II SAB/Bk 105/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Małgorzata Roleder (spr.), Sędziowie sędzia WSA Anna Bartłomiejczuk,, sędzia WSA Elżbieta Lemańska, , po rozpoznaniu w Wydziale II na posiedzeniu niejawnym w dniu 3 września 2026 r. w trybie uproszczonym sprawy ze skargi A.S. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody Podlaskiego w przedmiocie ustalenia wysokości i wypłaty odszkodowania za nieruchomość przejętą pod drogę publiczną 1. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody Podlaskiego do wydania decyzji; 2. stwierdza, że Wojewoda Podlaski dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania; 3. stwierdza, że przewlekłe prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 4. przyznaje od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej A. S. sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych; 5. zasądza od Wojewody Podlaskiego na rzecz skarżącej A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Skarga została wywiedziona na podstawie następujących okoliczności. Decyzją Wojewody Podlaskiego (dalej: "Wojewoda") z 21 lutego 2024 r. nr 3/2024, której nadano rygor natychmiastowej wykonalności, udzielono zezwolenia na realizację inwestycji drogowej polegającej na budowie obwodnicy Bielska Podlaskiego w ciągu drogi krajowej nr 66, w ramach inwestycji pn.: Projekt i budowa obwodnicy Bielska Podlaskiego w ciągu drogi krajowej Nr 66 na odcinku od istniejącej DK19 do istniejącej DK66 oraz zatwierdzono podział nieruchomości. Przedmiotowa decyzja swoim zasięgiem objęła m.in. nieruchomość A. S., oznaczoną jako działki: nr [...]/1 o pow. 0,2537 ha, nr [...]/2 o pow. 0,6676 ha i nr [...]/3 o pow. 0,0810 ha, położoną w obrębie [...] S., m. Bielsk Podlaski, dla której jest prowadzona księga wieczysta nr [...]. W piśmie z 4 marca 2024 r. Wojewoda zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w przedmiocie ustalenia odszkodowania za ww. nieruchomość informując, że postępowanie administracyjne nie zostanie zakończone w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g ustawy z 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2024 r. poz. 311; dalej: "specustawa drogowa"), tj. w terminie 60 dni od dnia wydania przez Wojewodę decyzji z 21 lutego 2024 r., ze względu na konieczność uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w tym sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości, co uwarunkowane było koniecznością przeprowadzenia procedury udzielenia zamówienia publicznego, na podstawie przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych. Jednocześnie wskazany został przewidywany termin zakończenia przedmiotowego postępowania: 31 grudnia 2024 r. Wojewoda po przeprowadzeniu postępowania o udzielenie zamówienia publicznego, w dniu 27 marca 2024 r. zawarł z O. Sp. z o.o. w O. umowę ramową na sporządzenie operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości przejętych z mocy prawa na rzecz Skarbu Państwa w związku z realizacją ww. inwestycji drogowej. Z § 1 ust. 2 umowy wynika, że jej przedmiotem jest sporządzenie 168 operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości. W dniu 18 kwietnia 2024 r. rzeczoznawca majątkowy przeprowadził oględziny wycenianych gruntów, dokonał ich zinwentaryzowania oraz sporządził z tej czynności protokoły. W piśmie z 19 czerwca 2024 r. skarżąca wniosła ponaglenie do Ministra Rozwoju i Technologii na przewlekłość postępowania prowadzonego przez Wojewodę w przedmiotowej sprawie. Skarżąca wniosła również o wyznaczenie terminu do załatwienia przedmiotowej sprawy oraz do wyjaśnienia przyczyn i ustalenie osób winnych przewlekłości prowadzonego postępowania. Postanowieniem z 15 lipca 2024 r. Minister Rozwoju i Technologii uznał, że Wojewoda Podlaski nie dopuścił się bezczynności ani przewlekłego prowadzenia postępowania w tej sprawie. W dniu 15 lipca 2024 r. wykonawca przekazał Wojewodzie operaty