II SA/Gl 601/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Rafał Wolnik (spr.), Sędziowie Sędzia WSA Beata Kalaga-Gajewska, Asesor WSA Agnieszka Kręcisz-Sarna, Protokolant Monika Rał, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi A. B. na decyzję Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach z dnia 27 lutego 2026 r. nr WINB-WOA.7721.333.2025.JB w przedmiocie rozbiórki obiektu budowlanego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 30 września 2025 r. nr [...], 2. uchyla postanowienie Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Z. z dnia 16 czerwca 2025 r. nr [...], 3. zasądza od Śląskiego Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Katowicach na rzecz skarżącej 980 (dziewięćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Z., w toku postępowania w sprawie budowy muru oporowego na działkach nr [...] i [...] w L., ustalił, że długość przedmiotowego muru winna wynosić 87,8 m, a jego wysokość 3,1 m licząc z przykryciem fundamentów. Mur oporowy zgodnie z projektem jest zespolony, ale na każdym stopniu powinien mieć wysokość 1,9 m. Tymczasem pomierzona wysokość muru przez organ wynosi od 3,45 m do 3,60 m, mierzone od poziomu terenu na działce nr [...]. Przedmiotowy mur oporowy został nadbudowany przez inwestora o wysokość od 1,55 m do 1,7 m. Potwierdzeniem powyższego są fotografie dołączone do protokołu przez uczestniczkę postępowania – A.K. Organ ustalił również, że nie odnaleziono pozwolenia na nadbudowę istniejącego muru oporowego na działce nr [...] od strony działek nr [...] i [...] w L.. Wskazano, że właściciel działki nr [...] i [...] zgłosił w Starostwie roboty budowlane polegające na niwelacji terenu. Postanowieniem z dnia 16 czerwca 2024 r., adresowanym do obecnie skarżącej A.B., organ wstrzymał roboty budowlane przy nadbudowie muru oporowego wykonywane bez wymaganego pozwolenia na budowę. W postanowieniu tym poinformowano skarżącą o możliwości złożenia wniosku o legalizację obiektu budowlanego i konieczności wniesienia opłaty legalizacyjnej w celu uzyskania decyzji o legalizacji obiektu budowlanego. Pouczono również o wysokości opłaty legalizacyjnej. Następnie decyzją z dnia 30 września 2025 r. organ I instancji nakazał skarżącej dokonać rozbiórki nadbudowanej części przedmiotowego muru oporowego. Na skutek wniesionego przez skarżącą odwołania od powyższej decyzji, Śląski Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego, zaskarżoną w niniejszym postępowaniu decyzją, utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy podkreślił, że ustalenia faktyczne dokonane przez organ I instancji zasługują na walor wiarygodności, albowiem zostały dokonane przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz doświadczenie zawodowe w zakresie oceny obiektów budowlanych. W toku oględzin stwierdzono nadbudowę muru oporowego w stosunku do parametrów wynikających z zatwierdzonej dokumentacji projektowej, co stanowi istotną i łatwo mierzalną różnicę techniczną, niemożliwą do zakwalifikowania jako nieznaczne odchylenie czy prace remontowe. W konsekwencji organ odwoławczy przyjął ustalenia organu I instancji w tym zakresie jako rzetelne i znajdujące potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym, w tym w dokumentacji fotograficznej oraz pomiarach wykonanych podczas oględzin. Dalej organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem z 16 czerwca 2024 r. wstrzymano prowadzenie robót budowlanych przy nadbudowie przedmiotowego muru. Postanowienie to zostało stronie skutecznie doręczone i nie zostało zaskarżone, wobec czego stało się ostateczne. Na etapie postępowania zakończonego wydaniem powyższego postanowienia strona miała możliwość kwestionowania ustaleń organu co do charakteru wykonanych robót, w szczególności podnoszenia twierdzeń, iż wykonane prace