II SAB/Po 55/26

Dnia 24 czerwca 2026 roku Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Paluszyńska Sędziowie: Sędzia WSA Paweł Daniel Asesor WSA Jacek Rejman (sprawozdawca) po rozpoznaniu w trybie uproszczonym na posiedzeniu niejawnym w dniu 24 czerwca 2026 roku sprawy ze skargi V. I. na bezczynność Wojewody w przedmiocie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy I. umarza postępowanie w zakresie zobowiązania Wojewody do rozpatrzenia sprawy z wniosku V. I. z dnia 16 lipca 2025 roku w sprawie udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy; II. stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności w sprawie opisanej w pkt I; III. stwierdza, że bezczynność ta nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; IV. w pozostałej części skargę oddala; V. zasądza od organu na rzecz skarżącego kwotę 100 zł (słownie: sto złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

W dniu 29 stycznia 2026 r. (data nadania pocztowego) obywatel [...] - V. I. (dalej: skarżący) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania Wojewody (dalej również: Wojewoda; organ) w sprawie rozpatrzenia wniosku cudzoziemca o udzielenia zezwolenia na pobyt czasowy. W skardze wniesiono o: 1) stwierdzenie, że Wojewoda dopuścił się bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania; 2) stwierdzenie, że bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa; 3) zobowiązanie organu do wydania decyzji w terminie 60 dni od doręczenia organowi prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 4) przyznanie sumy pieniężnej w wysokości 5 000 zł; 5) zasadzenie kosztów postępowania; 6) rozpoznanie sprawy w trybie uproszczonym. W uzasadnieniu skargi skarżący podniósł, że w dniu 16 lipca 2025 r. wystąpił do Wojewody z wnioskiem o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy i jednocześnie złożył wszystkie wymagane przez organ dokumenty oraz odciski linii papilarnych. Skarżący wyjaśnił, że po złożeniu wniosku, w dniu 17 listopada 2025 r. zwrócił się do Wojewody o przyśpieszenie rozpatrzenia jego sprawy, co pozostało bez jakiekolwiek odpowiedzi ze strony organu, podobnie jak kolejne pismo w tej sprawie z dnia 3 grudnia 2025 r. Następnie, po upływie 6 miesięcy do złożenia wniosku, wniósł ponaglenie w dniu 8 stycznia 2026 r. (wpływ do organu: 13 stycznia 2026 r.). Następnie podniósł, że wobec pojawienia się w dniu 21 stycznia 2026 r. na stronie internetowej [...] w rozdziale "Aktualny status sprawy" informacji, że "Ponaglenie - pozostawione bez rozpoznania" z objaśnieniem do statusu: "Złożyłeś ponaglenie przed upływem terminu załatwienia sprawy. W związku z tym Twoje ponaglenie pozostawiliśmy bez rozpoznania", wnioskodawca postanowił wnieść skargę do Sądu na bezczynność i przewlekłość z rażącym naruszeniem prawa. W dalszej części uzasadnienia skarżący, podnosząc fakt niezałatwienia jego sprawy w terminie, odwołał się do przepisów praw krajowego i unijnego, które miały zostać naruszone przez organ, w tym do art. 112a ustawy o cudzoziemcach (dalej również: u.c.) i art. 5 ust. 2 Dyrektywy Parlamentu Europejskiego i Rady 2011/98/UE z dnia 13 grudnia 2011 r. w sprawie procedury jednego wniosku o jedno zezwolenie dla obywateli państw trzecich na pobyt i pracę na terytorium państwa członkowskiego oraz w sprawie wspólnego zbioru praw dla pracowników państw trzecich przebywających legalnie w państwie członkowskim (Dz.U.UE.L 2011.343.1). Podnosił, że jako "cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione" (art. 112a ust.2 pkt 2 u.c.), a "[o]becność stempla w (...) [jego] dokumencie podroży potwierdza, że złożony wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy nie zawiera braków formalnych". Ponadto przedstawił argumenty, które jego zdaniem miały świadczyć o zasadności przyznania sumy pieniężnej w kwocie 5 000 zł, jako adekwatnej w kontekście zaistniałych w sprawie okoliczności, jak i trudności, z jakimi musiał zmagać się, nie posiadając stosownego zezwolenia pobytowego. Wyraził zarazem nadzieję, że "konieczność wypłaty tej kwoty przez organ zwróci uwagę na opieszałość nie tylko w tej sprawie, ale także zdyscyplinuje administrację publiczną pro futuro". W odpowiedzi na skargę Wojewoda wniósł o jej oddalenie. Uzasadniając swoje stanowisko, organ wskazał na to, że wniosek organu jest zasadny z uwagi na fakt, że przepisy ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy (art. 100d ust. 1 pkt 1 lit. a) zawieszają do dnia 4 marca 2027 