II SA/Wr 573/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Wojciech Śnieżyński Sędziowie: Sędzia WSA Adam Habuda (sprawozdawca) Asesor WSA Dominik Dymitruk Protokolant: starszy asystent sędziego Grzegorz Dubaniowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Gminy R. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 25 czerwca 2025 r., nr VC.ZUT.4701.3107.OZ.2024.AF w przedmiocie określenia opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Dyrektora Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie na rzecz strony skarżącej kwotę 449 (słownie: czterysta czterdzieści dziewięć) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 25 czerwca 2025 r. (VC.ZUT.4701.3107.OZ.2024.AF) Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie wskazując w podstawie prawnej art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 6b i 6c Prawa wodnego określił Gminie R., za okres II kwartału 2024 r., opłatę zmienną w wysokości 14 939 zł za wprowadzania ścieków komunalnych do ziemi (dz. nr [...], obręb S.). W uzasadnieniu organ poinformował, że w II kwartale 2024 r. Gmina R. nie dysponowała stosownym pozwoleniem wodnoprawnym - wcześniejsze pozwolenie wodnoprawne z dnia 19 grudnia 2013 r. było udzielone na czas określony do dnia 18 grudnia 2023 r. Kolejne pozwolenie wodnoprawne na przedmiotową usługę wodną zostało udzielone decyzją z dnia 24 września 2024 r. Dyrektor przywołał kontrolę przeprowadzoną w okresie 22 listopada - 4 grudnia 2024 r. w związku z art. 272 ust. 6b Prawa wodnego, zobrazowaną podpisanym przez kontrolowanego protokołem kontroli, skutkującą informacją z dnia 29 maja 2025 r. ustalającą wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi, w kwocie 14 939 zł. Gmina R. pismem z dnia 16 czerwca 2025 r. złożyła reklamację kwestionując zasadność naliczenia opłaty zmiennej z powodu opieszałego rozpatrywania wniosku o udzielnie wodnoprawnego, złożonego w sierpniu 2023 r.; organ dopiero 13 lutego 2024 r. wezwał Gminę do uzupełnienia dokumentacji, a stosowne pozwolenie wodnoprawne wydano 24 września 2024 r. Tymczasem Gmina R. była zobowiązana do ciągłego świadczenia usług, w konsekwencji obciążanie jej opłatą, skoro oczekiwała na decyzję, jest niedopuszczalne. Uzasadniając zaskarżoną decyzję organ podkreślił, że w związku z art. 298 ust. 1 i art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego opłatę za usługi wodne są obowiązane ponosić podmioty korzystające z usług wodnych, a opłaty za usługi wodne uiszcza się za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi. Organ powołał parametry determinujące wysokość naliczonej kwoty wynikające ze stosownych przepisów prawnych, i wskazał przepis art. 472 aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego przewidujący administracyjną karę pieniężną za korzystanie z wód bez odpowiedniego pozwolenia wodnoprawnego, jednocześnie informując, że wina organu w niedochowaniu terminu może stanowić przesłankę do odstąpienia od wymierzenia kary pieniężnej, ale nie od przeprowadzenia kontroli i ustalenia opłaty zmiennej. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu reprezentowana przez Burmistrza Gmina R. zarzuciła naruszenie: - art. 7, art. 8 k.p.a. w związku z art. 75, 77§1 w związku z art. 80 k.p.a. przez nieprzeprowadzenie postępowania dowodowego w pełnym zakresie, dowolną, oceną dowodów oraz pominięcie przez organ przewlekłości w jego postępowaniu - art. 6 i 12 k.p.a. poprzez nałożenie na gminę obowiązku i opłaty pomimo nie rozpoznania przez organ od sierpnia wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego, a tym samym ukaranie gminy R. za bezczynność organu - art. 273 ust. 6 w związku z art. 272 ust. 6b i 6c Prawa wodnego oraz § 10 ust. 7 pkt 2 Rozporządzenia Rady Ministra sprawie jednostkowych stawek opłat za usługi wodne poprzez ich niewłaściwe zastosowanie, co doprowadziło do bezpodstawnego ustalenia opłaty zmiennej za wprowadzania cieków komunalnych do ziemi. Uzasadniając zarzuty skarżąca wskazuje, że określenie opłaty spowodowane jest wyłącznie bezczynnością organu w zakresie wydania pozwolenia wodnoprawnego: od wniosku w sierpniu 2023 r. do 13 lutego 2024 r. kiedy to organ podjął pierwsze czynności. W rezultacie trzeba uznać, że organ zaniedbał dokładnej weryfikacji przesłanek obciążenia skarżącej opłatą zmienną. Skarżąca wniosła o uchylenie wydanej decyzji, ewentualnie uchylenie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, zasądzenie kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ zawnioskował o jej oddalenie wskazując, że złożenie wniosku o wydanie pozwolenia wodnoprawnego przed upływem poprzedniego może być okolicznością braną pod uwagę przy odrębnym postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu zważył, co następuje: Skargę należało uwzględnić przede wszystkim z powodu naruszenia zasad ogólnych związanych z prowadzeniem postępowania administracyjnego. Jak stanowi art. 1 §1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Zgodnie z art. 3 § 1 i 2 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143), dalej także jako p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta polega na orzekaniu w sprawach skarg na postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie. Na zasadzie art. 145 §1 pkt 1 p.p.s.a. sąd administracyjny uwzględnia skargę na decyzję lub postanowienie i uchyla decyzję lub postanowienie w całości albo w części, jeżeli stwierdzi: a) naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, b) naruszenie prawa dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego, c) inne naruszenie przepisów postępowania, jeżeli mogło ono mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W przypadku braku zajścia wskazanych wyżej przesłanek sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. oddala skargę. Przedmiotem kontroli sądowej jest decyzja organu administracji wodnej określająca skarżącej opłatę zmienną w wysokości 14 939 zł za wprowadzanie ścieków komunalnych do ziemi. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięcia stanowi art. 273 ust. 6 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz. U. z 2024 r. poz. 1087 ze zm.) w brzmieniu: w razie nieuznania reklamacji właściwy organ Wód Polskich albo wójt, burmistrz lub prezydent miasta określają wysokość opłaty za usługi wodne w drodze decyzji. Zgodnie z art. 272 ust. 6b Prawa wodnego, w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilość ścieków wprowadzonych do wód lub ziemi ustala się w toku kontroli gospodarowania wodami, przyjmując ilość ścieków wynikającą z maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji. Z kolei art. 272 ust. 6c stanowi: w przypadku wprowadzania ścieków do wód lub ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub ziemi, w tym substancji wyrażonych jako wskaźnik: 1) pięciodobowego biochemicznego zapotrzebowania tlenu, 2) chemicznego zapotrzebowania tlenu, 3) zawiesiny ogólnej, 4) sumy chlorków i siarczanów - ustala się, przyjmując najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków, określone w przepisach wydanych na podstawie art. 99 ust. 1. Trzeba przypomnieć również, że wprowadzanie ścieków do ziemi stanowi usługę wodną, za którą uiszcza się