nie stanowią samowoli budowlanej, lecz mają charakter remontowy. Z możliwości tej strona nie skorzystała, nie wnosząc zażalenia na postanowienie o wstrzymaniu robót budowlanych. W konsekwencji ustalenie organu, że roboty wykonywane były w warunkach samowoli budowlanej, stało się wiążące w dalszym toku postępowania. Organ odwoławczy, powołując się na art. 49e ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. - Prawo budowlane (Dz. U. z 2026 r, poz. 524), stwierdził, że organ I instancji był zobowiązany do jego zastosowania. Decyzja wydana na tej podstawie ma bowiem charakter związany, co oznacza, że po stwierdzeniu ziszczenia się ustawowej przesłanki organ nie ma możliwości wydania innego rozstrzygnięcia. W ocenie organu na obecnym etapie postępowania niedopuszczalne jest ponowne badanie zasadności postanowienia o wstrzymaniu robót budowlanych, które stało się ostateczne. W skardze na powyższą decyzję skarżąca zarzuciła: 1. wyczerpanie normy art. 156 § 1 pkt 5) k.p.a., gdyż decyzja była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały; 2. naruszenie przepisów postępowania administracyjnego mające istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7, art. 77 § 1, art. 78 § 1, art. 80 i art. 84 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie wszelkich niezbędnych kroków w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy oraz nieprawidłową ocenę zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego. Mając na uwadze powyższe skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności względnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. Ponadto wniosła o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz o dopuszczenie dowodu z oświadczenia K.K. z dnia 27 marca 2026 r. W uzasadnieniu skarżąca przedstawiła argumentację na poparcie podniesionych zarzutów. W szczególności wskazała, że mur oporowy wybudowany został na działce [...] wzdłuż granicy z działkami [...] i [...]. Mur oporowy z pustaków szalunkowych wzdłuż działki [...] został rozebrany. Był on wykonany na czas robót ziemnych na działkach nr [...] i [...]. Okoliczność tę przyznają organy w zaskarżonych decyzjach równocześnie nakazują rozbiórkę nieistniejącego muru. Skarżąca wskazała ponadto, że ustalenia faktyczne dokonane zostały wyłącznie na podstawie odręcznego protokołu oględzin z dnia 20 maja 2025 r. Podczas oględzin organ nie wykonał żadnej dokumentacji fotograficznej. W protokole nie ma ani słowa o nadbudowie muru. W ocenie skarżącej twierdzenie organu o nadbudowie muru oparto wyłącznie na twierdzeniach uczestniczki postępowania A.K. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko i uznając podniesione w skardze zarzuty za bezzasadne. W piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2026 r. uczestniczka postępowania A.K. wyraziła swoją aprobatę dla stanowiska organów nadzoru budowlanego. Przedstawiła też swoją argumentację przemawiającą za postulatem oddalenia skargi. Wniosła ponadto o obciążenie skarżącej kosztami postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. W pierwszej kolejności odnieść się przyjdzie do najdalej idącego zarzutu skargi, a mianowicie do zarzutu nieważności z uwagi na niewykonalność zaskarżonej decyzji. Wskazać wobec tego należy, że w odniesieniu do przesłanki niewykonalności decyzji, czyli przesłanki o której stanowi art. 156 § 1 pkt 5 k.p.a., w orzecznictwie wyjaśnia się, że przez niewykonalność decyzji można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Niewykonalność decyzji ma charakter faktyczny, kiedy już w momencie wydania decyzji istnieje przeszkoda o charakterze faktycznym, obiektywnie wykluczająca określone działanie (m.in. ze względu na poziom wiedzy technicznej, rozwój technologii). Niewykonalność prawna oznacza niemożność zastosowania się do dyspozycji