III FSK 1080/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Jacek Brolik, Sędzia NSA Jolanta Sokołowska (sprawozdawca), Sędzia NSA Dominik Gajewski, Protokolant asystent sędziego Konrad Halota, po rozpoznaniu w dniu 28 stycznia 2025 r. na rozprawie w Izbie Finansowej skargi kasacyjnej Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 16 maja 2024 r. sygn. akt III SA/Wa 365/24 w sprawie ze skargi Miasta [...] na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie z dnia 21 listopada 2023 r. nr 27.414.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności w części uchwały rady miasta w sprawie opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 16 maja 2024 r., sygn. akt III SA/Wa 365/24 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: WSA) po rozpoznaniu sprawy ze skargi Miasta [...] (dalej: Miasto lub Skarżący) na uchwałę Kolegium Regionalnej Izby Obrachunkowej w Warszawie (dalej: Kolegium RIO) z dnia 21 listopada 2023 r. nr 27.414.2023 w przedmiocie stwierdzenia nieważności części uchwały Rady Miasta [...] (dalej: Rada Miasta) w sprawie zmiany wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Miasta [...] oraz ustalenia stawki tej opłaty: 1) uchylił zaskarżoną uchwałę w części obejmującej orzeczenie o nieważności § 2 ust. 3 i ust. 4 uchwały Rady Miasta z dnia 25 października 2023 r. nr [...] (dalej: uchwała nr [...]), 2) oddalił skargę w pozostałym zakresie, 3) zasądził od Kolegium RIO na rzecz Skarżącego Miasta kwotę 480 zł tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego. Skargę kasacyjną wniosło Kolegium RIO. Na podstawie art. 174 pkt 1 i 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm., dalej: P.p.s.a.) zaskarżonemu wyrokowi zarzuciło naruszenie: 1) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2023 r., poz. 40 ze zm., dalej: u.s.g.) w związku z art. 6k ust. 1 pkt 2 oraz art. 6j ust. 3 ustawy z dnia 13 września 1996 r. o utrzymaniu czystości i porządku w gminach (Dz. U. z 2023 r., poz. 1469 ze zm., dalej: u.c.p.g.) przez błędną wykładnię wskazanych przepisów i w konsekwencji niezastosowanie art. 91 ust. 1 u.s.g., polegające na błędnym przyjęciu, że: - dodanie uchwałą Rady Miasta nr [...] w § 2 ust. 3 i ust. 4 do uchwały nr [...] w sprawie wyboru metody ustalenia opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi na terenie Miasta oraz ustalenia stawki tej opłaty (dalej: uchwała nr [...]) wyrażenia "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości", nie stanowi o istotnym naruszeniu prawa. - organ nadzoru w żaden sposób nie wykazał własnej kompetencji do orzeczenia o nieważności uchwały w części, podczas gdy organ nadzoru wskazał na przekroczenie zakresu upoważnienia do stanowienia aktu prawa miejscowego jako istotne naruszenie prawa; 2) prawa materialnego, tj. art. 91 ust. 4 u.s.g. w związku art. 6k ust. 1 pkt 2 oraz art. 6j ust. 3 u.c.p.g. przez błędną wykładnię wskazanych przepisów i niewłaściwe zastosowanie art. 91 ust. 4 u.s.g., polegające na błędnym przyjęciu, że dodanie uchwałą nr [...] w § 2 ust. 3 i ust. 4 do uchwały Nr [...] wyrażenia "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości", stanowi nieistotne naruszenie prawa; 3) naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 148 P.p.s.a. przez: - pominięcie przez Sąd etapu badania zgodności z prawem dodanego uchwałą nr [...] w § 2 ust. 3 i ust. 4 do uchwały Nr [...] wyrażenia "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" i w konsekwencji ograniczenie się przez Sąd jedynie do oceny rozstrzygnięcia nadzorczego w tym zakresie, co skutkowało niezasadnym jego uchyleniem w części, podczas gdy stanowisko organu nadzoru jest w całości (a nie tylko w części) prawidłowe i tym samym zachodziły przesłanki do oddalenia skargi w całości, - uznanie przez Sąd, że w niniejszym stanie faktycznym nie zaistniały przesłanki istotnego naruszenia prawa przedstawione w § 1 pkt 1 rozstrzygnięcia nadzorczego i tym samym Sąd uchylił zaskarżoną uchwałę nr 27.414.2023 w części, a należało wydać - w ocenie organu nadzoru - orzeczenie oddalające skargę w całości; 4) naruszenie przepisów postępowania które mogło mieć istotny wpływ na treść skarżonego wyroku, tj. art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez wskazanie w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, że nie został przekroczony zakres upoważnienia ustawowego poprzez wyrazy "w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości", skoro sama kompetencja gminy