szacunkowe określające wartość nieruchomości przejętych pod realizację ww. inwestycji drogowej. W piśmie z 16 września 2024 r. Wojewoda Podlaski zwrócił się do O. Sp. z o.o. o pisemne wyjaśnienie powstałych podczas weryfikacji wątpliwości, od którego uzależnione będzie dopuszczenie wycen jako dowód w postępowaniach. Zgodnie z § 8 ust. 7 pkt 2 umowy ramowej nr [...] z 25 stycznia 2023 r., wykonawca zobligowany jest do ustosunkowania się do ww. pisma w terminie 14 dni od dnia jego doręczenia. Na dzień złożenia skargi do sądu ww. termin nie upłynął. W dniu 12 września 2024 r. (data wpływu 16 września 2024 r.) skarżąca, reprezentowana przez profesjonalnego pełnomocnika, wniosła skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wojewodę Podlaskiego w sprawie dotyczącej ustalenia odszkodowania za przejęcie nieruchomość - działki nr [...]/1, [...]/2 oraz [...]/3, obręb [...] S., m. Bielsk Podlaski - w związku z jej przejęciem z mocy prawa przez Skarb Państwa, na podstawie decyzji Wojewody Podlaskiego z 21 lutego 2024 r. Wyrokiem z 27 listopada 2024 r. wydanym w sprawie o sygn. II SAB/Bk 98/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku oddalił skargę. Wojewoda pismem z 4 grudnia 2024 r. powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2025 r. Decyzja odszkodowawcza w sprawie została wydana w dniu 28 stycznia 2025 r. Od decyzji tej zostało wniesione odwołanie. Minister Finansów i Gospodarki decyzją z 10 września 2025 r. uchylił tę decyzję w całości i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Wyrok WSA z 27 listopada 2024 r., po rozpoznaniu skargi kasacyjnej A. S., został uchylony przez NSA wyrokiem z 26 czerwca 2025 r., sygn. I OSK 224/25; sprawę przekazano sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Następnie WSA w Białymstoku wyrokiem z 23 października 2025 r. sygn. II SAB/Bk 101/25: umorzył postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do wydania decyzji (pkt 1); stwierdził, że Wojewoda dopuścił się bezczynności (pkt 2); stwierdził, że bezczynność miała miejsce z rażącym naruszeniem prawa (pkt 3); przyznał od Wojewody na rzecz skarżącej A. S. sumę pieniężną w kwocie 2.500 (dwa tysiące pięćset) złotych (pkt 4); zasądził od Wojewody na rzecz skarżącej A. S. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego (pkt 5). Wyrok ten, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej Wojewody, został uchylony przez NSA wyrokiem z 6 maja 2026 r., sygn. I OSK 57/26; sprawę ponownie przekazano sądowi I instancji do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku zważył co następuje. Zgodnie z art. 190 zdanie pierwsze ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: "p.p.s.a.") sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Związanie sądu administracyjnego oceną prawną, o jakiej mowa w powołanym przepisie oznacza, że nie może on formułować nowych ocen prawnych, sprzecznych z wyrażonym we wcześniejszym orzeczeniu NSA poglądem, jak również nie może odstąpić od wskazań co do dalszego postępowania. Przez ocenę prawną rozumie się wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w rozpoznawanej sprawie, zaś wskazania co do dalszego postępowania stanowią z reguły konsekwencję oceny prawnej. W zgodzie z powyższym Sąd uwzględnił ocenę prawną wyrażoną w wyrokach NSA z 26 czerwca 2025 r., sygn. I OSK 224/25 oraz z 6 maja 2026 r., sygn. I OSK 57/26. Po analizie sprawy Sąd doszedł do wniosku, że skarga zasługiwała na uwzględnienie, bowiem Wojewoda dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania. Z wyroku NSA o sygn. I OSK 57/26 wynika, że w realiach niniejszej sprawy nie zachodziła bezczynność organu, skoro Wojewoda dwukrotnie przedłużał termin załatwienia sprawy, a następnie wydał decyzję w dniu 28 stycznia 2025 r., a więc przed upływem ostatniego terminu określonego na dzień 31 stycznia 2025 r. Sąd kasacyjny podkreślił, że dochowanie ustawowego terminu albo