II SA/Ol 459/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Przemysław Krzykowski po rozpoznaniu w dniu 19 sierpnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze sprzeciwu G. G. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie z dnia 19 maja 2026 r., nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję w całości, II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Olsztynie na rzecz strony skarżącej G. G. kwotę 580,00 zł (pięćset osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. WSA/wyr.1 – sentencja wyroku

Zaskarżoną decyzją z 19 maja 2026 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Olsztynie (dalej: SKO, organ odwoławczy) działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. 2025 r. poz. 1691 z ze zm., dalej: k.p.a.). po rozpatrzeniu odwołania Fundacji A. (dalej: Fundacja) uchyliło decyzję z 2 października 2026 r. wydaną przez Burmistrza M. (dalej: Burmistrz, organ I instancji) o ustaleniu warunków zabudowy, na rzecz G. G. (dalej: skarżący, strona) dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjnej nr [....], obręb geodezyjny [....]- obszar wiejski oraz przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Z akt sprawy oraz uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, że w dniu 21 maja 2025 roku do Urzędu M. wpłynął wniosek skarżącego o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjnej nr [....]. obręb geodezyjny [....]- obszar wiejski. W związku z wystąpieniem z wnioskiem złożonym przez Fundację postanowieniem z dnia 8 lipca 2025 roku, Burmistrz dopuścił ją do udziału na prawach strony w prowadzonym postępowaniu administracyjnym. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w Olsztynie (dalej: RDOŚ) postanowieniem z dnia 24 września 2025 roku, znak: [...]umorzył w całości postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Następnie organ I instancji po uzgodnieniu z [...], decyzją z dnia 2 października 2025 roku ustalił warunki zabudowy dla ww. inwestycji. W odwołaniu Fundacja wnosiła o uchylenie decyzji Burmistrza ze względu na okoliczność, że działka nr [....] obręb W. położona jest w granicach [....] Parku Krajobrazowego oraz obszaru Natura 2000 – "[...]" kod [...]. Wnioskowana zabudowa dotyczy trawiastej, w dużej części porośniętej zerdzewieniami działki [....] położonej bezpośrednio przy Jeziorze W. Zdaniem Fundacji, w świetle przepisów o [...] Parku Krajobrazowym (Uchwala Sejmiku Województwa [....] z 2022 r.) nie zachowywano wymaganej prawem 100 m odległości od brzegu jeziora W. Po rozpatrzeniu odwołania, zaskarżoną decyzją Kolegium uchyliło decyzję z 2 października 2025 r. i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Jako podstawę materialno-prawną zaskarżonej decyzji organ odwoławczy wskazał przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zwanej dalej u.p.z.p. Jednocześnie zwrócił uwagę na treść art. 59 ust. 2 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzenny m oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Przytoczył także art. 4 ust.1 i ust.2, art. 6 ust.2 u.p.z.p. Kolegium wyjaśniło, że ustalenie istnienia przesłanek wydania decyzji o warunkach zabudowy określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., następuje poprzez przeprowadzenie analizy funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu. Prawidłowe sporządzenie analizy urbanistycznej jest więc warunkiem wydania odpowiadającej wymogom prawa decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z art. 61 ust. 5a u.p.z.p. w celu ustalenia wymagań dla nowej zabudowy i zagospodarowania terenu, właściwy organ wyznacza wokół terenu, o którym mowa w art. 52 ust. 2 pkt 1a na kopii mapy zasadniczej lub mapy ewidencyjnej dołączonej do wniosku o ustalenie warunków zabudowy, obszar analizowany w odległości nie mniejszej niż trzykrotna szerokość frontu terenu, jednak nie mniejszej niż 50 metrów i przeprowadza na nim analizę funkcji oraz cech zabudowy i zagospodarowania terenu w zakresie warunków, o których mowa w ust. 1. Przez front terenu należy rozumieć tę część granicy działki budowlanej, która przylega do drogi publicznej lub wewnętrznej, z której odbywa się główny wjazd na działkę. Zdaniem Kolegium, w sprawie spornym jest, czy projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami o ochronie przyrody, w tym Uchwały [....] Sejmiku Województwa [....] z dnia 29 listopada w sprawie [....] Parku Krajobrazowego( DZ.U. Woj. [...]