II SA/Kr 168/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie: Przewodniczący: Sędzia WSA Mirosław Bator (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Jacek Bursa Sędzia WSA Piotr Fronc po rozpoznaniu w dniu 17 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym sprawy ze skargi Polskiej Spółki Gazownictwa Sp z.o.o. z siedzibą w T. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 22 października 2025 r. nr SKO. Roi/4172/25/2024 w przedmiocie wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami oraz ustalenia z tego tytułu opłaty skargę oddala

Starosta Wadowicki decyzja z dnia 25 września 2024 r. nr ESR.6124.87.2024.IW działając na podstawie art. 5 ust. 1 i 2 i art. 28 ust. 1 i 8 w związku z art. 4 pkt. 11 i 12, art. 12 ust. 7 i 13 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych oraz art. 104, art. 107 K.p.a. w pkt 1 stwierdził, że użytki rolne klasy bonitacyjnej RII o łącznej powierzchni 597, 00 m2 wytworzone z gleb pochodzenia mineralnego, wchodzące w skład działek nr [...], [...], [...] [...], [...], [...], [...], [...], [...] położonych w miejscowości J., nieprzeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego Gminy W. na cele nierolnicze zostały trwale wyłączone z produkcji rolniczej niezgodnie z przepisami ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w związku z wykorzystaniem przez Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. drogi gruntowej jako przejazdu do stacji redukcyjno-pomiarowej, a następnie naprawienie i utwardzenie przejazdu klińcem w okresie: IV kwartał 2022 roku -I kwartał 2023 roku; w pkt 2 ustalił Polskiej Spółce Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. opłatę z tytułu trwałego wyłączenia gruntów rolnych, o którym mowa w punkcie 1 niniejszej decyzji w wysokości dwukrotnej należności zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych w kwocie [...]zł. W uzasadnieniu organ wskazał, że w dniu 23 listopada 2023 r. zostały przeprowadzone czynności kontrolne przez Państwowy Inspektorat Nadzoru Budowlanego w W. Ustalono, że na działce nr [...] znajduje się stacja redukcyjno-pomiarowa wysokiego ciśnienia .obsługiwana i utrzymywana przez Polską Spółkę Gazownictwa Sp. z o.o. W 2022 r. wykonywane były prace mające na celu prawidłowe utrzymanie stacji redukcyjno - pomiarowej wysokiego ciśnienia na działce nr [...], w miejscowości K. D.. W związku z czym po istniejącym dojeździe do działki (przez działki stanowiące własność osób prywatnych) poruszał się ciężki sprzęt budowlany, co spowodowało powstanie ubytków nawierzchni. Mając na uwadze konieczność stałego utrzymywania dojazdu do stacji redukcyjno - pomiarowej oraz dobro ogółu użytkowników dokonano naprawy uszkodzeń poprzez zasypanie ubytków drobnym klińcem. Przedmiotowy dojazd do posesji istniał wiele lat (1968 r.) i służył jako dojazd w formie nieutwardzonej drogi gruntowo-kamienistej do nieczynnej strzelnicy, stacji redukcyjno - pomiarowej oraz wszystkich okolicznych działek. W trakcie naprawy nie podniesiono poziomu i nie zwiększono szerokości ani długości dojazdu. Dojazd stanowi nieutwardzoną nawierzchnię gruntowo - kamienistą częściowo porośniętą trawą. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. wykonała prace polegające na wzmocnieniu istniejącego gruntu stanowiącego dojazd do działek rolnych oraz budowlanych w celu przejazdu przez właścicieli i użytkowników w ramach tzw. bieżącej konserwacji oraz niezbędnego stałego utrzymania dojazdu do stacji redukcyjno - pomiarowej wysokiego ciśnienia dla zapewnienia bezpieczeństwa. W dniu 10 kwietnia 2024 r. została przeprowadzona wizja lokalna w terenie przez pracowników Starostwa Powiatowego w W., w trakcie której stwierdzono, że grunty rolne objęte postępowaniem stanowią utwardzony klińcem dojazd do. stacji redukcyjno - pomiarowej o szerokości 3 m. Według obecnych na wizji stron postępowania po ww. gruntach rolnych dojeżdżano do strzelnicy bez zgody właścicieli. Tereny te stanowiły głównie tereny zielone. Po zlikwidowaniu strzelnicy grunty były użytkowano rolniczo przez właścicieli działek (grunty porośnięte były trawą). W 2022 r. pracownicy Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. zaczęli dojeżdżać do stacji. W tym celu zajęli i utwardzili grunty rolne objęte postępowaniem. Grunty te nie stanowiły wydzielonego i utwardzonego dojazdu do pól. Dojazd ten jest wydzielony z drugiej strony działek i stanowi dojazd do nich. Według obecnych na wizji, Pracownicy Polskiej Spółki Gazownictwa Sp. z o.o. dokonali utwardzenia drogi poprzez nawiezienie kruszywa ok. 30 cm w 2022 r. Grunty rolne w obrębie działek nr [...], [...] [...] [...], [...], [...] [...], [...], [...] położonych w miejscowości J. w okresie od IV kwartału 2022 roku do końca I kwartału 2023 roku znajdowały się w terenach rolnych oznaczonych symbolem 3/R zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego część C. , część W., część G. D. oraz część J. zatwierdzonym uchwałą nr XV/125/2008 Rady Gminy w W. z dnia 14.03.2008 r. Wyżej wymienione grunty rolne nie były objęte zgodą ministra na zmianę przeznaczenia na cele nierolnicze i nieleśne, co potwierdza pismo Urzędu Miejskiego w W. z dnia 19.07.2024 r. W dalszej części uzasadnienia organ powołał przepisy i wskazał, że z ich treści jednoznacznie wynika, że możliwość następczej legalizacji samowolnego i niezgodnego z prawem wyłączenia gruntu z produkcji, w drodze decyzji zezwalającej (wydanej w tym przypadku z urzędu), jest dopuszczalne tylko w stosunku do gruntów przeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne, które zostały faktycznie wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2. W przypadku natomiast innych gruntów, a więc gruntów nieprzeznaczonych w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne (art. 28 ust. l), nie ma możliwości następczego wyłączenia ich z produkcji w drodze decyzji zezwalającej wydawanej w trybie art. 28 ustawy, a organ działający z urzędu nakłada na sprawce wyłączenia obowiązek pieniężny zgodnie z art. 28 ust. 1 ustawy. Podstawę materialno-prawną niniejszego rozstrzygnięcia stanowi przepis art. 28 ust. 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Wyżej wymienione przepisy wprowadzają sankcję za naruszenie przepisów ww. ustawy, w zależności od rodzaju naruszenia. Zastosowany w niniejszej sprawie art. 28 ust. 1 przewiduje sankcję za niezgodne z przepisami ustawy wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów objętych ochroną na podstawie ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Sankcję tą stanowi opłata w wysokości dwukrotnej należności, która zgodnie z definicją art. 4 pkt 12 ustawy, jest jednorazową opłatą z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji. Organ stwierdził, że Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. dokonała trwałego wyłączenia z produkcji rolniczej gruntów rolnych klasy RII o łącznej powierzchni 597,00 m2 w okresie: IV kwartał 2022 roku - I kwartał 2023 roku w obrębie działek nr [...], [...], [...], [...], [...], [...] [...], [...], [...], położonych w miejscowości J. w związku z wykorzystaniem drogi gruntowej jako przejazdu do stacji redukcyjno-pomiarowej zlokalizowanej na działce nr [...], położonej w miejscowości K. D., a następnie jej naprawienie i utwardzenie klińcem. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że w obrębie działek nr [...],[...],[...