jego sukcesywne przedłużanie z zachowaniem aktów staranności przewidzianych w art. 36 k.p.a. wyklucza możliwość skutecznego postawienia organowi zarzutu bezczynności. Jednocześnie NSA stwierdził, że WSA w wyroku o sygn. II SAB/Bk 101/25 nie ocenił wymaganej prawem dynamiki przeprowadzonego postępowania, pomijając w tym zakresie wytyczne zawarte w wyroku I OSK 224/25. Tym samym NSA wskazał, że błędna była kwalifikacja zachowania organu jako bezczynności, niemniej jednak kwestia tego, czy postępowanie prowadzone było przewlekle, nadal wymaga oceny, co jest obowiązkiem sądu wojewódzkiego, rozpatrującym sprawę niniejszą po raz trzeci. Po kompleksowej analizie, z uwzględnieniem wskazań NSA, nie można dojść do odmiennej konkluzji niż taka, że prowadzone przez Wojewodę postępowanie cechowało się przewlekłością. Wyjaśnienia wymaga, że przewlekłość, obok bezczynności, jest formą zaniechania organów administracji publicznej prowadzących postępowanie administracyjne w indywidualnej sprawie rozstrzyganej w formie decyzji administracyjnej. Przewlekłość postępowania podlega kontroli sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 8 w związku z pkt 1 p.p.s.a. Podobnie jak w innych sprawach sądowoadministracyjnych, także i w sprawach o przewlekłość postępowania sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany wskazanymi zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 p.p.s.a.). Pojęcie przewlekłości zostało zdefiniowane w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. i oznacza "prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy". Terminy załatwienia sprawy wynikają z ogólnych zasad postępowania administracyjnego i z regulacji szczegółowych przewidzianych dla konkretnych rodzajów spraw. W myśl zasad ogólnych, organy mają działać w sprawie wnikliwie i szybko, posługując się możliwie najprostszymi środkami do jej załatwienia (art. 12 k.p.a.); sprawa powinna być załatwiona bez zbędnej zwłoki, w ciągu miesiąca jeśli wymaga przeprowadzenia postępowania wyjaśniającego, bądź nie później niż w ciągu dwóch miesięcy od dnia wszczęcia postępowania, jeśli jest szczególnie skomplikowana (art. 35 § 1, 2 i 3 k.p.a.). Natomiast do postępowania administracyjnego, którego przedmiotem jest ustalenie odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość skarżącej, znajdują zastosowanie terminy załatwienia sprawy określone w specustawie drogowej. Stosownie do art. 12 ust. 4b ww. ustawy decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 30 dni od dnia, w którym decyzja zrid stała się ostateczna. Jeżeli decyzji zrid nadany został rygor natychmiastowej wykonalności, decyzję ustalającą wysokość odszkodowania wydaje się w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji zrid rygoru natychmiastowej wykonalności (art. 12 ust. 4g specustawy drogowej). Wskazane terminy załatwienia sprawy odszkodowawczej mają charakter procesowy i mogą być przedłużane na zasadach wynikających z art. 36 K.p.a. (vide: wyrok NSA z 4 grudnia 2012 r., I OSK 1621/12, pub. w CBOSA). W orzecznictwie wskazuje się, że bezczynność jest związana z naruszeniem terminów załatwienia sprawy, zarówno terminów określonych w ustawach, jak i wskazanych przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast przewlekłość nie łączy się z przekroczeniem żadnych terminów. Inaczej mówiąc, bezczynność zachodzi wówczas, gdy terminy ustawowe oraz wskazane przez organ administracji na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, zaś przewlekłość występuje wtedy, gdy terminy ustawowe oraz wskazane na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. jeszcze nie upłynęły, a sprawa nie została załatwiona, mimo że z uwagi na swój charakter mogła być już załatwiona (wyrok NSA z 7 września 2022 r., II OSK 871/22). Za takim rozumieniem bezczynności i przewlekłości opowiedział się też NSA w uchwale z 22 czerwca 2020 r., II OPS 5/19, stwierdzając w jej