III OSK 1675/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej Prezydenta Miasta [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 572/22 w sprawie ze skargi A.B. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2022 r. nr 302/22 w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego [...] oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach wyrokiem z dnia 27 lutego 2023 r. sygn. akt III SA/Gl 572/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi A.B. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2022 r. nr 302/22 w przedmiocie zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w [...], uchylił zaskarżone zarządzenie. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu pierwszej instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. W dniu 25 kwietnia 2022 r. przeprowadzony został konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w [...]. Wpłynęły dwie oferty, w tym oferta A.B. (dalej w skrócie: "skarżąca"), pełniącej w dniu przeprowadzenia konkursu funkcję dyrektora tej placówki. Na mocy uchwały Komisji Konkursowej z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr [...]/ZSZP1/ 2022 oferta skarżącej nie została dopuszczona do kolejnego etapu konkursu ze względu na fakt niespełnienia wymagań wskazanych w zarządzeniu Prezydenta Miasta [...] z dnia 28 marca 2022 r. nr [...] w sprawie ogłoszenia konkursów na stanowiska dyrektorów zespołów szkolno-przedszkolnych, dla których organem prowadzącym jest Gmina Miasto [...]. W ocenie Komisji, skarżąca załączyła nieprawidłowe zaświadczenie o zatrudnieniu, ponieważ było ono podpisane przez wicedyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w [...], a nie przez organ prowadzący. W konsekwencji oferta skarżącej nie spełniła wymogów formalnych zawartych w ogłoszeniu stanowiącym załącznik do w/w zarządzenia. Za niedopuszczeniem oferty skarżącej głosowało 5 osób, wstrzymało się 6 osób. Następnie uchwałą z dnia 25 kwietnia 2022 r. nr 2/ZSZP1/2022 Komisja Konkursowa, po dokonaniu analizy formalnej złożonej przez kandydata oferty i przeprowadzeniu głosowania jawnego, dopuściła do dalszego postępowania konkursowego drugiego kandydata – C.D. Po zapoznaniu się z dokumentacją przekazaną przez Przewodniczącego Komisji Konkursowej, Prezydent Miasta [...] zarządzeniem z dnia 19 maja 2022 r. nr 302/22 zatwierdził konkurs na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w [...]. Podstawą prawną wydanego zarządzenia był art. 30 ust. 1 i ust. 2 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (t.j.: Dz. U. z 2022 r., poz. 559 ze zm., dalej w skrócie: "u.s.g.") w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z 14 grudnia 2016 r. Prawo oświatowe (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1082 ze zm., dalej w skrócie: "u.p.o.") oraz § 8 ust. 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursowego na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej (t.j.: Dz. U. z 2021 r., poz. 1428, dalej w skrócie: "rozporządzenie"). Powyższe zarządzenie z dnia 19 maja 2022 r. stało się przedmiotem skargi A.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 63 ust. 10 u.p.o. w zw. z § 1 ust. 2 pkt 4 ppkt d w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 rozporządzenia, poprzez nieprawidłowe uznanie, że jej oferta nie zawierała wszystkich wymaganych dokumentów wskazanych w ogłoszeniu, tj. brak należycie podpisanego dokumentu będącego zaświadczeniem o zatrudnieniu, jak również naruszenie art. 63 ust. 10 u.p.o. w zw. z § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, poprzez zaniechanie unieważnienia konkursu i zarządzenia ponownego jego przeprowadzenia w sytuacji, gdy w przedmiotowym stanie faktycznym zaistniały normatywne przesłanki do unieważnienia konkursu z uwagi na nieuzasadnione niedopuszczenie skarżącej do postępowania konkursowego, co mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko w sprawie. Podkreślił, że zgodnie z art. 10 ust.1 pkt. 6 u.p.o., jedynym podmiotem, który ma kompetencje do wydawania zaświadczenia o zatrudnieniu, jest wójt (burmistrz, prezydent miasta), starosta bądź marszałek województwa. Może być nim również osoba, której ten podmiot powierzył wykonywanie czynności z zakresu prawa pracy w swoim imieniu. Takim podmiotem nie jest natomiast wicedyrektor Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w [...], którego nie upoważniono do wykonywania czynności z zakresu prawa pracy w stosunku do dyrektora tego Zespołu. Tym samym uznać należy, iż skarżąca nie dostarczyła, wymaganego zgodnie