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości J. istniał od 1968 roku przejazd gruntowy i służył jako dojazd m. in. do strzelnicy i stacji redukcyjno-pomiarowej. Przejazd ten nie został wydzielony jako odrębna działka geodezyjna. Ww. grunty porośnięte były trawą. Strony postępowania poinformowały, że grunty te były użytkowane rolniczo przez właścicieli działek i nie stanowiły wydzielonego dojazdu do pól, bowiem dojazd ten jest zapewniony z drugiej strony przedmiotowych działek. Przejazd zlokalizowany był i jest na gruntach ornych oznaczonych symbolem R klasy bonitacyjnej II, zgodnie z ewidencją gruntów i budynków prowadzoną przez Starostę Wadowickiego oraz w terenach rolnych oznaczonych symbolem 3/R zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego obszaru obejmującego część C. część W., część G. D. oraz część J. . Wyżej wymienione grunty rolne nie były objęte zgodą ministra na zmianę przeznaczenia na-cele nierolnicze i nieleśne. Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. w 2022 roku w celu utrzymania stacji redukcyjno-pomiarowej wysokiego ciśnienia wykorzystała przejazd gruntowy zlokalizowany na gruntach rolnych w obrębie działek objętych postępowaniem, a następnie dokonała jego naprawy i utwardzenia klińcem. Konsekwencją powyższych działań jest ujawnienie w dokumentacji Powiatowego Zasobu Geodezyjnego i Kartograficznego, jezdni żwirowej na ww. działkach. W związku z powyższym należy stwierdzić, że Polska Spółka Gazownictwa Sp. z o.o. Oddział Zakład Gazowniczy w K. dokonała faktycznego trwałego wyłączenia gruntów rolnych z produkcji rolniczej. Od powyższej decyzji odwołanie złożyła Polska Spółka Gazownictwa Sp.z.o.o. Oddział Gazowniczy w K.. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 22 października 2025 r. nr SKO.Rol/4172/25/2024 utrzymało w mocy zaskarżona decyzję. W uzasadnieniu organ wskazał, że na działce nr [...] znajduje się stacja redukcyjno - pomiarowa, do której dojazd przebiega po działkach prywatnych właścicieli. Nie jest również podważany fakt, że w 2022 r. na działce tej były prowadzone prace, do wykonania których potrzebny był ciężki sprzęt. Jego użycie według wyjaśnień strony, spowodowało uszkodzenia nawierzchni pasa terenu używanego do dojazdu do tejże działki, co zostało naprawione poprzez nawiezienie i utwardzenie na pasie gruntu stanowiącego przedmiotowy dojazd kruszywa. Nie jest sporne, że teren objęty niniejszym postępowaniem stanowi grunt rolny, a w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego oznaczony jest jako tereny rolnicze 3/R. Zgodnie z informacją uzyskaną z Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa w W. jezdnia żwirowa na działkach objętych niniejszym postępowaniem została ujawniona operatem technicznym i zmodyfikowana na podstawie danych z operatu technicznego. Stan ujawniony w tym zakresie odpowiada stanowi faktycznemu w terenie i dokumentacji źródłowej. Jezdnia żwirowa ujawniona w bazie obiektów topograficznych zajmuje powierzchnię 597m2. Przedmiotowy grunt pod urządzoną jezdnią żwirową nie został objęty zgodą ministra właściwego do spraw rozwoju wsi na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych na nierolnicze. W konsekwencji powyższych ustaleń słusznie organ podjął decyzję o nałożeniu opłaty za trwałe wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Należy wskazać, iż przeprowadzone postępowanie wykazało, że odwołująca się nie uzyskała wymaganej przepisem prawa decyzji zezwalającej na wyłączenie z produkcji rolniczej gruntów z działek: [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], położonych w miejscowości J.. Konsekwencje niezgodnego z prawem