II SA/Wr 846/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Władysław Kulon Sędziowie: Sędzia WSA Marta Pawłowska (spr.) Asesor WSA Malwina Jaworska-Wołyniak Protokolant: starszy asystent sędziego Sławomir Mirowski po rozpoznaniu w Wydziale II na rozprawie w dniu 23 czerwca 2026 r. sprawy ze skargi A. Z. i M.Z. na decyzję Wojewody Dolnośląskiego z dnia 19 września 2025 r. Nr SOC-OP.621.1.58.2025.MR w przedmiocie uchylenia ostatecznej decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego I. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; II. zasądza od Wojewody Dolnośląskiego na rzecz skarżących kwotę 680 (słownie: sześćset osiemdziesiąt) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Zaskarżoną decyzją z dnia 19 września 2025 r. Wojewoda Dolnośląski, po rozpoznaniu odwołania P. C. (dalej jako uczestnik postępowania) od decyzji Burmistrza Gminy W. nr BED.5343.1.33.2024.DG z dnia 16 czerwca 2025 r. odmawiającej uchylenia własnej decyzji nr BED.5343.3.14.202l.DG z dnia 7 lipca 2022 r. orzekającej o wymeldowaniu P. C. z miejsca pobytu stałego w lokalu pod adresem U. (gm. W.), uchylił zaskarżoną decyzję w całości i uchylił decyzję z dnia 7 lipca 2022 r. o wymeldowaniu P. C. z przedmiotowego lokalu. Z uzasadnienia decyzji oraz akt administracyjnych wynika, że wnioskiem z dnia 19 listopada 2024 r. uczestnik zwrócił się do Burmistrza Gminy W. o uchylenie decyzji o wymeldowaniu go z miejsca pobytu stałego. W uzasadnieniu wskazał, że wymeldowanie nastąpiło wbrew jego woli i bez jego zgody. Wskazał również, że choć z powodów i ekonomicznych i prawnych zmuszony był do czasowego opuszczenia miejsca pobytu, nigdy nie opuścił go trwale i czuje się z nim związany, w związku z czym, wnosi o anulowanie decyzji. W dniu 20 listopada 2024 r. organ pierwszej instancji zawiadomił o wszczęciu postępowania administracyjnego o uchylenie decyzji o wymeldowaniu z miejsca pobytu stałego, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. Identycznej treści zawiadomienie o wszczęciu postępowania o uchylenie decyzji, na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. organ skierował do stron w dniu 31 grudnia 2024 r. Następnie organ przeprowadził postępowanie wyjaśniające, przesłuchał strony i świadków, po czym w dniu 16 czerwca 2025 r. odmówił uchylenia własnej decyzji z dnia 7 lipca 2022 r. o wymeldowaniu uczestnika z miejsca pobytu stałego, wskazując w uzasadnieniu orzeczenia, że przeprowadzone postępowanie dowodowe pozwoliło na ustalenie, że uczestnik opuścił miejsce pobytu stałego ze względu na zakaz zbliżenia się do zamieszkującej tam matki, a następnie w wyniku odbywania kary pozbawienia wolności. Organ wskazał na silny konflikt rodzinny, pomiędzy uczestnikiem a właścicielką nieruchomości i podniósł, że w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 154 k.p.a. organ zobligowany jest do zbadania, czy za uchyleniem decyzji przemawia słuszny interes strony. W ocenie Burmistrza, wobec stanowczego sprzeciwu strony postępowania – właścicielki nieruchomości - zobowiązany jest orzec o odmowie uchylenia decyzji na podstawie art. 154 § 1 k.p.a. W odwołaniu od tej decyzji uczestnik podniósł, że największym błędem decyzji jest nieuwzględnienie okoliczności, że decyzja o wymeldowaniu zapadła bez przeprowadzenia kluczowych dowodów, w tym wizji lokalnej w mieszkaniu. Podniósł także, że decyzja ta została podjęta bez powiadomienia go o toczącym się postępowaniu, choć w tym czasie odbywał on karę pozbawienia wolności, o czym organ był w stanie pozyskać wiedzę. Podniósł, że nie rozumie, dlaczego nie był poinformowany o postępowaniu w przedmiocie jego wymeldowania i wydaniu decyzji w 2022 roku. W toku postępowania odwoławczego