II SA/Kr 287/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia NSA Joanna Tuszyńska (spr.) Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Darmoń Sędzia WSA Mirosław Bator Protokolant: sekretarz sądowy Anna Frasik – Mazurek po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi I. Ł. i K. Ł. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie z dnia 9 grudnia 2025 r. znak: SKO.ZP/415/331/2025 w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie solidarnie na rzecz skarżących I. Ł. i K. Ł. kwotę 1014 zł (słownie: jeden tysiąc czternaście złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Prezydent Miasta Krakowa decyzją nr 294/6730.2/2025 z dnia 1 lipca 2025 r., znak: AU-02-4.6730.2.117.2023.UDU, na podstawie art. 59 ust. 1, art. 61 ust. 1 w zw. z art. 60 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 – dalej jako: u.p.z.p.), § 1-9 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1588 – dalej też jako: rozporządzenie w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy), § 2 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie oznaczeń i nazewnictwa stosowanych w decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego oraz w decyzji o warunkach zabudowy (Dz.U. z 2003 r. Nr 164, poz. 1589 – dalej też jako: rozporządzenie w sprawie oznaczeń i nazewnictwa) oraz art. 104 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 – dalej jako: k.p.a.), po rozpatrzeniu wniosku D. N. (dalej też jako: wnioskodawca lub inwestor), ustalił warunki zabudowy dla zamierzenia inwestycyjnego pn.: "Przebudowa, nadbudowa i rozbudowa budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne wielorodzinne na działce nr [...] obr. [...] P. przy ul. [...] w K.". Decyzja ma 4 załączniki: nr 1 – warunki zabudowy terenu, nr 2 – część graficzna warunków zabudowy, nr 3 – część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektoniczne,; nr 4 – część graficzna wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej. W uzasadnieniu decyzji organ I instancji wskazał, że w dniu 19 maja 2023 r. do organu I instancji wpłynął wniosek inwestora o ustalenie warunków zabudowy dla ww. zamierzenia inwestycyjnego. Teren określony we wniosku nie był objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego, wobec czego przeprowadzono postępowanie na zasadach i w trybie przewidzianym w art. 59 i nast. u.p.z.p. W tym zakresie organ I instancji powołując się na treść art. 53 ust. 4 u.p.z.p. wskazał na uzyskane w toku postępowania uzgodnienia i opinie oraz pozyskane do akt protokoły Zespołu Urbanistyczno-Architektonicznego, a następnie podniósł, że w wyniku przeprowadzonego postępowania ustalono, że spełnione zostały łącznie przesłanki wydania decyzji o warunkach zabudowy, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Projekt decyzji przygotowała osoba uprawniona do sporządzenia projektu decyzji zgodnie z art. 60 ust. 4 u.p.z.p. Nadto organ I instancji wskazał, że uwagi i zastrzeżenia w sprawie wnieśli I. Ł. i K. Ł., zarzucając że nie wyrażają zgody na rozbudowę instalacji wodociągowej do nowoprojektowanego lokalu w oparciu o przyłącz zlokalizowany w obrębie ich własności, uwzględnienia rozwiązania w projekcie budowlanym wewnętrznych instalacji gazowych oraz elektrycznych w oparciu o indywidualne opomiarowanie dla każdego z lokali, zagospodarowania terenu opracowanego zgodnie z rozporządzeniem Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie w zakresie dojścia, dojazdu oraz zagospodarowania wód opadowych (zaznaczając, że obecne zagospodarowanie terenu jest niezgodne z ww. rozporządzeniem m.in. z uwagi na fakt, iż istniejący dojazd, dojścia do klatki schodowej – części wspólnej usytuowane są powyżej poziomu posadzki lokalu nr 4). Odnosząc się do powyższych uwag i zastrzeżeń organ I instancji wyjaśnił, że nie można uzależnić wydania decyzji o warunkach zabudowy od zgody stron biorących udział w postępowaniu, jak też od wzajemnego zobowiązania się wnioskodawcy i stron do spełnienia warunków nieprzewidzianych obowiązującymi przepisami. Podkreślił, że decyzja o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem podejmowanym przez inwestora w celu realizacji inwestycji i nie stanowi podstawy prawnej do rozpoczęcia robót budowlanych, gdyż taką podstawą jest decyzja o pozwoleniu na budowę wydawana po przeprowadzeniu oddzielnego postępowania administracyjnego na zasadach i w trybie określonym ustawą z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (tekst jedn. Dz.U. z 2024 r., poz. 725 – dalej jako: u.p.b.). Decyzja o warunkach zabudowy określa natomiast rodzaj inwestycji, jej parametry oraz warunki wynikające z analizy architektoniczno-urbanistycznej oraz z przepisów odrębnych W dalszej części uzasadnienia decyzji organ I instancji wyjaśnił, że wykonana w trakcie postępowania analiza urbanistyczno-architektoniczna obszaru wyznaczonego wokół terenu objętego wnioskiem wykazała, że przedmiotowe przedsięwzięcie, zarówno pod względem funkcji w obszarze analizowanym, jak i formy spełniało warunki określone w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. oraz wymogi rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. W oparciu o wyniki sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej oraz uzyskane opinie w załącznikach nr 1 i 3 do decyzji określono warunki zabudowy dla wnioskowanej inwestycji, określające m.in. dopuszczalne maksymalne gabaryty dla wnioskowanej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy, wskaźnik maksymalnej intensywności zabudowy w stosunku do powierzchni działki/terenu, udział powierzchni zabudowy w powierzchni działki/terenu, udział powierzchni biologicznie czynnej, nieprzekraczalną linię zabudowy oraz wymaganą liczbę miejsc do parkowania w odniesieniu do projektowanej inwestycji. Organ wskazał, że określając parametry dla wnioskowanej inwestycji, kierował się wymaganiami ładu przestrzennego, będącego podstawą dla ustalania zasad zagospodarowania i zabudowy terenów zgodnie z art. 1 ust. 1 pkt 2 i art. 2 pkt 1 u.p.z.p. Ustalone parametry stanowią kontynuację występujących w obszarze analizowanym parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych. W załączniku nr 3 do ww. decyzji (część tekstowa wyników analizy urbanistyczno-architektonicznej) wskazano m.in., że wnioskowana funkcja zabudowy – mieszkaniowa wielorodzinna jest zgodna z funkcją zabudowy występującą na działce dostępnej z tej samej drogi publicznej, zaś planowana forma zabudowy stanowi kontynuację form zabudowy, które występują w obszarze analizowanym. W zakresie określenia linii zabudowy organ ustalił, że linie zabudowy istniejące na działkach sąsiednich przebiegają tworząc uskok, a zarazem linie zabudowy istniejące na działkach nr [...] (teren objęty wnioskiem), [...], [...] obr. [...] P. , znajdujące się w większej odległości od drogi i wyznaczone przez bryły główne budynków na tych działkach, przebiegają jednolicie i czytelnie przestrzennie. Przed liniami istniejącej zabudowy znajdują się drugorzędne części budynków (w tym balkony, gzymsy, okapy, zadaszenia). Na podstawie analizy wyznaczono dla nowej rozbudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], wyznaczonej przez istniejące lico zewnętrzne ściany frontowej budynku, zgodnie z załącznikiem nr 4. Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, że z uwagi na fakt, że zgodnie z wnioskiem planowana rozbudowa obejmować będzie zabudowę balkonów istniejącego budynku na działce nr [...], w tym znajdujących się przed jego główną bryłą, zaś nadbudowa i przebudowa zlokalizowane zostaną w obrysie rzutu jego ww. bryły głównej, zatem znajdować się będą w całości za linią zabudowy istniejącej na działce nr [...], dopuścić można dla wnioskowanej inwestycji obejmującej rozbudowę budynku linię zabudowy wyznaczoną w mniejszej odległości od drogi, czyli na podstawie linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], wyznaczonej przez drugorzędną (niższą) bryłę budynku położonego na tej działce. Linię zabudowy wyznaczonej przez istniejące lico zewnętrzne ściany frontowej budynku na działce nr [...] określono jako nieprzekraczalną, zgodnie z załącznikiem nr 4. Linię zabudowy ustalono zgodnie z § 4 ust. 4 ww. rozporządzenia. Odnośnie do ustalenia wskaźnika powierzchni zabudowy organ podał, że zabudowa obszaru analizowanego jest zróżnicowana. Ocenił, że ustalenie dla inwestycji wskaźnika powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenu/działki na podstawie średniego wskaźnika powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym, z niezbędną do ustalenia minimalną tolerancją, zapewni harmonijne uzupełnienie zabudowy obszaru analizowanego. Mając na względzie program zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku, organ uznał, że dla przedmiotowej inwestycji należało dopuścić również istniejący wskaźnik tej wielkości charakteryzujący wnioskowany teren. Na podstawie analizy wyznaczono wskaźnik wielkości powierzchni nowej i istniejącej zabudowy łącznie w stosunku do powierzchni terenu działki nr [...] (pow. 0,0769 ha) w przedziale od 18% (istniejący wskaźnik tej wielkości dla terenu działki nr [...]) do 23% (średni wskaźnik powierzchni zabudowy w stosunku do powierzchni terenów/działek w obszarze analizowanym, tolerancja ze względu na techniczne i projektowe możliwości realizacji inwestycji), co zapewni kontynuację cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Wskaźnik ustalono w oparciu o § 5 ust. 2 ww. rozporządzenia. Jednocześnie podano, że z uwagi na uwarunkowania lokalizacyjne inwestycji oraz sposób zagospodarowania działek w obszarze analizowanym, wskaźnik udziału powierzchni biologicznie czynnej nie może być mniejszy niż 50% powierzchni terenu działki nr [...]