uzasadnieniu, że organ jest bezczynny, jeśli nie zakończy postępowania w przewidziany prawem sposób w ustawowym terminie lub w terminie przez siebie zmienionym na podstawie art. 36 § 1 k.p.a. Natomiast postępowanie jest przewlekle prowadzone, jeśli w granicach czasowych przeznaczonych na załatwienie sprawy organ działa opieszale, nieefektywnie i nie rozstrzyga sprawy, mimo że brak jest do tego przeszkód. O przewlekłości postępowania będzie można więc mówić, gdy organ formalnie nie przekracza terminu załatwienia sprawy, a w prowadzonym przez niego postępowaniu wystąpiły nieprawidłowości, które doprowadziły do tego, że postępowanie trwa znacznie dłużej, niż jest to rzeczywiście potrzebne dla załatwienia tej sprawy, a więc dla ustalenia stanu faktycznego i prawnego sprawy oraz sformułowania na jego kanwie rozstrzygnięcia kończącego sprawę. Jako konkretne przypadki prowadzenia przez organ postępowania w sposób przewlekły wskazać należy więc m.in. niezasadne wyznaczenie na podstawie art. 36 dodatkowego terminu załatwienia sprawy, wyznaczenie nadmiernie odległego terminu załatwienia sprawy, wielokrotne niewłaściwe korzystanie z instytucji sygnalizacji, zatrzymanie biegu terminu załatwienia sprawy na skutek bezzasadnego podejmowania przez organ czynności, z którymi połączone są ustawowe terminy niewliczane do terminu na podstawie art. 35 § 5, brak podjęcia działań zmierzających do usunięcia przeszkód w kontynuowaniu zawieszonego postępowania czy też nieprawidłowe wypełnianie obowiązków, np. w postaci kierowania błędnych wezwań, skutkujących koniecznością ich powtórzenia, co powoduje znaczne przesunięcia w załatwieniu sprawy (zob. A. Golęba, komentarz do art. 37 [w:] Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. III, red. H. Knysiak-Sudyka, Warszawa 2023, SIP LEX). Oceniając wystąpienie przewlekłości postępowania (i jej charakteru) nie można również abstrahować od indywidualnego charakteru sprawy, ocenianego w oparciu o takie kryteria jak: jej złożoność, postawę strony i organów, przedmiot postępowania. Nie można też pominąć charakteru podejmowanych czynności i stanu faktycznego. Odnosząc powyższe uwagi natury ogólnej do okoliczności rozpoznawanej sprawy przypomnieć trzeba, że decyzja zrid została wydana przez Wojewodę 21 lutego 2024 r. Decyzji tej nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Oznacza to, że Wojewoda zobowiązany był do wydania decyzji ustalającej wysokość odszkodowania w terminie 60 dni od dnia nadania ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności. Ostatni dzień terminu na załatwienie sprawy przypadał zatem na poniedziałek 22 kwietnia 2024 r. Tymczasem organ o wszczęciu postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania zawiadomił stronę w piśmie z 4 marca 2024 r. informując jednocześnie, że postępowanie administracyjne nie zostanie zakończone w terminie wynikającym z art. 12 ust. 4g specustawy drogowej, ze względu na konieczność uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie, w tym sporządzenia przez biegłego rzeczoznawcę majątkowego operatów szacunkowych określających wartość nieruchomości, co uwarunkowane było koniecznością przeprowadzenia procedury udzielenia zamówienia publicznego, na podstawie przepisów ustawy - Prawo zamówień publicznych. Jako przewidywany termin zakończenia przedmiotowego postępowania wskazano 31 grudnia 2024 r. Następnie Wojewoda pismem z 4 grudnia 2024 r. powołując się na art. 36 § 1 k.p.a. wskazał przewidywany termin załatwienia sprawy do dnia 31 stycznia 2025 r. Zdaniem Sądu okoliczności sprawy uzasadniają stwierdzenie przewlekłego prowadzenia postępowania, albowiem Wojewoda z nieusprawiedliwionych, tj. zależnych od organu przyczyn, przedłużył termin załatwienia sprawy w trybie art. 36 k.p.a. do 31 grudnia 2024 r. W kontekście tego, czy wyłonienie rzeczoznawcy majątkowego w procedurze zamówień publicznych było konieczne i uzasadnione a w