rozstrzygnięcia z uwagi na istniejący w obowiązującym prawie zakaz lub nakaz określonego zachowania pozostającego w sprzeczności z wydaną decyzją. Nadto w literaturze przedmiotu podkreśla się, że niewykonalność ta musi istnieć nie tylko w dniu wydania, ale powinna mieć charakter trwały. Powstała później może być podstawą innych działań, np. uchylenia czy stwierdzenia wygaśnięcia decyzji. Decyzja trwale niewykonalna to przy tym taka decyzja, której adresat jest trwale pozbawiony możliwości czynienia użytku z ustanowionych w niej praw lub trwale pozbawiony możliwości wykonania obowiązków. W ocenie Sądu, przy tak przyjętych kryteriach niewykonalności decyzji, zaskarżona w niniejszym postępowaniu decyzja, jak również poprzedzająca ją decyzja organu I instancji, nie są dotknięte wadą nieważności. Nie zmienia to jednak faktu, że zawarte w decyzji organu I instancji rozstrzygnięcie: "nakazuję (...) dokonać rozbiórki nadbudowanej części muru oporowego na działce nr [...] (...)" jest sformułowane w sposób co najmniej nieprecyzyjny, a na pewno nienadający się do wykonania w trybie egzekucji administracyjnej. Należy pamiętać, że rozstrzygnięcie to wiążące ustalenie konsekwencji stosowanego przepisu prawa materialnego. W tym sensie decyzja rozstrzyga sprawę administracyjną co do jej istoty (art. 104 k.p.a.). Rozstrzygnięcia nie można domniemywać ani wyprowadzać z treści uzasadnienia decyzji i innych okoliczności sprawy, albowiem powinno być ono wyrażone expressis verbis w sentencji decyzji, musi być ono jednoznaczne i nie budzić jakichkolwiek wątpliwości. Wypełnienie przez organ dyspozycji art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a. następuje wyłącznie wtedy, gdy rozstrzygnięcie to zostanie sformułowane w sposób kategoryczny co do zawartego tam władczego uregulowania przez organ sytuacji prawnej strony (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 lipca 2024 r., sygn. akt III OSK 75/23). Tymczasem z rozstrzygnięcia organu I instancji nie wynika, która część muru oporowego stanowi jego nadbudowaną część, jak przebiega "granica" pomiędzy dotychczasowym murem a jego nadbudową, gdzie znajduje się "linia", od której rozpoczyna się (lub kończy) nadbudowana część przedmiotowego muru. Odpowiedzi na te pytania nie ułatwia lektura uzasadnienia kontrolowanych decyzji. Organy posługują się bowiem sformułowaniem, że przedmiotowy mur został nadbudowany o wysokość 1,55 m do 1,7 m, jednakże z decyzji nie wynika, w którym dokładnie miejscu i o jaką wysokość nadbudowa ta nastąpiła. Podkreślenia wymaga, że osnowa decyzji musi być sformułowania w taki sposób, aby możliwe było wykonanie decyzji dobrowolnie lub z zastosowaniem środka egzekucji administracyjnej. W niniejszej sprawie decyzja organu I instancji wymogu tego nie spełnia. Dodatkowym mankamentem w tym aspekcie jest również błędne oznaczenie w rozstrzygnięciu decyzji jednej z działek, od strony której przedmiotowy mur miałby się znajdować, a mianowicie działki nr [...]. Zasadnie bowiem skarżąca wskazuje, co potwierdza zgromadzony w sprawie materiał, że przedmiotowy mur nie graniczy z działką nr [...]. Powyższe wywody musiały doprowadzić do wniosku, że decyzja organu I instancji, a co za tym idzie również zaskarżona decyzja jako utrzymująca w mocy tą pierwszą, wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, a to art. 107 § 1 pkt 5 k.p.a., a naruszenie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (treść rozstrzygnięcia). W tej sytuacji podlegały one uchyleniu na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 roku – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r., poz. 143), zwanej dalej p.p.s.a., o czym orzeczono w pkt 1 sentencji wyroku. Stwierdzenie przez Sąd, że zaskarżony akt jest sprzeczny z prawem w stopniu uzasadniającym jego wzruszenie, a tym samym