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy. Według organu, skoro zdarzenie prawne w postaci zarzucanego stanu przewlekłości i bezczynności zaistniało po dniu 15 kwietnia 2022 r., co ma miejsce w przedmiotowej sprawie, to do oceny jego skutków znajdują zastosowanie przepisy art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Nadto, organ przedstawił okoliczności mające stanowić polemikę ze stanowiskiem części orzecznictwa sądów administracyjnych, że miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od dnia 15 kwietnia 2022 r. do dnia 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. W piśmie procesowym z dnia 12 czerwca 2026 r. (data wpływu do Sądu: 18 czerwca 2026 r.) skarżący poinformował Sąd, że w dniu 27 maja 2026 r. została wydana pozytywna decyzja w sprawie zezwolenia na pobyt czasowy i pracę. W dniu 1 lipca 2026 r. Wojewoda przekazał do Sądu odpis decyzji z dnia 27 maja 2026 r. znak [...] (wydanej w sprawie z wniosku skarżącego z dnia 16 lipca 2025 r.) o udzieleniu zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzania działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej – wraz z dowodem jej doręczenia adresatowi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Skarga okazała się w swej zasadniczej części usprawiedliwiona. Zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2026 r., poz. 143 ze zm.) - dalej: p.p.s.a., kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. Ze względu na wyżej wskazany przedmiot skargi, sprawa została rozpoznana przez Sąd w trybie uproszczonym, na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów (art. 119 pkt 4 w zw. z art. 120 p.p.s.a.). Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozstrzygnięcia, czy Wojewoda dopuścił się bezczynność i przewlekłego prowadzenia postępowania w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy w celu prowadzenia działalności gospodarczej na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej, które wszczęte zostało na wniosek skarżącego z dnia 16 lipca 2025 r. W pierwszej kolejności, oceniając dopuszczalność wniesionej skargi, wskazać należy, że w kontrolowanej sprawie skarga została poprzedzona wymaganym ponagleniem, wobec czego spełniony został warunek formalny wynikający z art. 53 § 2b p.p.s.a. Sąd w tym zakresie uznał, że przepisy przywołanej przez Wojewodę ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – o czym będzie jeszcze mowa w dalszej części uzasadnienia – nie mogły stanowić skutecznej przeszkody do wywodzenia środków prawnych w przedmiotowej sprawie. Przechodząc do merytorycznego rozpoznania skargi, należy zauważyć, że w niniejszym postępowaniu kluczowym zadaniem Sądu było zbadanie, czy zarzucana w skardze zwłoka przewlekłość i bezczynność Wojewody w załatwieniu sprawy rzeczywiście istniała w dacie wniesienia skargi, jak i w dacie wyrokowania – a jeśli tak, to jaki miała ona charakter. W kontekście powyższego, wyjaśnienia wymaga, że z dniem 15 kwietnia 2022 r. weszła w życie regulacja ingerująca w bieg terminów załatwiania spraw dotyczących legalizowania pobytu cudzoziemców na terytorium RP, wprowadzona ustawą z dnia 8 kwietnia 2022 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2022 r., poz. 830), w której art. 1 pkt 44 dodano do ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa przepis art. 100c w brzmieniu: "1. W okresie do 31 grudnia 2022 r. bieg terminów na załatwienie spraw dotyczących: 1) udzielenia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej, 2) zmiany: a) zezwolenia na pobyt czasowy i pracę, b) zezwolenia na pobyt czasowy w celu wykonywania pracy w zawodzie wymagającym wysokich kwalifikacji, 3) cofnięcia cudzoziemcowi: a) zezwolenia na pobyt czasowy, b) zezwolenia na pobyt stały, c) zezwolenia na pobyt rezydenta długoterminowego Unii Europejskiej – w postępowaniach prowadzonych przez wojewodę nie rozpoczyna się, a rozpoczęty ulega zawieszeniu na ten okres. 2. Czynności dokonane w okresie, o którym mowa w ust. 1, w postępowaniach w sprawach, o których mowa w ust. 1, są skuteczne. 3. W okresie, o którym mowa w ust. 1: 1) przepisów o bezczynności organu oraz o obowiązku organu prowadzącego postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, do powiadamiania strony lub uczestnika postępowania o niezałatwieniu sprawy w terminie nie stosuje się; 2) organowi prowadzącemu postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, nie wymierza się grzywny ani nie zasądza się od niego sum pieniężnych na rzecz skarżących za niewydanie rozstrzygnięć w terminach określonych przepisami prawa. 