II SA/Gl 340/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik, , , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 maja 2025 r. sprawy ze sprzeciwu D. D. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Katowicach z dnia 23 stycznia 2025 r. nr SKO.PS/41.5/1137/2024/20741 w przedmiocie opłaty za pobyt członka rodziny w Domu Pomocy Społecznej oddala sprzeciw.

Decyzją Starosty [...] z dnia 24 marca 2016 r. prababcia obecnie skarżącego D.D. – F.S., zwana dalej podopieczną, została umieszczona w Domu Pomocy Społecznej "[...]" w T. (DPS). W celu ustalenia osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt podopiecznej w DPS, Burmistrz Miasta R. (organ I instancji) przeprowadził postępowanie, w toku którego ustalił krąg osób zobowiązanych do ponoszenia opłaty za pobyt członka rodziny w domu pomocy społecznej, zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz.U. z 2024 r., poz. 1283), zwanej dalej u.p.s. Do tego kręgu zaliczono 8 osób (dzieci, wnuki i prawnuki podopiecznej), a wśród nich skarżącego. Pismem z dnia 16 sierpnia 2022 r. organ I instancji zwrócił się do skarżącego z prośbą o nawiązanie kontaktu telefonicznego w sprawie przeprowadzenia wywiadu środowiskowego celem ustalenia jego sytuacji osobistej, rodzinnej i dochodowej. Ponadto, w związku z powziętymi w toku postępowania informacjami, wezwał go do wskazania pełnomocnika do doręczeń, posiadającego miejsce zamieszkania w Polsce, zgodnie z art. 40 § 4 k.p.a. Z uwagi na brak kontaktu ze skarżącym, organ wystąpił do sądu z wnioskiem o wyznaczenie w trybie art. 34 § 2 k.p.a. przedstawiciela dla osoby nieobecnej. Postanowieniem z dnia [...] r., sygn. akt [...], Sąd Rejonowy w C., ustanowił dla skarżącego kuratora. Pismem z dnia 15 września 2023 r. organ I instancji przesłał kuratorowi propozycję zawarcia umowy, o której mowa w art. 103 ust. 2 u.p.s. Decyzją z dnia 30 stycznia 2024 r. organ I instancji ustalił skarżącemu opłatę za pobyt podopiecznej w DPS wskazując jej wysokość przypadającą na poszczególne okresy. Na skutek odwołania od powyższej decyzji, wniesionego przez kuratora, Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Katowicach uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia. Organ odwoławczy stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana przedwcześnie bowiem przy ustalaniu odpłatności kilku zstępnych, w pierwszej kolejności należało ustalić możliwość wnoszenia opłaty przez dzieci, a następnie przez wnuki podopiecznej. W ramach ponownie przeprowadzonego postępowania, organ I instancji przeprowadził postępowanie dowodowe, w ramach którego podjęto kolejne próby ustalenia miejsca zamieszkania/pobytu skarżącego. Organ usiłował wyjaśnić m.in., czy nastąpiła zmiana danych osobowych skarżącego. Zgodnie z informacją otrzymaną z Urzędu Miejskiego w T. ustalono, że skarżący w dniu 12 stycznia 2024 r. dokonał zmiany danych osobowych. Z kolei z odpisu zupełnego aktu urodzenia skarżącego wynika, że decyzją z dnia 12 stycznia 2024 r. zmieniono nazwisko skarżącego. W toku postępowania kurator poinformował, iż podjęte przez niego czynności w celu ustalenia miejsca pobytu skarżącego nie doprowadziły do ustalenia miejsca aktualnego jego pobytu ani też do nawiązania z nim kontaktu. Decyzją z dnia 8 listopada 2024 r., organ I instancji ponownie ustalił skarżącemu opłatę za pobyt prababci w DPS, a ponadto odmówił całkowitego zwolnienia skarżącego z jej ponoszenia. Od powyższej decyzji kurator wniósł odwołanie, a w wyniku jego rozpoznania organ odwoławczy wydał zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzję, mocą której ponownie uchylono decyzję organu I instancji i przekazano sprawę do ponownego rozpatrzenia. W uzasadnieniu organ odwoławczy opisał przebieg dotychczasowego postępowania. Po dokonaniu analizy zgromadzonych akt sprawy oraz zapoznaniu się z zarzutami i twierdzeniami podnoszonymi w odwołaniu, organ odwoławczy stwierdził, że organ I instancji nie uwzględnił wskazówek dotyczących sposobu ustalenia osób zobowiązanych do ponoszenia odpłatności za pobyt podopiecznej w DPS oraz kolejności tych zobowiązań. Z akt sprawy nie wynika bowiem, czy i w jakim zakresie organ I instancji prowadził postępowania dotyczące ustalenia odpłatności za pobyt pensjonariuszki wobec bliższych zstępnych, zaś jeśli takowe postępowania były prowadzone, jakimi rozstrzygnięciami zostały one zakończone. Organ odwoławczy ponownie w tym zakresie wyjaśnił, że ustalenie wobec skarżącego opłaty za pobyt prababci w DPS będzie możliwe dopiero po przeprowadzeniu postępowania w stosunku do krewnych bliższym stopniem. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że ustalona przez organ I instancji okoliczność zmiany nazwiska przez skarżącego może oznaczać, że jego miejsce zamieszkania lub pobytu znajduje się w Polsce. Tym samym, informacja, iż skarżący od wielu lat przebywa poza granicami RP nie musi być prawdziwa. Organ odwoławczy wskazał jednocześnie na ciążący na kuratorze oraz organie I instancji obowiązek ustalenia adresu do doręczeń, który został wskazany przez skarżącego w związku ze zgłoszonym przez niego wnioskiem o zmianę nazwiska. W konkluzji organ odwoławczy, uznał, że decyzja organu I instancji została wydana z naruszeniem przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy miał istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W tym stanie rzeczy, zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., decyzję organu I instancji należało uchylić w całości a sprawę przekazać do ponownego rozpoznania przez ten organ. W sprzeciwie od powyższej decyzji, kurator skarżącego zarzucił naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. polegające na uchyleniu zaskarżonej decyzji i przekazaniu sprawy do ponownego rozpatrzenia w sytuacji, gdy postępowanie winno zostać umorzone jako bezprzedmiotowe. W uzasadnieniu kurator przedstawił argumenty uzasadniające podniesione zarzuty i wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji. W odpowiedzi na sprzeciw organ odwoławczy wniósł o jego oddalenie podtrzymując swoje stanowisko zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Postanowieniem z dnia 2 kwietnia 2025 r., tut. Sąd, w trybie art. 79 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935), zwanej dalej p.p.s.a., ustanowił dla skarżącego kuratora. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć wypadnie, że zgodnie z art. 64a p.p.s.a., od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Sprzeciw jest środkiem zaskarżenia różniącym się istotnie od klasycznej skargi. Jak wynika z art. 64e p.p.s.a., instytucja sprzeciwu ma charakter formalny i ograniczony, gdyż służy wyłącznie do zbadania prawidłowości zastosowania przez organ odwoławczy ustawowych przesłanek decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Celem instytucji sprzeciwu jest przyspieszenie rozpatrzenia i załatwienia sprawy administracyjnej co do jej istoty. Z tego względu sąd administracyjny rozpoznaje sprzeciw, co do zasady, na posiedzeniu niejawnym w składzie jednego sędziego, gdyż nie dokonuje merytorycznej oceny prawidłowości rozpatrzenia i załatwienia sprawy co do jej istoty (art. 64d § 1 p.p.s.a.). Wskazać także należy na przepis art. 151a § 1 p.p.s.a. stanowiący, że sąd uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Natomiast w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji, sąd oddala sprzeciw (art. 151a § 2 p.p.s.a.). Powyższe oznacza, że zakres kontroli legalności sprawowany przez sąd administracyjny w sprawie zainicjowanej sprzeciwem od decyzji kasacyjnej, został określony przez ustawodawcę w sposób zawężający. Rola sądu kontrolującego decyzję o charakterze kasacyjnym sprowadza się do analizy przyczyn, dla których organ odwoławczy uznał za konieczne skorzystanie z możliwości przewidzianej przepisem art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym sąd ma możliwość uwzględnienia sprzeciwu wyłącznie, gdy uchylenie decyzji pierwszoinstancyjnej i przekazanie sprawy organowi pierwszej instancji do ponownego rozpoznania nie wynikało z przesłanek określonych powołanym przepisem (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2021 r., sygn. akt II OSK 1190/21). Konsekwencją wskazanych wyżej uregulowań prawnych jest to, że sąd w ramach kontroli zgodności z prawem decyzji kasacyjnej ocenia, czy w realiach danej sprawy organ odwoławczy zasadnie skorzystał z możliwości jej wydania, czy też bezpodstawnie zaniechał załatwienia sprawy co do istoty. W rezultacie uwzględnienie sprzeciwu może nastąpić jedynie w przypadku naruszenia art. 138 § 2 k.p.a. Badając w świetle powyższych kryteriów zasadność wydania zaskarżonej decyzji, Sąd stoi na stanowisku, że sprzeciw nie zasługuje na uwzględnienie. Przypomnieć przyjdzie, że z art. 138 § 2 k.p.a. wynika, iż organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. W doktrynie przyjmuje się, iż