do objęcia systemem gminnym niezamieszkałych nieruchomości wielolokalowych nie jest wątpliwa, bo wynika z ustawy o utrzymaniu czystości i porządku w gminach. Takie stanowisko Sądu miało istotny wpływ na wynik sprawy, ponieważ skutkowało uchyleniem zaskarżonej uchwały Nr 27.414.2023 w części, podczas gdy zachodziły przesłanki do oddalenia skargi w całości; 2) art. 138 w związku z art. 141 § 4 P.p.s.a. poprzez nieprawidłowe - w pkt 1 sentencji wyroku - rozstrzygnięcie Sądu, polegające na wskazaniu, że Sąd uchyla zaskarżoną uchwałę nr 27.414.2023 w części obejmującej, cyt. "orzeczenie o nieważności § 2 ust. 3 i ust. 4 uchwały Rady Miasta z 25 października 2023 r.’’, podczas gdy uchwała w ogóle takich (jak § 2 ust. 3 i ust. 4) uregulowań nie zawiera. Kolegium RIO wniosło o uwzględnienie skargi kasacyjnej i uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania przez WSA, ewentualnie o uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i rozpoznanie skargi, a także o zasądzenie na jego rzecz kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych, w tym kosztów postępowania kasacyjnego. W dniu 5 listopada 2024 r. do Naczelnego Sądu Administracyjnego wpłynęło pismo procesowe Skarżącego, w którego treści wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Skarga kasacyjna jest niezasadna. Przede wszystkim należy odnieść się do zarzutu, w ramach którego Kolegium RIO podniosło, że w rozstrzygnięciu zaskarżonego wyroku wskazane zostały jednostki redakcyjne, których nie zawiera uchwała [...]. Zdaniem tego organu Sąd pierwszej instancji dopuścił się przez to naruszenia art. 138 w związku z art. 141 par. 4 P.p.s.a. Rzeczywiście rozstrzygnięcie wyroku zawiera wadę, na którą zwróciło uwagę Kolegium RIO, jednak nie może ona być skutecznie zakwestionowana poprzez zarzut naruszenia tych przepisów. Art. 138 P.p.s.a. określa elementy jakie powinna zawierać sentencja wyroku, pośród nich jest wymienione rozstrzygnięcie. Zaskarżony wyrok zawiera rozstrzygnięcie, więc niezasadny jest zarzut naruszenia tego przepisu. Z kolei art. 141 § 4 P.p.s.a. określa elementy jakie powinno zawierać uzasadnienie wyroku, zatem poprzez zarzut naruszenia tego przepisu nie może być kontestowane rozstrzygnięcie. Wyjaśnić należy, że zgodnie z art. 183 § 1 P.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, co oznacza, że zakres kontroli tego Sądu określa wnoszący skargę kasacyjną, poprzez wskazanie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Naczelny Sąd Administracyjny nie tylko nie ma obowiązku, ale przede wszystkim prawa domyślania się i uzupełniania zarzutów skargi kasacyjnej oraz argumentacji służącej ich uzasadnieniu. Rola Naczelnego Sądu Administracyjnego w postępowaniu kasacyjnym ogranicza się do skontrolowania i zweryfikowania zarzutów wnoszącego skargę kasacyjną. Z urzędu Sąd odwoławczy bierze pod uwagę wyłącznie nieważność postępowania, ale w niniejszej sprawie nie wystąpiła przesłanka nieważności określona w art. 183 § 2 P.p.s.a. Brak właściwych zarzutów kasacyjnych powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny nie ma podstaw do uchylenia zaskarżonego wyroku z powodu wskazanej przez Kolegium RIO wady rozstrzygnięcia. Niemniej jednak zauważyć warto, że chociaż w skardze kasacyjnej jest owa wadliwość podnoszona, to ze skargi tej wynika, iż Kolegium RIO zrozumiało w jakim zakresie została uchylona zaskarżona uchwała. Strona przeciwna nie zgłaszała zastrzeżeń co do rozstrzygnięcia, a więc również nie miała problemu z rozpoznaniem jego zakresu. Naczelny Sąd Administracyjny za niezasadne uznał również pozostałe zarzuty kasacyjne, poprzez które Kolegium RIO usiłuje zwalczyć stanowisko WSA, iż zapis w § 1 pkt 1 uchwały nr [...] o treści " w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości" nie narusza w sposób istotny art. 6j ust. 3 u.c.p.g. . Art. 6j ust. 3 u.c.p.g. stanowi, że w przypadku nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy, opłata za gospodarowanie odpadami komunalnymi stanowi iloczyn zadeklarowanej liczby pojemników lub worków, przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych powstających na danej nieruchomości, oraz stawki opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi, o której mowa w art. 6k ust. 1 pkt 2. Przez zadeklarowaną liczbę pojemników lub worków rozumie się iloczyn liczby pojemników lub worków przeznaczonych do zbierania odpadów komunalnych na terenie nieruchomości oraz liczby ich opróżnień lub odbiorów wynikającej z częstotliwości odbioru odpadów komunalnych określonych na podstawie art. 6r ust. 3 i 3b albo harmonogramu odbioru odpadów komunalnych dla danej nieruchomości. Przytoczony przepis określa sposób obliczania opłaty za gospodarowanie odpadami komunalnymi dla nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy. Dla takich nieruchomości, tj. niezamieszkałych, Rada Miasta ustaliła stawki poprzez zapis zawarty w § 1 pkt 1 uchwały nr [...]