. W zakresie ustalenia szerokości elewacji frontowej budynku organ wskazał, że zabudowa obszaru analizowanego jest zróżnicowana. Ocenił, że z uwagi na program zamierzenia inwestycyjnego, jakim jest nadbudowa i rozbudowa istniejącego budynku, należało dopuścić również istniejącą szerokość elewacji frontowej. Organ wyjaśnił, że na podstawie analizy ustalono, że wyznaczenie dla nowej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy oraz części istniejącej budynku mieszkalnego wielorodzinnego łącznie szerokości elewacji frontowej, tj. elewacji zlokalizowanej od strony ul. Z. i mierzonej w płaszczyźnie równoległej do ściany frontowej budynku, w przedziale od 10 m (istniejąca szerokość elewacji frontowej) do 13,2 m (średnia szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynosząca 11 m z tolerancją 20% wynoszącą 2,2 m, łącznie 13,2 m), zapewni harmonijne uzupełnienie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym oraz w sąsiedztwie inwestycji, co ustalono w oparciu o § 6 ust. 2 ww. rozporządzenia. Odnośnie do parametru wysokości elewacji frontowej organ podał, że wysokości elewacji frontowych zabudowy usytuowanej na działkach sąsiednich oraz w obszarze analizowanym są zróżnicowane, występują odmienne wysokości budynków, górne krawędzie elewacji frontowych wyznaczone są przez różne krawędzie budynków. Harmonijne uzupełnienie zabudowy obszaru analizowanego o zróżnicowanych wysokościach elewacji frontowych zapewnia się poprzez ustalenie wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych na podstawie średniej wysokości zabudowy w obszarze analizowanym, z niezbędną do ustalenia tolerancją. Jednocześnie organ wskazał, że istniejąca wysokość nadbudowywanego i rozbudowywanego budynku wyznaczona przez jego kalenicę już jest większa od średnich wysokości do odpowiednich krawędzi zabudowy w obszarze analizowanym oraz mieści się w przedziale wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych zabudowy obszaru, gdyż jest położona o ok. 0,6 m niżej od najwyższej krawędzi zabudowy istniejącej w obszarze, czyli kalenicy budynku na działce nr [...] (wysokość ok. 12 m). Organ wyjaśnił, że z uwagi na powyższe, dla inwestycji o wnioskowanym programie odstąpić można od ustalenia wysokości górnej krawędzi elewacji frontowej na podstawie wysokości średnich (wynoszących w obszarze analizowanym do kalenic ok. 9,5 m, do górnych krawędzi attyk ok. 9 m oraz do najwyżej położonych krawędzi zabudowy (górnych krawędzi attyk i kalenic) ok. 9,5 m), dopuszczając zwiększenie wysokości istniejącej budynku do 12 m, czyli do wysokości najwyżej położonej górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym. Dodał przy tym, że wnioskowane wysokości wyższe niż 12 m, w tym wysokość do attyki 12,82 m, jako niewystępujące w obszarze analizowanym i wyższe od wszystkich wysokości górnych krawędzi elewacji frontowych budynków w tym obszarze, nie mogą zostać dopuszczone dla zamierzenia inwestycyjnego w przedmiotowej lokalizacji. Wyjaśnił również, że wysokość do okapów dachu połaciowego stromego będzie wynikową z kąta nachylenia jego połaci, który ustalony zostanie w ramach geometrii dachu, zatem nie wymaga ustalenia. W wynikach analizy (str.723 a.a.) organ wskazał, że "dopuszcza się też rozbudowę i nadbudowę niższych części budynku" oraz "dopuszcza się również realizację niższych brył drugorzędnych budynku". Prezydent Miasta Krakowa wyjaśnił, że wyznaczenie w taki sposób parametru wysokości zabudowy zapewni kontynuację cech i charakteru zabudowy w obszarze analizowanym. Parametr ten został ustalony zgodnie z § 7 ust. 4 ww. rozporządzenia. W kwestii ustalenia geometrii dachu organ I instancji ustalił, że w obszarze analizowanym występują dachy płaskie istniejącej zabudowy, zaś przeprowadzona analiza wykazała, że nowa rozbudowa, nadbudowa i przebudowa budynku może nawiązywać do geometrii dachów charakterystycznych dla zabudowy sąsiedztwa poprzez zastosowanie dachu płaskiego, nad najwyższą kondygnacją ograniczonego attyką położoną na wysokości jw. Organ podał też, że w obszarze analizowanym występują również dachy połaciowe zabudowy, zaś przeprowadzona analiza wykazała, że dla nowej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku można dopuścić również geometrię dachu połaciowego stromego, pod warunkiem jej zastosowania nad całym rzutem najwyższej kondygnacji budynku – zgodnie z wnioskiem, tj. dachu połaciowego symetrycznego dwuspadowego o spadkach połaci min. 25° i kalenicy głównej równoległej do frontu działki, położonej na wysokości jw., z doświetleniem poddaszy użytkowych poprzez okna w ścianach szczytowych, okna połaciowe, facjaty lub lukarny, które mogą posiadać płaskie zadaszenia. Warunek ten został ustalony zgodnie z § 8 ww. rozporządzenia. Odwołanie od ww. decyzji organu I instancji wnieśli I. Ł. i K. Ł. (dalej też jako: odwołujący się lub skarżący) zarzucając kwestionowanej decyzji naruszenie: - art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. oraz art. 61 ust. 5a i art. 61 ust. 7, art. 1-7 u.p.z.p., poprzez błędne ustalenie stanu faktycznego sprawy, błędne wyznaczenia obszaru analizy architektoniczno-urbanistycznej, błędną analizę architektoniczno-urbanistyczną oraz wadliwe ustalenie warunków zabudowy, - art. 107 § 3 k.p.a., poprzez błędne, zbyt ogólnikowe uzasadnienie decyzji. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, odwołujący się wnieśli o uchylenie kwestionowanej decyzji i przekazanie sprawy do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie decyzją z dnia 9 grudnia 2025 r., znak: SKO.ZP/415/331/2025, na podstawie art. 61 ust. 1 pkt 1-5 u.p.z.p. w zw. z art. 59 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2023 r., poz. 1688), § 1-9 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy (Dz.U.2003.164.1588) oraz art. 17 pkt 1 i art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., po rozpatrzeniu ww. odwołania od decyzji organu I instancji z dnia 1 lipca 2025 r., utrzymało w mocy w całości decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy przytoczył dotychczasowy przebieg postępowania, a następnie zaznaczył, że będąc niezwiązany granicami odwołania, niezależnie od treści podniesionych zarzutów, zbadał z urzędu całokształt sprawy. W tym zakresie organ II instancji powołując się na treść art. 6 ust. 2 pkt 1 i art. 59 ust. 1 u.p.z.p. podał, że wnioskiem inwestora objęte zostało zamierzenie inwestycyjne polegające na przebudowie, nadbudowie i rozbudowie budynku mieszkalnego wielorodzinnego z przeznaczeniem na cele mieszkalne wielorodzinne na ww. działce przy ul. Z. w K.. Z akt sprawy wynika, że teren inwestycji nie był objęty ustaleniami żadnego obowiązującego planu miejscowego i taki stan utrzymywał się do dnia wydania decyzji przez organ odwoławczy. Tym samym poza sporem pozostawało więc to, iż w przedmiotowej sprawie istniały i nadal istnieją podstawy do przeprowadzenia postępowania na zasadach i w trybie art. 59 i nast. u.p.z.p. W ocenie organu odwoławczego, w odniesieniu do postępowania przeprowadzonego przez organ I instancji w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji należało uznać, że czyni ono zadość standardom proceduralnym przewidzianym w k.p.a. Mając na uwadze powyższe, organ II instancji powołując się na treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. wskazał, że na gruncie przedmiotowej sprawy bezsporne było to, że teren inwestycji obejmujący działkę nr [...] posiada bezpośredni dostęp do drogi publicznej ul. R. – drogi gminnej ul. Z. poprzez istniejący zjazd. Tym samym wymóg z art. 61 ust. 1 pkt 2 u.p.z.p. został w sprawie spełniony. Podkreślono przy tym, że w aktach sprawy znajdują się też umowy i oświadczenie inwestora potwierdzające zaopatrzenie planowanej inwestycji w wodę, energię elektryczną, czynnik ciepła – na zasadzie rozbudowy istniejących instalacji wodociągowej, elektrycznej, gazowej, cieplnej budynku, a także odprowadzanie ścieków sanitarnych na zasadzie rozbudowy istniejących instalacji kanalizacyjnych budynku oraz wód opadowych na warunkach określonych przez Zarząd Infrastruktury Wodnej w K.. Organ odwoławczy wskazał, że istniejące uzbrojenie terenu – w tym w zakresie obsługi komunikacyjnej od drogi publicznej ul. Z. – jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego. Zgodnie z