. z 2022 r., poz. [...]). W odwołaniu Fundacja wskazała, że w załączniku nr 1 do decyzji ustalono nieprzekraczalną linię zabudowy - 13.7 m od zewnętrznej krawędzi jezdni drogi powiatowej nr [...], co czyni powyższy wymóg niemożliwym do spełnienia. Organ odwoławczy wskazał, że postanowieniem RDOŚ w Olsztynie z dnia 24 września 2025 roku, znak: [...], umorzono w całości postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjnej nr [....] obręb geodezyjny [....]- obszar wiejski. W postanowieniu tym podano, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie [....] Parku Krajobrazowego utworzonego uchwalą Nr [....]Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia 8 grudnia 1977 roku w sprawie utworzenia [....] Parku Krajobrazowego (Dz. U. WRN w O. Nr [...], poz. [...]) oraz uchwalą Nr [....]Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z. dnia 5 grudnia 977 r. w sprawie utworzenia [....] Parku Krajobrazowego (Dz. U. WRN w S. Nr [...] poz. [...]) na terenie, którego obowiązują zapisy uchwały nr [....] sejmiku województwa [....] z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie [....] Parku Krajobrazowego (Dz.Ur. Woj. [...]. z 2022 r. poz. [...]). Ponadto przedmiotowa działka zlokalizowana jest również w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [....]. Mając powyższe na uwadze Burmistrz wnioskiem znak: [...] z dnia 10 września 2025 roku (data wpływu: 10 września 2025 roku) zwrócił się o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy dla ww. inwestycji. Następnie wnioskiem znak: [...] z dnia 10 września 2025 roku (data wpływu: 10 września 2025 roku) ten sam organ zwrócił się z prośbą o wycofanie ww. wniosku o uzgodnienie, znak: [...] z dnia 10 września 2025 roku. Dlatego organ RDOŚ powołując się na art. 105 § 1 uznał, iż uzgodnienie projektu wymienionej decyzji stało się bezprzedmiotowe. Wreszcie, trzecim wnioskiem z tego samego dnia - 10 września 2025 roku, znak: [...]z godziny 9:05 organ pierwszej instancji wniósł na podstawie art. 106 oraz art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji wskazano, że w sprawie wymagane jest uzgodnienie w związku z lokalizowaniem planowanej inwestycji w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[....]", na którym obowiązuje Uchwała Nr [....]Sejmiku Województwa [....] z dnia 26 września 2017 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [....] (Dz. U. Woj. [...]. poz. [...]) oraz Obszaru Natura 2000 — Obszaru Specjalnej Ochrony [....] (kod obszaru [....]). Projekt przedmiotowej decyzji RDOŚ otrzymał w dniu 10 września 2025 roku. Zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1. przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Z dyspozycji ww. przepisu prawa RDOŚ w Olsztynie w przedmiotowej sprawie skorzystał. Kolegium po wpłynięciu odwołania zwróciło się do Regionalnego Dyrektora pismem z dnia 10 grudnia 2025 roku o przekazanie w formie pisemnej "milczącego uzgodnienia" projektu przedmiotowej decyzji o warunkach zabudowy dla wyżej zdefiniowanego zamierzenia inwestycyjnego. Wskazało na konieczność dokonania analizy stanowiska RDOŚ z uwagi na treść odwołania Fundacji, która podnosi, że wydanie decyzji o warunkach zabudowy może spowodować naruszenie stosownych przepisów o ochronie przyrody. W odpowiedzi RDOŚ wskazał, że postanowieniem z dnia 24 września 2025 r. umorzyło w całości postępowanie w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części ww. działki ewidencyjnej nr [....], w związku z wnioskiem przesłanym, z upoważnienia Burmistrza przez Kierownika Referatu Planowania Przestrzennego i Ochrony Środowiska o wycofanie ww. wniosku o uzgodnienie znak: [...] z dnia 10 września 2025 roku (data wpływu: 10 września 2025 roku). Kolegium zaznaczyło, że organ pierwszej instancji przesłał do akt sprawy swój wniosek podpisany elektronicznie z dnia 10 września 2025 roku, znak: ROŚ.6730.169.2025 na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym, Burmistrz wnosi o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części przedmiotowej działki ewidencyjnej nr [....]