konsekwencji czy przedłużenie załatwienia sprawy było usprawiedliwione, Sąd podtrzymuje stanowisko wyrażone w wyroku o sygn. II SAB/Bk 101/25, niezakwestionowane przez NSA w wyroku o sygn. I OSK 57/26. Zgodnie z nim, brak jest przepisu prawa, który nakazywałby organowi prowadzącemu postępowanie z zakresu ustalenia wysokości odszkodowania zastosowanie ustawy – Prawo zamówień publicznych przy wyborze rzeczoznawcy majątkowego. Zarazem brak jest przepisu, który zakazywałby powołania biegłego w taki sposób. W sprawie dotyczącej odszkodowania za nieruchomości wchodzące w skład inwestycji liniowej – obejmującej tak jak w sprawie niniejszej prawie 200 działek - wyłonienie jednego rzeczoznawcy majątkowego w trybie ustawy – Prawo zamówień publicznych może być rozwiązaniem optymalnym, gdyż finalnie może prowadzić do szybszego rozpoznania sprawy. Znane Sądowi z urzędu są bowiem okoliczności związane ze znacznym obciążeniem organów orzekających o przyznaniu odszkodowania za nieruchomości przejęte pod drogi publiczne, problemach kadrowych jakie często występują w tych organach oraz koniecznością długotrwałego oczekiwania na obligatoryjny dowód z opinii biegłego w tego rodzaju sprawach. Ponadto, szacowanie nieruchomości wchodzących w skład inwestycji liniowej przez kilku biegłych, a tym bardziej kilkuset do każdej z wycenianych nieruchomości oddzielnie, może doprowadzić do sytuacji, w której wartość nieruchomości położonych w bliskiej odległości o takim samym położeniu, przeznaczeniu, będą się od siebie znacznie różniły, że względu na przyjęte przez rzeczoznawców metody wyceny czy też transakcje porównawcze. To z kolei mogłoby doprowadzić do znacznego przedłużenia postępowania. Nadto nieznaczna liczba biegłych jest zainteresowana wyceną nieruchomości pod duże inwestycje infrastrukturalne, w tym pod drogi krajowe i wojewódzkie. Sąd podkreśla jednak, że zamiar przeprowadzenia procedury zamówienia publicznego w celu wyłonienia rzeczoznawcy majątkowego, nie może uzasadniać przyjęcia a priori (z założenia), że termin rozpatrzenia sprawy nie zostanie zachowany. Jak wywiódł NSA, w takiej sytuacji organ powinien to uczynić tak, aby nie przekroczyć ustawowego terminu załatwienia sprawy. Nie można bowiem tracić z pola widzenia, że wywłaszczenie nieruchomości zgodnie z treścią art. 21 ust. 2 Konstytucji RP jest dopuszczalne jedynie (...) za słusznym odszkodowaniem, które powinno być wypłacone w odpowiednim terminie (w tym przypadku w terminie 60 dni od dnia nadania decyzji wywłaszczeniowej rygoru natychmiastowej wykonalności). Dopiero ewentualne nieprzewidziane okoliczności, które doprowadziły do wydłużenia procedury wyłonienia rzeczoznawcy lub sporządzenia operatu szacunkowego, mogłyby usprawiedliwić zastosowanie art. 36 k.p.a. W niniejszej sprawie natomiast organ z założenia przyjął, że na sporządzenie operatu szacunkowego rzeczoznawca majątkowy będzie miał 110 dni od podpisania umowy, czyli prawie dwukrotnie dłużej, niż wynosi termin ustawowy załatwienia sprawy, a zawarcie umowy nastąpiło 27 marca 2024 r., czyli ponad miesiąc od nadania decyzji z 21 lutego 2024 r. rygoru natychmiastowej wykonalności. Przewidywany termin zakończenia postępowania wskazano najpierw na dzień 31 grudnia 2024 r., a następnie na dzień 31 stycznia 2025 r. Ostatecznie decyzja odszkodowawcza została wydana 28 stycznia 2025 r. Oceniając przewlekłość przedmiotowego postępowania stwierdzić trzeba w pierwszej kolejności, że po wszczęciu postępowania Wojewoda podjął szereg czynności rzeczywiście zmierzających do zgromadzenia materiału dowodowego. W szczególności organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania i poinformował ją o przewidywanym terminie jego zakończenia, zawarł umowę ramową dotyczącą sporządzenia operatów szacunkowych, przeprowadził weryfikację tychże operatów i zwrócił się do wykonawcy o pisemne wyjaśnienia dotyczące powstałych wątpliwości. Nie