4. Zaprzestanie czynności przez organ prowadzący postępowanie w sprawach, o których mowa w ust. 1, lub ich dokonywanie z opóźnieniem, w okresie, o którym mowa w ust. 1, nie może być podstawą wywodzenia środków prawnych dotyczących bezczynności, przewlekłości lub naruszenia prawa strony do rozpoznania sprawy bez zbędnej zwłoki.". Następnie, przywołana treść art. 100c ustawy z dnia 12 marca 2022 r. o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 337 ze zm.) została "prolongowana" na kolejny okres w dodanym w dniu 28 stycznia 2023 r., z mocą wsteczną od 1 stycznia 2023 r., przepisie art. 100d (zob. art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 13 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2023 r., poz. 185). Kolejne nowelizacje wskazanego wyżej art. 100d przedłużały okres zawieszenia biegu terminów. Obecnie termin obowiązywania omawianych przepisów przedłużony został do 4 marca 2027 r. (zob. art. 17 pkt 50 ustawy z dnia 23 stycznia 2026 r. o wygaszeniu rozwiązań wynikających z ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz o zmianie niektórych innych ustaw - Dz.U. z 2026 r., poz. 203). Podkreślenia wymaga, że w najnowszym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego zostały przedstawione zmodyfikowane poglądy dotyczące stosowania przepisów art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – po dniu 30 czerwca 2024 r. Wcześniej, w utrwalonym orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego przyjmowano, że przepisy art. 100c i 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie naruszają Konstytucji oraz prawa unijnego, w tym Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej (Dz.U.UE.C. z 2007 r. nr 303, poz. 1) - dalej też: KPP, jak również art. 6 i art. 13 Konwencji o Ochronie Praw Człowieka i Podstawowych Wolności sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r., zmienionej następnie Protokołami nr 3, 5 i 8 oraz uzupełnionej Protokołem nr 2 (Dz.U. z 1993 r. nr 61, poz. 284) - dalej: EKPC (zob. np. wyroki NSA z dnia: 23 października 2024 r. sygn. akt II OSK 801/24, II OSK 867/24, II OSK 925/24 i II OSK 1301/24; 24 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1182/24 i II OSK 1183/24; 30 października 2024 r. sygn. akt II OSK 1303/24; 13 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 821/24; 18 listopada 2024 r. sygn. akt II OSK 926/24; 17 grudnia 2024 r. sygn. akt II OSK 1355/24; 21 stycznia 2025 r. sygn. akt II OSK 1123/24; 18 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2057/24; 20 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1961/24; 26 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 1287/24 i 27 lutego 2025 r. sygn. akt II OSK 2470/24 - dostępne w Internecie: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Natomiast aktualnie, m.in. w wyrokach z dnia 19 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2921/24, II OSK 2498/24, II OSK 2737/24 i II OSK 2926/24, wyroku z dnia 28 maja 2025 r. sygn. akt II OSK 2945/24, wyroku z dnia 12 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 3096/24, a także w wyrokach z dnia 26 czerwca 2025 r. sygn. akt II OSK 2234/24 i II OSK 2243/24 (dostępnych jw.) Naczelny Sąd Administracyjny zaprezentował swoje zmodyfikowane stanowisko, dokonując rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw. Zdaniem NSA, należało odmówić zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy z 15 maja 2024 r. o zmianie ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w związku z konfliktem zbrojnym na terytorium tego państwa oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. z 2024 r., poz. 854) - dalej: ustawa zmieniająca – w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy – jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Z jednej strony NSA podkreślał, że w utrwalonym i jednolitym orzecznictwie NSA przyjmuje się, że przedstawiona powyżej wykładnia art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy nie narusza zasady proporcjonalności i efektywności ze względu na jedynie epizodyczny (czasowy) charakter tych regulacji, których wprowadzenie do ustawy spowodowane było kryzysem migracyjnym, związanym z rozpoczęciem przez Rosję działań zbrojnych na terytorium Ukrainy, a zatem sytuacją nadzwyczajną. NSA argumentował, że czasowe ograniczenie prawa do sądu (i to tylko w wąskim