opłatę (art. 268 ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Według art. 270 ust. 8 Prawa wodnego opłata za usługi wodne za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi składa się z opłaty stałej oraz opłaty zmiennej zależnej od ilości i jakości ścieków wprowadzanych w ramach pozwolenia wodnoprawnego albo pozwolenia zintegrowanego. Zasadniczo wysokość opłaty zmiennej za wprowadzanie ścieków do wód lub do ziemi ustala się jako iloczyn jednostkowej stawki opłaty i wyrażonej w kg ilości substancji wprowadzanych ze ściekami do wód lub do ziemi, w tym substancji wyrażonych odpowiednimi wskaźnikami (art. 272 ust. 6). Ustawodawca odróżnia sytuację wprowadzania ścieków do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego nakazując posłużyć się wtedy przy stosownych obliczeniach parametrem "maksymalnej technicznej wydajności instalacji lub urządzeń służących do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi, a także przyjmując okres eksploatacji instalacji lub urządzenia do wprowadzania ścieków do wód lub ziemi przez jeden kwartał, jeżeli w toku kontroli gospodarowania wodami nie ustalono tego okresu eksploatacji" (art. 272 ust. 6b), jak też nakazuje przyjmować najwyższe dopuszczalne wartości substancji zanieczyszczających dla danego rodzaju ścieków (art. 272 ust. 6c Prawa wodnego). W uproszczeniu można przyjąć, że wprowadzanie ścieków do ziemi bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego spowoduje obowiązek uiszczenia opłaty zmiennej w wyższej kwocie. W sprawie nie jest sporna okoliczność odprowadzania ścieków do ziemi bez pozwolenia wodnoprawnego, nie są także kwestionowane przyjęte przez organ parametry i poczynione obliczenia. Źródłem sporu jest sytuacja, w której skarżąca odprowadza ścieki bez pozwolenia wodnoprawnego, ponieważ nie dysponuje pozwoleniem wskutek niewydania go przez organ w ustawowym terminie. Mając na względzie istotną dla sprawy chronologię należy uwypuklić, że: 1) opłatę zmienną naliczono za II kwartał 2024 r., 2) wcześniejsze pozwolenie wodnoprawne obowiązywało do 18 grudnia 2023 r., 3) z wnioskiem o wydanie nowego pozwolenia wodnoprawnego Gmina wystąpiła pismem z 30 sierpnia 2023 r. - wpłynęło do organu 5 września 2023 r., 4) pismem z dnia 14 lutego 2024 r. organ wezwał wnioskodawcę do wyjaśnień, na co Gmina odpowiedziała pismem z 27 marca 2024 r. - wpłynęło do organu 5 kwietnia 2024 r., 5) udzielono stosownego pozwolenia wodnoprawnego decyzją z 24 września 2024 r. Przepisy Prawa wodnego nie wprowadzają odmiennych terminów załatwiania spraw wobec pozwoleń wodnoprawnych, co nakazuje przyjmować za punkt odniesienia ogólną regulację z art. 35 k.p.a., a więc: bez zbędnej zwłoki jako zasadę (§ 1), nie później niż w ciągu miesiąca przy konieczności postępowania wyjaśniającego, i nie później niż dwa miesiące w sprawie szczególnie skomplikowanej (§ 2) - od dnia wszczęcia postępowania; w postępowaniu odwoławczym - w ciągu miesiąca od dnia otrzymania odwołania (§ 2). W kontrolowanym postępowaniu, idąc za normą z art. 61 § 3 k.p.a., datą wszczęcia postępowania jest 5 września 2023 r., a więc dzień doręczenia żądania organowi administracji. W świetle przywołanych wyżej dat jest oczywiste, że sprawa skarżącej nie została załatwiona w terminie przewidzianym prawem, a co więcej, Dyrektor Zarządu Zlewni we Wrocławiu nie podaje w tym zakresie żadnych wyjaśnień. Trzeba dostrzec, że w okresie od początku września 2023 r. do 14 lutego 2024 r., a więc w ciągu ponad 5 miesięcy, materiały sprawy nie pokazują jakiejkolwiek aktywności organu w zakresie jej rozpatrywania. Kwestia, którą