opinią zarządcy ww. dróg publicznych z dnia 19 czerwca 2023 r. obsługę komunikacyjną zapewni ww. droga publiczna poprzez istniejący zjazd na teren inwestycji. Dodano też, że w załączniku nr 1 do decyzji pkt II. 7 lit. e w sposób prawidłowy został ustalony wskaźnik liczby miejsc postojowych dla projektowanego zamierzenia – zgodnie z art. 54 pkt 2c w zw. z art. 64 ust. 1 i art. 67 ust. 3 u.p.z.p. oraz § 2 pkt 6 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa oraz przy uwzględnieniu wytycznych ujętych w uchwale Nr LIII/723/12 Rady Miasta Krakowa z dnia 29 sierpnia 2012 r. "Program obsługi parkingowej dla miasta K. ". Zdaniem organu odwoławczego, nie budziło też wątpliwości, że teren objęty wnioskiem nie wymagał uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne z uwagi na treść art. 10a ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych, zaś decyzja była zgodna z przepisami odrębnymi, w związku z czym spełnione zostały przesłanki wynikające z art. 61 ust. 2-6 u.p.z.p. Ocenie podlegała natomiast kwestia spełnienia warunku określonego w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., który stanowi wyraz wprowadzonej na grunt prawa polskiego tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, uzależniającej zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli kontynuacji funkcji już istniejącej w danym terenie oraz kontynuacji cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, a zatem generalnie nakazuje wkomponowanie zamierzenia inwestycyjnego w istniejący układ urbanistyczny. W celu określenia cech istniejącej zabudowy organ właściwy w sprawie dotyczącej ustalenia warunków zabudowy dokonuje analizy w koniecznym zakresie stanu terenu inwestycji oraz otaczającego go obszaru, uwzględniając szczegółowe wymogi ujęte w rozporządzeniu w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy. Mając na uwadze powyższe, organ odwoławczy ocenił, że analiza wykonana przez osobę uprawnioną w dniu 10 lutego 2025 r. odpowiadała wymogom obowiązującego prawa, a wydana na jej podstawie decyzja zasadnie wskazywała na możliwość ustalenia warunków zabudowy dla planowanej inwestycji, w tym jej parametrów na poziomie określonych tym aktem indywidualnym. Kolegium stwierdziło, że analiza ta zawierała część graficzną – mapę poświadczoną za zgodność z oryginałem przyjętym do państwowego zasobu geodezyjnego i kartograficznego, na której prawidłowo zakreślono granice obszaru analizowanego w odległości 79,5 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. działki nr [...]. Jednocześnie wskazano, że z załącznika graficznego do analizy i decyzji, jak też z treści analizy wynikało, iż front terenu inwestycji (odcinek terenu objętego wnioskiem, na długości którego teren styka się z działką drogową nr [...], tj. ul. Z. ma szerokość 26,5 m, w związku z czym jego trzykrotność jest większa niż ustawowe 50m, tym samym słusznie granice obszaru analizowanego wyznaczono tak, by w żadnym miejscu odległość od granic terenu inwestycji do granic tego obszaru nie była mniejsza niż trzykrotność szerokości frontu terenu inwestycji. Wyznaczony obszar analizowany obejmuje działki sąsiednie dostępne z tej samej drogi publicznej, na podstawie których możliwe byłoby wyznaczenie parametrów nowej zabudowy. Mając na uwadze powyższe Kolegium wskazało, że nie znalazło podstaw prawnych do negowania prawidłowości ustalenia obszaru analizowanego w omawianym dokumencie analizy, a zarzut odwołania kwestionujący prawidłowość wyznaczenia obszaru analizowanego nie zasługiwał na uwzględnienie. W dalszej części uzasadnienia decyzji SKO podało, że w części tekstowej analizy zostało opisane zarówno zagospodarowanie terenu w obszarze objętym analizą, charakter obszaru, jak i sposób kształtowania się zabudowy oraz cechy tej zabudowy. Podano też, że teren objęty wnioskiem położony jest w południowej części K. w dzielnicy X – S. w rejonie zurbanizowanym, ograniczonym od strony północno-zachodniej przebiegiem ul. Z. , która jest główną trasą komunikacyjną tej części K., od strony północnej przebiegiem ul. J. i od strony południowo-wschodniej przebiegiem linii kolejowej. Obszar analizowany obejmuje zabudowę mieszkalną jednorodzinną, budynek mieszkalny wielorodzinny i zabudowę niemieszkalną. Teren inwestycji jest zabudowany budynkiem mieszkalnym wielorodzinnym, w którym wyodrębniono lokale, w pozostałej zaś części działka jest częściowo utwardzona, a w części porośnięta zielenią. Tym samym w ocenie organu II instancji bezspornym było, że projektowana inwestycja stanowić będzie uzupełnienie dla występujących w obszarze analizowanym obiektów o funkcji mieszkaniowej, kontynuuje też funkcję mieszkalną budynku istniejącego na terenie inwestycji i podlegającego przebudowie, nadbudowie i rozbudowie. Ustalono bowiem na podstawie analizy, że budynki mieszkaniowe jednorodzinne występują m.in. na dz. nr [...] [...], [...], [...], a zatem w obszarze analizowanym znajdują się działki sąsiednie, dostępne z tej samej drogi publicznej, które pozwalają na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu. Kolegium uznało, że wywiedzione w oparciu o dokument analizy stwierdzenie decyzji pierwszoinstancyjnej co do kontynuacji przez planowaną inwestycję funkcji mieszkaniowej zasługiwało na uwzględnienie, jako że znajdowało potwierdzenie w zgromadzonym materiale dowodowym. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, wbrew sformułowanym zarzutom odwołania, zasada dobrego sąsiedztwa została w przedmiotowej sprawie zachowana. Jednocześnie w ocenie organu II instancji, informacje ujęte w analizie dały podstawę do sformułowania przez autora projektu decyzji wyników analizy zawierających wskazania dla organu I instancji, co do sposobu wyznaczenia parametrów nowej zabudowy i zostały one uwzględnione w badanej decyzji, zatem brak było co do zasady podstaw do kwestionowania ich prawidłowości. W dalszej kolejności Kolegium zaznaczyło, że nie znalazło też żadnych podstaw do negowania rozważań analizy w zakresie cech zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym, które dały podstawę do ustalenia w badanej decyzji parametrów dla planowanej inwestycji. W tym zakresie podniesiono, że w analizie dokładnie opisano budynki występujące w obszarze analizowanym, zarówno co do ich wysokości, szerokości, geometrii dachów, jak i ukształtowania linii zabudowy, a nadto w analizie odnotowano, że obszar analizowany charakteryzuje uskokowość linii istniejącej zabudowy. Podano też odległości istniejącej zabudowy od drogi publicznej. Zwrócono przy tym uwagę, że na podstawie wyników analizy organ I instancji wyznaczył w decyzji nieprzekraczalną linię zabudowy jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], wyznaczonej przez lico zewnętrzne ściany frontowej budynku na niej usytuowanego, opierając się na przepisie § 4 ust. 4 rozporządzenia, a linia ta została przedstawiona również na załączniku graficznym nr 2 i nr 4 do decyzji. Badając prawidłowość tych ustaleń Kolegium wskazało, że po tej samej stronie ul. Z. , po której znajduje się działka nr [...], linia zabudowy nie ma jednorodnego charakteru, jest nieregularna i tworzy uskoki. Wskazano bowiem, że linia ta przebiega w odległości 3,5 m od granicy z działką drogową (budynek na dz. nr [...]) do 12,5 m od granicy z działką drogową (budynek mieszkalny na dz. nr [...]). Dodano też, że budynek istniejący na dz. nr [...] jest oddalony o 11,5 m od granicy z działką drogową nr [...], a z kolei po północno-zachodniej stronie ul. Z. budynki mieszkalne znajdują się w odległości od 8 m od granicy z działką drogową (budynek na dz. nr [...]) do 14 m od granicy z działką drogową (budynek na dz. nr [...]). Zdaniem organu odwoławczego, w analizie dokładnie zobrazowano położenie wszystkich budynków istniejących w wyznaczonym obszarze względem działek drogowych (ze względu na niejednorodny charakter krawędzi jezdni ulic i dróg w obszarze analizowanym), a z danych tych wynikało, że bezpośrednio przy terenie inwestycji wzdłuż ul. Z. znajdują się działki zabudowane nr [...] i [...], na których budynki znajdują się w odległości odpowiednio 4,5 m (budynek na działce nr [...], przy czym bryła główna wyższa tej zabudowy znajduje się w odległości ok. 9,5 m) od granicy z działką drogową nr [...] i ok. 11,5 m (budynek na działce nr [...]). Tym samym w ocenie organu II instancji, wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 1 rozporządzenia, tj. jako przedłużenie linii zabudowy na działkach sąsiednich nie było możliwe i z tego samego powodu nie zachodziła możliwość zastosowania § 4 ust. 2 rozporządzenia nakazującego wyznaczenie linii nowej zabudowy w nawiązaniu do przepisów odrębnych oraz § 4 ust. 3 rozporządzenia, czyli jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok w związku z czym zaistniały przesłanki do wyznaczenia linii zabudowy na podstawie § 4 ust. 4 rozporządzenia. Zwrócono również uwagę, że z analizy wynikało, że linia zabudowy wzdłuż ul. Z. po stronie terenu inwestycji nie ma jednorodnego