zakresie, tj. dotyczącym skarg na bezczynność oraz przewlekłość w sprawach zezwoleń na pobyt na terytorium Rzeczypospolitej Polskiej - zob. art. 100c ust. 4 i art. 100d ust. 4) trafnie uznawane jest za uzasadnione sytuacją kryzysową związaną z masowym napływem wysiedleńców z Ukrainy w związku z wojną rozpoczętą w dniu 24 lutego 2022 r. Zarazem z drugiej wskazywał na to, że jednak każdorazowo należy dokonywać wykładni powyższych przepisów właśnie przez pryzmat tych wyjątkowych okoliczności, o ile miały one miejsce w dacie rozstrzygnięcia przez sąd pierwszej instancji. NSA zastrzegał bowiem, że konieczne jest, aby sformułowane wyżej oceny dotyczące dopuszczalnego, proporcjonalnego ograniczenia prawa do sądu, zostały poczynione z uwzględnieniem nadzwyczajnych okoliczności aktualnych na dzień oceny bezczynności lub przewlekłości. Sygnalizowano zatem wprost, że ewentualna istotna zmiana tych okoliczności może doprowadzić do odmiennej oceny spełnienia przesłanki niezbędności wprowadzenia ograniczeń przewidzianych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy. Rozwiązania legislacyjne uwarunkowane nadzwyczajnymi okolicznościami mogą bowiem być uznane za proporcjonalne tylko wówczas, gdy trwają te okoliczności. Wymóg niezbędności ograniczeń stanowi, obok przesłanek przydatności i proporcjonalności sensu stricto, nieodzowny element testu proporcjonalności (zob. np. wyrok TK z dnia 22 września 2005 r. sygn. akt Kp 1/05, publ. OTK-A 2005/8/93). Konkluzja ta koresponduje również z ogólną zasadą prawa cessante ratione legis, cessat lex ipsa (gdy ustaje przyczyna, dla której wydano ustawę, traci moc sama ustawa). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego miała miejsce istotna zmiana okoliczności, gdyż ponad dwuletni okres – od 15 kwietnia 2022 r. do 30 czerwca 2024 r. – należało uznać za wystarczający do zapewnienia przez państwo (administrację rządową) rozwiązań pozwalających na terminową obsługę wniosków pobytowych. Problem bezczynności lub przewlekłości prowadzenia postępowań w określonej kategorii spraw, mający swoje źródło w liczbie tych spraw, powinien być rozwiązywany przez dostosowanie organizacyjne i kadrowe organów do bieżących potrzeb. Rozwiązanie tej kwestii nie powinno natomiast polegać na wielokrotnym prolongowaniu obowiązywania regulacji ograniczającej przysługujące cudzoziemcom uprawnienia i środki prawne (art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy). Tym bardziej, że chodzi w tym przypadku o regulację szczególną, która w swoim założeniu miała mieć jedynie epizodyczny charakter. Wielokrotne przedłużanie obowiązywania przepisów epizodycznych może bowiem prowadzić do sytuacji, w której w dłuższej perspektywie stanowią one nie tylko "szczególne" – dopuszczalne ze względu na wyjątkowe okoliczności, lecz stałe ograniczenie praw, w tym również prawa do sądu. Takie rozwiązanie należy zaś ocenić krytycznie nie tylko przez pryzmat art. 45 ust. 1 Konstytucji, lecz również z punktu widzenia konstytucyjnej zasady pewności prawa wywodzonej z art. 2 Konstytucji RP. W konsekwencji Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że nadzwyczajne okoliczności, o których mowa powyżej, nie mogły stanowić podstawy do kolejnego – czwartego z rzędu – przedłużenia obowiązywania art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy po dniu 30 czerwca 2024 r. W związku z tym w ramach tzw. rozproszonej kontroli konstytucyjności ustaw odmówił zastosowania art. 1 pkt 3 ustawy zmieniającej, w zakresie, w jakim przedłużono do 30 września 2025 r. obowiązywanie zawieszenia terminu do załatwienia spraw wymienionych w art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, jako niezgodnego z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że wystąpiła sytuacja oczywistej sprzeczności przepisu ustawy z przepisem rangi konstytucyjnej w odniesieniu do art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą w zestawieniu z art. 45 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Rozwiązanie ustawowe zawarte w art. 100d ust. 1-4 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy w brzmieniu nadanym ustawą zmieniającą, w świetle którego cudzoziemiec nie może skorzystać z prawa domagania się (realnej) ochrony sądowej w sytuacji istniejącej opieszałości – bezczynności bądź przewlekłego działania organu jest nie do pogodzenia z konstytucyjną zasadą prawa do sądu. Trzeba mieć zatem na uwadze, że Naczelny Sądy Administracyjny stwierdził, że niezgodność art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy z konstytucyjną zasadą prawa do sądu zaktualizowała się po dniu 30 czerwca 2024 r. Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą sprawę, w całości podziela zaprezentowany wyżej pogląd Naczelnego Sądu Administracyjnego i przyjmuje jako własny, pozwala on bowiem na urzeczywistnienie zasad konstytucyjnych w ramach wymiaru sprawiedliwości, w tym nie ogranicza prawa do sądu. Z tych też względów Sąd nie zgodził się z argumentacją przeciwną (obejmującą okoliczności faktyczne i uwarunkowania prawne), przedstawioną przez Wojewodę w odpowiedzi na skargę. Sąd podziela także stanowisko, że przepisy art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy znajdują zastosowanie nie tylko do wymienionych w nim spraw toczących się z udziałem obywateli Ukrainy, którzy opuścili Ukrainę w związku z konfliktem zbrojnym, ale i do spraw z udziałem pozostałych cudzoziemców, bez względu na ich obywatelstwo oraz na datę przybycia na terytorium Polski. Stanowisko to jest już ugruntowane w orzecznictwie. W tym kontekście należy przypomnieć, że w analizowanych przepisach art. 100c i art. 100d ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy mówi się o "cudzoziemcu", bez wskazania jego narodowości lub przynależności państwowej, a nie np. "obywatelu Ukrainy". Skoro ustawa o pomocy obywatelom Ukrainy nie wprowadza odrębnej – na potrzeby tej ustawy – definicji legalnej pojęcia "cudzoziemca", należy uznać, że jest to pojęcie tożsame z cudzoziemcem, o którym mowa w art. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 grudnia 2013 r. o cudzoziemcach (aktualnie: Dz.U. z 2025 r., poz. 1079 ze zm.), czyli osobą, która nie posiada obywatelstwa polskiego. Analizując zakres żądania skargi, Sąd zobowiązany jest ocenić, czy w niniejszej sprawie stan faktyczny kwalifikuje się jako przewlekłość w prowadzeniu postępowania, czy organ pozostawał w stanie bezczynności. Oba te pojęcia zdefiniowane zostały w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2025 r., poz. 1691) - dalej: k.p.a. Zgodnie z pkt 1 tego przepisu przez bezczynność należy rozumieć niezałatwienie sprawy w terminie określonym w art. 35 lub przepisach szczególnych lub w terminie wskazanym zgodnie z art. 36 § 1. Natomiast przewlekłość oznacza prowadzenie postępowania dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy (pkt 2). Przewlekłość oznacza taki stan postępowania administracyjnego, w którym organ prowadzi postępowanie dłużej niż jest to niezbędne do załatwienia sprawy. W przeciwieństwie do bezczynności organu, która jest stwierdzana na podstawie kryterium obiektywnego i sprawdzalnego, jakim jest termin załatwienia sprawy, przewlekłość postępowania stwierdza się według kryterium ocennego. Właściwy organ jest obowiązany ocenić, czy organ administracji publicznej prowadzi postępowanie w czasie niezbędnym do załatwienia sprawy. Należy przy tym podkreślić, że ze względu na obowiązujące w postępowaniu administracyjnym terminy załatwiania spraw administracyjnych (kodeksowe i określone w przepisach szczególnych) przewlekłości postępowania nie należy utożsamiać z niezałatwieniem sprawy w terminie, to bowiem wyczerpuje znamiona bezczynności. Jeżeli zatem organ administracji publicznej naruszy obowiązujący w danym postępowaniu termin załatwienia sprawy, to w takim przypadku będzie to bezczynność, nawet gdyby przyczyną przekroczenia terminu było opieszałe prowadzenie postępowania administracyjnego. Bezczynność konsumuje zatem stan przewlekłości (por. A. Wróbel [w:] M. Jaśkowska, M. Wilbrandt-Gotowicz, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, wyd. IX, Warszawa 2026, art. 37, uwaga 8.). Dalej należy wskazać na to, że zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach decyzję w sprawie udzielenia cudzoziemcowi zezwolenia na pobyt czasowy wydaje się w terminie 60 dni (ust. 1). Termin, o którym mowa w ust. 1, biegnie od dnia, w którym nastąpiło ostatnie z następujących zdarzeń: 1) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy osobiście lub nastąpiło jego osobiste stawiennictwo w urzędzie wojewódzkim po złożeniu tego wniosku, chyba że wobec cudzoziemca nie stosuje się wymogu osobistego stawiennictwa, lub 2) cudzoziemiec złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy, który nie zawiera braków formalnych lub zostały one uzupełnione, lub 3) cudzoziemiec przedłożył dokumenty, o których mowa w art. 106 ust. 2 pkt 2, lub wyznaczony przez wojewodę