należy rozstrzygnąć wiąże się z odpowiedzią na pytanie, czy skarżąca powinna ponosić konsekwencje opieszałości organu w zakresie otrzymania pozwolenia wodnoprawnego w sytuacji, gdy stosowny wniosek złożyła 3 i pół miesiąca przed upływem obowiązywania poprzednio wydanego aktu. Innymi słowy trzeba rozstrzygnąć, czy przepisy Prawa wodnego powinny być interpretowane w ten sposób, że wiążą organ w zakresie ustalenia opłaty zmiennej w sposób taki, jak w kontrolowanej sprawie. Przepisy k.p.a. nakazują organom prowadzić postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej (art. 8), nakazują działać na podstawie przepisów prawa (art. 6), nakazują należycie i wyczerpująco informować strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9). Zgodnie z art. 12 § 1 k.p.a. organy administracji publicznej powinny działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami prowadzącymi do jej załatwienia. Zaufanie w języku polskim to wiara w uczciwość, rzetelność, przewidywalność drugiej strony, to przekonanie, że druga strona zachowa się uczciwie, zgodnie z zasadami, normami (zob. słowniki języka polskiego). Pomiędzy uczestnikiem postępowania a organem zaufanie (budzenie zaufania) oznacza taki stan rzeczy, w którym uczestnik zakłada, że organ postąpi zgodnie z przepisami prawa, że zachowa się rzetelnie, że weźmie pod uwagę wszelkie okoliczności sprawy, że rozważy ujawnione interesy. Zaufanie to także założenie, że nieprawidłowe, a przynajmniej budzące wątpliwości zachowanie organu, np. w postaci określonej wykładni prawa, nie będzie automatycznie przekładać się na rozstrzygnięcie niekorzystnie wpływające na sytuację strony. W okolicznościach sprawy Gmina złożyła wniosek o wydanie pozwolenia wodnoprawnego kilkanaście tygodni przed upływem terminu obowiązywania pozwolenia dotychczasowego. Oznacza to, że wzięła pod uwagę nie tylko terminy załatwiania spraw wynikające z przepisów prawnych, ale zachowała się przezornie i racjonalnie, niejako dając organowi więcej czasu na analizę i rozstrzygnięcie jej sprawy. Akta sprawy nie odzwierciedlają aktywności organu niezwłocznie po złożeniu wniosku, nie wykazują jego fundamentalnych wadliwości wskazanych przez organ, co w jakiś sposób mogłoby łagodzić ocenę niedochowania terminu ustawowego. Organ administracji wodnej nie podaje konkretnych przeszkód, utrudnień związanych z tą konkretną sprawą, które uniemożliwiłyby załatwienie sprawy skarżącej w terminie przewidzianym prawem. Organ faktycznie obciążył stronę skutkami swojej opieszałości, ponieważ gdyby prowadził postępowanie i wydał rozstrzygnięcie zgodnie z terminami ustawowymi, to decyzja w sprawie pozwolenia wodnoprawnego w grudniu 2023 r. funkcjonowałaby w obrocie prawnym. W konsekwencji mogłyby odpaść przesłanki ustalenia opłaty zmiennej warunkowane brakiem pozwolenia wodnoprawnego. Tylko ilustracyjnie i w stosownym uproszczeniu Sąd przywoła podawaną w piśmiennictwie prawniczym "regułę 4 miesięcy", której istota polega na tym, że jeżeli podmiot dysponujący dotychczas decyzją, której termin obowiązywania dobiega końca, spełniając materialne warunki do wydania nowej, występuje z wnioskiem, z odpowiednim wyprzedzeniem, to należy przyjąć fikcję prawną, że ją uzyskał, co wyklucza obciążenie go wyższymi opłatami. Wyprzedzenie 4 miesięcy oparte jest na 2-miesięcznym terminie na załatwienie sprawy szczególnie skomplikowanej, 0.5 miesiąca na wniesienie odwołania, miesięcznym terminie na rozpatrzenie odwołania, i 0.5 miesiąca na obieg korespondencji (zob. W. Radecki, w: Prawo ochrony środowiska. Komentarz, III wyd. Warszawa 