można zatem stwierdzić, że czynności te były pozorne lub nie zmierzały do załatwienia sprawy. Operat szacunkowy stanowi bowiem istotny dowód w postępowaniu dotyczącym ustalenia wysokości odszkodowania, a potrzeba jego uzyskania i zweryfikowania była rzeczywista. Powyższe nie oznacza jednak, że postępowanie było prowadzone z wymaganą prawem dynamiką postępowania. Istotą oceny w niniejszej sprawie jest ustalenie, czy sposób zaplanowania i realizacji czynności procesowych odpowiadał obowiązkowi działania bez zbędnej zwłoki. NSA w wyroku o sygn. I OSK 224/25 wyraźnie zakwestionował pogląd, według którego sam fakt zastosowania procedury zamówień publicznych może usprawiedliwiać dowolne wydłużanie ustawowych terminów załatwienia sprawy, a także, że jest to okoliczność niezależna od organu. Stwierdził też, zakładając racjonalność ustawodawcy, że ustawodawca, ustalając sześćdziesięciodniowy termin, miał na uwadze, że będzie się to wiązało z koniecznością powołania rzeczoznawcy majątkowego (co wynika z art. 12 ust. 5 specustawy drogowej w związku z art. 7 i art. 156 ust. 1 u.g.n.), często z zastosowaniem ustawy z 11 września 2019 r. - Prawo zamówień publicznych. Sąd stwierdza, że Wojewoda powinien tak zorganizować postępowanie, aby - co do zasady - umożliwić dochowanie terminu ustawowego, a dopiero ewentualne nieprzewidziane okoliczności, które doprowadziły do wydłużenia procedury wyłonienia rzeczoznawcy lub sporządzenia operatu szacunkowego, mogłyby usprawiedliwić zastosowanie art. 36 k.p.a. Tymczasem już w momencie organizacji postępowania organ zakładał uzyskanie operatu w czasie znacznie przekraczającym ustawowy termin 60 dni. Okoliczności dotyczące znacznej liczby nieruchomości objętych inwestycją, związane z tym obciążenie organu oraz trudności organizacyjne związane z pozyskaniem rzeczoznawcy należy niewątpliwie uwzględnić. W sprawie chodziło bowiem o inwestycję liniową obejmującą 168 operatów, co stanowiło rzeczywiste utrudnienie organizacyjne. Okoliczności te nie mogą jednak prowadzić do wniosku, że organ został zwolniony z obowiązku odpowiedniego zorganizowania postępowania. Sam zamiar przeprowadzenia jednej procedury dotyczącej większej liczby nieruchomości nie może prowadzić do automatycznego przyjęcia, że ustawowy termin nie będzie mógł zostać dochowany. Niezależnie od powyższego dla stwierdzenia przewlekłości znaczenie miał również odstęp pomiędzy niektórymi czynnościami organu. Umowę zawarto dopiero 27 marca 2024 r. (ponad miesiąc od dnia nadania rygoru natychmiastowej wykonalności), operaty przekazano 15 lipca 2024 r., protokół dostarczenia podpisano 5 sierpnia 2025 r., a dopiero 16 września 2024 r. organ zwrócił się do wykonawcy o dodatkowe wyjaśnienia dotyczące tej dokumentacji. Chronologia ta wskazuje wprawdzie na realne wykonywanie czynności, jednak nie pozwala przyjąć, że cały tok postępowania został zorganizowany w sposób maksymalnie efektywny, a przede wszystkim uwzględniający konieczną dynamikę przedmiotowego postępowania w przedmiocie ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość. Należy pamiętać, że celem wprowadzenia szczególnego terminu w art. 12 ust. 4g specustawy drogowej (ustawa z dnia 4 stycznia 2013 r. o zmianie ustawy o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych, Dz. U. poz. 118) było zapobiegnięcie negatywnym skutkom materialnym i szkodom psychicznym, jakie ponosili wywłaszczeni właściciele w związku z nadawaniem rygoru natychmiastowej wykonalności decyzjom o zezwoleniu na realizację inwestycji drogowej. Wprowadzenie 60-dniowego terminu miało sprawić, że ustalenie odszkodowania nastąpi równolegle z faktycznym pozbawieniem danej osoby władztwa nad jej nieruchomością (zob. uzasadnienie do projektu ustawy nowelizującej, druk nr 759, VII kadencja Sejmu). Reasumując, uprawnione jest przyjęcie, że postępowanie w sprawie - na dzień wniesienia skargi - organ prowadził przewlekle, naruszając