termin, o którym mowa w art. 106 ust. 2a, upłynął bezskutecznie (ust. 2). Z treści wniosku i wypełnionej karty weryfikacji wynika, że wniosek skarżącego z dnia 16 lipca 2025 r. (data wpływu do organu: 18 lipca 2025 r.) o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (w celu prowadzenia działalności gospodarczej). W aktach brak jest udokumentowania jakiejkolwiek czynności poprzedzającej 7 października 2025 r., kiedy to skarżący złożył wymagane odciski linii papilarnych, a po weryfikacji formalnej wniosku skierowano do niego zawiadomienie z dnia 7 października 2025 r. o wszczęciu postępowania na wniosek z dnia 16 lipca 2025 r. Wniosek ten został uznany za spełniający wymogi formalne na dzień 7 października 2025 r. (Karta weryfikacji), kiedy to potwierdzono zaś spełnienie dodatkowych warunków (negatywnych przesłanek) i skierowano wniosek do opiniowania przez Komendanta Oddziału Straży Granicznej, Komendanta Wojewódzkiego Policji i Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego. Podkreślenia wymaga, że skarżący złożył wniosek o udzielenie zezwolenia na pobyt czasowy (w celu prowadzenia działalności gospodarczej) na terytorium RP. Termin na wydanie decyzji w tym przedmiocie określa zaś art. 112a ustawy o cudzoziemcach, stanowiący przepis ogólny w sprawach wydawania zezwoleń na pobyt czasowy. Po rozpoczęciu biegu terminu organ miał więc zgodnie z art. 112a ustawy o cudzoziemcach 60 dni na rozpoznanie wniosku. W tym czasie organ nie podjął w sprawie żadnych czynności (od 18 lipca 2025 r. do dnia 7 października 2025 r.), a w dniu 7 października 2025 r. skierował wniosek do opiniowania przez organy współdziałające. Niemniej jednak Sąd podkreśla, że w przedmiotowej sprawie Wojewoda popadł w stan zwłoki w jej formalnym załatwieniu najpóźniej jeszcze w dniu 19 września 2025 r., tj. po 2 miesiącach od wpływu wniosku do organu (18 lipca 2025 r.), bowiem w tym czasie nie podjął żadnych działań w celu usunięcia braków tego wniosku, a zatem naruszył terminy z art. 35 § 2 w zw. z art. 64 § 2 k.p.a. Nie można bowiem utożsamiać momentu usunięcia braków formalnych wniosku – oraz powiązanego z nim normatywnie w art. 112a ust. 2 i 3 ustawy o cudzoziemcach początku biegu terminu załatwienia sprawy – z momentem, kiedy dochodzi do wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie legalizowania pobytu cudzoziemców. Stanowisko takie pozostawałoby bowiem w sprzeczności z art. 61 § 3 k.p.a., w myśl którego datą wszczęcia postępowania na żądanie strony jest dzień doręczenia żądania organowi administracji publicznej. Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, w myśl którego wniesienie podania dotkniętego brakami formalnymi powoduje zawieszenie mocy prawnej takiego podania do czasu jego konwalidacji (uzupełnienia braków). Poprzez konwalidację czynność prawna (tu: podanie - wniosek) uzyskuje moc prawną od chwili dokonania czynności (ex tunc), a nie dopiero od momentu konwalidacji (ex nunc). W przeciwnym razie konwalidacja byłaby zbędna w tych przypadkach, w których czynności można łatwo powtórzyć. Gdyby konwalidacja miała wywoływać skutki prawne ex nunc, nie znajdowałoby też uzasadnienia wyznaczenie przez ustawodawcę terminu do jej dokonania poprzez uzupełnienie podania. Oznacza to, że datą wszczęcia postępowania w przypadku, gdy żądanie załatwienia sprawy zawiera braki co do treści, będzie dzień wniesienia podania, a nie dzień uzupełnienia jego braków (zob. stanowisko doktryny przywołane w wyroku WSA w Poznaniu z dnia 29 listopada 2022 r. sygn. akt IV SAB/Po 143/22, dostępny jw.). Dlatego też Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd wyrażony w orzecznictwie sądowym – nadal aktualnym – zgodnie z którym istotna dla określenia początku stanu bezczynności (względnie przewlekłości) nie jest data skutecznego wszczęcia postępowania w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego, lecz punkt czasowy, od którego rozpoczyna się okres obligujący organ do podjęcia stosownych czynności procesowych, wywołany działaniem podmiotu trzeciego, np. złożenie wniosku z brakami formalnymi (zob. wyrok NSA z dnia 23 czerwca 2020 r. sygn. akt I OSK 208/20; por. też wyrok WSA w Poznaniu z dnia 14 października 2021 r. sygn. akt IV SAB/Po 131/21 - orzeczenia dostępne jw.). Z kolei po uzupełnieniu braków formalnych w dniu 7 października 2025 r. organ również nie dochował ustawowo wymaganego terminu 60 dni na załatwienie sprawy. Ten 60-dniowy termin na załatwienie