A. Z. przedłożyła umowę darowizny z której wynika, że przeniosła prawo własności nieruchomości w której zameldowania domaga się uczestnik, na rzecz syna – M. Z. Uwzględniając odwołanie i orzekając o uchyleniu zarówno zaskarżonej decyzji jak i decyzji o wymeldowaniu z dnia 7 lipca 2022 r. Wojewoda Dolnośląski po przedstawieniu stanu faktycznego sprawy oraz treści zeznań kolejnych świadków wyjaśnił, że zgodnie z art. 16 § 1 Kodeksu postępowania administracyjnego decyzje, od których nie służy odwołanie w administracyjnym toku instancji lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, są ostateczne. Uchylenie lub zmiana takich decyzji, stwierdzenie ich nieważności oraz wznowienie postępowania może nastąpić tylko w przypadkach przewidzianych w kodeksie lub ustawach szczególnych. Zatem decyzja ostateczna podlega ochronie i jej wzruszenie może nastąpić tylko w trybach nadzwyczajnych, przewidzianych Kodeksem postępowania administracyjnego. Jednocześnie art. 154 Kpa stanowi, że decyzja ostateczna, na mocy której żadna ze stron nie nabyła prawa, może być w każdym czasie uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony (§ 1), przy czym w przypadkach określonych w § 1 właściwy organ wydaje decyzję w sprawie uchylenia lub zmiany dotychczasowej decyzji (§ 2). Skazał również, że pomimo istnienia pewnych rozbieżności w orzecznictwie, przyjąć należy, że w trybie tym mogą być zmieniane nie tylko decyzje uznaniowe, ale także związane, o ile spełnione zostają przesłanki wynikające z przepisu. Dalej organ wywodził, że jak wynika z treści przepisu art. 154 Kpa, istota tego trybu nadzwyczajnego sprowadza się do zbadania, czy słuszny interes strony lub interes społeczny przemawiają za zmianą lub uchyleniem decyzji ostatecznej, na mocy której strona nie nabyła prawa. Jednocześnie podniósł, że w przypadku decyzji o wymeldowaniu osoby z danego lokalu spełniona jest przesłanka określona w art. 154 § 1 Kpa odnośnie braku nabycia prawa przez strony postępowania, gdyż decyzja taka nie rodzi praw do lokalu, a jedynie potwierdza ustalony stan faktyczny i ma charakter ewidencyjny. Głównym celem ustawy o ewidencji ludności jest bowiem dyscyplinowanie obywateli z punktu widzenia wiedzy posiadanej przez właściwe organy o miejscu, w którym aktualnie obywatele rzeczywiście przebywają. W ocenie Wojewody w niniejszej sprawie zastosowania dyspozycji z art. 154 Kpa w kontekście interesu społecznego należy upatrywać w konieczności zapewnienia prawidłowego funkcjonowania instytucji publicznych poprzez doprowadzenie do zgodności zapisów ewidencji ludności zawartych w rejestrach z faktycznym miejscem pobytu osób, na których ciąży obowiązek zameldowania lub wymeldowania się. Dane te powinny odzwierciedlać stan faktyczny, istniejący w rzeczywistości, a w rozpatrywanej sprawie materiał dowodowy jednoznacznie potwierdza, że P. C. wprawdzie faktycznie nie zamieszkiwał w spornym lokalu od połowy 2021 roku, jednakże ponownie w nim zamieszkał w połowie 2024 roku. Fakt ten potwierdza również złożenie do sądu pozwu o eksmisję tej osoby, gdyż nie byłoby przecież potrzeby składania takiego pozwu odnośnie osoby, która nie zamieszkuje w danym lokalu. Wobec powyższego odmowa uchylenia wymeldowania P. C. z miejsca pobytu stałego w lokalu pod adresem U. w sytuacji, gdy osoba ta bezspornie od ponad roku zamieszkuje ponownie we wskazanym lokalu, jest - zdaniem organu odwoławczego - nie do pogodzenia z interesem społecznym. Odmowa uchylenia decyzji o wymeldowaniu ww. osoby skutkowałaby bowiem tym, że uczestnik nie byłby zameldowany w spornym lokalu mimo faktycznego w nim zamieszkiwania, co byłoby sprzeczne z prawem, gdyż - jak stanowi art. 24 ust. 1 ww. ustawy o ewidencji ludności - obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej jest obowiązany wykonywać obowiązek meldunkowy określony w ustawie. Jednocześnie za uchyleniem ostatecznej decyzji Burmistrza Gminy W. nr BED.5343.3. 