wyłączenia gruntów z użytkowania rolniczego, określone zostały w przepisach art. 28 ust. 1 i 2 ustawy, przewidujących sankcje za samowolne wyłączenie gruntu z produkcji. Zebrany w sprawie materiał pozwala na stwierdzenie, że spółka P. sp. z o.o. faktycznie wyłączyła grunt z produkcji rolnej w 2022 r. co ustalono na podstawie dokumentacji pozyskanej do akt sprawy - w szczególności z danych Wydziału Geodezji, Kartografii i Gospodarki Nieruchomościami Starostwa w W.. Na powyższą decyzję skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie wniosła Polska Spółka Gazownictwa Sp.z.o.o. z siedzibą w T. zarzucając naruszenie: 1/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych przez błędną wykładnię pojęcia "wyłączenia gruntów z produkcji", polegającą na przyjęciu, że samo wykonanie prac polegających na naprawie/utwardzeniu dojazdu (nawierzchni) stanowi "rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania", podczas gdy "wyłączenie" w rozumieniu ustawy jest zdarzeniem polegającym na rozpoczęciu użytkowania nierolniczego, a nie na wykonaniu robót utrzymaniowych czy modernizacyjnych; 2/ art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 ustawy przez niewłaściwe zastosowanie, tj. uznanie skarżącej za podmiot zobowiązany do poniesienia opłaty sankcyjnej (adresata sankcji), mimo braku wykazania przez organy, że to skarżąca była podmiotem, który rozpoczął nierolnicze użytkowanie spornego gruntu (tj. była "sprawcą wyłączenia" w rozumieniu ustawy) 3/ art. 7 oraz art. 77 § 1 K.p.a. poprzez niewyczerpujące zebranie i rozpatrzenie materiału dowodowego oraz zaniechanie dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, w szczególności w zakresie: ustalenia kiedy faktycznie doszło do rozpoczęcia nierolniczego użytkowania gruntu (moment "wyłączenia"), ustalenia, czy i w jakim zakresie grunt był wykorzystywany jako dojazd/droga przed wskazanym przez organy okresem, jednoznacznego wykazania, że czynności skarżącej miały charakter sprawczy dla "rozpoczęcia" wyłączenia, a nie jedynie utrzymaniowy/konserwacyjny; 4/ art. 80 K.p.a. przez przekroczenie granic swobodnej oceny dowodów i dokonanie oceny dowolnej, polegającej na wyprowadzeniu kategorycznych wniosków co do momentu i sprawcy wyłączenia z dowodów, które nie pozwalają na takie ustalenia (w szczególności na podstawie dokumentów rejestrowych/opisowych i oględzin bez rzetelnego porównania stanu gruntu przed i po wskazywanym okresie); 5/ art. 107 § 3 K.p.a. poprzez sporządzenie uzasadnienia w sposób niewystarczający, tj. niewyjaśniający w sposób przekonujący: dlaczego organ utożsamia "wyłączenie" z samym utwardzeniem/naprawą nawierzchni, na jakiej podstawie przyjmuje konkretną datę (okres) "rozpoczęcia" nierolniczego użytkowania oraz z jakich przyczyn odrzuca zasadnicze argumenty strony dotyczące wcześniejszego istnienia i funkcjonowania dojazdu (a tym samym braku "rozpoczęcia" po stronie skarżącej). W uzasadnieniu podniesiono, że zaskarżona decyzja narusza art. 28 ust. 1 w zw. z art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., ponieważ organ przyjął nieprawidłowe rozumienie pojęcia "wyłączenia" i na tej podstawie wadliwie zastosował sankcję wobec podmiotu, którego "sprawstwo" nie zostało wykazane. Zgodnie z definicją legalną, wyłączenie z produkcji oznacza "rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów", a zatem kluczowe znaczenie ma ustalenie momentu pierwszej, faktycznej zmiany sposobu użytkowania gruntu, a nie jedynie późniejsza poprawa parametrów technicznych istniejącego szlaku. Tymczasem organ odwoławczy utożsamił "rozpoczęcie" użytkowania nierolniczego z wykonaniem prac technicznych, przyjmując wprost, że "wyłączenie