II SAB/Ol 43/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Piotr Chybicki Sędziowie Sędzia WSA Marzenna Glabas Asesor WSA Grzegorz Klimek (spr.) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi K. S. na bezczynność Burmistrza Miasta B. w rozpoznaniu wniosku z 28 października 2023 r. o udostępnienie informacji publicznej. I. zobowiązuje Burmistrza Miasta B. do rozpoznania pkt 1, pkt 3 i pkt 8 wniosku skarżącego z dnia 28 października 2023 r. - w terminie 14 dni; II. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; III. zasądza od Burmistrza Miasta B. na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (sto złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

K. S. (dalej: skarżący, wnioskodawca) wnioskiem z dnia 28 października 2023 r. (przesłanym na platformę ePUAP) zwrócił się do Urzędu Miasta Bartoszyce o udostępnienie następującej informacji publicznej: 1. skanów lub innej wersji elektronicznej formularzy zgłoszenia projektów w ramach Bartoszyckiego Budżetu Obywatelskiego 2023, które wpłynęły do organu i zostały pozytywnie zaopiniowane; 2. skanów lub innej wersji elektronicznej kart oceny projektów, o których mowa w pkt 1 lub innych dokumentów poświadczających wykonanie oraz wynik weryfikacji, o której mowa w § 7 załącznika do Uchwały Nr LXVIII/421/2023 Rady Miasta Bartoszyce z dnia 25 maja 2023 r. w sprawie przeprowadzenia na terenie miasta Bartoszyce konsultacji społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego na 2023 rok; 3. skanów lub innej wersji elektronicznej korespondencji z wnioskodawcami pozytywnie zaopiniowanych projektów w sprawie złożonych przez nich projektów w ramach Bartoszyckiego Budżetu Obywatelskiego 2023; 4. skanów lub innej wersji elektronicznej decyzji o odrzuceniu projektów w ramach Bartoszyckiego Budżetu Obywatelskiego 2023.; 5. skanu lub innej wersji elektronicznej protokołu, o którym mowa w § 11 załącznika do Uchwały Nr LXVI11/421/2023 Rady Miasta Bartoszyce z dnia 25 maja 2023 r. w sprawie przeprowadzenia na terenie miasta Bartoszyce konsultacji społecznych dotyczących Budżetu Obywatelskiego na 2023 rok; 6. skanu lub innej wersji elektronicznej formularza zgłoszenia projektu, który wygrał w ramach Bartoszyckiego Budżetu Obywatelskiego 2023; 7. skanu lub innej wersji elektronicznej karty oceny projektu, który wygrał w ramach Bartoszyckiego Budżetu Obywatelskiego 2023; 8. skanów lub innej wersji elektronicznej korespondencji z wnioskodawcą wygranego projektu w ramach Bartoszyckiego Budżetu Obywatelskiego 2023. Pismem z dnia 8 listopada 2023 r. Sekretarz Miasta Bartoszyce poinformował wnioskodawcę, że odpowiedzi odnośnie pytań: Ad: 1, 3, 8 - wniosek (żądanie, podanie, oferta) inicjujący określoną procedurę lub składany w jej trakcie, co do zasady stanowi dokument prywatny i nie powinien podlegać upublicznieniu. Oferty składane, formularze zgłoszeniowe stanowią autorski projekt dotyczący realizacji określonego zadania, wskazuje cel, który wnioskodawca chce osiągnąć a także kosztorys w którym partycypować miałby podmiot publiczny. O ile dokumenty przyznające środki publiczne są informacja publiczną, to wnioski, zgłoszenia, formularze nie stanowią informacji publicznej, lecz są dokumentami prywatnymi. Mając na uwadze powyższe, należy stwierdzić, że oferty zgłoszeniowe składane w ramach Budżetu Obywatelskiego nie pochodzą od podmiotów publicznych, tym samym nie spełniają cech dokumentów publicznych. Ad: 2, 4, 5, 7 - w załączeniu kserokopia protokołu. Ad: 6 - wygrał projekt Nr 5. Pismem z 8 lutego 2024 r. skarżący wywiódł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie skargę na bezczynność Burmistrza Miasta Bartoszyce (organ) w zakresie udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej. Zarzucił organowi naruszenie: art. 19 ust. 2 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatelskich i Politycznych; art. 61 ust. 1 Konstytucji RP; art. 2, art. 10 ust. 1 oraz art. 13 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902 - u.d.i.p.). Podniósł, że do dnia złożenia skargi nie zostały mu udostępnione informacje będące przedmiotem wniosku z 28 października 2023 r. w punkcie 1, 3 i 8. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie zważył, co następuje: Podnieść należy, że stosownie do art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2022 r., poz. 2492) sądy administracyjne sprawują kontrolę wykonywania administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Przy czym sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, co wynika z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r. poz. 1634 - p.p.s.a.). Kontrola ta obejmuje orzekanie w sprawach skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 ustawy p.p.s.a., jak również stosownie do art. 3 § 2 pkt 8 tej ustawy stronie przysługuje skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a, a także stosownie do art. 3 § 2 pkt 9 skarga na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Stosownie zaś do art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę i stosują środki określone w tych przepisach. W takich sprawach można skutecznie wnieść skargę na bezczynność, jeśli organ administracji publicznej nie załatwi sprawy w terminie określonym w przepisach art. 35-36 k.p.a., bądź w terminie wynikającym z innej ustawy regulującej sposób postępowania organów administracji. Wyjaśnić pozostaje również, że z bezczynnością organu administracji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy w prawnie ustalonym terminie organ nie podjął żadnych czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie w sprawie - ale mimo zaistnienia ustawowego obowiązku - nie zakończył go wydaniem w terminie decyzji, postanowienia lub innego aktu albo nie podjął stosownych czynności. Dla dopuszczalności skargi na bezczynność organu nie ma znaczenia okoliczność, z jakich powodów określona decyzja, postanowienie lub inny akt nie zostały dokonane, a w szczególności czy bezczynność została spowodowana zawinioną lub niezawinioną opieszałością organu. Wyjaśnić należy, że w sprawach o udostępnienie informacji publicznej skarga na bezczynność przysługuje zarówno w przypadku braku reakcji podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji, wymaganego ustawą o dostępie do informacji publicznej, jak i wówczas, gdy podmiot ten błędnie stwierdza, że żądana informacja nie stanowi informacji publicznej lub nie podlega udostępnieniu na zasadach wskazanej ustawy. Oceniając, czy adresat żądania o udostępnienie informacji publicznej pozostaje w bezczynności należy wziąć pod uwagę, że na gruncie przepisów u.d.i.p. realizacja "prawa dostępu do informacji publicznej" w przewidzianych ustawą formach (art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1-3) wymaga jednoczesnego zaistnienia trzech pozytywnych przesłanek. Po pierwsze, przedmiotem żądania musi być informacja mająca charakter publiczny w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p., po drugie adresatem żądania musi być podmiot zobowiązany do jej udzielenia, określony w art. 4 ust. 1 lub 2 u.d.i.p., i po trzecie, żądana informacja musi znajdować się w posiadaniu podmiotu, do którego zwrócono się o jej udzielenie (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). W rozpoznawanej sprawie adresatem wniosku był Burmistrz. Zgodnie z art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. Burmistrz jest organem władzy publicznej. Nie budzi również wątpliwości Sądu, że żądane przez skarżącego informacje stanowią informację publiczną w rozumieniu przepisów u.d.i.p. Stosownie bowiem do art. 1 ust. 1 tej ustawy informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, w szczególności o sprawach wymienionych w jej art. 6. Informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnoszona do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy publicznej i gospodarowania mieniem komunalnym (postępowanie dotyczące realizacji bądź braku realizacji projektu w ramach budżetu obywatelskiego dotyczy budżetu gminy) lub mieniem Skarbu Państwa. Organ nie kwestionował również, że informacje te posiada. Co do zasady zatem informacje takie są udostępniane, oczywiście jeśli nie ma zastosowania jakiś tryb szczególny określony przepisami odrębnymi i nie zachodzą negatywne przesłanki udostępnienia informacji publicznej (takie jak np. przesłanka ochrony prywatności). W świetle dotychczasowych rozważań Burmistrz powinien był załatwić przedmiotowy wniosek w trybie i terminie przewidzianym w u.d.i.p. Stosownie do przepisów tej ustawy, udostępnianie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku (art. 13 ust. 1 u.d.i.p.), w sposób i w formie zgodnej z wnioskiem, chyba że środki techniczne, którymi dysponuje podmiot obowiązany do udostępnienia, nie umożliwiają udostępnienia informacji w sposób w formie określonych we wniosku (art. 14 ust. 1 u.d.i.p.). Jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot obowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Z kolei zgodnie z art. 16 ust. 1 u.d.i.p. organ władzy publicznej może odmówić udostępnienia informacji publicznej oraz umorzyć postępowanie o udostępnienie informacji w przypadku określonym w art. 14 ust. 2, co następuje w drodze decyzji. Odnosząc powyższe do okoliczności rozpoznawanej sprawy, Sąd stwierdził na podstawie przedstawionego materiału dokumentacyjnego, że informacja publiczna, o której pozyskanie wnosił skarżący nie została mu udzielona. Organ nie udostępnił wnioskowanych skanów lub innej wersji elektronicznej formularzy zgłoszenia projektów w ramach Budżetu Obywatelskiego, skanów lub innej wersji elektronicznej korespondencji z wnioskodawcami pozytywnie zaopiniowanych projektów w sprawie złożonych