14.2021.DG z dnia 7 lipca 2022 r. przemawia w ocenie Wojewody również słuszny interes strony. Skoro bowiem, jak wyjaśniono, obywatel polski przebywający na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej obowiązany jest wykonywać obowiązek meldunkowy, który polega m.in. na zameldowaniu się w miejscu pobytu stałego lub czasowego, przy czym - zgodnie z art. 27 ust. 1 cyt. ustawy - jest on obowiązany zameldować się w miejscu pobytu stałego lub czasowego najpóźniej w 30 dniu, licząc od dnia przybycia do tego miejsca, to odmowa uchylenia wskazanej decyzji powodowałaby, iż organ uniemożliwiłby dopełnienie przez P. C. obowiązku meldunkowego w lokalu, w którym obecnie faktycznie już od ponad roku zamieszkuje. Nie godząc się z tym rozstrzygnięciem skargę do tutejszego sądu wnieśli M. Z. i A. Z., domagając się jego uchylenia. Decyzji Wojewody zarzucili naruszenie przepisów prawa procesowego, które mogło mieć istotny wpływ na wynik postępowania: a) art. 7 k.p.a polegające na niewłaściwym zastosowaniu w zakresie definicji słusznego interesu strony i interesu społecznego; b) art. 8 k.p.a. poprzez niezastosowanie zasady bezstronności i równości stron, w konsekwencji pogłębiania zasady zaufania stron do organów państwa; c) art. 16 k.p.a. poprzez jego niezastosowanie i wzruszenie ostatecznej decyzji administracyjnej pomimo braku podstaw ku temu; d) art. 77 k.p.a. polegające na nierozpatrzeniu całości zebranego materiału dowodowego w sposób wnikliwy i zgodny z zasadami logicznego rozumowania, a w konsekwencji przyjęcie, że uchylenie decyzji o wymeldowaniu uczestnika jest zgodne z interesem społecznym i słusznym interesem strony z całkowitym pominięciu interesu strony skarżącej e) art. 154 § 1 k.p.a. poprzez jego zastosowanie pomimo braku przesłanek do zastosowania przepisu w niniejszym postępowaniu. Decyzji zarzucono także naruszenie prawa materialnego, tj. art. 35 i 28 ust. 2 ustawy z dnia 24 września 2010 r. o ewidencji ludności, polegające na ich niewłaściwym zastosowaniu i uchyleniu decyzji z dnia 16 czerwca 2025 r. i z dnia 7 lipca 2022 r., w sytuacji gdy obie wydane decyzje zgodne były z art. 35 ustawy, a wymeldowanie uczestnika było zgodne ze stanem faktycznym, istniejącym w dniu wydania decyzji, a nadto wobec braku zgody właściciela nieruchomości, nie można uczestnika zameldować w tym lokalu. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że uchylenie decyzji o wymeldowaniu, która była zgodna ze stanem faktycznym istniejącym w chwili jej wydania oraz zgodna z prawem, stoi w sprzeczności z wymienionym zasadami naczelnymi postępowania administracyjnego. Nadto podniesiono, że w przypadku uznania, że stanowisko Wojewody jest słuszne, możliwe byłoby uchylanie w tym trybie decyzji o wymeldowaniu osób, które po latach wracają do dawnego miejsca pobytu stałego, gdy tymczasem właściwym w takiej sytuacji jest ponownie przeprowadzenie postępowania o zameldowanie. Wskazano także, że przepis art. 154 § 1 k.p.a nakazuje zbadanie słusznego interesu strony, tymczasem Wojewoda nawet nie podjął próby zbadania interesu skarżących, który to stanowczo sprzeciwia się uchyleniu decyzji. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie w całości, podtrzymując stanowisko prezentowane w zaskarżonej decyzji. W piśmie procesowym z dnia 20 lutego 2026 r. uczestnik wniósł o oddalenie skargi i podniósł, że decyzja o wymeldowaniu go z miejsca pobytu stałego nigdy nie powinna była stać się ostateczna, bowiem poprzez pozbawienie go możliwości udziału w postępowaniu naruszyło jego konstytucyjne prawo do informacji i obrony. Na rozprawie w dniu 23 czerwca 2026 r. strony podtrzymały prezentowane wcześniej stanowiska. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga okazała się zasadna. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a zatem m.in. w sprawach kończących się wydaniem decyzji administracyjnej. Jednocześnie zaś, zgodnie z art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, natomiast art. 135 p.p.s.a. obliguje sąd do wzięcia pod uwagę z urzędu wszelkich naruszeń prawa. Przeprowadzona przez Sąd kontrola legalności zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego jej wydanie postępowania przed organami, według wskazanych wyżej kryteriów wykazała, że skarga zasługuje na uwzględnienie. W ocenie Sądu, organ pierwszej instancji przedwcześnie uznał pismo uczestnika z dnia 19 listopada 2024 r., za wniosek o wszczęcie postępowania w trybie art. 154 k.p.a., a organ odwoławczy powielił to uchybienie. W ocenie Sądu niemożliwe jest wyjaśnienie rzeczywistych intencji strony, bez podjęcia w tym przedmiocie działań wyjaśniających. Podkreślenia wymaga, że w treści wniosku inicjującego wszczęcie postępowania uczestnik nie powołał się na żadną z przesłanek zastosowania art. 154 k.p.a, stąd w ocenie Sądu, nieprawidłowe było, bez dalszych wyjaśnień wnioskodawcy, właśnie takie zakwalifikowanie pisma. We wniosku wskazano wyłącznie, że decyzja o wymeldowaniu zapadła wbrew woli i bez zgody wnioskodawcy. Wskazywać to może na ogólne niezadowolenie strony z treści rozstrzygnięcia, ale w żadnym wypadku nie daje podstaw do uznania, że jest to wniosek o wszczęcie postępowania nadzwyczajnego, właśnie w trybie art. 154 k.p.a. Co więcej, w toku postępowania zarówno sądowego jak i administracyjnego, uczestnik postępowania konsekwentnie podnosił okoliczność, że organ prowadzący postępowania o wymeldowanie, pomimo możliwości pozyskania wiedzy o aktualnym miejscu przebywania strony, nie podjął ku temu czynności, w efekcie przeprowadzając postępowanie bez udziału wnioskodawcy, pozbawiając go tym samym możliwości obrony jego praw. Takie stanowisko wypełnia zaś dyspozycje art. 145 § 1 pkt. 4 k.p.a., zatem organy bezwzględnie zobligowane były do wyjaśnienia, czy wniesione podanie stanowi wniosek o wznowienie postępowania, czy wniosek o uchylenie decyzji w trybie art. 154 lub 155 k.p.a., czy też może ma jeszcze inny charakter. Naczelną zasadą postępowania administracyjnego jest - wyrażona w art. 7 k.p.a. zasada prawdy obiektywnej. Wynika z niej obowiązek ustalenia treści żądania strony w przypadku wszczęcia postępowania administracyjnego na jej wniosek. Żądanie to wyznacza rodzaj sprawy będącej przedmiotem postępowania, a jego treść pozwala na wyznaczenie stosownej normy prawa materialnego lub normy prawa procesowego, która ma znaczenie dla ustalenia zakresu postępowania dowodowego. Organ administracji, w przypadku wątpliwości co do treści żądania, ewentualnie istnienia braków formalnych, winien z urzędu podjąć czynności zmierzające do wyjaśnienia treści rzeczywistego żądania wnioskodawcy. Postępowaniu temu powinno towarzyszyć należyte i wyczerpujące poinformowanie strony o okolicznościach faktycznych i prawnych, mogących mieć wpływ na ustalenie jego praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Co więcej, organy administracji publicznej mają obowiązek udzielania stronom niezbędnych wyjaśnień i wskazówek, aby nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek informowania i wyjaśnienia stronom przez organ prowadzący postępowanie całokształtu okoliczności faktycznych i prawnych toczącej się sprawy (art. 9 k.p.a.) powinien być bowiem rozumiany tak szeroko, jak to jest tylko możliwe. W przeciwnym razie dochodzi do naruszenia art. 7 i 9 K.p.a. w stopniu mogącym mieć wpływ na istotę rozstrzygnięcia (zob. wyroki NSA z dnia 1 grudnia 2008 r.; II OSK 1774/07 i 6 października 2010 r. II OSK 1488/09 oraz podane tam orzecznictwo, dostępny w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl, dalej jako: "CBOSA"). Jaki charakter ma mieć ostatecznie pismo decyduje wyłącznie strona, ale w razie wątpliwości w tym zakresie, obowiązkiem organu administracji publicznej jest przekazanie stronie informacji o jej sytuacji procesowej, przysługujących jej środkach obrony jej praw oraz uwarunkowaniach ich złożenia, aby strona nie poniosła szkody z powodu nieznajomości prawa. Obowiązek ten dotyczy pism, które zredagowane zostały w sposób niezręczny, niezrozumiały, czy nieporadny, niepozwalający na ustalenie rzeczywistej woli strony, kiedy z okoliczności sprawy wynika, że strona nie rozeznaje się w sposób precyzyjny w zakresie przysługujących jej uprawnień (por. wyroki NSA: z dnia 9 sierpnia 2006 r., sygn. I OSK 1134/05, II OSK 510/07, II OSK 771/07, CBOSA W ocenie Sądu, w przedmiotowej sprawie, organy samodzielnie i dowolnie kwalifikując treść wniesionego żądania, naruszyły powołane wyżej zasady postępowania administracyjnego. Z okoliczności sprawy wynika, że uczestnik nie rozeznawał się w wystarczający sposób w zakresie przysługujących mu uprawnień, rodzajów postępowań nadzwyczajnych, nie działał też przez fachowego pełnomocnika, zaznaczył, że żąda uchylenia decyzji, która w jego ocenie jest wadliwa, jednak nie wskazał trybu, w jakim uchylenie to ma nastąpić. Pomimo nieprecyzyjnie sformułowanego żądania, organy administracji nie podjęły żadnych działań w celu ustalenia istoty przedmiotowego pisma strony. Arbitralnie Burmistrz ocenił, że przedmiotowe pismo stanowi żądanie wszczęcia postępowania akurat w trybie art. 154 k.p.a. Organ pierwszej instancji nie przekazał uczestnikowi w pełnym zakresie informacji o jego sytuacji procesowej i przysługujących środkach obrony jego praw. Tymczasem każde z postępowań nadzwyczajnych wymaga spełnienia innych przesłanek, a zatem dokonania innych ustaleń w toku prowadzonego postępowania. Ponownie rozpatrując sprawę, organ winien udzielić wnioskodawcy stosownych, wyczerpujących i zrozumiałych wyjaśnień i wskazówek w zakresie jego sytuacji procesowej i zwrócić się do uczestnika o wyjaśnienie, czy jego intencją było w rzeczywistości żądanie wszczęcia postępowania z uwagi na słuszny interes społeczny, czy też wznowienia postępowania z uwagi na pozbawienie go bez jego winy udziału w postępowaniu, czy też może jeszcze odmienny wniosek. Dodatkowo, niezależnie od powyższych rozważań Sąd zwraca uwagę, że w toku postępowania odwoławczego przedstawiony został dowód na zmianę w prawie własności nieruchomości (umowa darowizny). Wobec utraty prawa własności, A. Z. utraciła więc status strony w niniejszym postępowaniu. Informację tę zresztą zawarto w piśmie przewodnim, w którym zawiadomiono o zmianie w zakresie stron ("dotychczasowa strona", "aktualna strona postępowania"). Pomimo tego, Wojewoda Dolnośląski nadal kierował do skarżącej korespondencję i decyzję wydaną w sprawie. Uwzględniając powyższe Sąd stwierdził, że wydane w sprawie orzeczenia są co najmniej przedwczesne dlatego, zgodnie z art. 135 p.p.s.a. wyeliminował z obrotu prawnego obie wydane w sprawie decyzje. Uchylenie bowiem wyłącznie decyzji zaskarżonej doprowadziłoby do istotnego naruszenia art. 15 k.pa., tj. zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) p.p.s.a., w. z art. 135 Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji. O kosztach postępowania, orzeczono na podstawie art. 200 p.p.s.a. w zw. z art. 205 p.p.s.a.