uwzględnienie skargi, otwiera drogę do sądowej kontroli również innych rozstrzygnięć wydanych w granicach sprawy. Zgodnie bowiem z art. 135 p.p.s.a., sąd stosuje przewidziane ustawą środki w celu usunięcia naruszenia prawa w stosunku do aktów lub czynności wydanych lub podjętych we wszystkich postępowaniach prowadzonych w granicach sprawy, której dotyczy skarga, jeżeli jest to niezbędne dla końcowego jej załatwienia. Na gruncie niniejszej sprawy do takich aktów zalicza się wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego postanowienie organu I instancji z dnia 16 czerwca 2025 r. Bez znaczenia przy tym dla tak pogłębionego zakresu kontroli pozostaje okoliczność, że postanowienie to nie zostało zaskarżone (por. wyrok NSA z dnia 19 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1081/15, którego tezy, pomimo zmiany stanu prawnego, zachowują swoją aktualność). Dokonując zatem kontroli wydanego w granicach sprawy postanowienia z 16 czerwca 2026 r. stwierdzić przyjdzie, że i ono wydane zostało z naruszeniem przepisów postępowania. Nadmienić w tym miejscu jednak wypadnie, że dla organu nadzoru budowlanego miało ono charakter wiążący. Zgodnie z art. 49e pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje decyzję o rozbiórce obiektu budowlanego lub jego części w przypadku niezłożenia wniosku o legalizację w wymaganym terminie. Decyzja wydawana na podstawie tego przepisu ma charakter decyzji związanej. O ile zatem w obrocie prawnym pozostawało postanowienie wydane na podstawie art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego i przy tym nie został złożony wniosek o legalizację w terminie określonym w tym postanowieniu, o tyle na organie ciążył obowiązek wydania decyzji rozbiórkowej. Jeżeli natomiast postanowienie to w sposób oczywisty pozostawałoby w sprzeczności z przepisami prawa, wówczas rolą organu byłoby rozważenie jego uchylenia lub zmiany w trybach przewidzianych przepisami k.p.a. Nie sposób przy tym nie zauważyć, że brak zażalenia przez skarżącą tego postanowienia mógł rodzić przekonanie po stronie organu, że poczynione w nim ustalenia nie są przez nią kwestionowane. Na obecnym etapie powyższe rozważania mają jednak drugorzędny charakter, albowiem to Sąd, działając z urzędu, uznał kontrolowane postanowienie za niezgodne z prawem. Otóż zgodnie z art. 48 ust. 1 pkt 1 Prawa budowlanego, organ nadzoru budowlanego wydaje postanowienie o wstrzymaniu budowy w przypadku obiektu budowlanego lub jego części będącego w budowie albo wybudowanego bez wymaganej decyzji o pozwoleniu na budowę. Nie można jednak tej sankcji administracyjnej stosować w sytuacjach, kiedy stan faktyczny sprawy nie został ustalony w sposób wyczerpujący, pełny i jednoznaczny. Trafnie skarżąca powołała się w tym względzie na pogląd wyrażony w wyroku WSA w Kielcach z dnia 18 grudnia 2025 r., sygn. akt II SA/Ke 517/25. Pomimo, iż wyrok ten nie jest prawomocny, to nie sposób odmówić racji wyrażonej w nim ocenie prawnej co do powinności organu w postępowaniu prowadzonym na podstawie art. 48 i nast. Prawa budowlanego. Powtórzyć zatem przyjdzie, że zgodnie z wyrażoną w art. 7 k.p.a. zasadą prawdy obiektywnej, organy administracji publicznej w toku postępowania stoją na straży praworządności i podejmują wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Stosownie natomiast do art. 77 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej ma obowiązek wyczerpująco zebrać i rozpatrzyć cały materiał dowodowy. Organ ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). Jednocześnie uzasadnienie postanowienia powinno zawierać uzasadnienie faktyczne i prawne, jeżeli służy na nie zażalenie lub skarga do sądu administracyjnego lub służy od niego sprzeciw oraz gdy zostało wydane na skutek zażalenia na postanowienie. Organ ma zatem obowiązek jasno i