. Kolegium RIO nie twierdzi, że tym zapisem uchwały objęto inne nieruchomości niż te, na których nie zamieszkują mieszkańcy, lecz za istotne naruszenie art. 6j ust. 3 u.c.p.g. uważa objęcie nim nieruchomości w zabudowie wielolokalowej, zamiast powtórzenia dosłownego brzmienia sformułowania zawartego w ustawie. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie Sąd pierwszej instancji uznał, że objęcie postanowieniami uchwały nr [...] "nieruchomości w zabudowie wielolokalowej w zakresie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy", zamiast wskazanej w ustawie "nieruchomości, na której nie zamieszkują mieszkańcy" nie stanowi istotnego naruszenia art. 6j ust. 3 u.c.p.g., które winno skutkować stwierdzeniem nieważności uchwały w zakresie wskazanym w zaskarżonej uchwale Kolegium RIO nr 27.414.2023. Przepis ten obejmuje swoim działaniem wszystkie nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, a więc również nieruchomości w zabudowie wielolokalowej. Zgodnie z wnioskowaniem a maiori ad minus, skoro opłata może być obliczona od wszystkich niezamieszkałych nieruchomości, to tym bardziej może być obliczona od konkretnie wyspecyfikowanych nieruchomości o takiej charakterystyce. Do naruszenia art. 6j ust. 3 u.c.p.g. doszłoby, gdyby na jego podstawie ustalono stawki dla nieruchomości innych niż te, na których nie zamieszkują mieszkańcy. Wyrażone przez Kolegium RIO obawy co do działania spornego zapisu uchwały w przypadku rozszerzenia w przyszłości kategorii nieruchomości niezamieszkałych, same w sobie nie zaświadczają o tym, że zapis ten w kwestionowanym przez Kolegium brzmieniu istotnie narusza art. 6j ust. 3 u.c.p.g. Mając na uwadze obecny zapis uchwały przyjąć trzeba, że rozszerzenie kategorii nieruchomości niezamieszkałych nastąpi w drodze uchwały i jeśli dojdzie do zróżnicowania stawek dla nieruchomości, na których nie zamieszkują mieszkańcy, na co wskazuje Kolegium RIO, wówczas taki zapis może być kontestowany. Nie można ważności zapisu uchwały oceniać poprzez pryzmat zdarzeń przyszłych i co więcej takich, które w ogóle mogą nie wystąpić, bo stawki mogą być jednolite dla wszystkich nieruchomości niezamieszkałych, także innych niż obecnie objęte działaniem uchwały nr [...]. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny, stwierdził, iż wbrew zarzutom skargi kasacyjnej WSA nie naruszył art. 91 ust. 1 i 4 u.s.g. Natomiast zarzut naruszenia art. 6k ust. 1 pkt 2 u.c.p.g. nie został uzasadniony zgodnie w wymogami art. 174 pkt 1 w związku z art. 176 i art. 183 § 1 P.p.s.a., więc uchyla się spod kontroli Sądu odwoławczego. Na uwzględnienie nie zasługuje zarzut naruszenia art. 148 P.p.s.a. Według postanowień tego przepisu, sąd uwzględniając skargę jednostki samorządu terytorialnego na akt nadzoru uchyla ten akt. Zgodnie z jego dyspozycją postąpił WSA, jako że uchylił zaskarżoną uchwałę w zakresie, w jakim uwzględnił skargę. Odnośnie do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. w związku z art. 91 ust. 1 u.s.g. "poprzez wskazanie w wyjaśnieniu podstawy prawnej rozstrzygnięcia, że nie został przekroczony zakres upoważnienia ustawowego [...]", wyjaśnić trzeba, iż poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać ani prawidłowości przyjętego stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania przepisów prawa. Jak już wcześniej wspomniano, przepis ten określa wymogi formalne uzasadnienia orzeczenia. Wynika z niego, że jednym z elementów koniecznych uzasadnienia jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Do naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. dochodzi wówczas, gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera tego elementu. Natomiast prawidłowość stanowiska sądu pierwszej instancji wyrażonego w ramach wyjaśniania podstawy prawnej rozstrzygnięcia, nie może być zwalczana poprzez zarzut naruszenia omawianego przepisu. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., oddalił skargę kasacyjną. sędzia D. Gajewski sędzia J. Brolik sędzia J. Sokołowska