gruntu z produkcji rolnej (...) nastąpiło dopiero z utwardzeniem drogi i wysypanie jej tłuczniem", przy jednoczesnym wskazaniu, iż "samo istnienie drogi nie jest przedmiotem niniejszego postępowania". Takie rozumowanie jest wewnętrznie niespójne i nie odpowiada art. 4 pkt 11 u.o.g.r.l., gdyż "rozpoczęcie" użytkowania nierolniczego nie może być utożsamiane z podwyższeniem standardu nawierzchni, jeżeli ten sam pas gruntu pełnił już wcześniej funkcję dojazdową. Co istotne, organ jednocześnie nie kwestionuje, iż pas terenu wykorzystywany jako dojazd "istniał wcześniej", a komunikacja do stacji gazowej była realizowana od czasu jej wybudowania w 1986 r., jednak mimo to przypisał skarżącej przymiot "sprawcy wyłączenia", opierając to ustalenie w istocie na następującym, uproszczonym ciągu rozumowania: skoro skarżąca korzysta z dojazdu w sposób intensywny, a następnie wykonała prace polegające na naprawie/utwardzeniu nawierzchni, to należy uznać ją za podmiot, który dokonał wyłączenia gruntu z produkcji rolniczej. Takie wnioskowanie stanowi niewłaściwe zastosowanie art. 28 ust. 1 u,o.g.r.l. Zgodnie z tym przepisem, w razie stwierdzenia samowolnego wyłączenia "sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności", co oznacza, że adresatem sankcji nie jest "aktualny użytkownik" ani podmiot jedynie zainteresowany utrzymaniem dojazdu, lecz wyłącznie ten, kto faktycznie doprowadził do wyłączenia, tj. kto swoim zachowaniem spowodował pierwotne rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania gruntu. Powyższe znajduje dodatkowe potwierdzenie w dowodach z dokumentów przedkładanych wraz ze skargą. Z korespondencji e-mail z 2023 r. wynika bowiem, że podmiot trzeci, Fundacja [...], informuje o planach budowy drogi dojazdowej do sali gimnastycznej w porozumieniu z Gminą, a "nowo urządzony dojazd" ma także zapewnić komunikację do stacji gazowej Skarżącej; Fundacja zwraca się przy tym do Skarżącej wyłącznie o ustalenie przebiegu i głębokości nitek gazu wysokiego i średniego ciśnienia oraz o wyznaczenie spotkania w celu ich namierzenia, deklarując zapewnienie geodety i przekazanie mapy. Z kolei w wiadomości email z maja 2023 r. nadawca wskazuje wprost, że "przedmiotowa droga będzie komunikowała halę sportową (szkolną) i przy okazji ureguluje wszelkie kwestie związane z Państwa formalnym dojazdem do stacji gazowej", a także, że podpisano porozumienie z Gminą W. gwarantujące realizację inwestycji w formie ZRID, przy czym "w porozumieniu udało nam się wpisać Państwa spółkę jako podmiot, który również będzie korzystać z drogi", zaś "droga po wybudowaniu będzie miała status drogi publicznej". Dokumenty te dowodzą, że inicjatywa i ciężar inwestycyjny w zakresie urządzenia docelowego dojazdu spoczywa na podmiocie trzecim oraz Gminie, natomiast rola skarżącej sprowadza się do udziału w uzgodnieniach technicznych (kolizje z siecią gazową) oraz do przewidywanego korzystania z drogi po jej wybudowaniu. Powyższe podważa przyjęte przez organ domniemanie, jakoby samo korzystanie z dojazdu i wykonanie prac o charakterze utrzymaniowym mogło przesądzać o "sprawstwie" skarżącej w zakresie wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. W dalszej części uzasadnienia skarżąca spółka podniosła, że w niniejszej sprawie organy poprzestały na uproszczeniu dowodowym, wyprowadzając wnioski o momencie "rozpoczęcia" użytkowania nierolniczego zasadniczo z aktualnego wyglądu nawierzchni, oględzin oraz z faktu ujawnienia ,jezdni żwirowej" w [...] operatami technicznymi z 2023 r., mimo że dokumenty tego rodzaju co do zasady odzwierciedlają stan z chwili aktualizacji i same w sobie nie przesądzają ani o dacie rozpoczęcia