II SA/Ol 823/25

Dnia 23 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Tadeusz Lipiński Sędziowie sędzia WSA Katarzyna Matczak sędzia WSA Piotr Chybicki (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 23 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi M. G. na uchwałę Rady Gminy Dąbrówno z dnia 30 listopada 2005 roku nr XXVII/197/05 w sprawie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniego brzegu jeziora Dąbrowa Mała, obręby Lewałd Wielki i Stare Miasto, gm. Dąbrówno 1) oddala skargę w zakresie pkt 1. skargi dotyczącego działki nr [...]; 2) odrzuca skargę w pozostałym zakresie.

M. G. (dalej jako: "strona", "skarżąca") wywiodła skargę na uchwałę Nr [...] Rady Gminy [...] z dnia 30 listopada 2005 r. w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zachodniego brzegu jeziora [...], obręby [...] i [...], gm. [...] w części dotyczącej: - działek nr [...] i [...] (fragment projektowanej drogi [...]), - działek nr [...], [...] i [...] (droga gminna - jedyny dojazd do terenu objętego planem), - ustaleń komunikacyjnych dotyczących obszaru [...], - prognozy skutków finansowych. Skarżąca wniosła o stwierdzenie nieważności wspomnianej uchwały we wskazanym zakresie, ewentualnie - stwierdzenie, że uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa. Skarżąca podniosła, że posiada legitymację do wniesienia skargi, ponieważ zaskarżona uchwała wprowadza ustalenia, które bezpośrednio i rzeczywiście naruszają jej interes prawny wynikający z prawa własności nieruchomości położonych na obszarze objętym planem miejscowym, w tym działki nr [...], której jest współwłaścicielką. Wskazane skutki nie mają charakteru hipotetycznego ani przyszłego, lecz wynikają bezpośrednio z obowiązujących ustaleń planu, które już obecnie uniemożliwiają skarżącej korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem oraz wymuszają tolerowanie ingerencji infrastrukturalnej na gruncie prywatnym. Tym samym interes prawny skarżącej ma charakter konkretny, indywidualny i aktualny, co w orzecznictwie NSA stanowi warunek dopuszczalności skargi. Zaskarżona część planu: - uniemożliwia korzystanie z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, - prowadzi do faktycznej utraty funkcji budowlanej części działki, - nakłada na skarżącą ciężary infrastrukturalne, które powinny zostać zrealizowane na gruntach gminnych, - powoduje realne ryzyko lokalizacji infrastruktury technicznej na jej nieruchomości, - pozostawia drogę gminną w stanie uniemożliwiającym jej faktyczne użytkowanie, ponieważ prognoza skutków finansowych nie przewiduje realizacji jakichkolwiek zadań własnych gminy. Podkreślono, że plan miejscowy, położony na terenie znajdującym się w [...] Obszarze Chronionego Krajobrazu, formalnie wskazuje istniejącą drogę gminną jako podstawowy element obsługi komunikacyjnej terenu, na którym wydzielono ok. 80 działek budowlanych, jednak nie zapewnia jej urządzenia ani modernizacji, ponieważ prognoza skutków finansowych nie przewiduje realizacji jakichkolwiek inwestycji własnych gminy w tym zakresie. W rezultacie dostęp do drogi publicznej ma charakter wyłącznie formalny i nie przekłada się na możliwość faktycznego korzystania z nieruchomości zgodnie z jej przeznaczeniem, co prowadzi do niewykonalności ustaleń planu w praktyce. W ocenie strony zaskarżona uchwała została podjęta z istotnym naruszeniem prawa, w szczególności art. 15 ust. 2 pkt 10 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, art. 112 ust. 1 ustawy o gospodarce nieruchomościami, zasad proporcjonalności, równego traktowania oraz ochrony prawa własności oraz obowiązku sporządzenia prawidłowej prognozy skutków finansowych. Uchwała nie tylko narusza prawo, ale również nie spełnia podstawowej funkcji planu miejscowego, jaką jest kształtowanie ładu przestrzennego poprzez tworzenie realnych, wykonalnych rozwiązań przestrzennych, a nie jedynie deklaracji wymagających ingerencji w nieruchomości prywatne. W piśmie procesowym określonym jako uzupełnienie skargi – przedłożenie dowodu z dokumentu urzędowego, które wpłynęło do Urzędu Gminy w [...] w dniu 17 grudnia 2025 r., skarżąca załączyła pismo Starosty [...] z 10 grudnia 2025 r., stanowiące odpowiedź na jej wniosek o udzielenie informacji w sprawie działki nr [...], obręb [...] gmina [...]. Według strony z treści przedłożonego pisma wynika, że działka nr [...] została wydzielona w wyniku podziału nieruchomości decyzją Wójta Gminy z dnia 25 listopada 2010 r. - decyzja zatwierdzająca podział stała się ostateczna w dniu 10 lutego 2011 r., - działka nr [...] została wydzielona pod poszerzenie istniejących dróg publicznych – nie zostało wszczęte ani przeprowadzone postępowanie w przedmiocie ustalenia odszkodowania za przejętą działkę. W ocenie strony przedłożony dokument urzędowy ma istotne znaczenie dla oceny legalności zaskarżonej uchwały, albowiem potwierdza trwałe zaniechanie realizacji obowiązków ustawowych związanych z przejęciem gruntu pod drogę publiczną, co pozostaje w bezpośrednim, związku z zarzutami podniesionymi w skardze. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie. W ocenie organu skarga powinna zostać odrzucona w oparciu o art. 101 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, z uwagi na brak legitymacji do wniesienia skargi przez skarżącą. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Na wstępie należy podkreślić, że w przypadku wniesienia skargi, sąd administracyjny w pierwszej kolejności bada jej dopuszczalność, ustalając, czy nie zachodzi podstawa do jej odrzucenia. Stosownie do art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 - dalej jako: "p.p.s.a."), sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. Takim unormowaniem szczególnym jest art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r. poz. 1465 ze zm. – dalej: "u.s.g."), zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Należy dodać, że zgodnie z art. 17 ust. 2 ustawy z dnia 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r., poz. 935) przepisy art. 52 i art. 53 ustawy zmienianej w art. 9, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, oraz przepisy ustaw zmienianych w art. 2, art. 6, art. 7 i art. 11, w brzmieniu nadanym niniejszą ustawą, stosuje się do aktów i czynności organów administracji publicznej dokonanych po dniu wejścia w życie niniejszej ustawy. Zgodnie z tymi przepisami przejściowymi nową procedurę wnoszenia skargi do sądu administracyjnego (bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa) stosuje się więc do skarg na akty, które zostały podjęte po dniu wejścia w życie ustawy oraz czynności organów administracji publicznej dokonane po 1 czerwca 2017 r. W przypadku zatem zaskarżenia przedmiotowego planu miejscowego z 30 listopada 2005 r. niezbędne było wezwanie organu do usunięcia naruszenia prawa. W ocenie Sądu wymogi wezwania do usunięcia naruszenia prawa w niniejszej sprawie zostały spełnione. Wskazuje na to chronologia dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy a zwłaszcza pismo organu z 24 lipca 2019 r. stanowiące odpowiedź na pismo skarżącej z 24 lipca 2019 r., jak również pismo skarżącej i innych osób z 23 marca 2023 r. skierowane do Wójta Gminy. Z obowiązujących przepisów wynika, że niemożność wykazania naruszenia konkretnego interesu prawnego lub uprawnienia, musi prowadzić do wniosku, iż dany skarżący nie ma legitymacji procesowej (skargowej) do zaskarżenia konkretnej uchwały, co z kolei skutkuje odrzuceniem takiej skargi. W orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, że kryterium interesu prawnego, o którym mowa w art. 101 ust. 1 u.s.g., ma charakter materialnoprawny i wymaga stwierdzenia związku między sferą indywidualnych praw i obowiązków skarżącego a zaskarżonym aktem. O istnieniu interesu prawnego decyduje przepis prawa powszechnie obowiązującego, zaś o dopuszczalności skargi przesądza wykazanie przez stronę naruszenia zaskarżonym aktem konkretnej normy prawnej, wpływającej negatywnie na jej sytuację prawną. Interes prawny podmiotu wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy musi być bezpośredni, indywidualny, realny i aktualny oraz wynikać z normy prawa kształtującej sytuację prawną tego podmiotu, a zatem odnosić się wprost do podmiotu kwestionującego dany akt i dotyczyć bezpośrednio tego podmiotu. Od interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, który występuje, gdy podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany sposobem uregulowania danej kwestii, jednakże poprzez dane uregulowanie nie dochodzi do naruszenia przepisu prawa materialnego czy procesowego dotyczącego jego sytuacji prawnej. Z kolei naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia to naruszenie przysługujące podmiotowi z mocy prawa ochrony i następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Skarga na uchwałę organu gminy nie ma więc charakteru actio popularis (skargi powszechnej), gdyż do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem i odwoływanie się do interesu społecznego lub interesu publicznego. Każdy skarżący, składając skargę w trybie art. 101 ust. 1 u.s.g., musi bowiem wykazać, że w tym konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną, tj. opartą na konkretnym przepisie prawa (a nie wyłącznie faktyczną) sytuacją, a skarżoną przezeń uchwałą, polegający na tym, że uchwała bezpośrednio ingeruje w sferę jego własnych praw lub obowiązków. Nie jest przy tym wystarczające wykazanie potencjalnego naruszenia interesu prawnego. Konieczne jest wykazanie, że właśnie wskutek podjęcia zaskarżonej uchwały został naruszony własny, indywidualny i konkretny interes albo uprawnienie skarżącego oraz wykazanie, że skarżona uchwała powoduje ograniczenie lub pozbawienie go uprawnień wynikających z przysługującego mu prawa i to aktualnie, a nie w przyszłości. Odnosząc powyższe do stanu niniejszej sprawy oraz zaskarżonej uchwały, stwierdzić należy, że skarżąca ma interes prawny jedynie w odniesieniu do działki o nr [...], której jest współwłaścicielem. W odpowiedzi na wezwanie Sądu strona w dniu 20 maja 2026 r. (akta sądowe k. – 138) nadesłała wydruk z treści księgi wieczystej o nr [...], z którego wynika, że przysługuje jej prawo własności działki o nr [...], natomiast nie jest właścicielem działki o nr [...]. W ocenie Sądu interes prawny skarżącej w odniesieniu do działki, której jest współwłaścicielką nie został naruszony. Niewybudowanie pasa drogowego (pomimo wskazywanego przez stronę pozyskania w tym celu działki nr [...]) nie stanowi naruszenia interesu prawnego skarżącej. Gmina nie ma bowiem obowiązku publicznoprawnego wybudowania pasa drogowego. Skoro zaś nie istnieje po stronie organu taki obowiązek to skarżąca nie ma też roszczenia publicznoprawnego o wyegzekwowanie takiego działania gminy. Dlatego też w pkt 1 Sąd oddalił skargę w zakresie pkt 1. skargi dotyczącego działki nr [...]. Dalej wskazać należy, że w odniesieniu do działki o nr [...] strona nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do tej nieruchomości, stąd nie może być mowy o istnieniu interesu prawnego w zaskarżeniu uchwały w zakresie tej działki. Podobnie skarżąca nie dysponuje tytułem prawnorzeczowym do działek o nr [...], [...] i [...] (droga gminna). Nie może być zatem mowy o naruszeniu jej interesu prawnego do tych działek. Skarżąca nie ma też podstaw do ingerowania ustalenia komunikacyjne dotyczące obszaru [...], ponieważ jest to sfera objęta władztwem planistycznym Gminy i w tym przypadku strona również nie ma roszczenia publicznoprawnego o wymuszenie określonego zachowania Gminy. Nadmienić należy, że władztwo planistyczne Gminy nie zostało naruszone, ponieważ nie było dowolności w wyborze działek pod drogi. Dodać warto, że w przedmiotowym postępowaniu sąd nie był władny badać zasadności ani prawidłowości wywłaszczenia i przeznaczenia działek pod budowę drogi. Odnośnie natomiast do prognozy skutków finansowych wskazać należy, że nie jest ona aktem prawa miejscowego, ponieważ nie zawiera norm abstrakcyjnych, ogólnych i powtarzalnie stosowanych. Zaznaczyć w ty miejscu należy, że tym bardziej interes prawny skarżącej co do działki o nr [...] nie mógł być naruszony, gdyż prognoza skutków finansowych nie nakłada na Gminę obowiązków publicznoprawnych. W tym stanie rzeczy Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. w związku z art. 101 ust. 1 u.s.g. w pkt 2 odrzucił skargę w pozostałym zakresie.