. Inwestorem jest skarżący. Powyższy wniosek został złożony o godz. 8:50. Kolejnym wnioskiem z dnia 10 września 2025 roku [...] organ pierwszej instancji wniósł o wycofanie wniosku w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjnej nr [....], w związku z błędnie wskazaną podstawą prawną. Wniosek o wycofanie został złożony o godz. 8:55. Z kolei, trzecim wnioskiem z dnia 10 września 2025 roku, znak: [...] z godz. 9:05 organ pierwszej instancji wniósł na podstawie art. 106 oraz art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji. Kolegium wskazało, że oba wnioski o uzgodnienie organu pierwszej instancji zostały złożone tego samego dnia i z tą samą sygnaturą, a różnią się jedynie podstawą prawną w nich wskazaną. Zdaniem organu odwoławczego, wymaga wyjaśnienia, czy drugi wniosek organu pierwszej instancji złożony na podstawie art. 106 oraz art 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (w domyśle prawidłowy), został faktycznie w jakiejkolwiek formie uzgodniony przez RDOŚ. Z pisma RDOŚ z dnia 12 grudnia 2025 roku powyższa okoliczność nie wynika. Wskazano w nim jedynie, że umorzono w całości postępowania w sprawie uzgodnienia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy dla przedmiotowej decyzji. Powyższa okoliczność ma istotne znaczenie dla sprawy, ponieważ poza sporem jest, iż nieruchomość objęta decyzją o warunkach zabudowy znajduje się na obszarze [....] Parku Krajobrazowego. Jeśli przedmiotowego uzgodnienia nie było, to organ powinien je uzyskać, co powinno mieć odzwierciedlenie w aktach sprawy. W ocenie organu odwoławczego, należało uchylić decyzję organu I instancji oraz przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji, bowiem sprawa nie została należycie wyjaśniona oraz oceniona, co uchybia normom zawartym w art. 7, 77 § 1 80 k.p.a. W sprzeciwie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skarżący reprezentowany przez radcę prawnego zarzucił zaskarżonemu rozstrzygnięciu: 1. naruszenie prawa materialnego, tj.: art. 54 ust. 5 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j.: Dz. U. z 2026 r. poz. 538), poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i brak uznania, że niezajęcie po raz kolejny stanowiska, po uprzednim wycofaniu pierwszego wniosku przez Burmistrza dotyczącego uzgodnienia projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, stanowi realizację tzw. milczącego uzgodnienia projektu decyzji i brak jest podstaw do tego, aby organ uzgadniający wypowiadał się wprost, czy dokonał uzgodnienia: 2. naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrza w przypadku braku podstaw do zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Mając na uwadze powyższe skarżący wniósł o: - na podstawie art. 106 § 3 p.p.s.a dopuszczenie i przeprowadzenie dowodu z dokumentu, tj. postanowienia Regionalnego Dyrektora Ochrom Środowiska z dnia 24 września 2025 r. znak [...] celem wykazania umorzenia postępowania uzgadniającego w zakresie złożenia pierwszego wniosku przez Burmistrza, - w oparciu o treść art. 151a § 1 p.p.s.a. uchylenie zaskarżonej decyzji, - zasądzenie, na podstawie art. 64b § 1 w zw. z art. 200 p.p.ps.a. na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skarżący opisał przebieg postepowania zarzucając organowi odwoławczemu, że w sposób chybiony wywiodło, iż organ uzgadniający winien odrębnie wypowiedzieć się również co do kolejnego wniosku (nawet złożonego tego samego dnia) dotyczącego uzgodnienia planowanej inwestycji. Obecnie obowiązujące przepisy prawa przewidują bowiem możliwość pozytywnego uzgodnienia projektu decyzji w sposób milczący. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy wyjaśnić, że niniejsza sprawa została rozpoznana na posiedzeniu niejawnym, na podstawie art. 64d § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143, z późn. zm.; w skrócie: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi - ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi - przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2a p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają m.in. w sprawach sprzeciwów od decyzji wydanych na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. (oraz w sprawach sprzeciwów od postanowień, do których odpowiednie zastosowanie ma przepis art. 138 § 2 k.p.a.). Stosownie bowiem do art. 64a p.p.s.a. od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (oraz, odpowiednio, od ww. postanowienia - por. art. 64f p.p.s.a.), nie przysługuje skarga, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a., rozpoznając sprzeciw od decyzji, sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. Zgodnie z art. 151a § 1 p.p.s.a., sąd, uwzględniając sprzeciw od decyzji, uchyla decyzję w całości, jeżeli stwierdzi naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. Sąd może ponadto orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 p.p.s.a. Stosownie do art. 151a § 2 tej ustawy, w przypadku nieuwzględnienia sprzeciwu od decyzji sąd oddala sprzeciw. Podkreślenia wymaga, że w niniejszej sprawie przedmiotem oceny Sądu była decyzja organu odwoławczego, wydana na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., czyli decyzja kasatoryjna. Zgodnie z tym przepisem, organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Powyższa decyzja nie wypowiada się zatem ostatecznie co do kwestii materialnoprawnych i nie rozstrzyga też o słuszności lub braku wydania przez organ takiego, czy innego rozstrzygnięcia dotyczącego praw lub obowiązków strony. Stwierdza jedynie, że przeprowadzone postępowanie miało wady uniemożliwiające wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia. Innymi słowy, decyzja kasatoryjna powoduje, że - co do meritum sprawy - nie została wydana decyzja ostateczna. W wyniku rozstrzygnięcia o charakterze kasatoryjnym sprawa wraca do organu I instancji w celu dokonania niezbędnych ustaleń, które są istotne z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, a które wykraczały poza zakres postępowania, jakie mógł przeprowadzić organ odwoławczy na podstawie art. 136 k.p.a. Zadaniem Sądu rozpoznającego sprzeciw od decyzji kasatoryjnej jest jedynie ocena, czy w okolicznościach rozpoznawanej sprawy organ odwoławczy słusznie uznał, że zostały w danym przypadku spełnione wymogi do zastosowania art. 138 § 2 k.p.a. Powyższe potwierdza brzmienie art. 64e p.p.s.a., zgodnie z którym rozpoznając sprzeciw od decyzji Sąd ocenia jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji, o których stanowi art. 138 § 2 k.p.a. Sąd nie bada wówczas kwestii związanych z innymi zagadnieniami natury pozaprocesowej, łączącymi się z oceną legalności wydanego w postępowaniu administracyjnym aktu. Kontrola sądowa, co do zasady, nie obejmuje zatem sformułowania końcowej oceny materialnoprawnej, odnoszącej się do istoty sprawy (jej przedmiotu), gdyż formułowanie wniosków w tym zakresie byłoby przedwczesne i niedopuszczalne. W rzeczywistości bowiem sąd takim działaniem zastąpiłby organ, podczas gdy zadaniem sądu administracyjnego jest przecież ocena legalności działalności organów, a nie ich zastępowanie w tej działalności. Sprzeciw nie jest więc środkiem służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji, ani prawidłowości zastosowania przez organ II instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z regulacją art. 138 § 2 k.p.a. (por.: wyrok NSA z dnia 23 marca 2021 r., II OSK 512/21). Podkreślenia też wymaga, że o ile skarga w myśl art. 134 p.p.s.a. i art. 145 p.p.s.a. - otwiera postępowanie sądowoadministracyjne prowadzące do kontroli legalności decyzji administracyjnej pod kątem prawidłowego zastosowania przez organ przepisów prawa materialnego oraz norm o charakterze proceduralnym, to art. 64e p.p.s.a. wyraźnie zawęża kontrolę sądową tylko do oceny przesłanek warunkujących wydanie decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. Tym