użytkowania nierolniczego, ani o tym, że przed aktualizacją grunt był użytkowany rolniczo. Organy nie przeprowadziły natomiast postępowania wyjaśniającego ukierunkowanego na ustalenie, czy i kiedy doszło do pierwszej, faktycznej zmiany funkcji gruntu oraz kto był jej sprawcą, choć jest to okoliczność determinująca zastosowanie art. 28 u.o.g.r.l. Co więcej, organy nie poddały wszechstronnej ocenie i nie zestawiły z pozostałym materiałem dowodowym dokumentów i informacji wskazujących na odmienny kontekst faktyczny (w tym na charakter robót jako utrzymaniowych) oraz na rolę skarżącej w przedsięwzięciu drogowym jako podmiotu uzgadniającego kolizje infrastruktury, a nie inwestora drogi. W szczególności z korespondencji e-mail z 2023 r. oraz z maja 2023 r. wynika, że inicjatorem i podmiotem organizującym budowę docelowej drogi jest Fundacja działająca w porozumieniu z Gminą W., planująca realizację inwestycji w trybie ZRID i przewidująca skarżącą jako podmiot korzystający z przyszłej drogi publicznej, przy czym od skarżącej oczekuje się jedynie uzgodnień technicznych dotyczących przebiegu i posadowienia sieci gazowej. Pominięcie tych okoliczności oznacza, że organy nie wyjaśniły w sposób pełny przesłanek "sprawstwa" oraz momentu "rozpoczęcia" użytkowania nierolniczego, co stanowi naruszenie art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Organ z samego faktu wykonania robót polegających na nawiezieniu kruszywa/tłucznia i poprawie przejezdności wywiódł wniosek o "rozpoczęciu" nierolniczego użytkowania, mimo że z materiału sprawy, w tym z własnych ustaleń organu, wynika wcześniejsze funkcjonowanie pasa dojazdowego jako szlaku komunikacyjnego. Organ z aktualnego wyglądu nawierzchni oraz z ujawnienia ,jezdni żwirowej" w [...] wyprowadził następnie wniosek o dacie wyłączenia, bez rzetelnego porównania stanu sprzed robót i po robotach oraz bez wykazania, że dowody rejestrowe odzwierciedlają stan pierwotny, a nie następczy. Wreszcie organ przypisał skarżącej "sprawstwo" w praktyce na podstawie kryterium intensywnego korzystania z dojazdu, co nie jest kryterium ustawowym odpowiedzialności z art. 28 u.o.g.r.l, przy jednoczesnym pominięciu znaczenia dowodów potwierdzających, iż rola Skarżącej w przedsięwzięciu drogowym ma charakter uzgodnieniowy i infrastrukturalny, a inwestycja jest realizowana przez podmiot trzeci we współpracy z Gminą. W konkluzji strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie podtrzymując przy tym argumentacje zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Stosownie do art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy wojewódzki sąd administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżoną decyzję administracyjną lub postanowienie z punktu widzenia ich zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie wydania tej decyzji. Kontroli sądu w niniejszym postępowaniu poddana jest ocena legalności decyzji, o nałożeniu opłaty z tytułu trwałego wyłączenia gruntów z produkcji rolnej bez wymaganej zgody, w wysokości dwukrotnej należności. Teren, który w ocenie organu strona skarżąca wyłączyła trwale z produkcji rolnej do gruntowa niewydzielona geodezyjnie droga do działek o przeznaczeniu rolnym, która była też wykorzystywana przez stronę skarżącą jako dojazd do stacji redukcyjno - pomiarowej wysokiego ciśnienia zlokalizowanej na działce nr [...], w miejscowości K. D.. W 2022 r. na działce tej były prowadzone roboty budowlane przy użyciu sprzętu ciężkiego, którego przejazd na teren działki nr [...] spowodował uszkodzenie drogi gruntowej. Strona skarżąca dokonało następnie naprawy tej drogi przez jej utwardzenie kruszywem (klińcem) na powierzchni 597,00 