z § 4 ust. 2 pkt 3d rozporządzenia, dokumentu potwierdzającego posiadanie wymaganego stażu pracy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. W motywach powołanego na wstępie wyroku w pierwszej kolejności wskazał, że zaskarżone zarządzenie w sprawie zatwierdzenia konkursu na stanowisko dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w [...] jest aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2023 r., poz. 259, dalej w skrócie: "p.p.s.a."). Przechodząc do istoty sporu w niniejszej sprawie stwierdził, że sprowadza się ona do odpowiedzi na pytanie, czy zasadnie Komisja Konkursowa nie dopuściła do udziału w konkursie skarżącej, a organ prowadzący szkołę wadliwości tej nie dostrzegł i zatwierdził konkurs, w wyniku przeprowadzenia którego wskazany został konkretny kandydat. Z przepisu § 1 ust. 1 rozporządzenia, wydanego na podstawie art. 63 ust. 20 u.p.o., wynika, że konkurs na stanowisko dyrektora przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki ogłasza organ prowadzący przedszkole, szkołę lub placówkę. Z kolei przepis § 1 ust. 2 pkt 4 rozporządzenia zawiera enumeratywny wykaz wymaganych dokumentów, jakie kandydat musi zgłosić, startując w konkursie. Obejmuje on – zgodnie z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia – poświadczone przez kandydata za zgodność z oryginałem kopie dokumentów potwierdzające posiadanie wymaganego stażu pracy, o którym mowa w lit. b: świadectw pracy, zaświadczeń o zatrudnieniu lub innych dokumentów potwierdzających okres zatrudnienia. Podkreślenia wymaga przy tym, że w świetle § 4 ust. 2 rozporządzenia komisja podejmuje uchwałę o odmowie dopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego, jeżeli: 1) kandydat złożył ofertę po terminie; 2) oferta nie zawierała wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu; 3) z oferty wynika, że kandydat nie spełnia wymagań wskazanych w ogłoszeniu konkursu. Natomiast według § 8 ust. 1 rozporządzenia, po zakończeniu obrad komisji przewodniczący komisji niezwłocznie powiadamia organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę o wyniku postępowania konkursowego oraz przekazuje temu organowi dokumentację postępowania konkursowego. Z kolei stosownie do treści § 8 ust. 2 rozporządzenia, organ prowadzący publiczne przedszkole, publiczną szkołę lub publiczną placówkę zatwierdza konkurs albo unieważnia konkurs i zarządza ponowne jego przeprowadzenie w razie stwierdzenia: 1) nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydata do postępowania konkursowego; 2) przeprowadzenia przez komisję postępowania konkursowego bez wymaganego udziału 2/3 jej członków; 3) naruszenia tajności głosowania, z zastrzeżeniem § 4 ust. 1; 4) innych nieprawidłowości, które mogły mieć wpływ na wynik konkursu. Sąd pierwszej instancji wskazał, że z akt sprawy wynika, że skarżąca przedłożyła w ramach oferty konkursowej szereg dokumentów, w tym m.in. koncepcję funkcjonowania i rozwoju Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w [...], życiorys, zaświadczenie o zatrudnieniu oraz karty oceny pracy nauczyciela. Jak wynika z protokołu z dnia 25 kwietnia 2022 r. z posiedzenia Komisji Konkursowej (powołanej na mocy zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 13 kwietnia 2022 r. nr [...]), cyt.: "zaświadczenie o zatrudnieniu powinno być wystawione przez osobę posiadającą odpowiednią dokumentację. Dokumentacja o zatrudnieniu dyrektorów znajduje się w Urzędzie Miasta [...]" (pkt 8 protokołu). Następnie członkowie komisji w głosowaniu jawnym podjęli uchwałę o niedopuszczeniu kandydatki do dalszego postępowania konkursowego (pkt 9 protokołu). W konsekwencji pozostałe dokumenty dostarczone przez skarżącą, jak m.in. życiorys, motywacje przystąpienia do konkursu i karty oceny pracy nauczyciela, Komisja uznała za niewystarczające do potwierdzenia posiadania przez skarżącą wymaganego stażu pracy. WSA w Gliwicach nie zgodził się z powyższym stanowiskiem, bowiem w jego ocenie przedłożone przez skarżącą dokumenty spełniały wymogi określone w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia. Z przepisu tego jednoznacznie wynika, że dokumentami potwierdzającymi wymagany staż pracy, o którym mowa w lit. b (staż pracy pedagogicznej – w przypadku nauczyciela) można wykazywać świadectwami pracy, zaświadczeniem o zatrudnieniu lub innymi dokumentami. Tymczasem Komisja Konkursowa zakwestionowana złożoną przez skarżącą dokumentację wyłącznie z tego powodu, że zawierała wadliwie wydane zaświadczenie o zatrudnieniu. Nie dokonała natomiast