przez nich projektów w ramach Budżetu Obywatelskiego 2023, skanów lub innej wersji elektronicznej korespondencji z wnioskodawcą wygranego projektu w ramach Budżetu Obywatelskiego 2023. W przedmiotowej sprawie brak udzielenia przez Burmistrza stosownych informacji jest wynikiem jego błędnego stanowiska, że wnioskowana informacja została udzielona w całości. Wyjaśnić zatem należy, że w myśl art. 6 ust. 1 u.d.i.p. udostępnianiu podlega informacja publiczna, w szczególności o podmiotach, o których mowa w art. 4 ust. 1, w tym o majątku, którym dysponują. Informację o jakiej mowa stanowią więc wszelkie dane o majątku publicznym, w tym o majątku jednostek samorządu terytorialnego oraz samorządów zawodowych i gospodarczych oraz majątku osób prawnych samorządu terytorialnego. W zakres tego pojęcia wpisują się materiały dokumentujące fakt lub sposób zadysponowania majątkiem publicznym, w tym treść i postać umów cywilnoprawnych dotyczących takiego majątku. Charakter taki mają dokumenty związane z zawieraniem i wykonywaniem umów, co powoduje, że chodzi tu przede wszystkim o oferty przyjęte przez dysponenta środków publicznych i zakwalifikowane jako podlegające uwzględnieniu. Powyższe prowadzi m.in. do tego że sądy administracyjne przyjmują, iż informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p stanowią składane organowi oferty. Nie ma przy tym znaczenia, czy chodzi tu o elementy treściowe oferty, nieobjęte tajemnicą przedsiębiorcy, czy też o treści taką tajemnicą objęte. W jednym i w drugim zakresie treść ofert stanowi bowiem informację publiczną, z tym tylko, że jej udostępnienie może podlegać ograniczeniu z uwagi na przykład na tajemnicę przedsiębiorcy. Z zestawienia dwóch wartości, tj. zasady jawności informacji publicznych oraz obowiązku ochrony prywatności, tajemnic przedsiębiorcy i danych osobowych osób fizycznych, wyprowadzany jest wniosek, że możliwe jest udostępnianie informacji publicznej w sposób nienaruszający wskazanych dóbr chronionych. Służy temu m.in. anonimizacja danych wrażliwych (tak wyrok NSA z dnia 4 listopada 2016 r., sygn. akt I OSK 1372/15, CBOSA). Dodatkowo należy wyjaśnić, że różnica pomiędzy dokumentem urzędowym a prywatnym w kontekście dostępu do informacji publicznej sprowadzać się będzie do tego, że w przypadku dokumentu urzędowego mamy do czynienia z dostępem - z zastrzeżeniem art. 5 u.d.i.p. - do treści i postaci dokumentu, podczas, gdy w przypadku dokumentu prywatnego dostęp do informacji publicznej ogranicza się wyłącznie do treści. Adresat wniosku nie jest więc bezwzględnie zobowiązany do umożliwienia zapoznania się przez wnioskującego z formą informacji. Udostępnienie dokumentu prywatnego wymaga bowiem większej dbałości o zapewnienie właściwej ochrony danych osobowych (por. wyrok NSA z 2 czerwca 2011 r., sygn. akt I OSK 281/11, CBOSA). Powyższe ustalenie skutkowało koniecznością zobowiązania organu do załatwienia wniosku skarżącego z 28 października 2023 r. w trybie przewidzianym w u.d.i.p., o czym orzeczono w pkt I sentencji wyroku, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Odnotowania jeszcze wymaga, że w wyroku uwzględniającym skargę na bezczynność sąd nie może określić, w jaki sposób adresat wniosku powinien załatwić sprawę. Przy rozpoznaniu skargi na bezczynność w przedmiocie udzielenia informacji publicznej rola sądu sprowadza się jedynie do oceny, czy wniosek o udzielenie informacji podlegał rozpatrzeniu w trybie przepisów u.d.i.p. oraz czy został w tym trybie załatwiony przez jego adresata. Uwzględnienie skargi może zatem polegać jedynie na zobowiązaniu adresata wniosku do jego załatwienia w sposób zgodny z przepisami u.d.i.p. W ocenie Sądu opisana bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, o czym orzeczono w pkt II wyroku, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a. W niniejszej sprawie nie zachodzi bowiem przypadek oczywistego braku podejmowania przez organ jakichkolwiek czynności czy lekceważenia wniosku i braku woli załatwienia sprawy, które można byłoby rozpatrywać w kategoriach rażącego naruszenia prawa, oznaczającego wadliwość kwalifikowaną, o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Natomiast nieudzielenie informacji mogło być wynikiem błędnego rozumienia przepisów u.d.i.p. oraz wadliwego przekonania o realizacji wniosku. W pkt III sentencji wyroku Sąd orzekł, o kosztach postępowania na podstawie art. 200 p.p.s.a. Zaznaczyć należy również że złożona skarga została przez sąd rozpoznana na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym stosownie do treści art. 119 pkt 4 p.p.s.a., który stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli przedmiotem skargi jest bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania. W takim przypadku skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym nie jest uzależnione od wniosku strony.