2019, uwagi do art. 292, s. 813). Z podanych powodów trzeba przyjąć, że obciążając stronę skutkami swojej opieszałości organ stworzył sytuację, w której strona nie mogła dysponować stosownym pozwoleniem wodnoprawnym. W rezultacie Gmina znalazła się w swoistej pułapce, co z pewnością narusza nie tylko powołane zasady kodeksowe, ale także zasady sprawiedliwości związane z konstytucyjnymi zasadami demokratycznego państwa prawnego, bezpieczeństwa prawnego oraz legalności. Nie uwzględniając argumentacji organu sprowadzającej się do konieczności niejako automatycznego zastosowania przepisów odnośnie ustalenia opłaty bez wymaganego pozwolenia wodnoprawnego Sąd posłużył się także uchwałą NSA w składzie 7 sędziów z dnia 12 grudnia 2012 r. (sygn. akt II OPS 2/11), z której wynika, że przyczyna braku pozwolenia może mieć znaczenie, jeżeli podmiot korzystający ze środowiska na podstawie wymaganego pozwolenia wystąpił o wydanie pozwolenia na kolejny okres. Sąd Naczelny podkreślił, że nie można całkowicie abstrahować od przyczyn i okoliczności powodujących niezałatwienie sprawy, a co za tym idzie, skutki procesowe dla strony. Oznacza to, że do przesłanki "brak wymaganego pozwolenia" należy zastosować nie tylko wykładnię językową, ale także systemową i celowościową. W kontrolowanym postępowaniu organ poprzestał na wykładni językowej, nie odnosząc się w ogóle do systemowości prawa, funkcji przepisu, jak też postawy strony (wnioskodawcy), która wcale nie daje podstawy do podejrzenia ominięcia czy nadużycia przepisów prawnych. Nie można pominąć także tego, że Gmina realizuje istotne dla lokalnej społeczności zadanie własne, a zaprzestanie odprowadzania ścieków mogłoby się wiązać z negatywnymi skutkami o charakterze społecznym. Ponadto z tytułu niespowodowanego przez siebie uchybienia literze przepisu Gmina nie odniosła żadnych niedozwolonych korzyści. Zdaniem Sądu wypada też zauważyć, że skutek w postaci opłaty zmiennej naliczonej w danej wysokości z powodu braku wymaganego pozwolenia wodnoprawnego jest pewną formą odpowiedzialności prawnej w szerokim rozumieniu, zakładając, iż stanowi konsekwencję stanu niezgodnego z prawem, a więc nielegitymowania się pozwoleniem wodnoprawnym. Ta odpowiedzialność sensu largissimo wychodzi oczywiście poza tradycyjną formułę odpowiedzialności prawnej w postaci administracyjnej (kara pieniężna), czy karnej (wykroczenie, przestępstwo). Przemawia to za szerszym badaniem okoliczności sprawy, w tym przyczyn swoistego "zawinienia", zważywszy tendencje ustawodawcy do odchodzenia od odpowiedzialności absolutnej, oderwanej całkowicie od okoliczności. Sąd zgodził się z organem w tym zakresie, że okoliczności powodujące brak pozwolenia wodnoprawnego mogą być uwzględnione w postępowaniu w sprawie wymierzenia kary pieniężnej z tytułu korzystania z wód bez pozwolenia wodnoprawnego (art. 472 aa ust. 1 pkt 2 Prawa wodnego). Niemniej taka okoliczność, analizowana w odrębnym postępowaniu, nie anuluje obowiązku odniesienia się do uwarunkowań powodujących brak pozwolenia wodnoprawnego w kontekście ustalania opłaty zmiennej. Z podanych powodów Sąd ocenił, że opierając się wyłącznie na językowej wykładni art. 272 Prawa wodnego organ nietrafnie zinterpretował ten przepis, pozbawiając stronę ogólnych gwarancji kodeksowych, jak też konstytucyjnych. Dlatego na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. Sąd uchylił zaskarżoną decyzję. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ uwzględni ocenę prawną i wskazania zawarte w rozważaniach Sądu. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 200 p.p.s.a.