naruszenie przepisów postępowania, o którym mowa w art. 138 § 2 k.p.a. zachodzi, gdy organ I instancji nie przeprowadził w ogóle postępowania wyjaśniającego, gdy postępowanie wyjaśniające zostało przeprowadzone z rażącym naruszeniem przepisów procesowych bądź w sytuacji nieustalenia istotnych okoliczności faktycznych niezbędnych do prawidłowego zastosowania normy prawa materialnego. Jeżeli więc organ odwoławczy ma wątpliwości co do stanu faktycznego i stwierdza potrzebę przeprowadzenia postępowania w całości lub w znacznej części, to wówczas zachodzą przesłanki wydania decyzji kasacyjnej (por. wyrok NSA z dnia 10 maja 2012 r., sygn. akt I OSK 238/12). W okolicznościach niniejszej sprawy stwierdzić należy, że organ odwoławczy nie mógł we własnym zakresie merytorycznie zakończyć sprawy, co w istocie musiało doprowadzić do wniosku, że organ ten nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a. Brak w aktach sprawy dokumentów, z których wynikałby krąg osób obowiązanych do partycypacji w ponoszeniu opłaty za pobyt członka rodziny w DPS, uniemożliwił dokonanie oceny, czy na skutek wydanych decyzji lub zawartych umów nie doszło już do obciążenia osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., pełną lub częściową kwotą opłaty za pobyt podopiecznej w DPS. W ocenie Sądu organ odwoławczy zasadnie zwrócił uwagę na uchybienia w zakresie przeprowadzonego przez organ I instancji postępowania wyjaśniającego. Uwzględnienie w materiale dowodowym decyzji wydanych wobec pozostałych osób zobowiązanych jest bowiem niezbędne z punktu widzenia niniejszego postępowania. Powyższe ustalenia pozwolą na określenie kręgu osób, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.s., a także na ustalenie w jakim zakresie doszło do obciążenia pozostałych krewnych przedmiotową opłatą. Jednocześnie należy zauważyć, że organ odwoławczy prawidłowo wskazał na niedostateczne wyjaśnienie przez organ I instancji kwestii miejsca zamieszkania lub pobytu skarżącego na terytorium RP. Słusznie bowiem stwierdził, że konieczne jest zwrócenie się przez organ I instancji do właściwego urzędu stanu cywilnego o udzielenie informacji, jaki adres do doręczeń wskazał skarżący w związku ze zgłoszonym przez niego wnioskiem o zmianę nazwiska, na jaki adres została skarżącemu wysłana decyzja w tym przedmiocie, czy została ona odebrana i przez kogo. Ustalenia te mogą bowiem okazać się kluczowe dla przedmiotowej sprawy. Reasumując Sąd uznał, że organ odwoławczy nie naruszył art. 138 § 2 k.p.a., ponieważ nie mógł on w oparciu o zgromadzony materiał dowodowy samodzielnie rozstrzygnąć sprawy. Podkreślenia wymaga, iż organ odwoławczy w ramach uzupełniającego postępowania dowodowego nie może gromadzić nowych dowodów, czynić nowych ustaleń faktycznych i je oceniać, jeżeli mają one istotny wpływ na wynik postępowania i ich rozważenie wymaga podjęcia przez organ odwoławczy szeregu czynności procesowych (por. wyrok NSA z dnia 13 listopada 2020 r., sygn. akt II OSK 2688/20). Wyjaśnić też przyjdzie, że oddalenie sprzeciwu z przedstawionych powyżej przyczyn nie oznacza, że stanowisko kuratora prezentowane w toku postępowania administracyjnego i sądowoadministracyjnego co do meritum sprawy, pozbawione jest racji. Sąd administracyjny rozpoznając sprzeciw w granicach zakreślonych art. 64e p.p.s.a. i uznając za prawidłowe zastosowanie przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a., nie ma jednak możliwości odniesienia się do kwestii merytorycznych. Wobec konieczności ponownego przeprowadzenia postępowania przez organ I instancji, merytoryczna ocena sprawy byłaby przedwczesna na obecnym etapie postępowania. Organ odwoławczy wskazując na zakres, w jakim ponowne postępowanie winno być przeprowadzone, też nie przesądził o wyniku sprawy. Oznacza to, że do wszystkich twierdzeń i argumentów kuratora organy winny się również odnieść w ponownie prowadzonym postępowaniu. Dodatkowo, w związku z ujawnionym w aktach sprawy postępowaniem w przedmiocie zmiany nazwiska skarżącego, w zależności od wyniku tego postępowania, obowiązkiem organów będzie prawidłowe oznaczenie osoby skarżącego. Mając powyższe na względzie, na podstawie art. 151a § 2 w związku z art. 64d § 1 i art. 64e p.p.s.a., orzeczono jak w sentencji. Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane wyżej orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego są dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl