II SA/Po 264/26

Dnia 25 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Świstak (sprawozdawca) Sędziowie Sędzia WSA Edyta Podrazik Sędzia WSA Piotr Ławrynowicz po rozpoznaniu w postępowaniu uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 25 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi M. M. na postanowienie Wojewody z dnia 2 marca 2026 r., nr [...] w przedmiocie zawieszenia postępowania administracyjnego uchyla zaskarżone postanowienie i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z dnia 2 lutego 2026 r., nr [...]

Wojewoda postanowieniem z 2 marca 2026 r., znak [...], po rozpatrzeniu zażalenia M. M. na postanowienie Starosty [...] z 2 lutego 2026 r., nr [...], w przedmiocie zawieszenia postępowania, utrzymał w mocy postanowienie organu I instancji. Powyższe rozstrzygnięcie wydane zostało w następującym stanie faktycznym. W dniu 16 grudnia 2025 r. M. M. złożył wniosek w Powiatowym Urzędzie Pracy we [...] o rejestrację jako osoba bezrobotna. Starosta [...] decyzją z 19 grudnia 2025 r., nr [...], orzekł o uznaniu wnioskodawcy za osobę bezrobotną z dniem 16 grudnia 2025 r. i o odmowie przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. Na skutek złożonego odwołania Wojewoda decyzją z 23 stycznia 2026 r., znak [...], uchylił decyzję organu I instancji, przekazując sprawę do ponownego rozpatrzenia. Decyzją z 2 lutego 2026 r., nr [...], na podstawie art. 38 ust. 1 pkt 14 lit. a w zw. z art. 2 pkt 1 ustawy z 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U. z 2025 r., poz. 620 ze zm., dalej: "u.r.p.") oraz art. 104 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 1691, dalej: "K.p.a."), Starosta [...] orzekł o przyznaniu stronie z dniem 16 grudnia 2025 r. statusu bezrobotnego. Postanowieniem z 2 lutego 2026 r., nr [...], w oparciu o art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Starosta [...] zawiesił natomiast postępowanie w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przyznania lub odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. W uzasadnieniu organ I instancji wskazując na dotychczasowy przebieg postępowania, a także zebrane w sprawie dokumenty stwierdził, iż w oparciu o zebrany materiał dowodowy ustalono, że w okresie 18 miesięcy przed zarejestrowaniem, tj. od 15 czerwca 2024 r. do 15 grudnia 2025 r. naliczono 200 dni z okresów dających prawo do zasiłku (15 czerwca 2024 r. do 31 grudnia 2024 r. - renta) wobec wymaganych co najmniej 365 dni. Jednocześnie toczy się postępowanie w sprawie ustalenia dla strony dalszego prawa do renty, które może mieć wpływ na nabycie prawa do zasiłku. W konsekwencji w ocenie Starosty konieczne jest zawieszenie postępowania do czasu wydania wyroku przez Sąd Okręgowy w [...], gdyż rozstrzygnięcie tego zagadnienia wstępnego ma istotne znaczenie dla rozstrzygnięcie rozpatrywanej sprawy. Przy piśmie z 6 lutego 2026 r. wnioskodawca wywiódł zażalenie na powyższe postanowienie. W załączonym dokumencie przedstawił argumentację odnoszącą się do postanowienia o umorzeniu dochodzenia w sprawie dotyczącej innej osoby. Wojewoda w przywołanym na wstępie niniejszego uzasadnienia postanowieniu, wydanym na podstawie art. 123 § 1, art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 oraz art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. oraz art. 30 ust. 2 pkt 2, art. 21 pkt 2 i art. 218 u.r.p., stwierdził, że o zawieszeniu z urzędu postępowania w sprawie przyznania prawa do zasiłku lub jego odmowy do czasu rozstrzygnięcia sprawy przez Sąd Okręgowy w [...] - orzeczono zgodnie z obowiązującymi przepisami prawa. Zawieszenie to jest zasadne, bowiem orzeczenie Sądu Okręgowego w [...] w sprawie przyznania prawa do renty żalącemu się ma zasadniczy wpływ na przyznanie bądź odmowę przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. W skierowanej do tut. Sądu skardze M. M., wnosząc o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz postanowienia organu I instancji, zarzucił: 1. błędne zastosowanie art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. – brak przesłanki zagadnienia wstępnego, 2. naruszenie art. 7, 8, 9, 12, 64 § 2 oraz art. 77 § 1 K.p.a., 3. naruszenie art. 2, 7, 32, 45 i 67 Konstytucji RP, 4. błędną wykładnię art. 71 ustawy z 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2025 r., poz. 214 ze zm., dalej: "u.p.z.") – pominięcie wykładni celowościowej i systemowej, 5. błędną ocenę materiału dowodowego oraz ustalenie niepełnego stanu faktycznego, 6. nieuprawnione uznanie, że okres po 1 stycznia 2025 r. nie może być zaliczony do stażu zasiłkowego, 7. naruszenie prawa strony do obrony jej interesu, przez przekazanie do organu II instancji niewłaściwego pliku, mimo oczywistej pomyłki technicznej. Skarżący zwrócił się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie, podtrzymując dotychczas prezentowane stanowisko. W piśmie procesowym z 20 kwietnia 2026 r. skarżący nie zgodził się z odpowiedzią na skargę, wskazując, że nie odnosi się ona do żadnego z zarzutów skargi. Skarżący wniósł jednocześnie o uwzględnienie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna, choć nie można podzielić wszystkich podniesionych w niej zarzutów. Na wstępie wyjaśnić trzeba, że niniejsza sprawa rozpoznana została w trybie uproszczonym. Zgodnie z art. 119 pkt 2 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143 ze zm., dalej: "P.p.s.a.") sprawa może być rozpoznana w tym trybie, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie 14 dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Jako że skarżący w treści skargi zwrócił się o rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym, zaś Wojewoda w odpowiedzi na skargę nie zażądał przeprowadzenia rozprawy, ziściły się przesłanki do zastosowania ostatnio podanego przepisu. Stosownie do art. 120 P.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Stanowi to odstępstwo od wyrażonej w art. 10 P.p.s.a. zasady jawnego rozpoznawania spraw przez sądy administracyjne. Przechodząc do merytorycznej oceny zasadności skargi stwierdzić trzeba, że zaskarżone postanowienie Wojewody z 2 marca 2026 r., nr [...], jak i poprzedzające je postanowienie Starosty [...] z 2 lutego 2026 r., nr [...], wydane zostały z naruszeniem przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy, co zgodnie z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. uzasadnia ich wyeliminowanie z obrotu prawnego. Postanowienia te rozstrzygają kwestię stricte procesową – zawieszenia postępowania w sprawie wydania decyzji administracyjnej dotyczącej przyznania lub odmowy przyznania prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych na rzecz skarżącego. Już to powoduje, że co najmniej przedwczesne są zarzuty skarżącego o charakterze materialnoprawnym, to jest sprowadzające się do błędnej wykładni art. 71 u.p.z. (wskazać jednak trzeba, że orzekające w sprawie organy odwołują się do art. 218 u.r.p.), czy art. 2, art. 7, art. 32, art. 45 i art. 67 Konstytucji RP, a także powiązane z nimi przez skarżącego zarzuty błędnej oceny materiału dowodowego, w których kwestionuje on ocenę organu co do okresu po 1 stycznia 2025 r. w kontekście możliwości jego zaliczenia do stażu warunkującego przyznanie prawda do zasiłku dla osób bezrobotnych. Okoliczności te mogłyby być badane jedynie w przypadku poddania kontroli sądowej decyzji rozstrzygającej sprawę merytorycznie, to jest orzekającej o przyznaniu lub odmowie przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Podstawę rozstrzygnięcia w sprawie poddanej kontroli Sądu stanowił art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. Przepis ten przewiduje, że organ administracji publicznej zawiesza postępowanie gdy rozpatrzenie sprawy i wydanie decyzji zależy od uprzedniego rozstrzygnięcia zagadnienia wstępnego przez inny organ lub sąd. Zdaniem Sądu zgodzić trzeba się ze skarżącym w tym, że organy naruszyły art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. przez jego błędne zastosowanie w okolicznościach tej sprawy, nieprawidłowo uznając, iż zachodzi w niej zagadnienie wstępne z uwagi na zawisłą przez Sądem Okręgowym w [...] sprawę w przedmiocie prawa skarżącego do renty z tytułu niezdolności do pracy. W judykaturze przyjmuje się, że przez użyte w art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. pojęcie rozstrzygnięcia "zagadnienia wstępnego" rozumie się sytuację, w której wydanie orzeczenia merytorycznego w sprawie będącej przedmiotem postępowania przed właściwym organem, uwarunkowane jest uprzednim jego rozstrzygnięciem przez inny organ lub sąd. Ocena tego zagadnienia, by mogło być przedmiotem odrębnego postępowania, należy ze względu na jego przedmiot do kompetencji innego organu niż ten, przed którym toczy