charakteru, zaś budynki znajdują się w różnej – wyżej wskazanej – odległości od tej ulicy. Na dz. nr [...], [...] i [...] przed liniami zabudowy istnieją drugorzędne części budynków (w tym balkony, gzymsy, okapy, zadaszenia), przy czym planowana w ramach inwestycji rozbudowa obejmować będzie zabudowę balkonów istniejącego budynku na działce nr [...], w tym znajdujących się przed jego główną bryłą. Z tych względów autor analizy dopuścił zbliżenie inwestycji do działki drogowej opierając się na linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], wyznaczonej przez drugorzędną (niższą) bryłę budynku położonego na tej działce. Zdaniem organu odwoławczego, dla celów uporządkowania przestrzeni uzasadnione było ustalenie linii nowej zabudowy jako nieprzekraczalnej i jednocześnie w nawiązaniu do lokalizacji budynku położonego najbliżej terenu inwestycji na dz. nr [...], tj. w odległości 4,5 m od granicy z działką drogową nr [...] ul. Z. . Stąd też zdaniem Kolegium, nie było podstaw do kwestionowania prawidłowości tych ustaleń, które znajdują uzasadnienie w sposobie kształtowania się linii zabudowy w obszarze analizowanym, a zwłaszcza w najbliższym otoczeniu terenu inwestycji. Podobnie też w ocenie organu odwoławczego, brak było podstaw do zakwestionowania prawidłowości wyznaczenia w decyzji I instancji wskaźnika wielkości powierzchni istniejącej i nowej zabudowy łącznie w stosunku do powierzchni terenu dz. nr [...] w przedziale od 18% do 23%. SKO wyjaśniło, że podstawę rozstrzygnięcia decyzji I instancji stanowił przepis § 5 ust. 2 rozporządzenia, który przewiduje, że ustalenie wskaźnika następuje inaczej aniżeli na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego, jeżeli wynika to z analizy. W tym zakresie podniesiono, że w analizie podano wskaźnik wielkości zabudowy do powierzchni działki dla wszystkich działek z obszaru analizowanego, ujęty w analizie w zestawieniu tabelarycznym (k. 461) i mieścił się on w przedziale od 7% - dz. nr [...] przez 18% - [...] i nr [...], 23% - dz. nr [...], 24% - dz. nr 58 80 i 35% - dz. nr [...], nr [...], nr [...] do 38% - dz. nr [...]. Zdaniem organu odwoławczego, z danych tych wynikało, że wskaźniki wielkości powierzchni istniejącej zabudowy w stosunku do powierzchni działek/terenów położonych w obszarze analizowanym są zróżnicowane, zaś średni wskaźnik powierzchni zabudowy w obszarze analizowanym wynosi ok. 22%. W analizie odnotowano, że aktualnie teren inwestycji ma wskaźnik zabudowy na poziomie 18%. W wynikach analizy wskazano, że ze względu na zróżnicowanie wskaźników dla działek zabudowanych w omawianym obszarze oraz mając na uwadze zachowanie ładu przestrzennego i cechy zabudowy, położonej w omawianym obszarze, poprzez odpowiednie wkomponowanie planowanej inwestycji w istniejący układ urbanistyczny, dla projektowanej inwestycji uznano za zasadne przestrzenne wyznaczenie powyższego parametru na poziomie od 18% - co odpowiada istniejącemu wskaźnikowi tej wielkości dla dz. nr [...] do 23%, zgodnie ze średnim wskaźnikiem z obszaru analizowanego z dopuszczeniem 1% tolerancji w górę. Zdaniem organu odwoławczego, wyniki analizy dowodzą, że omawiany parametr został ustalony w decyzji I instancji w sposób prawidłowy, zaś ustalenie wartości tego parametru w dolnej granicy stanowiło odwzorowanie istniejącego wskaźnika tej wielkości dla dz. nr [...], natomiast górna granica tego parametru nawiązywała do średniej z obszaru analizy (z niewielką tolerancją) i nawiązywała do wartości reprezentowanych przez część działek sąsiednich. SKO podkreśliło, że wyznaczony wskaźnik zabudowy nie wykracza poza wskaźniki z obszaru analizowanego, a wręcz jego górna wartość jest znacznie niższa niż najwyższe wskaźniki występujące w obszarze (38%). W analizie wykazano, iż ustalony wskaźnik zabudowy mieści się we wskaźnikach zabudowy występujących w analizowanym obszarze i pozwoli na spójne uzupełnienie układu urbanistycznego omawianego obszaru. Kolegium podzieliło to stanowisko nie znajdując podstaw, by kwestionować jego słuszność w realiach tej sprawy. Dodatkowo, w ocenie organu odwoławczego, jako pożądane należało uznać działanie organu polegające na wprowadzeniu na terenie inwestycji konieczności zachowania udziału powierzchni biologicznie czynnej na poziomie min. 50% powierzchni terenu dz. nr [...], gdyż taki poziom omawianego wskaźnika uwzględnia sposób zagospodarowania działek w obszarze analizowanym, dla których, udział powierzchni biologicznie czynnej jest zróżnicowany i mieści się w przedziale od 25% do 80%. Tym samym, zdaniem Kolegium, przyjętą w decyzji wartość, przy braku regulacji sposobu wyznaczania tego parametru w obowiązujących przepisach prawa, należało uznać za ustalenie dostatecznie uzasadnione. Następnie organ odwoławczy odnosząc się do szerokości elewacji frontowej istniejącego budynku mieszkalnego wielorodzinnego i jego planowanej rozbudowy, nadbudowy, przebudowy łącznie, tj. elewacji od strony ul. Z. i mierzonej w płaszczyźnie równoległej do ściany frontowej ww. budynku wskazał, że została ustalona w decyzji w przedziale od 10 m do 13,2 m. Parametr ten wyznaczono na podstawie zasadniczego sposobu wyznaczania wskazanego w § 6 ust. 2 rozporządzenia, czyli w odstępstwie od średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20% z uwagi na wyniki analizy. W tym zakresie podkreślono, że w wynikach analizy wyjaśniono, że szerokości elewacji frontowych budynków zlokalizowanych w obszarze analizowanym są zróżnicowane, mieszczące się w przedziale: od ok. 7m – budynek na dz. nr [...] do ok. 16,5 m – budynek na dz. nr [...]. Na podstawie danych z całego obszaru wyliczono średnią tego parametru wynoszącą 11 m, a zarazem podano, że istniejący budynek na dz. nr [...] ma szerokość elewacji frontowej wynoszącą 10 m i tę wartość przyjęto jako minimalną dla planowanej inwestycji. Jednocześnie wyjaśniono, że z uwagi na średnie szerokości elewacji frontowych w obszarze analizowanym wynoszące 11 m uznano za zasadne wyznaczenie wartości górnej omawianego parametru na poziomie 13,2 m, czyli średnia z tolerancją 20% wynoszącą 2,2 m. Tym samym, zdaniem Kolegium, powyższe wyjaśnienia należało uznać za przekonujące i wobec konieczności uwzględnienia, że działka nr [...] jest już zabudowa, zasadnie organ zastosował wyjątkowy sposób wyznaczenia omawianego parametru z § 6 ust. 2 rozporządzenia. Dlatego też uznano, że tak ustalony omawiany parametr w decyzji będzie służył zachowaniu ładu przestrzennego w tym rejonie i pozwoli na spójne uzupełnienie tkanki urbanistycznej omawianego obszaru. W dalszej części uzasadnienia decyzji organ odwoławczy wskazał, że dla nowej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy budynku mieszkalnego wielorodzinnego została wyznaczona w decyzji wysokość górnej krawędzi attyki głównej (najwyższej) przy dachu płaskim na 11,4 m z tolerancją ±0,6 m, czyli od 10,8 m do 12 m z dopuszczeniem, by również niższe bryły budynku były ograniczone attykami przy dachu płaskim, zaś przy dachu połaciowym wyznaczono wysokość kalenicy głównej (najwyższej) na 11,4 m z tolerancją ±0,6 m, czyli od 10,8 m do 12 m. Maksymalna wysokość do górnej krawędzi attyki głównej (najwyższej) lub kalenicy głównej (najwyższej) nowej rozbudowy i nadbudowy budynku nie może przekroczyć rzędnej bezwzględnej 244,07m n.p.m. SKO wyjaśniło, że przy ustalaniu parametru wysokości zastosowano przepis § 7 ust. 4 rozporządzenia, czyli wyjątkowy sposób dopuszczony, jeśli wynika to z analizy. W tym zakresie wskazało, że w analizie zobrazowano dokładnie sposób kształtowania się wysokości budynków w obszarze analizowanym, ujmując dane w zestawieniu tabelarycznym. W obszarze analizowanym wysokości budynków są dość zróżnicowane i mieszczą się w przedziale od 3,2 m do okapów budynków na dz. nr [...] do 12 m do kalenicy budynku na dz. nr [...]. Okapy budynków znajdują się na wysokościach od 3 m do 9 m, kalenice na wysokościach od 6,6 m do 12 m, zaś górne krawędzie attyk na wysokościach od 8 m do 10,2 m nad poziomem terenu. Jednocześnie wskazano, że w obszarze analizowanym średnia wysokości do okapów zabudowy wynosi 6 m, do kalenic 9,5 m, do górnych krawędzi attyk 9 m oraz do najwyżej położonych krawędzi zabudowy (górnych krawędzi attyk i kalenic) 9,5 m. Tym samym zdaniem organu odwoławczego, przedstawione w decyzji i analizie dane co do wysokości elewacji frontowej na działkach z obszaru analizowanego wykluczają możliwość zastosowania podstawowego sposobu wyznaczania wysokości elewacji frontowej z § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli wyznaczenia tego parametru jako przedłużenie wysokości na działkach sąsiednich. Zwrócono bowiem uwagę, że teren inwestycji obecnie jest zabudowany budynkiem o wysokości do okapu wynoszącej 8,1 m i kalenicy/attyce równoległej do ul. Z. na wysokości 11,4 m nad poziomem terenu, zaś działka nr [...] bezpośrednio sąsiaduje od ul. Z. dz. nr [...] zabudowaną budynkiem o wysokości do okapu 5,6 m i do kalenicy/attyki o przebiegu prostopadłym do drogi publicznej 10 m oraz dz. nr [...], na której znajduje się budynek o wysokości do okapu 4,8 m i do kalenicy o przebiegu prostopadłym do drogi publicznej 10 m. Następnie podano, że kolejną działką w tej linii jest dz. nr [...] o dachu płaskim na wysokości 10,2 m, za którą znajduje się dz. nr [...], [...], [...] i [...] zabudowana budynkiem z okapem na wysokości 9 m i kalenicą/attyką na wysokości 12 m i 9 m, a dalej na południe od dz. nr [...] wzdłuż ul. Z. znajduje się "dz. nr [...] zabudowana budynkiem o wysokości 74 m" do okapu i 9,9 m do kalenicy/attyki, zaś dalej położona jest dz. nr [...] z budynkiem o dachu płaskim na wysokości 8,2 m. Tym samym, zdaniem organu II instancji, powyższe dane dowodziły, że zabudowa na działkach sąsiednich wzdłuż tej samej strony ul. Z. po której znajduje się teren inwestycji nie ma jednolitej wysokości, wobec czego nie można było zastosować przepisu § 7 ust. 1 rozporządzenia. Jednocześnie organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z przepisem § 7 ust. 3 rozporządzenia, jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. W tym zakresie zaznaczono, że z analizy wynikała wyżej podana średnia wysokość okapów i kalenic/attyk, jednak nie można było nawiązać do niej w tej sprawie z uwagi na fakt, iż budynek objęty planowaną rozbudową, nadbudową i przebudową obecnie ma wysokość do okapu 8,1 m i do kalenicy/attyki 11,4 m, czy na poziomie wyższym niż średnie z obszaru analizy. Te okoliczności – zdaniem organu II instancji – wskazywały, że słusznie wyznaczenie omawianego parametru w przedmiotowej sprawie nastąpiło na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia, umożliwiającego ustalenie wysokości frontowej w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy. W ocenie Kolegium, wyniki analizy dowodziły, że taka, jak wskazana w decyzji, wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy znajdowała dowiązanie w parametrach wysokościowych do zabudowy istniejącej w obszarze, w którym górne krawędzie elewacji frontowych wyznaczone były przez różne krawędzie budynków i jej nie przekraczała, a co istotne należycie wkomponowuje nową zabudowę w jej otoczenie. Zwiększenie wysokości istniejącego budynku na dz. nr [...] do 12 m, czyli do wysokości najwyżej położonej górnej krawędzi elewacji frontowej w obszarze analizowanym (działka sąsiednia nr [...]) pozwoli na kontynuację cech i charakteru zabudowy w obszarze analizowanym. Tym samym, zdaniem organu odwoławczego, ustalona w decyzji organu I instancji wysokość frontowa nowej zabudowy prawidłowo nawiązywała swą wysokością do zabudowy z sąsiedztwa i nie będzie godzić w ład przestrzenny w tym rejonie, gdyż nie wprowadza weń elementów obcych, nieznanych dotąd na tym terenie, a przeciwnie wpisuje się w wytyczone istniejącą zabudową ramy przestrzenne. Z tych samych powodów, zdaniem Kolegium, niemożliwe stało się uwzględnienie wnioskowanej przez inwestora wysokości na poziomie przekraczającym 12m, taka zabudowa w obszarze bowiem nie występuje. W dalszej kolejności organ II instancji wskazał, że dla planowanej nowej rozbudowy, nadbudowy i przebudowy wyznaczono w decyzji dach płaski ograniczony attyką o wysokości do górnej krawędzi attyki głównej (najwyższej) w przedziale od 10,8 m do 12 m z dopuszczeniem mniejszych wysokość attyk brył niższych budynku. Wyjaśniło też, że organ I instancji dopuścił także dach połaciowy wprowadzając warunek jego zrealizowania nad całym rzutem najwyższej kondygnacji budynku o układzie połaci dachowych dwuspadowym symetrycznym, wysokości głównej (najwyższej) kalenicy od 10,8 m do 12 m, kierunku równoległym głównej kalenicy, o kącie nachylenia połaci dachowych min. 25°, z możliwością zastosowania doświetlenia poddaszy użytkowych: okien w ścianach szczytowych, okien połaciowych, facjat, lukarn (przy spełnieniu warunku z pkt II.1.f decyzji) oraz z dopuszczeniem płaskiego zadaszenia facjat i lukarn. W tym zakresie zaznaczono, że w analizie zaprezentowano geometrię dachów zabudowy z obszaru analizowanego: budynki kryte są dachami płaskimi albo połaciowymi, jedno, dwu lub wielospadowymi o symetrycznych lub asymetrycznych układach połaci dachowych (budynki na dz. nr [...] przekryte są dachami połaciowymi asymetrycznymi) o kątach ich nachylenia od ok. 13° do ok. 45°, przy dachu asymetrycznym do 77° oraz kalenicach równoległych lub prostopadłych do frontów działek. Poddasza użytkowe doświetlone są poprzez okna w ścianach szczytowych, okna połaciowe, facjaty i lukarny. Budynek mieszkalny wielorodzinny na dz. nr [...] posiada dach dwuspadowy asymetryczny o kątach nachylenia połaci ok. 25° i ok. 5° (przy tak małym kącie jest to de facto połać płaska dachu nad znaczną częścią obejmującą ok. 60% budynku) oraz kalenicy równoległej do frontu działki. Tym samym, zdaniem Kolegium, z danych tych wynika, że w obszarze występuje zabudowa z dachami płaskim, jak i dachami połaciowymi o cechach takich, jak wyżej opisano. Mając na uwadze powyższe informacje o geometrii dachów z obszaru analizowanego, organ odwoławczy potwierdził prawidłowość wyznaczonej w decyzji geometrii dachu dla planowanej inwestycji, gdyż jego zdaniem zasługuje ona na uwzględnienie wobec jej potwierdzenia w stanie zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym. Rekapitulując, organ II instancji wskazał, że w jego ocenie ustalone w decyzji parametry znajdowały odzwierciedlenie w stanie i cechach zabudowy zlokalizowanej w badanym obszarze. Ustalone decyzją wyżej omówione parametry nowej zabudowy zostały wyznaczone na podstawie wyjątkowych sposobów ich wyznaczania, jednak ich zastosowanie zostało oparte na wynikach analizy i należycie umotywowane, zwłaszcza w sytuacji, gdy potwierdzała to osoba kompetentna, tj. wpisana na listę izby architektów lub urbanistów, która posiadała odpowiednie wiadomości, umożliwiające jej po pierwsze, należytą ocenę istniejącego sposobu zagospodarowania terenu, a po drugie dające merytoryczne podstawy do ustalenia wskaźników przyszłej zabudowy tak, by nie naruszały zastanego stanu rzeczy. Zdaniem organu odwoławczego, osoba taka dzięki swojej wiedzy, ma dać gwarancję właściwego stosowania przepisu art. 61 ust. 1 i nast. u.p.z.p. Jednocześnie w ocenie organu odwoławczego, w przedmiotowej sprawie analiza stanowiąca kluczowy dowód w sprawie nie budziła wątpliwości, zarówno pod względem merytorycznej, jak też formalnoprawnej poprawności. Wobec zaś szczegółowego podania przez organ w warunkach zabudowy podstaw dokonanych ustaleń parametrów, z odwołaniem się do uzasadnienia ujętego w wynikach analizy stanowiących załącznik do decyzji oraz przy wyjaśnieniu powodów, dla których dowód ten został uznany za miarodajny w sprawie, badana decyzja – zdaniem organu odwoławczego – odpowiadała wymogom z art. 107 k.p.a. Tym samym zdaniem Kolegium, zasadnym było zatem ustalenie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 ustawy, ponieważ wnioskowana zabudowa mieściła się w parametrach istniejącej zabudowy. Stąd też w ocenie organu II instancji, zarzuty odwołania o nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego sprawy, błędnym sporządzeniu analizy urbanistyczno-architektonicznej i wadliwym wyznaczeniu parametrów nowej zabudowy nie potwierdziły się, zwłaszcza, że w odwołaniu nie wskazano, na czym te wady miałyby polegać. Ponadto zdaniem organu odwoławczego, organ I instancji określił w badanej decyzji szczegółowe warunki zabudowy wynikające z przeprowadzonych uzgodnień i opinii organów współdziałających w sprawie, a także warunki w zakresie ochrony zdrowia ludzi, środowiska, przyrody i krajobrazu, ochrony zieleni, ochrony przyrody, ochrony wód i gospodarki wodnej, ochrony geologii, ochrony powietrza. Określono także warunki w zakresie infrastruktury technicznej i komunikacji. Wobec powyższego, w ocenie Kolegium, organ I instancji słusznie wskazał, iż istnieją podstawy, żeby w niniejszej sprawie wydać pozytywną decyzję o warunkach zabudowy i należycie to twierdzenie umotywował w uzasadnieniu decyzji. Podkreślono przy tym, że planowane zamierzenie istotnie bowiem nie narusza istniejącego w obszarze analizowanym ładu przestrzennego i stanowi kontynuację funkcji, cech i parametrów zabudowy tam istniejącej. Dlatego też Kolegium nie podzieliło zarzutów odwołania, w tym zarzutu o ogólnikowym charakterze uzasadnienia decyzji. Końcowo Kolegium powołując się na cel postępowania o ustalenia warunków zabudowy i treść art. 56 oraz art. 59 i nast. u.p.z.p. wskazało, że w pkt II.8 załącznika do zaskarżonej decyzji zawarto wymagania dotyczące ochrony osób trzecich, w myśl których realizacja przedmiotowego zamierzenia inwestycyjnego nie może powodować ograniczenia dostępu do drogi publicznej, możliwości korzystania z wody, kanalizacji, energii elektrycznej i cieplnej oraz ze środków łączności, dostępu światła dziennego do pomieszczeń przeznaczonych na pobyt ludzi, a nadto należy zapewnić ochronę przed uciążliwościami powodowanymi przez hałas, wibracje, zakłócenia elektryczne i promieniowanie, a także