kontrolowanej sprawy przez Wojewodę, liczony od dnia 7 października 2025 r. (art. 112a ust. 1 i 2 ustawy o cudzoziemcach), upłynął z dniem 6 grudnia 2025 r. Po tym terminie skarżący wniósł ponaglenie z dnia 8 stycznia 2026 r. (data wpływu do organu: 13 stycznia 2026 r.), a Wojewoda w dniu 21 stycznia 2026 r. pozostawił to ponaglenie bez rozpoznania. Skarga została w tej sprawie wniesiona w dniu 29 stycznia 2026 r. Natomiast decyzję załatwiającą przedmiotową sprawę Wojewoda wydał już po wniesieniu skargi, w dniu 27 maja 2026 r. Oznacza to, że organ dopuścił się zarzucanej mu zwłoki, która w tym wypadku przybrała postać bezczynności (zaistniały pierwotnie stan bezczynności skonsumował ewentualną przewlekłość). Zgodnie z art. 149 § 1 p.p.s.a. sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa, 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania. Jednocześnie sąd, na podstawie art. 149 § 1a p.p.s.a., stwierdza, czy bezczynność organu lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa. Ponadto – stosownie do art. 149 § 2 p.p.s.a. – sąd może orzec z urzędu albo na wniosek strony o wymierzeniu organowi grzywny w wysokości określonej w art. 154 § 6 lub przyznać od organu na rzecz skarżącego sumę pieniężną do wysokości połowy kwoty określonej w art. 154 § 6. W tym miejscu należy wyjaśnić, że w sytuacji, gdy – tak jak miało to miejsce w niniejszej sprawie – zarzucany w skardze stan bezczynności ustał (tu: w związku z wydaniem decyzji kończącej postępowanie administracyjne przed organem) po dniu wniesienia skargi, ale przed jej rozpoznaniem i rozstrzygnięciem przez sąd administracyjny, to postępowanie sądowe umarza się na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 p.p.s.a. (por. uchwała NSA z dnia 26 listopada 2008 r. sygn. akt I OPS 6/08, dostępny jw., publ. ONSAiWSA 2009/4/63), lecz jedynie w części obejmującej zobowiązanie organu do wydania aktu lub dokonania czynności, o którym mowa w art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (por. wyrok NSA z dnia 27 lutego 2020 r. sygn. akt II OSK 2423/19, dostępny jw.) – o czym też Sąd orzekł w pkt I sentencji wyroku. Konsekwentnie – stosownie do przywołanego wyżej art. 149 § 1 pkt 3 i § 1a p.p.s.a. – Sąd stwierdził, że organ dopuścił się bezczynności (pkt II sentencji wyroku), która nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa (pkt III wyroku). Oceniając charakter zaistniałej zwłoki w załatwieniu sprawy – jak tego wymaga art. 149 § 1a p.p.s.a. – Sąd, po analizie całokształtu okoliczności faktycznych sprawy, uznał, że nie miała ona charakteru rażącego naruszenia prawa. Rażącym naruszeniem prawa w rozumieniu art. 149 § 1a p.p.s.a. pozostaje bowiem tylko taki stan, w którym bez żadnej wątpliwości i wahań można powiedzieć, bez potrzeby odwoływania się do szczegółowej oceny okoliczności sprawy, że naruszono prawo w sposób oczywisty (zob. np. wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2012 r. sygn. akt I OSK 675/12, dostępny jw.). Przy ocenie, czy naruszenie prawa jest rażące, należy uwzględnić nie tylko proste zestawienie terminów rozpoczęcia postępowania i jego zakończenia (względnie braku zakończenia), lecz także warunkowane okolicznościami materialnoprawnymi sprawy czynności, jakie powinien podjąć organ, dążąc do merytorycznego rozstrzygnięcia konkretnej sprawy. W tradycyjnym ujęciu rażącym naruszeniem prawa jest naruszenie ciężkie, które nosi cechy oczywistej i wyraźnej sprzeczności z obowiązującym prawem, niezasługujące na akceptację w demokratycznym państwie prawa i wywołujące dotkliwe skutki społeczne lub indywidualne. Z konieczności logicznej kwalifikacja naruszenia jako "rażącego" musi posiadać pewne dodatkowe cechy w stosunku do stanu określanego jako naruszenie "zwykłe". Dla uznania naruszenia prawa za rażące nie jest wystarczające samo przekroczenie przez organ ustawowych terminów załatwienia sprawy. To przekroczenie musi być znaczne i niezaprzeczalne. Rażące opóźnienie w podejmowanych przez organ czynnościach ma być w sposób oczywisty pozbawione jakiegokolwiek racjonalnego uzasadnienia (por. np. postanowienie NSA z dnia 27 marca 2013 r. sygn. akt II OSK 468/13, dostępne jw.). W kontrolowanej sprawie taka sytuacja, zdaniem Sądu, nie wystąpiła. Dokonując oceny we wskazanym zakresie, Sąd miał przede wszystkim na względzie, że przed rozstrzygnięciem niniejszej sprawy sądowej organ załatwił sprawę z wniosku skarżącego, wydając decyzję pozytywnie załatwiającą wniosek