samym, w postępowaniu sądowym nie podlegają weryfikacji zarzuty, dotyczące zastosowania w sprawie przepisów prawa materialnego oraz przepisów procesowych - w zakresie wiążącym się z merytorycznym rozpoznaniem przedmiotowej sprawy administracyjnej. Szersza kontrola sądowa, mająca wpływ na prawa i obowiązki stron w danej sprawie, jest bowiem możliwa dopiero w postępowaniu ze skargi na decyzję ostateczną, kończącą postępowanie administracyjne, w którym zagwarantowane jest prawo do sądu dla wszystkich stron uczestniczących w danym postępowaniu administracyjnym oraz zrealizowana jest pełna dwuinstancyjność postępowania sądowego. Należy bowiem wskazać wyraźnie na art. 64b § 3 p.p.s.a. - zgodnie z którym w postępowaniu wszczętym sprzeciwem od decyzji nie stosuje się przepisu art. 33 p.p.s.a., co oznacza, że w tym postępowaniu stronami są jedynie wnoszący sprzeciw oraz organ administracji, którego decyzji sprzeciw dotyczy - gdyż w związku z takim stanem prawnym, w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zasadnie przyjmuje się, że "art. 64e oraz art. 151a § 1 p.p.s.a. należy wykładać w ten sposób, że określony w tych przepisach zakres rozpoznania sprawy przez sąd administracyjny na skutek sprzeciwu od decyzji wydanej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. nie może obejmować oceny tej decyzji w zakresie, w jakim przesądzałoby to o prawach podmiotów, które z uwagi na treść art. 64b § 3 p.p.s.a. nie mogą brać udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym" (zob. wyrok NSA z 7 czerwca 2018 r., II OSK 1319/18, z glosą P. Daniela, OSP 2019, Nr 4, poz. 42; podobnie wyroki NSA: z 21 sierpnia 2018 r., I OSK 2182/18; z 29 sierpnia 2019 r., II OSK 2030/19; z 5 listopada 2019 r., II OSK 3238/19; z 3 grudnia 2019 r., II OSK 3552/19; z 30 września 2020 r., II OSK 1984/20; z 26 listopada 2020 r., II OSK 2831/20; z 16 grudnia 2020 r., II OSK 3076/20; z 16 czerwca 2021 r., II OSK 1091/21; z 8 lutego 2023 r., II OSK 7/23; z 5 września 2023 r., II OSK 1642/23; z 5 marca 2024 r., II OSK 151/24; z 30 października 2024 r., II OSK 2094/24; z 11 grudnia 2024 r., II OSK 2666/24; z 22 stycznia 2025 r., II OSK 2784/24). Zasadniczo przyjmuje się więc, że przepis art. 64e p.p.s.a. ogranicza zakres kontroli sądu wyłącznie do oceny istnienia przesłanek do wydania decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a. (zob. np. wyrok NSA z 5 września 2019 r., II OSK 2222/19, wyrok NSA z 21 października 2020 r., II OSK 2530/20). W ramach badania przesłanek do wydania decyzji, której podstawę stanowił przepis art. 138 § 2 k.p.a., do czego uprawnia art. 64e p.p.s.a., mieści się ocena materialnoprawna warunkująca przyjęcie, że zaistniała przesłanka konieczności wyjaśnienia zakresu sprawy mającego wpływ na rozstrzygnięcie. Sytuacja taka zachodzi gdy naruszenie procesowe skutkuje niewyjaśnieniem istotnych okoliczności sprawy, zaś związek obu przesłanek ustawowych potwierdza określenie o koniecznym do wyjaśnienia zakresie sprawy (zob. wyroki NSA: z 29 stycznia 2026 r., II OSK 2689/25 i 11 marca 2026 r., II OSK 153/26). Przenosząc powyższe wywody na realia przedmiotowej sprawy wskazać należy, że osią sporu jest w niniejszej sprawie to, czy projektowana inwestycja jest zgodna z przepisami o ochronie przyrody, w tym Uchwały N [....] Sejmiku Województwa [....] z dnia 29 listopada w sprawie [....] Parku Krajobrazowego (Dz.U. Woj. [...]. z 2022 r.. poz. [...]). Z akt kontrolowanej sprawy wynika, że przedmiotowa działka zlokalizowana jest na terenie [....] Parku Krajobrazowego utworzonego uchwalą Nr [....]Wojewódzkiej Rady Narodowej w O. z dnia 8 grudnia 1977 roku w sprawie utworzenia [....] Parku Krajobrazowego (Dz. U. WRN w O. Nr [...] poz. [...]) oraz uchwalą Nr [....] Wojewódzkiej Rady Narodowej w S. z dnia 5 grudnia 1977 r. w sprawie utworzenia [....] Parku Krajobrazowego (Dz. U. WRN w S. Nr [...], poz. [...]) na terenie, którego obowiązują zapisy uchwały nr [....] Sejmiku Województwa [....] z dnia 29 listopada 2022 r. w sprawie [....] Parku Krajobrazowego (Dz. Ur . Woj. [...]