III SA/Po 305/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia 17 grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie warunków zabudowy 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Burmistrza Gminy [...] z dnia 08 września 2025 r. nr [...] (znak [...]); 2. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz skarżącej A. O. kwotę 500 zł (słownie pięćset złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

III SA/Po 305/26 Uzasadnienie Burmistrz Gminy [...] decyzją z 08.09.2025 r. nr [...] wydaną na podstawie art. 60 ust. 1 i art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 1130 z późn. zm., dalej jako u.p.z.p.) oraz na podstawie art. 104 i art. 107 Kodeksu postępowania administracyjnego (t.j. Dz.U. z 2024 r., poz. 572 z późn. zm., dalej jako k.p.a.) po rozpatrzeniu wniosku A. O. (dalej jako skarżąca) odmówił ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na terenie położonym w S. , gm. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako część dz. nr [...] (obręb [...]). W uzasadnieniu decyzji wyjaśniono, że obszar objęty wnioskiem o wydanie warunków zabudowy nie posiada miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. lokalizacja planowanej przez wnioskodawcę inwestycji możliwa byłaby tylko i wyłącznie w przypadku istnienia na działkach sąsiednich obsługiwanych z tej samej drogi publicznej obiektów o podobnej funkcji, na podstawie których można określić wymagania dotyczące nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu, jak również w przypadku zgodności inwestycji z przepisami odrębnymi. Jedynie spełnienie wszystkich (łącznie) warunków zapisanych w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. daje możliwość pozytywnego rozpatrzenia wniosku w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla projektowanej inwestycji. Jednym z tych warunków jest warunek, iż teren inwestycji nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Tym samym wydanie decyzji o warunkach zabudowy dla projektowanego przedsięwzięcia jest możliwe tylko i wyłącznie w przypadku spełnienia tego warunku. W wyniku dokonania analizy warunków koniecznych do wydania decyzji stwierdzono, że wnioskowana inwestycja nie spełnia wymogu wynikającego z przywoływanego wyżej art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Organ ustalił, że wnioskowana inwestycja zlokalizowana jest na terenie dz. nr [...] (obręb [...]). Zgodnie z wypisem z ewidencji gruntów i budynków inwestycja ta zlokalizowana ma być na terenie sklasyfikowanym jako grunty leśne - las LsVI. Powierzchnia gruntu leśnego na terenie dz. nr [...] (obręb [...]) wynosi 0,0707 ha, natomiast łączna powierzchnia lasów w zwartym kompleksie leśnym wynosi 0,4855 ha, zatem powyżej 0,1 ha (stosowne informacje o działkach nr [...], [...], [...], [...] - obręb [...] w aktach sprawy). Wskazany we wniosku o ustalenie warunków zabudowy teren inwestycji nie jest objęty ww. zgodą uzyskaną (wcześniej) przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1 u.p.z.p. Decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] znak sprawy [...] z dnia 21.12.2024 jest jedynie decyzją na trwałe wyłączenie z produkcji - ogółem 0,0497 ha gruntów leśnych - lasów gospodarczych, o typie siedliska [...] ([...]) z dz. nr [...] (obręb [...]), a więc nie jest decyzją zmieniającą przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne. Zatem dz. nr [...] (obręb [...]) nadal stanowi na areale 0,0900 ha grunt leśny w zwartym kompleksie leśnym wynoszącym 0,4855 ha, a ustalenie warunków zabudowy nie jest możliwe w zwartym kompleksie leśnym powyżej 1 ha, jeżeli nie było wcześniej wydanej zgoda na przeznaczenie gruntów leśnych. Zauważono, że zgoda na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nieleśne musi poprzedzać ewentualną decyzję dotycząca wyłączenia gruntów leśnych z produkcji leśnej. Wynika to wprost z art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 82, dalej jako u.o.g.r.i.l.). Organem uprawnionym do przeznaczenia gruntów leśnych na podstawie art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5 u.o.g.r.i.l. w trybie zgody jest dla gruntów leśnych stanowiących własność Skarbu Państwa Minister Ochrony Środowiska, Zasobów Naturalnych i Leśnictwa lub upoważniona przez niego osoba, a dla pozostałych gruntów leśnych marszałek województwa, po uzyskaniu opinii izby rolniczej, w trybie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, w związku z art. 7. ust 1 u.o.g.r.i.l. W decyzji Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] znak sprawy [...] z dnia 21.12.2024 nie przywołano takich wyżej wymienionych zgód. Zatem teren objęty wnioskiem tj. dz. nr [...] (obręb [...]) na którym wnioskodawczym wnioskuje o budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego, nie uzyskał zgody na przeznaczenie gruntów na cele nieleśne, co jest wymogiem niezbędnym przy rozpatrywaniu wniosku o ustalenie warunków zabudowy. Ponadto zauważono, że decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów leśnych następuje na innym etapie procesu administracyjnego, tj. na etapie ubiegania się o pozwolenie na budowę. Planowane przez skarżącą przedsięwzięcie nie spełnia więc wymogu określonego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., tj. grunt leśny, na którym planowana jest inwestycja wymaga uzyskania zgody na jego przeznaczenie na cele nieleśne. Brak zgody na przeznaczenie gruntów leśnych na cele nierolnicze i nieleśne skutkuje niespełnieniem warunku, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Ponadto planowane przedsięwzięcie narusza przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności przepis art. 7 ust. 1 stwierdzający, że "...przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne, wymagającego zgody, o której mowa w ust. 2, dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym... ". Zatem planowana ww. inwestycja narusza przepisy ustawy z dnia 3 lutego 1995 roku o ochronie gruntów rolnych i leśnych, w szczególności przepis art. 7 ust. 1 i ust. 2 pkt 5. Zgodnie bowiem z art. 7 ust. 2 pkt 5, w związku z art. 7 ust. 1 ww. ustawy grunty leśne wymagają uzyskania zgody na przeznaczenie ich na cele nierolnicze i nieleśne uzyskiwanej w trybie opracowania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Stwierdzono zatem naruszenie przepisów odrębnych. W związku z powyższym nie spełnione są wymogi określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 i pkt 5 u.p.z.p. Zatem niemożliwe jest wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy dla ww. wnioskowanej inwestycji. Odwołanie od powyższej decyzji w ustawowym terminie wniosła A. O. podnosząc, że wszystkie warunki wskazane w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla wskazanej nieruchomości są spełnione, gdyż dla przedmiotowego terenu uzyskano decyzję wyłączającą trwale grunt z produkcji leśnej. Przedmiotowy teren był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 05.11.1993, który utracił moc. Teren był oznaczony w planie symbolem 3.11.MN/A/91 a jego przeznaczenie określono jako teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy. Przedmiotowy teren został w przeszłości objęty warunkami zabudowy, w których został określony jako "teren zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej". Ponadto wskazano, że działka nr [...] posiada obecnie ważne warunki zabudowy nr [...] z dnia 04.04.2005r. oraz decyzję zmieniającą z dnia 04.09.2024r., znak sprawy [...] dotyczącą warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o Nr ew. [...] obręb [...], na terenie położonym w S. gm. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka [...]. Dla wskazanej nieruchomości została wydana Decyzja Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] z dnia 21.12.2022r. [...] w której : "Zezwalam na trwałe wyłączenie z produkcji-ogółem 0,0497ha gruntów leśnych - lasów gospodarczych, o typie siedliskowym lasu [...] ([...]) z działki ewidencyjnej nr [...] obrębu ewidencyjnego [...], gm. [...] pow. [...], woj. [...], na cele nierolnicze i nieleśne-pod budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą, oznaczonych na wydruku z mapy do celów projektowych, bez wskazania w skali 1:500 - stanowiącej załącznik nr 1 do niniejszej decyzji." Pismo przesłano do wiadomości między innymi Staroście [...]. Do pisma załączono mapę wskazującą jednoznacznie, że pozostały użytek leśny bez zmian na działce nr [...] oznaczony LsVI - wynosi 210m2 z łącznej części 707m2. Powyższe nastąpiło w oparciu o Uproszczony wypis z rejestru gruntów z dnia 28.10.2022r. Jednostka ewidencyjna [...] - obszar wiejski obręb [...]. Zatem bilansując łączną powierzchnię działki nr [...] - 0,1277ha, grunty orne 0,0570ha oraz część gruntów trwale wyłączonych z produkcji leśnej 0,0497ha co daje możliwość zabudowy łącznej powierzchni na wskazanej działce [...],1067ha. ( grunt oznaczony LsVI - 210m2 - pozostaje bez zmian jak w decyzji). W dniu 27.08.2025r. skarżąca pismem [...] uzyskała zaświadczenie "że decyzja z dnia 21.12.2022 r., zn. spr.: [...] zezwalająca na trwałe wyłączenie gruntów leśnych z produkcji wydana przez Dyrektora Regionalnej Dyrekcji Lasów Państwowych w [...] stała się ostateczna z dniem 11.01.2023 r." Zatem jak wskazano w odmownej decyzji Burmistrza Gminy [...] ..."inwestycja wymaga uzyskania zgody na jego przeznaczenie na cele nieleśne"... - taką zgodę inwestor uzyskał i jest ona prawomocna. Skarżąca wskazała, że przy realizacji zadania budowlanego polegającego na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wraz z infrastrukturą obecnie inwestor nie korzysta z wydanych w dniu 04.04.2005r. warunków zabudowy nr [...] oraz decyzji zmieniającej z dnia 04,09,2024r., gdyż planuje budowę budynku o innych parametrach niż określone w tych decyzjach. Powyższe zmiany, jak uzyskano informacje z gminy [...], nie mogą być naniesione aneksem do obowiązujących warunków zabudowy i należy wystąpić o nowe warunki zabudowy, co inwestor uszanował. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z 17.12.2025 r. Nr [...] utrzymało zaskarżoną decyzje w mocy. Kolegium wskazało, że podstawą materialnoprawną decyzji organu I instancji są przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i przytoczyło treść art. 61 ust. 1 u.p.z.p. W ocenie Kolegium nie jest usprawiedliwiony zarzut dokonania przez organ pierwszej instancji niewłaściwego zastosowania prawa materialnego, tj. art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. poprzez uznanie, że zamierzona inwestycja ma być zlokalizowana na gruncie, który jest gruntem leśnym objętym ochroną ustaloną przepisami ustawy o ochronie gruntów rolnych i leśnych. Zgodnie z art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe jedynie w przypadku, gdy teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskana przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym (Dz. U. z 1999 r. poz. 139, z późn. zm.). Skoro nie budzi wątpliwości, że teren obejmujący działki nr [...] obręb [...] położone w gminie [...] stanowią m.in. lasy (Ls Vl), to warunkiem wydania pozytywnej decyzji ustalającej warunki zabudowy byłoby objęcie tej działki zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1. Dla obszaru działek nr [...] takiej zgody nie było. Warunkiem sporządzenia projektu decyzji ustalającej warunki zabudowy jest spełnienie przesłanek wynikających z art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p., a w tej sprawie trafnie przyjął organ pierwszej instancji, że projektowane zamierzenie nie spełnia przesłanki objętej art. 61 ust. 1 pkt 4 tej ustawy. Ustawodawca w art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.l. wprost reguluje sposób zmiany przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. W przypadku terenu leśnego zmiana przeznaczenia na nieleśne gruntów leśnych odbywa się tylko w trybie uchwalania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego i wymaga - dla terenów stanowiących własność Skarbu Państwa uzyskania zgody właściwego ds. ochrony środowiska, natomiast w przypadku pozostałych gruntów leśnych - wymaga jest zgoda marszałka województwa wyrażana po uzyskaniu opinii izby rolniczej (art. 7 ust. 2 pkt 2 i 5 u.o.g.r.i.l.). Zgodnie art. 4 pkt 6 u.o.g.r.i.l., gdy jest mowa o przeznaczeniu gruntów na cele nierolnicze lub nieleśne - rozumie się przez to ustalenie innego niż rolniczy lub leśny sposobu użytkowania gruntów rolnych oraz innego niż leśny sposobu użytkowania gruntów leśnych. Zabudowa gruntu leśnego budynkiem mieszkalnym, czy to dla celów rekreacyjnych czy też służącym do stałego zamieszkania, stanowi bezsprzecznie zmianę sposobu użytkowania gruntu leśnego. Ustawa z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz. U. z 2015 r. poza. 2100, z późn. zm.) w art. 3 zawiera definicję lasu. Zgodnie z tym przepisem, lasem w rozumieniu ustawy jest grunt: 1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) - drzewami i krzewami oraz runem leśnym - lub przejściowo jej pozbawiony: a) przeznaczony do produkcji leśnej lub b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo c) wpisany do rejestru zabytków; 2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne. Jak wynika z akt sprawy działka nr [...] ma łączną powierzchnię 0,1277 ha, w tym tereny leśne mają powierzchnię 0,0707 ha, a więc znacząco większą niż 0,10 ha. Dopóki taki wpis będzie znajdował się w ewidencji gruntów, dopóty organy w procedurze ustalania warunków zabudowy będą zobowiązane do respektowania jej przeznaczenia jako teren leśny. Ponadto wskazano, że Naczelny Sąd Administracyjny w składzie 7 sędziów w dniu 29 listopada 2010 r. podjął uchwałę o sygn. akt I OSK 1339/21, zgodnie z którą warunek wydania decyzji o warunkach zabudowy, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. nie jest spełniony, jeżeli dla danego terenu jest niezbędna zgoda na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne, wyrażona przez właściwy organ na podstawie art. 7 ust. 2 pkt 5 i ust. 3 u.o.g.r.i.l. Sąd w wyroku wskazał, że cyt.: "Wypada także zauważyć, iż decyzja zezwalająca na wyłączenie gruntów z produkcji, o której mowa w art. 11 ust. 1 u.o.g.r.i.I. - co do zasady - winna być poprzedzona decyzją właściwego organu podejmowaną na podstawie art. 7 ust. 2 u.o.g.r.i.I. wyrażającą zgodę na przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne. Decyzja ta uzyskana jest w toku procedury uchwalania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, bowiem przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne dokonuje się w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego, sporządzonym w trybie określonym w przepisach o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (art. 7 ust. 1 u.o.g.r.i.I.). W sytuacji gdy przedmiotem wyłączenia jest grunt leśny, w każdej sytuacji wymagane jest uzyskanie decyzji o przeznaczeniu takich gruntów na cele nieleśne i obowiązywanie miejscowego planu przewidującego takie wyłączenie. " Mając na uwadze powyższe z uwagi na to, że planowana inwestycja nie ma zgody w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego zgodzono się z organem I instancji, że nie spełnia ona przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt. 5 u.p.z.p. Odnosząc się do zarzutów odwołania stwierdzono, że organ I instancji prawidłowo ustalił, że w przedmiotowej sprawie wymagana jest zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych na cele nieleśne, która to zgoda nie została udzielona. Decyzja zezwalająca na wyłączenie z produkcji gruntów leśnych nie stanowi zgody na zmianę przeznaczenie tych gruntów. Kolegium ocenia akta przedmiotowej sprawy, a nie sprawy zakończonej decyzją z dnia 4 kwietnia 2005 r., znak [...] Skargę na powyższą decyzję w ustawowym terminie wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu A. O. zarzucając, że jest ona wydana po błędnej analizie dostarczonej w procesie wnioskowania dokumentacji. Skarżąca wniosła o uchylenie skarżonej decyzji, i skierowanie sprawy do ponownego rozpatrzenia przez organ I instancji oraz wydanie warunków zabudowy dla wskazanej lokalizacji na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że wszystkie warunki wskazane w treści art. 61 ust. 1 u.p.z.p. dla wskazanej nieruchomości są spełnione. Skarżąca argumentowała, że przedmiotowy teren był objęty zgodą na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne zgodnie z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego z dnia 05.11.1993, który utracił moc. Teren był oznaczony w planie symbolem 3.11.MN/A/91 a jego przeznaczenie określono jako teren mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy. Podniosła, że skoro teren był w przeszłości w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego przeznaczony na cele nierolnicze i nieleśne, to taka zgoda musiała zaistnieć. SKO tę kwestię zupełnie pomija i nie odnosi się do zapisów archiwalnego planu. SKO wydając decyzję było w posiadaniu pełnej dokumentacji w tym archiwalnej w szczególności wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego z dnia 05.11.1993, dla wskazanej nieruchomości. Ponadto Kolegium w swoim uzasadnieniu samo wskazało, że w przypadku terenu leśnego zmiana przeznaczenia na nieleśne gruntów leśnych odbywa się tylko w trybie uchwalania lub zmiany miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. A przecież taki właśnie plan był w przeszłości uchwalony oraz wprost spełniał zapisy art. 61, ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. (w tym w szczególności obejmował działkę nr [...] w miejscowości S.). Dodatkowym dowodem wskazującym, że decyzja o zmianie przeznaczania gruntów na cele nierolnicze i nieleśne była w przeszłości wydana przez stosowny organ jest fakt wydania dla przedmiotowej nieruchomości decyzji o warunkach zabudowy nr [...] z dnia 04.04.2005r. wydanej przez Wójta gminy [...] oraz decyzji zmieniającej z dnia 04.09.2024r., znak sprawy [...] wydanej przez Burmistrza Gminy [...] dotyczącej warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego na działce o Nr ew. [...] obręb [...], na terenie położonym w S. gm. [...] oznaczonym w ewidencji gruntów jako działka [...]. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w odpowiedzi na skargę wniosło o jej oddalenie podtrzymując swą dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Uprawnienia wojewódzkich sądów administracyjnych, określone między innymi art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r. poz. 4292) oraz art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej jako "p.p.s.a."), sprowadzają się do kontroli działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, tj. kontroli zgodności zaskarżonego aktu z przepisami postępowania administracyjnego, a także prawidłowości zastosowania i wykładni norm prawa materialnego. Z brzmienia art. 145 § 1 p.p.s.a. wynika, że w przypadku, gdy sąd stwierdzi bądź to naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, bądź to naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, bądź wreszcie inne naruszenie przepisów postępowania, jeśli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy, wówczas - w zależności od rodzaju naruszenia – uchyla decyzję lub postanowienie w całości lub w części, albo stwierdza ich nieważność bądź niezgodność z prawem. Nie ulega więc wątpliwości, że zaskarżona decyzja lub postanowienie mogą ulec uchyleniu tylko wtedy, gdy organom administracji publicznej można postawić uzasadniony zarzut naruszenia prawa, czy to materialnego, czy to procesowego, jeżeli naruszenie to miało, bądź mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Przy tym z mocy art. 134 § 1 p.p.s.a. tejże kontroli legalności sąd dokonuje także z urzędu, nie będąc związany zarzutami i wnioskami powołaną podstawą prawną. Przedmiotem niniejszego postępowania sądowoadministracyjnego jest ocena prawidłowości decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego z 17.12.2025 r. nr [...] utrzymującej w mocy decyzję Burmistrza Gminy [...] z 08.09.2025 r. nr [...] odmawiającą ustalenia warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego, na terenie położonym w S. , gm. [...], oznaczonym w ewidencji gruntów jako część dz. nr [...] (obręb [...]) ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy stanowią przepisy ustawy z dnia 27 marca 2003 roku o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2024 r., poz. 1130, zwanej dalej "u.p.z.p."). Sąd wyjaśnia, że zgodnie z art. 4 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie przeznaczenia terenu, określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu następuje w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego. W myśl art.59 u.p.z.p. w przypadku braku planu zmiana zagospodarowania terenu polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robot budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86 u.p.z.p., wymaga ustalenia w drodze decyzji warunków zabudowy. Stosownie do art. 52 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. ustalenie warunków zabudowy następuje na wniosek inwestora, którego treść określa art. 64 ust. 2. Wydanie decyzji o warunkach zabudowy wymaga łącznego spełnienia warunków określonych w art. 61 ust. 1 pkt 1-6 u.p.z.p. Niespornym było, że wnioskowany teren nie jest objęty miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Decyzja o warunkach zabudowy ma charakter wstępny i ogólny, nie przesądza jeszcze o prawie do prowadzenia konkretnej inwestycji w konkretnym miejscu, a jedynie określa, czy dana inwestycja w danym miejscu jest w ogóle możliwa (por. wyrok NSA z dnia 24 kwietnia 2012 r., II OSK 229/11, Lex nr 1216331). Wydanie takiej decyzji winno być poprzedzone przeprowadzeniem przez właściwy organ postępowania wyjaśniającego w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p., a więc nie jest to decyzja uznaniowa. Organ właściwy do wydania takiej decyzji zobowiązany jest wydać pozytywną decyzję, jeśli wnioskowane zamierzenie inwestycyjne czyni zadość wszystkim wymogom, wynikającym z przepisów prawa, a ma obowiązek odmówić ustalenia warunków zabudowy tylko wówczas, gdy wnioskowana inwestycja nie spełnia chociażby jednej z ustawowych przesłanek, wynikających z ww. przepisu. Postępowanie o warunkach zabudowy jest dopiero pierwszym etapem procesu inwestycyjnego. Kolejnym jest postępowanie prowadzące do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Decyzja o warunkach zabudowy jest instrumentem prawnym służącym określeniu sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu. Decyzja taka określa podstawowe parametry dotyczące zmiany zagospodarowania terenu, które podlegają dalszym szczegółowym ustaleniom w postępowaniu poprzedzającym wydanie pozwolenia na budowę, unormowanym w przepisach Prawa budowlanego oraz przepisach ustaw odrębnych i aktach wykonawczych. Realizacja inwestycji przebiega w dwóch następujących po sobie etapach, w dwóch różnych postępowaniach toczących się przed różnymi organami. Na każdym z tych etapów organ prowadzący postępowanie jest prawnie zobligowany do zapewnienia ochrony uzasadnionych interesów osób trzecich w granicach przysługujących temu organowi kompetencji. Wyjaśnić należy, że decyzja o warunkach zabudowy terenu jest decyzją zastępującą na danym terenie miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, która przeznacza tylko dany teren pod daną inwestycję, ale nie rodzi jeszcze żadnych praw do tego terenu, ani tym bardziej nie upoważnia do rozpoczęcia jakichkolwiek prac budowlanych. Celem postępowania w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy jest ocena, czy zamierzona przez inwestora zmiana zagospodarowania terenu, dla którego nie został uchwalony miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, jest dopuszczalna. Dlatego też wydanie decyzji musi poprzedzać postępowanie wyjaśniające przeprowadzone przez właściwy organ w zakresie spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Ustalenie wymagań kształtowania nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w powiązaniu z analizą istniejącego stanu odbywa się na podstawie przepisów rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 15 lipca 2024 r. w sprawie sposobu ustalania wymagań dotyczących nowej zabudowy i zagospodarowania terenu w przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (Dz. U. z 2004 r. poz. 1116), które weszło w życie dnia 26 lipca 2024 r. Przepis art.61 ust.1 u.p.z.p. określa przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Jak już wskazano, decyzja o warunkach zabudowy nie jest decyzją uznaniową. Organ właściwy do jej wydania jest zobowiązany do pozytywnego rozstrzygnięcia, jeśli projektowana inwestycja czyni zadość wszystkim wynikającym z prawa warunkom, a obowiązek odmowy ma tylko wówczas, gdy inwestycja ta nie spełnia choćby jednej ustawowej przesłanki z art. 61 ust. 1 u.p.z.p. (wyrok NSA z 18.12.2012 r., II OSK 1518/11, Lex nr 1367308, wyrok NSA z 12.10.2010 r., II OSK 1542/09, Lex nr 746623). Innymi słowy, wydanie decyzji o warunkach zabudowy jest możliwe, a nawet wymagane w przypadku łącznego spełnienia określonych w u.p.z.p. warunków. Oznacza to, że jedynie brak spełnienia chociażby jednego z warunków, o których stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p., jest podstawą do odmowy ustalenia warunków zabudowy. Jeżeli zaś wszystkie w/w przesłanki są spełnione organ nie może odmówić wydania decyzji o warunkach zabudowy. Zgodnie z treścią art. 56 w zw. z art. 64 u.p.z.p. nie można odmówić ustalenia warunków zabudowy, jeżeli zamierzenie inwestycyjne jest zgodne z przepisami odrębnymi. Konsekwencją tej zasady jest konstatacja, że jeżeli żaden przepis prawa nie sprzeciwia się zamierzeniu inwestycyjnemu, to organ ma obowiązek wydać pozytywną decyzję, opierając ustalenie warunków i zasad zagospodarowania terenu na normach prawnych. W wyroku z dnia 16 lutego 2010 roku (sygn. ll OSK 1862/08, LEX nr 597414) Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przepisy ogólne zawarte w art. 1 ust. 2 u.p.z.p., w tym przepis nakazujący uwzględnianie w zagospodarowaniu przestrzennym wymagań ładu przestrzennego (art. 1 ust. 2 pkt 1 u.p.z.p., art. 2 pkt 1 u.p.z.p.) nie mogą samodzielnie stanowić podstawy odmowy ustalenia warunków zabudowy. Przyjęcie przeciwnego poglądu byłoby sprzeczne z charakterem decyzji, gdyż oparcie decyzji negatywnej na klauzuli generalnej, jaką jest ład przestrzenny, jego kształtowanie i ochrona, czyniłoby z decyzji o ustaleniu warunków zabudowy akt o charakterze zbliżonym do uznaniowego. Odmowa ustalenia warunków zabudowy musi opierać się na wyraźnej sprzeczności zamierzenia inwestycyjnego z przepisem nakładającym expressis verbis konkretne ograniczenia. Materialnoprawną podstawę wydania decyzji o warunkach zabudowy w szczególności stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Zgodnie z jego treścią wydanie decyzji o warunkach zabudowy możliwe jest jedynie w przypadku łącznego spełnienia warunków określonych w tym przepisie tj.: 1) co najmniej jedna działka sąsiednia, dostępna z tej samej drogi publicznej, jest zabudowana w sposób pozwalający na określenie wymagań dotyczących nowej zabudowy w zakresie kontynuacji funkcji, parametrów, cech i wskaźników kształtowania zabudowy oraz zagospodarowania terenu, w tym gabarytów i formy architektonicznej obiektów budowlanych, linii zabudowy oraz intensywności wykorzystania terenu; 1a) ) teren jest położony na obszarze uzupełnienia zabudowy; 2) teren ma dostęp do drogi publicznej; 3) istniejące lub projektowane uzbrojenie terenu, z uwzględnieniem ust. 5, jest wystarczające dla zamierzenia budowlanego; 4) teren nie wymaga uzyskania zgody na zmianę przeznaczenia gruntów rolnych i leśnych na cele nierolnicze i nieleśne albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowych planów, które utraciły moc na podstawie art. 67 ustawy, o której mowa w art. 88 ust. 1; 5) decyzja jest zgodna z przepisami odrębnymi; 6)zamierzenie budowlane nie znajdzie się w obszarze: a) w stosunku do którego decyzją o ustaleniu lokalizacji strategicznej inwestycji w zakresie sieci przesyłowej, o której mowa w art. 5 ust. 1 ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. o przygotowaniu i realizacji strategicznych inwestycji w zakresie sieci przesyłowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 273 i 1846 oraz z 2023 r. poz. 595), ustanowiony został zakaz, o którym mowa w art. 22 ust. 2 pkt 1 tej ustawy, b) strefy kontrolowanej wyznaczonej po obu stronach gazociągu, o którym mowa w art. 53 ust. 5e pkt 2, c) strefy bezpieczeństwa wyznaczonej po obu stronach rurociągu. Powołany wyżej przepis określa zatem przesłanki uzależniające wydanie pozytywnej decyzji w przedmiocie warunków zabudowy inwestycji niebędącej inwestycją celu publicznego. Redakcja tego przepisu nie pozostawia wątpliwości, że obowiązek spełnienia tych przesłanek w odniesieniu do inwestycji polegającej na nowej zabudowie danego terenu, obejmuje konieczność ich kumulatywnego wypełnienia. Z powyższego przepisu wynika wprost, że spełnienie przez wnioskodawcę wymogów określonych w tym przepisie obliguje organ do wydania decyzji o warunkach zabudowy dla planowanej inwestycji. Przechodząc ma grunt kontrolowanej sprawy należy zauważyć, że organ I instancji odmówił ustalenia warunków zabudowy ze względu na niespełnienie przez inwestycję wymogu zawartego w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., a organ odwoławczy zaaprobował to stanowisko. Istota sporu sprowadza się do oceny, czy spełnione zostało kryterium określone w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który dopuszcza wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeżeli teren: nie wymaga zgody na zmianę przeznaczenia gruntów, albo jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc. Organy obu instancji przyjęły, że zgody takiej nie było, ponieważ w archiwach nie odnaleziono odrębnego dokumentu ją potwierdzającego. Tymczasem do skargi załączono pismo Burmistrza Gminy [...] z 10.12.2024 r. wraz z wypisem i wyrysem z miejscowego planu ogólnego zagospodarowania przestrzennego Gminy [...] zatwierdzonego Uchwałą nr [...] r. z dnia 05.11.1993 r. ogłoszonego w Dz.U. Województwa [...] Nr [...], poz.[...] z dnia 06.12.1993 r. obowiązującego do 31.12.2002 r., z którego wynika, że działka [...], obręb [...] znajduje się na terenie mieszkalnictwa rodzinnego o niskiej intensywności zabudowy – symbol w planie 3.11.MN/A/91 (k.9-14 akt sądowych). Pismo to znajduje się także na k.72-77 akt administracyjnych organu I instancji. Organy nie odniosły się do tego pisma. W ocenie Sądu zasadniczą wadą rozumowania organów obydwu instancji jest to, że pominęły, iż jeżeli w dawnym planie miejscowym grunt leśny został przeznaczony na cele mieszkaniowe, to należy przyjąć, że zgoda na zmianę przeznaczenia została uzyskana w toku procedury planistycznej, a jej skutek zachowuje art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd orzekający w niniejszej sprawie podziela bowiem pogląd wyrażony w podobnej sprawie przez WSA w Warszawie w wyroku z 12.09.2024 r., sygn. VIII SA/Wa 451/24 oraz w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 kwietnia 2022 r. w sprawie sygn. akt I OSK 1494/20 (publ. Lex nr 3337432), iż możliwe jest wydanie decyzji pozytywnej o warunkach zabudowy dla obszaru wymagającego zgody na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, jeżeli jest on objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu planów miejscowych obowiązujących przed 1 stycznia 1995 r. Z woli ustawodawcy skuteczność tych aktów została przedłużona na czas, gdy sam plan miejscowy utracił moc. Nie znaczy to, że można rozważać status obszaru objętego zgodą właściwego organu w oderwaniu od celu, na który zmiana przeznaczenia nastąpiła. Należy uznać, że obszar nie wymaga nowej zgody pod warunkiem przeznaczenia go zgodnie z celem, wskazanym w starym miejscowym planie. Zamiarem ustawodawcy jest bowiem złagodzenie skutków utraty mocy przez te plany, nie zaś odstąpienie od ochrony gruntów rolnych i leśnych i wprowadzenie automatycznej dowolności zmiany ich przeznaczenia. Tak więc uzyskana przez organ planistyczny wcześniejsza zgoda na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych została niejako "skonsumowana" przez postanowienia planu miejscowego z 1994 r. (por. Planowanie i zagospodarowanie przestrzenne. Komentarz, pod red. Z. Niewiadomskiego, Warszawa 2009, s. 509-510). Zdaniem Sądu w świetle powyższego w toku kontrolowanego postępowania administracyjnego zakończonego zaskarżoną decyzją Kolegium organy orzekające nie były zobowiązane do odrębnego badania zgody koniecznej w postępowaniu planistycznym na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych, jeśli z podjętej przez Radę Gminy [...] Uchwały nr [...] r. z dnia 05.11.1993 r. wynika, że sporna działka należała do strefy mieszkaniowej. Reasumując ten wątek należy przyjąć, że jeżeli z dawnego planu wynika objęcie działek strefą mieszkaniową, to organy nie muszą dodatkowo poszukiwać odrębnego dokumentu zawierającego zgodę na zmianę przeznaczenia gruntów leśnych. Istotne jest również, że dawny plan przeznaczał teren na funkcję mieszkaniową, a obecny wniosek dotyczy również budynku mieszkalnego. Nie chodzi więc o wykorzystanie dawnej zgody dla zupełnie innego celu, lecz dawna zgoda i nowy cel są tożsame. Z akt wynika bowiem, że właśnie część działki objęta planowaną inwestycją w postaci budynku mieszkalnego jednorodzinnego wolnostojącego rzeczywiście znajdowała się w planie jako zabudowa mieszkaniowa (mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy), symbol 3.11.MN/A/91. W szczególności skuteczny jest zarzut naruszenie: art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a., art. 80 k.p.a., przez niewyjaśnienie znaczenia dawnego MPZP i nieuwzględnienie całokształtu materiału dowodowego. SKO w [...], a wcześniej organ I instancji, skoncentrowało się na braku odrębnej zgody w archiwach, mimo że z dokumentu znajdującego się już w aktach administracyjnych wynika przeznaczenie spornej działki pod zabudowę mieszkaniową. Uzasadnienia organów obydwu instancji naruszają także dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., ponieważ nie wyjaśniają przekonująco, dlaczego przeznaczenie działki w dawnym planie z 1993 r. na mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności nie oznacza objęcia jej zgodą, o której mowa w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. Sąd wyjaśnia, że decyzja RDLP zezwalająca na trwałe wyłączenie 0,0497 ha z produkcji leśnej nie jest zgodą na zmianę przeznaczenia gruntu leśnego na cele nieleśne. Są to dwie odrębne kwestie i dwa etapy procesu inwestycyjnego. W tym zakresie stanowisko organów jest prawidłowe. Nie jest to jednak kwestia zasadnicza dla rozstrzygnięcia w niniejszej sprawie. Nawet przy pominięciu decyzji RDLP istotne w sprawie jest przede wszystkim ustalenie, czy wymagana zgoda została już uzyskana przy sporządzaniu planu z 1993 r. Decyzja o warunkach zabudowy z 2005 r. i jej późniejsza zmiana nie przesądzają same przez się o spełnieniu aktualnie wszystkich przesłanek art. 61 ust. 1 u.p.z.p. Są jednak istotnym dowodem pomocniczym. Wskazują bowiem, że przez lata sporna działka była traktowana jako teren przeznaczony pod zabudowę mieszkaniową. Podsumowując, kluczowy jest nie brak decyzji RDLP jako "zgody", lecz istnienie dawnego planu miejscowego z 1993 r. Skoro w aktach znajduje się urzędowe potwierdzenie, wraz z wypisem i wyrysem, że działka [...] była w tym planie przeznaczona pod "mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy", to SKO nie powinno było uznać, że brak odrębnego dokumentu zgody oznacza brak zgody w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W myśl art.67 ust.1 ustawy z dnia 07 lipca 1994 r. o zagospodarowaniu przestrzennym miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego, obowiązujące w dniu wejścia w życie ustawy, tracą moc po upływie 8 lat od dnia jej wejścia w życie, z zastrzeżeniem ust. 2. Według zaś art.67 ust.2 w/w ustawy przepisu ust. 1 nie stosuje się do terenów objętych zmianami miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego, dokonanymi na zasadach określonych w ustawie. W świetle powyższego organy obu instancji powinny były rozważyć, czy w kontrolowanej sprawie spełniony był wymóg unormowany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., który dopuszcza wydanie decyzji o ustaleniu warunków zabudowy, jeżeli teren jest objęty zgodą uzyskaną przy sporządzaniu miejscowego planu, który utracił moc. Organy pominęły ocenę powyższej, pierwszoplanowej, kwestii skupiając się na poszukiwaniu odrębnego dokumentu zgody w rozumieniu art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p. W świetle powyższej argumentacji zasadne było uchylenie obu decyzji z powodu niewłaściwej oceny skutków istnienia dawnego planu miejscowego. Rozpatrując ponownie sprawę organ I instancji będzie zobowiązany do uwzględnienia ww. oceny prawnej przedstawionej przez Sąd i ocenić czy w kontrolowanej sprawie spełniony był wymóg unormowany w art. 61 ust. 1 pkt 4 u.p.z.p., skoro działka [...] była w dawnym planie miejscowym z 1993 r. przeznaczona pod "mieszkalnictwo rodzinne o niskiej intensywności zabudowy". Przyjęte w sprawie rozstrzygnięcie organ uzasadni stosownie do treści art. 107 § 3 k.p.a. Mając na uwadze powyższe Sąd na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) i c) w związku z art. 135 p.p.s.a. uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji (pkt 1 sentencji wyroku). O zwrocie na rzecz skarżącej kosztów postępowania (pkt 2 sentencji wyroku) orzeczono na podstawie art. 200 w związku z art. 205 § 1 p.p.s.a., w wysokości 500 zł tytułem zwrotu wpisu od skargi.