przed zanieczyszczeniem powietrza, wody i gleby. Podobnie też podano, że w pkt II.9 wskazano, iż projekt budowalny należy wykonać zgodnie z obowiązującymi przepisami, w tym techniczno-budowalnymi, zapewniając równocześnie ochronę osób trzecich. Tym samym, zdaniem Kolegium, powyższe zapisy w sposób należyty zabezpieczają interesy osób trzecich zgodnie z § 2 pkt 7 rozporządzenia w sprawie oznaczeń i nazewnictwa. Jednocześnie podniesiono, że stosownie do treści art. 63 ust. 2 zd. 1 u.p.z.p., decyzja o warunkach zabudowy nie rodzi praw do terenu oraz nie narusza prawa własności i uprawnień osób trzecich, a wobec tego nie jest rozstrzygnięciem, które ma moc ograniczenia cudzych praw do nieruchomości, zaś zagrożenie czyichś praw, dotyczących nieruchomości, na której planuje się inwestycję lub nieruchomości sąsiedniej, ma charakter potencjalny. Dlatego też, zdaniem Kolegium, żaden z zarzutów odwołania nie znalazł potwierdzenia, zaś rozstrzygnięcie pierwszoinstancyjne odpowiadało prawu. Skargę na ww. decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Krakowie wnieśli do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie skarżący – I. Ł. i K. Ł., zarzucając zaskarżonej decyzji naruszenie: 1. art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., poprzez utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji, pomimo, iż została ona wydana z naruszeniem prawa uzasadniającym jej uchylenie; 2. art. 15 k.p.a., poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania, która zobowiązuje organ odwoławczy do merytorycznego rozpoznania sprawy w pełnym zakresie, w tym do ustosunkowania się do treści wszystkich zarzutów wniesionego odwołania, a także poprzez brak rozpoznania sprawy nie tylko w zakresie kontroli prawidłowości rozstrzygnięcia, jako organu I instancji, ale również w zakresie merytorycznym, co zostało zaniechane przez organ II instancji w stopniu mającym wpływ na rozstrzygnięcie sprawy; 3. art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p., poprzez jego błędną wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, polegające na przyjęciu, że planowane zamierzenie inwestycyjne spełnia wymóg tzw. zasady dobrego sąsiedztwa, podczas gdy sporządzona analiza urbanistyczno-architektoniczna nie dawała podstaw do stwierdzenia kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy istniejącej w obszarze analizowanym; 4. art. 61 ust. 1 w zw. z art. 59 ust. 1 u.p.z.p., poprzez przyjęcie, że spełnione zostały wszystkie przesłanki ustawowe do wydania decyzji o warunkach zabudowy, mimo że ustalone w decyzji parametry nowej zabudowy zostały określone w oparciu o analizę sporządzoną wadliwie, selektywnie i w sposób nieodpowiadający rzeczywistym cechom zabudowy obszaru analizowanego; 5. § 3-7 rozporządzenia w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy, poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, polegające na rutynowym i nieuzasadnionym sięganiu po tzw. "wyjątkowe" metody ustalania parametrów zabudowy (§ 4 ust. 4, § 6 ust. 2, § 7 ust. 4), mimo braku rzeczywistych przesłanek do odstąpienia od podstawowych zasad wyznaczania tych parametrów, co doprowadziło do ustalenia warunków zabudowy w sposób dowolny; 6. art. 7 k.p.a., poprzez niedochowanie zasady prawdy obiektywnej, polegające na bezkrytycznym przyjęciu ustaleń analizy urbanistyczno-architektonicznej bez wszechstronnego rozważenia, czy rzeczywiście odzwierciedla ona faktyczne uwarunkowania przestrzenne terenu inwestycji i jego najbliższego otoczenia; 7. art. 77 § 1 k.p.a., poprzez niepodjęcie przez organy obu instancji wszelkich niezbędnych czynności w celu dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, w szczególności poprzez zaniechanie weryfikacji prawidłowości i rzetelności sporządzonej analizy urbanistyczno-architektonicznej. W oparciu o tak sformułowane zarzuty, skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, a także o zasądzenie od organu odwoławczego na rzecz skarżących kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi skarżący, szczegółowo rozwinęli podniesione zarzuty, przedstawiając argumentację mającą w ich ocenie przemawiać za zasadnością skargi. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Krakowie wniosło o jej oddalenie, podtrzymując w tym zakresie stanowisko przedstawione w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył, co następuje: Przepis art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U.2024.1267 t.j.) stanowi, że sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W świetle powołanego przepisu ustawy Wojewódzki Sąd Administracyjny w zakresie swojej właściwości ocenia zaskarżony akt administracyjny według kryterium zgodności z prawem materialnym i przepisami postępowania administracyjnego, według stanu faktycznego i prawnego obowiązującego w dacie jego wydania. Zgodnie z przepisem art.3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U.2024.935 t.j., dalej: "p.p.s.a.") sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej i stosują środki określone w ustawie, nie będąc przy tym związanymi granicami skargi (art. 134 ustawy). Z art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika natomiast, że w przypadku, gdy Sąd stwierdzi naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego lub inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy - w zależności od rodzaju naruszenia - uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Wskazać również należy, że zgodnie z przepisem art. 133 § 1 p.p.s.a. Sąd wydaje wyrok na podstawie akt sprawy. Orzekanie "na podstawie akt sprawy" oznacza, że sąd przy ocenie legalności decyzji lub postanowienia bierze pod uwagą okoliczności, które z akt tych wynikają i które legły u podstaw zaskarżonego aktu. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest zatem materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania, na podstawie stanu faktycznego i prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia ( wyrok NSA W-wa z dnia 9.07.2008 r., sygn. II OSK 795/07, LEX nr 483232). Badając legalność zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającej ją decyzji organu I instancji, Sąd stwierdził, że wydane one zostały z naruszeniem przepisów prawa w stopniu uzasadniającym ich uchylenie. Na wstępie rozważań poczynić należy następujące uwagi. Stosownie do art.59 ust.1 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U.2023.1688) do spraw dotyczących ustalenia lokalizacji inwestycji celu publicznego lub wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy (czyli 24.09.2023 r.) stosuje się przepisy ustawy zmienianej w art. 1 (czyli ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym - Dz. U. z 2023 r. poz. 977, 1506 i 1597) w brzmieniu dotychczasowym. Ponieważ postępowanie zostało wszczęte w dniu 19 maja 2023 r. wzorzec kontroli stanowi ustawa w brzmieniu ogłoszonym w Dz.U. z 2022 r.poz.503.(tekst jednolity). Z kolei na podstawie § 12 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2024.1116) do spraw dotyczących wydania decyzji o warunkach zabudowy, wszczętych i niezakończonych decyzją ostateczną przed dniem wejścia w życie niniejszego rozporządzenia, stosuje się przepisy dotychczasowe. W sprawie ma zatem zastosowanie rozporządzenie Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588). Przytoczenia wymaga przepis art.61 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowania przestrzennym (Dz.U.2023.977 t.j.), stanowiący że wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku łącznego spełnienia następujących warunków: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6) zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze wymienionych w tym przepisie sieci przesyłowych. Jak stanowi art.61 ust.5a ustawy w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a, na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów, i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. W orzecznictwie utrwalony jest pogląd, że działką sąsiednią jest każda działka znajdująca się w obrębie obszaru analizowanego, wyznaczonego na podstawie tego przepisu. Przy braku działki sąsiedniej, odpowiadającej opisanym powyżej wymaganiom, wydanie decyzji o warunkach zabudowy nie jest możliwe. Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. wprowadził do prawa polskiego tzw. zasadę dobrego sąsiedztwa, która uzależnia zmianę w zagospodarowaniu terenu od dostosowania się do określonych cech zagospodarowania terenu sąsiedniego. Celem tej zasady jest zagwarantowanie ładu przestrzennego, czyli takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość (Z. Niewiadomski red., Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, Warszawa 2011, s. 508-509). Realizacja zasady dobrego sąsiedztwa oznacza, że w obszarze analizowanym musi znajdować się zabudowa podobna do zabudowy planowanej przez inwestora. Dla możliwości ustalenia warunków zabudowy wystarczające jest, aby co najmniej jedna działka dostępna z tej samej drogi publicznej co działka inwestycyjna była zagospodarowana w sposób dający podstawy do wyznaczenia parametrów nowej zabudowy (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 12 października 2021 r., sygn. II OSK 2802/18). W ramach zasady dobrego sąsiedztwa można więc realizować nawet zabudowę o odmiennej funkcji w stosunku do zabudowy sąsiedniej, o ile harmonizuje ona z funkcją istniejącą w obszarze analizowanym (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 26 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 3636/18). Wymóg kontynuacji funkcji i wskaźników, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. pozostawia miejsce na różnorodność, a więc i pewne odstępstwa pod warunkiem zachowania ładu przestrzennego (por. uzasadnienie do wyroku NSA z dnia 3 sierpnia 2021 r., sygn. II OSK 519/21). Uzupełnieniem regulacji ustawowej są przepisy rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz.U.2003.164.1588). Celowym będzie zacytowanie jego przepisów. "§ 4. 1. Obowiązującą linię nowej zabudowy na terenie objętym wnioskiem wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. W przypadku niezgodności linii istniejącej zabudowy na działce sąsiedniej z przepisami odrębnymi, obowiązującą linię nowej zabudowy należy ustalić zgodnie z tymi przepisami. 3. Jeżeli linia istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas obowiązującą linię nowej zabudowy ustala się jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego. 4. Dopuszcza się inne wyznaczenie obowiązującej linii nowej zabudowy, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. § 5. 1. Wskaźnik wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu wyznacza się na podstawie średniego wskaźnika tej wielkości dla obszaru analizowanego. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innego wskaźnika wielkości powierzchni nowej zabudowy w stosunku do powierzchni działki albo terenu, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. § 6. 1. Szerokość elewacji frontowej, znajdującej się od strony frontu terenu, wyznacza się dla nowej zabudowy na podstawie średniej szerokości elewacji frontowych istniejącej zabudowy na działkach w obszarze analizowanym, z tolerancją do 20%. 2. Dopuszcza się wyznaczenie innej szerokości elewacji frontowej, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. § 7. 1. Wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki wyznacza się dla nowej zabudowy jako przedłużenie tych krawędzi odpowiednio do istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich. 2. Wysokość, o której mowa w ust. 1, mierzy się od średniego poziomu terenu przed głównym wejściem do budynku. 3. Jeżeli wysokość, o której mowa w ust. 1, na działkach sąsiednich przebiega tworząc uskok, wówczas przyjmuje się jej średnią wielkość występującą na obszarze analizowanym. 4. Dopuszcza się wyznaczenie innej wysokości, o której mowa w ust. 1, jeżeli wynika to z analizy, o której mowa w art. 61 ust. 5a ustawy. § 8. Geometrię dachu (kąt nachylenia, wysokość głównej kalenicy i układ połaci dachowych, a także kierunek głównej kalenicy dachu w stosunku do frontu terenu) ustala się odpowiednio do geometrii dachów występujących na obszarze analizowanym". Analiza architektoniczno-urbanistyczna jest podstawowym narzędziem służącym do stwierdzenia, czy w danym przypadku zachodzą warunki, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Jest to zatem dokument w zasadniczej mierze przesądzający o wynikach całego postępowania prowadzonego w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy, niejako determinujący treść wydawanej decyzji. Skoro więc analiza jest podstawowym dowodem w sprawie ustalenia warunków zabudowy, powinna być sporządzona w sposób kompleksowy i szczegółowy, a przy tym jasno i jednoznacznie wskazywać, jakie kryteria oceny przyjął jej autor. Obowiązkiem organu jest zaś dokonanie jej rzetelnej oceny. Ma ona wskazywać parametry zabudowy, a ich określenie winno wynikać z opisanego w części tekstowej analizy rozumowania, opartego na stwierdzonym stanie faktycznym (istniejącym zagospodarowaniu sąsiednich nieruchomości, układzie urbanistycznym), jak również na wyliczeniach matematycznych (wyrok WSA w Poznaniu z dnia 10 listopada 2021 r., II SA/Po 80/21). Na organie natomiast spoczywa, wynikający z art. 80 k.p.a. w zw. z art. 7 k.p.a., obowiązek dokonania jej oceny pod kątem zgodności z przepisami prawa, a także wskazań wiedzy, doświadczenia życiowego i logicznego rozumowania, dokładnie w taki sam sposób, w jaki ocenić należy każdy dowód z opinii biegłego. Oczywistym jest, że skoro parametry nowej zabudowy ustala się na podstawie wskaźników istniejącej zabudowy na wszystkich działkach sąsiednich znajdujących się w obszarze analizowanym, wielkość tego obszaru w decydujący sposób wpływa - po pierwsze, na dokonanie ustalenia, czy w ogóle możliwe jest ustalenie wymagań dla nowej zabudowy, po drugie – determinuje określenie parametrów tej zabudowy. Jak wielokrotnie podkreślał Naczelny Sąd Administracyjny zasadą jest wyznaczanie obszaru analizowanego w podstawowych jego wymiarach (por. wyrok NSA z dnia 15 czerwca 2023 r., II OSK 2146/20, publ. LEX nr 3575495). Obszar ten może być poszerzony dopiero wówczas, gdy pojawią się okoliczności uzasadniające taką zmianę. Poprawność analizy zależy również od właściwego doboru, opisu i podanych parametrów znajdujących się w obszarze analizowanym działek. Oczywistym jest bowiem, że przy przyjęciu wskaźników wynikających ze średniej arytmetycznej jako podstawy ustaleń, od prawidłowo wyliczonych parametrów średnich zależy poprawność całej analizy i ustalonych w decyzji parametrów nowej zabudowy. Przenosząc dotychczasowe uwagi na grunt rozpoznawanej sprawy stwierdzić należy, że na stronie 455 przedłożonych akt administracyjnych znajduje się analiza urbanistyczno-architektoniczna. Ocenić należy, że obszar analizy został wyznaczony prawidłowo. Granice obszaru analizowanego wyznaczono w odległości 79,5 m od granic terenu objętego wnioskiem, tj. działki nr [...]. Z analizy i jej załącznika graficznego wynika, że front terenu inwestycji ma szerokość 26,5 m. Tym samym minimalny zakres obszaru analizowanego wynosi 3 x 26,5= 79,5, co spełnia wymagania ustawowe. Porównanie załącznika graficznego analizy (k.459 akt administracyjnych) z tabelą w niej zawartą (k.461 akt administracyjnych) prowadzi do następujących wniosków: - nie wszystkie numery działek ewidencyjnych położonych w obszarze analizowanym da się odczytać, co uniemożliwia pełne porównanie z tabelą. Nie ułatwia sprawy wydruk mapy ewidencyjnej z k.471 akt, gdyż jego zakres jest mniejszy niż obszaru analizowanego; - w tabeli nie została ujęta działka nr [...], która znajduje się obszarze analizowanym, gdyż granica obszaru "przecina" budynek na niej się znajdujący; - nie wiadomo, dlaczego niektóre działki zostały w tabeli zgrupowane z innymi (np. [...], [...], [...]), ([...] - tylko na tej działce znajduje się budynek mieszkalny, [...] – na działce nr [...] nie znajduje się budynek mieszkalny), ([...] [...], [...], [...]), ([...] [...], [...]); - jak się wydaje, wymieniona w tabeli działka nr [...] nie jest zabudowana (k.471 i k. 459); - działki budowlane nr [...] i [...] nie są zabudowane (k.471 i k.459). Nie są to więc działki, które umożliwiałyby przeprowadzenie koniecznej dla pełnej realizacji normy art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. parametryzacji zabudowy sąsiedniej. Powyższe prowadzi do wniosku, że obliczenia matematyczne zawarte w analizie są błędne, co niewątpliwie miało wpływ na wyliczone średnie, a co za tym idzie ustalone w decyzji wskaźniki. Z uzasadnienia decyzji organów obydwu instancji nie wynika, aby poddały swojej ocenie tę tabelę. Z uwagi na powyższe nie można się zgodzić z oceną organów, że w przedmiotowej sprawie analiza, stanowiąca kluczowy dowód w sprawie, nie budziła wątpliwości, zarówno pod względem merytorycznej, jak też formalnoprawnej poprawności. . Podkreślić należy, że część ustalonych przez organy parametrów zabudowy została określona na zasadzie wyjątku od zasad ogólnych. Jak już wyżej przedstawiono, przepisy rozporządzenia wykonawczego do ustawy dopuszczają taką możliwość, ale tylko wtedy, jeżeli wynika to z analizy. Przypomnieć zatem należy, że jedną z głównych zasad planowania i zagospodarowania przestrzennego jest uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, w tym urbanistyki i architektury (art.1 ust.2). Zgodnie z definicją ustawową (art.2 pkt 1) przez "ład przestrzenny" należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne. Jeszcze raz należy podkreślić, że o ile niektóre parametry wymienione w rozporządzeniu należy odnieść do istniejącej zabudowy w całym obszarze analizowanym i średniej wyliczonej w oparciu o wszystkie zabudowane działki, o tyle dwa parametry (linia zabudowy oraz wysokość górnej krawędzi elewacji frontowej, jej gzymsu lub attyki), co do zasady, mają nawiązywać do najbliższej zabudowy, aby zachować jednolitą kompozycję przestrzenną wysokości oraz odległości od pasa drogowego. Punkt ciężkości jest zatem położony na parametry działek bezpośrednio sąsiadujących z terenem inwestycji. Wyrażenie "przedłużenie" sugeruje odniesienie się w ramach jednej linii do tego, co najbliżej. Jednocześnie rozporządzenie w przypadku obu tych parametrów przewiduje możliwość wyznaczenia ich w inny sposób, jeżeli wynika to z analizy cech zabudowy i zagospodarowania terenu. W ramach tego opracowania dokonuje się analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w art. 61 ust. 1-6 u.p.z.p. na obszarze, na którym ma powstać nowa zabudowa (por. wyrok NSA z dnia 3 lipca 2019 r. sygn. akt II OSK 1828/19, LEX nr 2733702). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że jeżeli organ zamierza zastosować odstępstwo od zasady wyznaczenia wskaźnika o wartości średniej, musi - pod rygorem uznania wadliwości decyzji - oprzeć ustalenie wskaźnika o wartości nieuśrednionej na szczegółowych, przekonujących oraz wnikliwie dobranych danych wynikających z części graficznej i tekstowej analizy. Zastosowanie odstępstwa powinno wynikać z przedstawionych argumentów, a nie tylko ze wskazań liczbowych wartości dla powierzchni zabudowanych działek z analizowanego terenu (por. wyrok NSA z dnia 13 grudnia 2019 r. sygn. II OSK 336/18, LEX nr 2778085; wyrok NSA z dnia 13 stycznia 2026 r., sygn. II OSK 264/24, LEX nr 4023798). Uzasadniając ustalenie w decyzji, na zasadzie wyjątku od reguły, linii zabudowy organ odwoławczy stwierdził, że na działce nr [...] budynek znajduje się w odległości 4,5 m od granicy z działką drogową (przy czym bryła główna wyższa tej zabudowy znajduje się w odległości ok. 9,5 m), a na działce [...] w odległości ok. 11,5 m od granicy z działką drogową. Nie wiadomo dlaczego na tej podstawie organ postawił tezę, że wyznaczenie linii zabudowy w oparciu o § 4 ust. 3 rozporządzenia, nakazującego wyznaczenie linii nowej zabudowy jako kontynuację linii zabudowy tego budynku, który znajduje się w większej odległości od pasa drogowego, nie było możliwe. Punkt odniesienia do "przedłużenia" mogła przecież stanowić linia zabudowy wyznaczona przez budynek na działce [...]. Nadto organ odwoławczy podał, na dz. nr [...], [...] i [...] przed liniami zabudowy istnieją drugorzędne części budynków (w tym balkony, gzymsy, okapy, zadaszenia). Nie wiadomo, co było podstawą takiego ustalenia. Budynek nr [...] ze zdjęcia z k.467 a.a. nie posiada balkonów, gzymsów i zadaszeń. W załączonej do analizy dokumentacji fotograficznej brak jest zdjęcia budynku na działce nr [...]. Poza tym, skoro zgodnie z treścią Polskiej Normie PN-ISO 9836: "5.1.2.2. Do powierzchni zabudowy nie wlicza się: powierzchni obiektów budowlanych ani ich części nie wystających ponad powierzchnię terenu, powierzchni elementów drugorzędnych, np. schodów zewnętrznych, ramp zewnętrznych, daszków, markiz, występów dachowych, oświetlenia zewnętrznego, powierzchni zajmowanej przez wydzielone obiekty pomocnicze (np. szklarnie, altany, szopy)", a obowiązującą linię nowej zabudowy wyznacza się jako przedłużenie linii istniejącej zabudowy na działkach sąsiednich, to oznacza, że linia zabudowy ma być wyznaczona jako "przedłużenie" lica ściany, a nie daszków, markiz, występów dachowych, loggii i balkonów (por. Komentarz do tej normy Polskiego Komitetu Normalizacyjnego). Organ odwoławczy, przedstawiając argumentację przemawiającą za zastosowaniem wyjątku, podał że planowana w ramach inwestycji rozbudowa obejmować będzie zabudowę balkonów istniejącego budynku na działce nr [...] i z tych względów autor analizy dopuścił zbliżenie inwestycji do działki drogowej opierając się na linii zabudowy na działce sąsiedniej nr [...], wyznaczonej przez drugorzędną (niższą) bryłę budynku położonego na tej działce. Jednakże założenie to pozostaje w sprzeczności z pozostałymi wynikami analizy (k.723 a.a.), gdzie wskazano, że "dopuszcza się też rozbudowę i nadbudowę niższych części budynku" oraz "dopuszcza się również realizację niższych brył drugorzędnych budynku". Nie można również zaakceptować uzasadnienia organu odwoławczego w zakresie zastosowaniu wyjątku z § 7 ust.4 rozporządzenia. Po przytoczeniu przedziałów występujących w obszarze analizowanym wysokości okapów budynków (od 3 m do 9 m) i kalenic (od 6,6 m do 12 m) oraz górnych krawędzi attyk (od 8 m do 10,2 m) organ stwierdził, że wyklucza to możliwość zastosowania podstawowego sposobu wyznaczania wysokości elewacji frontowej z § 7 ust. 1 rozporządzenia, czyli wyznaczenia tego parametru jako przedłużenie wysokości na działkach sąsiednich nad poziomem terenu. Twierdzenie to jest niezrozumiałe. Budynek na działce nr [...] przylegającej bezpośrednio do działki inwestycyjnej ma wysokość: do okapu – 5,6 m, do kalenicy – 10 m. Budynek na działce nr [...], również przylegającej bezpośrednio do działki inwestycyjnej ma wysokość: do okapu – 4,8 m, do kalenicy – 10 m. Dlaczego zatem niemożliwe było zastosowanie zasady z § 7 ust.1 rozporządzenia – nie wiadomo. Organ wskazał, że ponieważ budynek objęty planowaną rozbudową, nadbudową i przebudową ma wysokość do okapu 8,1 m i do kalenicy/attyki 11,4 m, czy na poziomie wyższym niż średnie z obszaru analizy, nie można było zastosować przepisu § 7 ust.3 rozporządzenia. Dlatego też wyznaczenie omawianego parametru nastąpiło na podstawie § 7 ust. 4 rozporządzenia. W ocenie Kolegium, wyniki analizy dowodziły, że wskazana w decyzji wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy należycie wkomponowuje nową zabudowę w jej otoczenie. Zwiększenie wysokości istniejącego budynku na dz. nr [...] do wysokości najwyżej położonej górnej krawędzi elewacji frontowej pozwoli na kontynuację cech i charakteru zabudowy w obszarze analizowanym i nie będzie godzić w ład przestrzenny w tym rejonie. Żadnego konkretnego argumentu w tym zakresie nie przedstawiono. Ocenić należy, że organ, poza przytoczeniem danych z analizy, nie podał przekonujących argumentów w tym zakresie. Jeżeli z analizy wynika, że od terenu inwestycji kolejno na północ budynki mają wysokość: 10 m, 10,2 m, ostatni w obszarze analizowanym – 12 m, a na południe od działki nr [...]: 10 m , 9,9 m, ostatni w obszarze analizowanym - 8,2 m, to należało szczegółowo wyjaśnić dlaczego wysokość elewacji frontowej nowej zabudowy należycie wkomponowuje nową zabudowę w jej otoczenie. W istocie zatem nie wiadomo, czy wyjątek zastosowano ze względu na uwzględnienie wymagań ładu przestrzennego, czy też dlatego, żeby umożliwić inwestorowi zrealizowanie zamierzenia. W ocenie Sądu celem samym w sobie stosowania wyjątków od wynikających z rozporządzenia ogólnych zasad wyznaczania parametrów nowej zabudowy nie może być jedynie umożliwienie realizacji przedsięwzięcia objętego wnioskiem inwestora. Dlatego tak istotne jest właściwe uargumentowanie zastosowanego odstępstwa. Nadto, twierdzenie zawarte w analizie, że w obszarze analizowanym udział powierzchni biologicznie czynnej wynosi od 25% do 80% nie jest niczym podparte. Urbanista nie przedstawił żadnych danych w tym zakresie. Powyższe rozważania stanowią już ustosunkowanie się do zarzutów skargi. Były one na tyle ogólnikowe, że nie ma potrzeby odniesienia się do nich w inny sposób niż to uczyniono. Natomiast niezasadny jest zarzut naruszenia art.15 K.p.a., gdyż organ odwoławczy rozstrzygnął sprawę w jej całokształcie, co oznacza że nie naruszył zasady dwuinstancyjności postepowania administracyjnego. Sąd nie wypowiada się co do prawidłowości zastosowania przepisów prawa materialnego, gdyż przy stwierdzeniu istotnych naruszeniach przepisów postępowania jest to przedwczesne. Jeżeli bowiem nie jest dokładnie ustalony stan faktyczny sprawy, to nie można ocenić, czy jest on zgodny z hipotezą normy prawa materialnego. W oparciu o powyższe, oceniając że zaskarżona decyzja i poprzedzająca ją decyzja organu I instancji wydane zostały z naruszeniem przepisów prawa procesowego, a to art. 7, art.77, art. 80 i w opisanym wyżej zakresie art.107 § 3 K.p.a., na podstawie mart.145 § 1 pkt 1 lit.c) p.p.s.a. w zw. z art.135 § 1 p.p.s.a. orzeczono jak w sentencji O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a., zgodnie z którym w razie uwzględnienia skargi przez sąd pierwszej instancji przysługuje skarżącemu od organu, który wydał zaskarżony akt zwrot kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw. Na zasądzone koszty w wysokości 1 014 zł składa się: kwota 500 zł tytułem uiszczonego przez skarżącą wpisu; kwota 480 zł tytułem wynagrodzenia radcy prawnego reprezentującego skarżącą, ustalona jako stawka minimalna na podstawie art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 14 ust. 1 pkt. 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych. (Dz. U. poz. 1804 z późn. zm.), oraz kwota 34 zł tytułem uiszczonej przez pełnomocnika skarżących opłaty skarbowej za złożony dokument pełnomocnictwa (art. 1 ust. 1 pkt. 2 w związku z cz. I.IV załącznika do ustawy z dnia 16 listopada 2006 r. o opłacie skarbowej, t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1044 z późn. zm).