. z 2022 r poz. [...]). Ponadto przedmiotowa działka zlokalizowana jest również w granicach obszaru specjalnej ochrony ptaków [....]. W uzasadnieniu decyzji organu I instancji podano w tym aspekcie że w sprawie wymagane jest uzgodnienie w związku z lokalizowaniem planowanej inwestycji w granicach Obszaru Chronionego Krajobrazu "[....]", na którym obowiązuje Uchwala Nr [....]Sejmiku Województwa [....] z dnia 26 września 2017 roku w sprawie Obszaru Chronionego Krajobrazu [....] (Dz. U. Woj. [...]. poz. [...]) oraz Obszaru Natura 2000 — Obszaru Specjalnej Ochrony [....] (kod obszaru [....]). Z dokumentów znajdujących się w aktach sprawy wynika, że organ pierwszej instancji przesłał do akt sprawy swój wniosek podpisany elektronicznie z dnia 10 września 2025 roku, znak: [...]na podstawie art. 106 k.p.a. oraz art. 53 ust. 4 pkt. 2a ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, zgodnie z którym Burmistrz M. wnosi o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjnej nr [....] obręb geodezyjny [....] - obszar wiejski. Inwestorem jest Pan G. G. Jak wynika z wydruku znajdującego się w aktach sprawy wniosek ten został złożony do organu uzgadniającego o godz. 8:50. Okoliczność ta nie jest sporna w sprawie. Kolejnym wnioskiem z dnia 10 września 2025 roku [...]organ pierwszej instancji poprosił o wycofanie wniosku w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjne| nr [....] obręb geodezyjny [....] - obszar wiejski, w związku z błędnie wskazaną podstawą prawną. Wniosek o wycofanie został złożony o godz. 8:55. Okoliczność ta nie jest sporna w sprawie. Wreszcie, trzecim wnioskiem z tego samego dnia - 10 września 2025 roku, znak: [...] z godziny 9:05 organ pierwszej instancji wniósł na podstawie art. 106 oraz art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji. Okoliczność ta również nie jest sporna w sprawie. W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wprost wskazano, że zgodnie z art. 53 ust. 5c ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, niewyrażenie stanowiska w terminie 21 dni od dnia otrzymania projektu decyzji, o której mowa w art. 51 ust. 1 przez regionalnego dyrektora ochrony środowiska uznaje się za uzgodnienie decyzji. Z dyspozycji ww. przepisu prawa RDOŚ w Olsztynie w przedmiotowej sprawie skorzystał. Z dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy wynika, że na etapie postępowania odwoławczego Burmistrz M. przekazał do SKO pismem z dnia 13 maja 2026 r. znak: [...](k. 115 akt administracyjnych) potwierdzenie wycofania projektu decyzji a następnie ponownego przekazania do uzgodnienia projektu decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowaniu terenu dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na części działki ewidencyjnej nr [....] obręb geodezyjny [....] - obszar wiejski - Regionalnemu Dyrektorowi Ochrony Środowiska w Olsztynie wraz z dowodami potwierdzającymi skutek prawny doręczenia tych dokumentów. W aktach kontrolowanej sprawy (k. 109) znajduje się UPP – Urzędowe Poświadczenie Przedłożenia do ostatniego wniosku złożonego do RDOŚ z godziny 9:05. Z dokumentu tego wynika, że doręczenie tego wniosku nastąpiło skutecznie 10 września 2025 r. (środa - dzień roboczy). W świetle powyższych okoliczności wskazane w skardze zarzuty zasługują na uwzględnienie. W doktrynie prawa administracyjnego oraz ugruntowanym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego podkreśla się, że dla zaistnienia milczącego uzgodnienia kluczowe są wyłącznie dwa fakty materialne. Data doręczenia projektu decyzji o warunkach zabudowy do RDOŚ oraz bezskuteczny upływ terminu wskazanego w ustawie, w którym to czasie RDOŚ nie wydał postanowienia odmawiającego uzgodnienia lub wnoszącego uwagi. W najnowszym orzecznictwie NSA wskazuje się w kontekście milczących uzgodnień, że jeśli w ustawowym terminie projekt nie spotka się z wyraźnym sprzeciwem lub odmową, organ prowadzący postępowanie główne jest związany powstałym z mocy prawa "milczącym uzgodnieniem" i nie może samodzielnie kwestionować parametrów leżących w gestii organu uzgadniającego (por. wyroki NSA: z 6 grudnia 