określone w art. 8, art. 9, art. 10, art. 11 i art. 12, a w konsekwencji art. 6 i art. 7 k.p.a. Dlatego w punkcie 2 wyroku Sąd stwierdził, że organ dopuścił się przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 pkt 3 p.p.s.a.). Sąd orzekł o umorzeniu postępowania sądowoadministracyjnego w zakresie zobowiązania organu do wydania decyzji, na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. z uwagi na to, że w dniu 28 stycznia 2025 r. została wydana decyzja. Nie można bowiem zobowiązać organu do określonego działania, jeśli zostało ono w dacie orzekania już podjęte (vide: wyrok NSA z 18 stycznia 2017 r., I OSK 1789/16). W ocenie Sądu przewlekłość organu nie miała jednak miejsca z rażącym naruszeniem prawa. Ustawodawca nie zdefiniował kryteriów stanu rażącego naruszenia prawa, więc dokonanie kwalifikacji bezczynności lub przewlekłości pozostawiono uznaniu sądu orzekającego. Uznanie to zaś cechuje brak sztywnych ram wartościowania danego stanu rzeczy, opiera się ono na analizie całokształtu okoliczności sprawy, przy uwzględnieniu pewnych wskazań ustawowych, zasad doświadczenia życiowego i zawodowego. Taka kwalifikacja będzie więc zasadna, gdy stan bezczynności lub przewlekłości jest oczywisty, uporczywy i nie daje się pogodzić z regułami demokratycznego państwa prawa. Na tę ocenę rzutuje m.in. podejmowanie czynności nieefektywnych i ewidentna "zła wola" organu w zakresie realizacji swoich ustawowych obowiązków. Przesłanki te, w ocenie Sądu, nie zostały spełnione w niniejszej sprawie. Nie można zarzucić organowi tzw. złej woli, pomimo niezasadnego przedłużenia postępowania. Przypomnieć należy, co Sąd uznał za kluczowe, że organ de facto podejmował się działań zmierzających do ustalenia stanu faktycznego stanowiącego podstawę do ustalenia odszkodowania za nieruchomość skarżącej. Sąd orzekł o przyznaniu od Wojewody na rzecz skarżącej sumy pieniężnej w wysokości 2.500,00 zł na podstawie art. 149 § 2 p.p.s.a. Odwołując się do stanowiska NSA wyrażonego w wyroku z 14 lipca 2020 r., II GSK 1159/19, wskazać trzeba, że suma pieniężna jest rozwiązaniem wprowadzonym do postępowania sądowoadministracyjnego z uwagi na niewystarczalność dotychczas istniejących środków ochrony prawnej przed bezczynnością i przewlekłym prowadzeniem postępowania przez organy administracji publicznej. Suma pieniężna ma zapewnić bardziej efektywną ochronę jednostki. Stanowi ona rodzaj rekompensaty za krzywdę, której skarżący doznał na skutek wadliwego działania administracji publicznej. Ma uświadomić skarżącemu, że sąd administracyjny widzi dolegliwości i niedostatki, jakich doznaje na skutek przewlekłego prowadzenia jego sprawy i że obejmuje skarżącego ochroną. W sprawie niniejszej Sąd uznał, że sankcja ta przede wszystkim ma na celu zrekompensowanie stronie długiego czasu oczekiwania na odszkodowanie za wywłaszczoną nieruchomość. Sąd z urzędu rozważył zastosowanie środka prawnego w postaci grzywny. Uznając, że przyznana suma pieniężna będzie wystarczającym środkiem dyscyplinującym, sąd nie zastosował tego rodzaju sankcji. Mając na uwadze powyższe, na podstawie art. 149 § 1 pkt 3, § 1a i § 2 p.p.s.a., orzeczono jak w punktach 2-4 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł jak w punkcie 5 sentencji wyroku, działając na podstawie art. 200, art. 202 § 2 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. i § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 118). Do kosztów zaliczono wpis od skargi (100 zł), opłatę skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) oraz koszty ustanowienia pełnomocnika z wyboru (480 zł). Skarga została rozpoznana w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym. Zgodnie z art. 119 pkt 4 p.p.s.a. sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W myśl art. 120 p.p.s.a. w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Elżbieta Lemańska Małgorzata Roleder Anna Bartłomiejczuk