m2.. Aktualnie, teren utwardzonych działek nie satynowi już dojazdu do terenów rolnych, ten bowiem odbywa się po innej (nowej) drodze dojazdowej i jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego jako grunt rolny. W ocenie sądu decyzja jest prawidłowa. Zgodnie z art 11 ust 1 ustawy z dnia 3 lutego 1995 r. o ochronie gruntów rolnych i leśnych t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 82 (dalej; ustawa) wyłączenie z produkcji użytków rolnych wytworzonych z gleb pochodzenia mineralnego i organicznego, zaliczonych do klas I, II, III, IIIa, IIIb, oraz użytków rolnych klas IV, IVa, IVb, V i VI wytworzonych z gleb pochodzenia organicznego, a także gruntów, o których mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2-10, oraz gruntów leśnych, przeznaczonych na cele nierolnicze i nieleśne - może nastąpić po wydaniu decyzji zezwalających na takie wyłączenie. Jak stanowi art. 28 ust 1 ustawy, w razie stwierdzenia, że grunty zostały wyłączone z produkcji niezgodnie z przepisami niniejszej ustawy, sprawcy wyłączenia ustala się opłatę w wysokości dwukrotnej należności. Z kolei przepis art. 28 ust 2 stanowi, w razie stwierdzenia, że grunty przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne zostały wyłączone z produkcji bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2, decyzję taką wydaje się z urzędu, podwyższając jednocześnie wysokość należności o 10%. Przez pojęcie "wyłączenia z produkcji" zdefiniowane w przepisie art. 4 pkt 11 ustawy należy rozumieć rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowania gruntów. Przesłanką zastosowania normy określonej w art. 28 ust. 1 ustawy jest zatem stwierdzenie, że grunty nie przeznaczone w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego na cele nierolnicze lub nieleśne lub nieobjęte zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały faktycznie wyłączone z produkcji rolnej (uzyskały nierolnicze przeznaczenie) bez decyzji, o której mowa w art. 11 ust. 1 i 2 ustawy. Zaznaczyć przy tym należy, że przepis art. 28 ust. 1 wprowadza generalną zasadę wymierzenia opłaty w formie sankcji dla sprawcy deliktu administracyjnego, jakim jest wyłączenie gruntu z produkcji rolnej niezgodnie z przepisami ustawy, tj. bez decyzji zezwalającej na to wyłączenie. Przepis ten nie tylko wprowadza regułę ustalania sankcji, ale też w sposób jednoznaczny wskazuje na jej adresata, tj. na sprawcę wyłączenia, który niekoniecznie musi być właścicielem terenu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 września 1998 r. II SA 767/98, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 26 listopada 2025 r. II SA/Bd 491/25). Jak mowa wyżej, wyłączeniu gruntów z produkcji to rozpoczęcie innego niż rolnicze lub leśne użytkowanie gruntów. Jak zasadnie wskazano w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 kwietnia 2019 r. II OSK 1391/17 "wyłączenie gruntu z produkcji rolnej bez uprzedniego zezwolenia ma charakter faktyczny. Skoro ww. działka w ewidencji gruntu była pierwotnie oznaczona jako użytek rolny klasy PsIII., a w wskutek wykonania mapy inwentaryzacji powykonawczej budynku mieszkalnego z (...) sierpnia 2014 r. w ewidencji gruntów i budynków dokonano zmiany tego użytku na użytek gruntowy " dr" - drogi, to jest rzeczą oczywistą, że urządzając dojazd, skarżący dokonali faktycznego wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej. Poprzednio istniejąca drogę dojazdowa do gruntów rolnych i nie wymagała, z uwagi na zapis art. 2 pkt 10 uogrl wyłączenia gruntów z produkcji rolniczej". Także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 kwietnia 2017 r. II OSK 2006/15 wskazano, iż "rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania działki urządzenie drogi dojazdowej do działek budowlanych i dodatkowo ustanowienie służebności dojazdu oznacza rozpoczęcie innego niż rolnicze użytkowania działki" (por. też wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 17 stycznia 2017 r. II SA/Kr 1295/16, Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 4 marca 2015 r. IV SA/Wa 2121/14). Wyżej przytoczone poglądy podziela także sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę. Przesłanką stosowania normy zawartej w art 28 ust 1 ustawy, jest ustalenie, że określony podmiot (niekoniecznie właściciel) dokonał w gruntach rolnych takich przekształceń, że wykluczają one dalsze rolnicze wykorzystanie terenu a grunt ten nie jest objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego lub jest objęty takimi zapisami a zgodnie z nimi oznaczony jest jako grunt rolny. Jak wynika natomiast z niekwestionowanych ustaleń organu, strona skarżąca korzystając z drogi gruntowej nie stanowiącej jej własności, w celu dojazdu do stacji redukcyjno - pomiarowej wysokiego ciśnienia zlokalizowanej na działce nr [...] i w związku z robotami budowlanymi prowadzonymi na tej działce doprowadziła do uszkodzenia drogi a następnie utwardziła tą drogę kruszywem, celem jej naprawy. Utwardzony teren przebiega przez obszar objęty zapisami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w którym oznaczony jest jako grunt rolny. Organ prawidłowo zakwalifikował te działania jako wyłączenie gruntu z produkcji rolnej. Droga gruntowa, została bowiem utwardzona, przez co uzyskała nowe, nierolnicze przeznaczenie. Ustosunkowując się do zarzutów skargi, wskazać należy, że wcześniejsze przeznaczenie fragmentów działek rolniczych jako drogi dojazdowej do tych terenów nie było wyłączeniem ich z produkcji rolnej. Zgodnie bowiem z art 2 pkt 10 ustawy, gruntami rolnymi, w rozumieniu ustawy, są grunty pod drogami dojazdowymi do gruntów rolnych. Dojazdowa droga gruntowa do działek rolnych miała zatem rolne przeznaczenie, co nie zmieniał fakt, że od pewno czasu, była też wykorzystywana przez stronę skarżącą jako dojazd do stacji redukcyjno – pomiarowej. Sąd w składzie nierozpoznającym niniejszą sprawę w pełni podziela bowiem stanowisko wyrażone w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 12 marca 2019 r. II SA/Kr 1605/18, że "zarówno z art. 2 ust. 1 pkt 10, jak i z art. 4 pkt 20 ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych nie wynika (ani wprost, ani tym bardziej pośrednio), iż przymiot drogi dojazdowej do gruntów rolnych jest warunkowany tym, aby droga ta prowadziła wyłącznie do gruntów o charakterze rolnym. Wymóg taki nie wynika też z żadnej innej normy prawnej". Jeżeli zatem droga gruntowa powstała jako dojazd do działek rolnych, a w późniejszym okresie była też wykorzystywana jako dojazd do działek nierolniczych, samo w sobie nie stanowi o jej odrolnieniu tj. wyłączeniu z produkcji rolnej. Dopiero jej utwardzenie połączone z faktem, że aktualnie droga ta nie stanowi dojazdu do działek rolnych, bo te mają inny dogodniejszy dojazd, stanowiło podstawę do uznania, że teren działek, na którym utwardzenia dokonano, został trwale wyłączony z produkcji rolnej. Jest to bowiem aktualnie fragment utwardzonego terenu stanowiącego dojazd do stacji redukcyjno - pomiarowej wysokiego ciśnienia zlokalizowanej na działce nr [...]. Co zaś do korespondencji e-mail z 2023 r. to dotyczy ona planów budowy drogi dojazdowej do sali gimnastycznej a nie robót już wykonanych w roku 2022 polegających na utwardzeniu drogi dotychczas gruntowej. Mając na uwadze wyżej wskazane okoliczności sąd na zasadzie art. 151 P.p.s.a. orzekła jak w sentencji.