2017 r., II OSK 617/17 i z 17 listopada 2022 r., II OSK 1881/12). Wobec powyższego w kontrolowanej sprawie doszło do naruszenia przepisów postępowania tj. art. 138 § 2 k.p.a. poprzez uchylenie decyzji Burmistrz M. w przypadku braku podstaw do zastosowania rozstrzygnięcia kasatoryjnego. Z dokumentów zgromadzonych w aktach kontrolowanej sprawy wynika, że Samorządowe Kolegium Odwoławcze, jako organ odwoławczy, posiadało w aktach sprawy materiał dowodowy (dowód nadania i doręczenia projektu do RDOŚ) pozwalający na samodzielne obliczenie terminu i stwierdzenie, czy do milczącego uzgodnienia doszło. Znajdujące się w aktach sprawy postanowienie RDOŚ w Olsztynie znak: [...] z dnia 24 września 2025 r. odnosi się wprost do wniosku organu I instancji o wycofanie wniosku w sprawie uzgodnienia warunków zabudowy i zagospodarowania terenu dla przedmiotowej inwestycji w związku z błędnie wskazaną podstawą prawną. Przedmiotowe postanowienie nie obejmuje nowego wniosku z 10 września 2025 r. z godziny 9:05 w którym to organ pierwszej instancji wniósł na podstawie art. 106 oraz art. 53 ust. 4 pkt. 8 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, o uzgodnienie projektu decyzji o warunkach zabudowy zagospodarowaniu terenu dla przedmiotowej inwestycji. Uchylenie decyzji z tego powodu stanowiło zatem nadużycie instytucji decyzji kasacyjnej z art. 138 § 2 k.p.a. W związku z powyższym, sprzeciw od decyzji kasacyjnej SKO jest w pełni uzasadniony. Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a. organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji wyłącznie wtedy, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Instytucja decyzji kasacyjnej ma charakter wyjątkowy, a zasada dwuinstancyjności (art. 15 k.p.a.) obliguje SKO do merytorycznego, ponownego rozpoznania sprawy, a nie bezpodstawnego unikania rozstrzygnięcia. Milczenie organu uzgadniającego jest faktem prawnym, który wywołuje skutek materialny z mocy prawa. Fakt ten nie wymaga prowadzenia postępowania wyjaśniającego w rozumieniu art. 138 § 2 k.p.a. Mając na uwadze powyższą argumentację, zaskarżona decyzja kasacyjna SKO została wydana z rażącym naruszeniem art. 138 § 2 k.p.a.. Warunkiem wydania decyzji kasacyjnej jest wykazanie przez organ odwoławczy, że zaskarżona "decyzja została wydana z naruszeniem przepisów postępowania" i "konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie"; te dwie ustawowe przesłanki powinny być spełnione kumulatywnie. Przesłanki określone w art. 138 § 2 k.p.a. nie mogą być rozpatrywane samoistnie, lecz ich treść winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, w których mieści się przeprowadzenie dowodu lub kilku dowodów. W sytuacji zatem, gdy przeprowadzenie przez organ odwoławczy postępowania na podstawie art. 136 k.p.a. umożliwiłoby prawidłowe załatwienie sprawy w postępowaniu odwoławczym podjęcie decyzji kasacyjnej na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. uznać należy za równoznaczne z naruszeniem tego przepisu. Wydając taką decyzję, organ odwoławczy powinien w jej uzasadnieniu nie tylko przekonująco uzasadnić istnienie przesłanek w nim wymienionych, lecz także wskazać, z jakich przyczyn nie zastosował art. 136 k.p.a. W konsekwencji - wydanie przez organ odwoławczy decyzji na podstawie art. 138 § 2 k.p.a. w przedmiotowej sprawie – nie zostało należycie nieuzasadnione, a przesłanki umożliwiające wydanie decyzji kasacyjnej nie zostały wykazane. Z przedstawionych wyżej względów Sąd uznał, że sprzeciw od decyzji zasługuje na uwzględnienie i działając stosownie do art. 151a § 1 w zw. z art. 64d § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy organ odwoławczy uwzględni ocenę prawną wyrażoną w uzasadnieniu wyroku. Z tych przyczyn Sąd orzekł, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a., jak w punkcie 1. sentencji wyroku. O kosztach postępowania sądowego orzeczono na podstawie art. 200 i art. 205 § 2 w zw. z art. 64b § 1 p.p.s.a. w pkt 2. sentencji wyroku. Na kwotę tych kosztów składa się wpis od skargi w wysokości 100 zł; wynagrodzenie pełnomocnika skarżącej w kwocie 480 zł.