należycie uzasadnić swoje stanowisko. Tymczasem w niniejszej sprawie organ I instancji ograniczył się do oględzin i ustaleń na podstawie odręcznego protokołu tych oględzin. Organ nie sporządził żadnego szkicu bądź rysunku, który obrazowałby sporną część muru oporowego. Nie wykonał też dokumentacji fotograficznej. Nie dokonał żadnej czynności, która mogłaby udowadniać samowolę budowlaną w przedmiotowym zakresie. W aktach sprawy znajduje się ponadto decyzja Starosty [...] z dnia 24 czerwca 2019 r., zatwierdzająca projekt budowlany i udzielająca pozwolenia na budowę muru oporowego w miejscowości L., na działkach nr [...], [...] i [...]. Do decyzji tej dołączony jest projekt budowlany. Analiza akt sprawy prowadzi do wniosku, że inwestycja ta pokrywa się w swoim przebiegu z inwestycją kontrolowaną w niniejszym postępowaniu. Istotą sporu, jak się wydaje, jest kwestia tożsamości bądź też różnic wynikających z zatwierdzonego projektu budowlanego a rzeczywistym kształtem inwestycji. Nie sposób jednak, na podstawie zgromadzonego materiału ustalić, czy zrealizowany mur oporowy to inwestycja, o której mowa w powołanej decyzji Starosty [...], czy też "nowa" inwestycja. Ustalenia w tym zakresie mają zaś kluczowe znaczenie dla rozstrzygnięcia. Może się bowiem okazać, że w istocie przedmiotowy mur stanowi realizację lub kontynuację inwestycji, na którą wcześniej inwestor uzyskał pozwolenie na budowę. Wówczas kontrola organów nadzoru budowlanego winna zmierzać do ustalenia, czy inwestycja została zrealizowana legalnie na podstawie tego pozwolenia na budowę, czy też z istotnymi od niego odstępstwami tj. w warunkach, o których mowa w art. 50 ust. 1 Prawa budowlanego. Od tych ustaleń uzależniony jest byt i tryb dalszego procedowania. Powyższe musiało prowadzić do wniosku, że postanowienie organu I instancji z dnia 16 czerwca 2025 r. narusza przepisy art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na wynik sprawy, co na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) w zw. z art. 135 p.p.s.a. skutkowało jego uchyleniem (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach postępowania orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a., a na ich wysokość składa się wpis od skargi oraz opłata za czynności radcy prawnego obliczona na podstawie § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2026 r., poz. 118). Wskazówki co do dalszego postępowania wynikają wprost z naprowadzonych motywów. W szczególności ponownie rozpoznając sprawę, organy nadzoru budowlanego będą zobowiązane do zbadania i poczynienia stosownych ustaleń, czy rzeczywiście miała miejsce samowolna nadbudowa przedmiotowego muru oporowego, czy też obiekt ten został zrealizowany z istotnymi odstępstwami od zatwierdzonego projektu budowlanego, bądź zgodnie z tym projektem. Jeżeli organy będą miały problem z dokonaniem tych ustaleń, wówczas rozważą potrzebę posłużenia się opinią lub ekspertyzą sporządzoną przez osoby posiadające stosowne uprawnienia budowlane oraz doświadczenie zawodowe w zakresie oceny obiektów budowlanych. Odnosząc się jeszcze do zarzutów uczestniczki postępowania A.K., sformułowanych w piśmie procesowym z dnia 11 sierpnia 2026 r., to nie miały one wpływu na wynik sprawy. Wskazać jedynie można, że uczestniczka błędnie odczytała podstawę żądania skarżącej, gdyż w skardze skarżąca nie powoływała się na podstawę wznowieniową z art. 145 § 1 pkt 2 k.p.a. (Kodeksu postępowania administracyjnego) lecz na podstawę orzekania przez sąd administracyjny w przypadku stwierdzenia przesłanek nieważności decyzji, tj. na przepis art. 145 § 1 pkt 2 p.p.s.a. (Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Wskazać jeszcze wypadnie, że powołane orzeczenie sądów administracyjnych dostępne w internetowej bazie orzeczeń NSA na stronie: www.orzeczenia.nsa.gov.pl