się postępowanie w sprawie głównej. Do zagadnienia wstępnego można klasyfikować tylko takie zagadnienia, których rozstrzygnięcie należy do kompetencji innego organu administracji publicznej lub sądu powszechnego. Z uwagi na to, że zawieszenie postępowania jest instytucją tamującą jego bieg i opóźniającą merytoryczne rozstrzygnięcie sprawy, nie należy przy interpretacji art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. stosować wykładni rozszerzającej. Innymi słowy, zagadnienie wstępne jest kwestią materialnoprawną pojawiającą się w toku sprawy administracyjnej, która uniemożliwia – bez uprzedniego jej rozstrzygnięcia – załatwienie istoty sprawy administracyjnej. Podkreślić trzeba, że nie chodzi tu o konieczność wyjaśnienia nawet poważnych wątpliwości dotyczących kwestii prawnych sprawy, lecz o rozstrzygnięcie zagadnienia prawnego, bez rozstrzygnięcia którego nie jest możliwe wydanie orzeczenia w sprawie głównej. Prejudycjalność zachodzi tylko wtedy, gdy rozstrzygnięcie co do pewnej kwestii prawnej stanowi wiążącą przesłankę wydania decyzji w postępowaniu głównym. Oznacza to, że bez rozstrzygnięcia zagadnienia prejudycjalnego przez inny organ lub sąd, nie jest możliwe wydanie decyzji w danej sprawie (por. m.in. wyrok NSA z 26 marca 2026 r., sygn. akt II OSK 2581/23, z 27 stycznia 2026 r., sygn. akt I OSK 1533/23, z 25 listopada 2025 r., sygn. akt I OSK 11/24, CBOSA, a także powołane tam dalsze orzeczenia i poglądy wyrażane w literaturze przedmiotu). Zagadnienie wstępne w świetle art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. zachodzi zatem wówczas, gdy wydanie decyzji administracyjnej nie jest możliwe bez uprzedniego rozstrzygnięcia określonej kwestii przez inny organ lub sąd, a nie wówczas, gdy rozstrzygnięcie tej kwestii wpływać ma jedynie na treść decyzji administracyjnej, a więc na to, czy będzie ona pozytywna, czy negatywna dla wnioskodawcy. Tymczasem w realiach rozpatrywanego obecnie przypadku organy dokonały rozszerzającej wykładni art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. i w powołaniu na art. 218 u.r.p. uznały, że zakończenie sprawy przed Sądem Okręgowym w [...] może mieć zasadniczy wpływ na prawo skarżącego do przyznania zasiłku dla osób bezrobotnych. Z twierdzeń organów nie wynika, że bez zakończenia tej sprawy nie jest możliwe wydanie decyzji administracyjnej, a jedynie, że jej zakończenie może mieć wpływ na treść wydanego wobec skarżącego rozstrzygnięcia. Skorzystanie w tych okolicznościach z art. 97 § 1 pkt 4 K.p.a. jest bezzasadne. Sąd nie podzielił natomiast zarzutów skarżącego dotyczących omyłkowego przekazania do organu niewłaściwego pliku wraz z zażaleniem, w czym skarżący doszukuje się naruszenia art. 9, art. 64 § 2, art. 7 i art. 8 K.p.a. Dość zauważyć, że organ nie może znać treści zażalenia, jakie chce wywieść skarżący, bez uprzedniego zapoznania się z nim. Nawet gdy pismo załączane do pisma przewodniego, które wyczerpało już znamiona zażalenia, odnosi się do zupełnie innych kwestii, organ nie ma podstaw do uznania, że zostało ono przez skarżącego załączone błędnie. To jakiej treści pisma skarżący kieruje do organów administracji publicznej jest kształtowane w głównej mierze wolą skarżącego. Zresztą żaden z przepisów powszechnie obowiązującego prawa, a tylko z perspektywie takich regulacji można rozpatrywać zaistnienie braków formalnych na gruncie art. 64 § 2 K.p.a., nie przewiduje szczegółowych wymagań co do merytorycznej treści zażalenia, poza tym by wynikało z niego niezadowolenie z wydanego postanowienia (por. art. art. 144 w zw. z art. 128 K.p.a.). Mając powyższe na uwadze na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzeczono jak w sentencji wyroku. Sąd nie orzekał o kosztach postępowania, ponieważ skarżący będąc z mocy ustawy zwolniony od kosztów sądowych (art. 239 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a.) kosztów takich nie poniósł. W świetle art. 205 § 1 P.p.s.a. do niezbędnych kosztów postępowania prowadzonego przez stronę osobiście zalicza się poniesione przez stronę koszty sądowe, koszty przejazdów do sądu strony lub pełnomocnika oraz równowartość zarobku lub dochodu utraconego wskutek stawiennictwa w sądzie. Ponownie rozpoznając sprawę Starosta [...] uwzględni ocenę prawną wyrażoną w niniejszym uzasadnieniu i wynikające z niego wskazania co do dalszego postępowania.