skarżącego. Poza tym okoliczności podnoszone przez Wojewodę, mimo że nieskuteczne jako przesłanki egzoneracyjne (uwalniające od zarzutu zawinionej zwłoki w załatwieniu sprawy), to jednak dotyczyły zwłaszcza wielowymiarowych i długoterminowych skutków sytuacji związanej z napływem migrantów w związku z trwającym konfliktem zbrojnym na Ukrainie, jak też istotnie zwiększonej liczby wpływających wniosków cudzoziemców (zwłaszcza z Ukrainy) w zakresie ich spraw pobytowych. Argumenty te nie mogły wprawdzie usprawiedliwiać zaistniałej bezczynności organu, gdyż są to okoliczności uznane przez Sąd za leżące zasadniczo po stronie administracji publicznej, jednakże można – a w tym wypadku nawet należy – brać je pod uwagę przy ocenie, czy stwierdzona bezczynność naruszała prawo w stopniu rażącym, co też Sąd w niniejszej sprawie uczynił. Poza tym Sąd uwzględnił również fakt, że organ, opierając się na literalnym brzmieniu art. 100d ust. 1 ustawy o pomocy obywatelom Ukrainy, mógł pozostawać w przekonaniu – wprawdzie błędnym w ocenie Sądu w niniejszym składzie, ale jednak znajdującym usprawiedliwienie w brzmieniu przywołanych przepisów, jak też pewne oparcie we wcześniej niejednolitym orzecznictwie sądowym – że termin załatwienia przedmiotowej sprawy w ogóle nie rozpoczął biegu. Idąc dalej, Sąd wyjaśnia, że już te same względy, jakie legły u podstaw oceny, że stwierdzona bezczynność Wojewody nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa, przemawiały za uznaniem, że brak jest dostatecznych podstaw do przyznania na rzecz skarżącego od organu sumy pieniężnej. W orzecznictwie wskazuje się, że stosowanie wobec organu środków określonych w art. 149 § 2 p.p.s.a. – tj. wymierzenia grzywny lub przyznania sumy pieniężnej – jest uprawnieniem dyskrecjonalnym sądu, a zatem możliwością, z której sąd może skorzystać, jeżeli realia sprawy są niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia ochrony praw strony. Tego rodzaju dodatkowe środki mogą być stosowane przez sąd w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu, to jest wówczas, gdy brak jest jakichkolwiek okoliczności, które ten stan rzeczy mogłyby tłumaczyć, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez nałożenia tej sankcji organ sprawy nadal nie załatwi (por. np. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 2016 r. sygn. akt I OSK 642/15, dostępny jw.). Wybór odpowiedniego środka powinien być zasadniczo warunkowany celem skargi na bezczynność, którym jest zwalczenie stanów zaniechania mających miejsce w postępowaniu i doprowadzenie do jego zakończenia. Przyznanie sumy pieniężnej pełni funkcję kompensacyjną za krzywdę, której strona doznała na skutek wadliwego działania administracji publicznej. W orzecznictwie sformułowano pogląd, że przyznanie sumy pieniężnej jest dodatkowym środkiem o charakterze dyscyplinująco-represyjnym, który powinien być stosowany w szczególnie drastycznych przypadkach zwłoki organu w załatwieniu sprawy, a więc w tego rodzaju sytuacjach, gdzie oceniając całokształt działań organu, można dojść do przekonania, że noszą one znamiona celowego unikania załatwienia sprawy, a przy tym istnieje uzasadniona obawa, że bez tych dodatkowych sankcji organ nadal nie będzie respektować obowiązków wynikających z przepisów prawa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie taki przypadek nie zachodzi w związku z przypisaną organowi bezczynnością w załatwieniu sprawy, która nie nosiła znamion rażącego naruszania prawa. Z kolei sam fakt, że organ dopuścił się bezczynności nie stanowi dostatecznej przesłanki usprawiedliwiającej przyznanie sumy pieniężnej od organu. Należy jeszcze zauważyć, że Sąd nie znalazł także podstaw do zastosowania w tej sprawie z urzędu środka prawnego w postaci grzywny. Poza tym Sąd ubocznie wskazuje tajże na to, że okoliczności i niebezpieczeństwa, na które powoływał się skarżący w uzasadnieniu wniosku o przyznanie sumy pieniężnej, nawet gdyby realnie zachodziły, to zdezaktualizowały się wobec wydania w dniu 27 maja 2026 r. decyzji zgodnej z żądaniem strony. W konsekwencji – w części dotyczącej żądania skarżącego o przyznanie od organu sumy pieniężnej – Sąd na podstawie art. 151 p.p.s.a. skargę oddalił (pkt IV sentencji wyroku). O kosztach postępowania Sąd orzekł z urzędu w pkt V sentencji wyroku, na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 oraz art. 210 § 2 p.p.s.a., zasądzając na rzecz skarżącego kwotę 100 zł z tytułu uiszczonego wpisu od skargi.