analizy pozostałej złożonej dokumentacji skarżącej, w szczególności kart oceny pracy nauczyciela. W orzecznictwie przyjęto zaś pogląd, iż brak jest podstaw do przyjęcia, że wymaganego stażu pracy nie można wykazać kartą oceny pracy nauczyciela, z której treści wynika staż pracy pedagogicznej. Kartę oceny pracy nauczyciela należy zatem – w świetle § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia – uznać za inny dokument, o jakim mowa w w/w przepisie, którym nauczyciel przystępujący do konkursu na stanowisko dyrektora może wykazać wymagany staż pracy (por. wyrok NSA z dnia 29 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2850/21). Sąd pierwszej uznał zatem, iż na podstawie złożonej przez skarżącą dokumentacji można ustalić nie tylko jej staż pracy, ale również jej staż pracy pedagogicznej. Innymi słowy, skarżąca bezsprzecznie wykazała staż pracy (w tym pracy pedagogicznej) i do tego celu nie są potrzebne dokumenty wymieniane w Kodeksie pracy. W ogłoszeniu zostały one bowiem wskazane przykładowo i nie jest wykluczone, że kandydat może je zastąpić innymi dokumentami, które posiada. Celem powołanego przepisu rozporządzenia jest zatem pozyskanie wiarygodnych dokumentów umożliwiających weryfikację wymogów, które muszą być spełnione przez kandydatów na stanowisko dyrektora publicznej szkoły, ale nadmierny formalizm nieadekwatny jest do potrzeb postępowania konkursowego. Mając więc na względzie cel postępowania konkursowego i stawiane w nim wymogi należy mieć na uwadze, że wykładnia językowa jest koniecznym elementem procesu interpretacyjnego, którego dopełnieniem jest zawsze kontekst funkcjonalny (systemowy). W tej perspektywie skrajny formalizm prowadzić może do kolizji z celami regulacji (por. wyrok NSA z dnia 26 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 337/15 oraz wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 19 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wr 15/21). Skoro zatem dokumentacja postępowania konkursowego w tej sprawie potwierdzała prawidłowe złożenie przez skarżącą wymaganych dokumentów, to nieuprawnione było wydanie przez Prezydenta Miasta [...] zarządzenia w sprawie zatwierdzenia konkursu i powierzenia stanowiska dyrektora innej osobie. Tylko bowiem prawidłowo podjęte czynności w trakcie ogłoszonego i przeprowadzonego konkursu upoważniają do jego zatwierdzenia przez właściwy organ. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego wywiódł Prezydent Miasta [...]. Zaskarżając wyrok w całości, na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zarzucił naruszenie prawa materialnego, tj. art. 63 i art. 10 ust. 1 pkt 6 u.p.o. w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 i 3d oraz § 8 ust. 3 pkt 2 rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lutego 2020 r. w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora publicznej placówki doskonalenia nauczycieli prowadzonej przez ministra (Dz. U. z 2020 r., poz. 385): - poprzez jego błędną wykładnię, dokonaną w sposób oderwany od charakteru postępowania konkursowego, bez uwzględnienia formalistycznych wymogów wskazanych we wskazanym rozporządzeniu, a także z pominięciem obligatoryjnej odmowy dopuszczenia kandydata, gdy jego oferta nie zawiera wszystkich dokumentów wskazanych w ogłoszeniu o konkursie; - poprzez błędną wykładnię przepisów, jakoby zaświadczenie o zatrudnieniu podpisane przez wicedyrektora pozwalało na dokonanie przez komisję konkursową wymaganych ustaleń, podczas gdy w/w przepisy uznają, iż dyrektorowi placówki edukacyjnej przedmiotowe zaświadczenie może być wydane jedynie przez organ jednostki samorządu terytorialnego (w niniejszym przypadku – Prezydenta Miasta [...]), bowiem jeśli dokument nie jest podpisany przez legitymowany podmiot, to nie wywołuje on skutków – nie stanowi zaświadczenia; - poprzez błędną wykładnię przepisów w/w rozporządzenia, zakładając, iż karta pracy nauczyciela była wystarczającym dokumentem dla wykazania stażu pracy, podczas gdy nie stanowi ona dokumentu potwierdzającego staż, a tym samym skarżąca nie spełniła wymogów wskazanych w w/w rozporządzeniu oraz ogłoszeniu o konkursie. Wskazując na powyższy zarzut, skarżący kasacyjnie organ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Gliwicach do ponownego rozpoznania. Ponadto wniósł o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej przedstawił argumentację mającą wykazać zasadność podniesionego w niej zarzutu. W piśmie procesowym z dnia 4 maja 2023 r. organ oświadczył, że zrzeka się przeprowadzenia rozprawy. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Z uwagi na wyżej określony zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny, jedynie zauważyć należy, iż przepis art. 147 § 1 p.p.s.a., który stanowił podstawę rozstrzygnięcia zawartego w sentencji zaskarżonego wyroku, w przypadku uwzględnienia skargi przewiduje wyłącznie możliwość stwierdzenia nieważności zaskarżonego aktu w całości lub w części, ewentualnie stwierdzenia, że został on wydany z naruszeniem prawa, jeżeli przepis szczególny wyłącza stwierdzenie jego nieważności. Tymczasem Sąd pierwszej instancji w sentencji zaskarżonego wyroku orzekł o "uchyleniu" zaskarżonego zarządzenia. Skoro jednak organ w skardze kasacyjnej nie podniósł zarzutu w powyższym zakresie, to Naczelny Sąd Administracyjny nie mógł z urzędu, z uwagi na związanie podstawami skargi kasacyjnej, uwzględnić owego uchybienia i uchylić zaskarżonego wyroku z w/w przyczyny. Przechodząc natomiast do oceny skargi kasacyjnej przez pryzmat podniesionego w niej zarzutu naruszenia prawa materialnego, stwierdzić należy, iż nie zasługuje on na uwzględnienie, a zatem skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. W pierwszej kolejności zauważyć należy, że skarżący kasacyjnie powołuje naruszenie określonych przepisów rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lutego 2020 r. w sprawie konkursu na stanowisko dyrektora publicznej placówki doskonalenia nauczycieli prowadzonej przez ministra, które to rozporządzenie w ogóle nie stanowiło podstawy rozstrzygnięcia w tej sprawie. Podstawę prawną zaskarżonego zarządzenia Prezydenta Miasta [...] z dnia 19 maja 2022 r., jak również wydanych w toku postępowania uchwał Komisji Konkursowej z dnia 25 kwietnia 2022 r., stanowiły bowiem przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 11 sierpnia 2017 r. w sprawie regulaminu konkursowego na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej, publicznej szkoły ponadpodstawowej lub publicznej placówki oraz trybu pracy komisji konkursowej, a nie przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 24 lutego 2020 r. Z kolei powołany przez organ art. 63 u.p.o. składa się z 23 ustępów o różnej treści normatywnej, a zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje, którą jednostkę redakcyjną organ ma na myśli. Już zatem z w/w powodów skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie. Niezależnie jednak od powyższego, nawet uznając, iż organ kwestionuje stosowne przepisy rozporządzenia z dnia 11 sierpnia 2017 r., rację przyznać należy Sądowi pierwszej instancji, który działanie organu uznał za zbyt formalistyczne. Zgodnie bowiem z § 1 ust. 2 pkt 4 lit. b tiret pierwsze tego rozporządzenia, w ramach konkursu na stanowisko dyrektora publicznego przedszkola, publicznej szkoły podstawowej i publicznej szkoły ponadpodstawowej – w przypadku nauczyciela wykazaniu podlega staż pracy pedagogicznej. Może on być wykazany świadectwem pracy, zaświadczeniem o zatrudnieniu lub innym dokumentem potwierdzającym okres zatrudnienia (§ 1 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia). W niniejszej sprawie skarżąca – wbrew twierdzeniu organu – wykazała staż pracy pedagogicznej, poprzez złożenie trzech kart oceny pracy nauczyciela (warto zauważyć, że jedna z nich została wystawiona przez Prezydenta Miasta [...], a więc organ właściwy do wydania zaświadczenia o zatrudnieniu). Podkreślić należy, iż karta oceny pracy nauczyciela jest dokumentem urzędowym i nawet jeśli jej cel jest inny, aniżeli potwierdzenie stażu pedagogicznego, to zamieszczenie informacji o takim stażu w karcie oceny pracy nauczyciela (jak miało to miejsce w niniejszej sprawie) należy traktować za inny dokument, o jakim mowa w § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d rozporządzenia. W tych okolicznościach organ prowadzący szkołę nie miał podstaw do zatwierdzenia konkursu na dyrektora Zespołu Szkolno-Przedszkolnego nr [...] w [...], gdyż doszło do nieuzasadnionego niedopuszczenia kandydatki (A.B.) do postępowania konkursowego (§ 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia). Przy wydaniu zaskarżonego zarządzenia istotnie naruszono § 1 ust. 2 pkt 4 lit. d w zw. z § 4 ust. 2 pkt 2 i § 8 ust. 2 pkt 1 rozporządzenia, co uzasadniało stwierdzenie jego nieważności na dzień orzekania przez Sąd pierwszej instancji, a nie uchylenia zaskarżonego zarządzenia. Jak już jednak wyżej wyjaśniono, z uwagi na związanie podstawami skargi kasacyjnej i brak w tym zakresie zarzutów naruszenia prawa procesowego, Naczelny Sąd Administracyjny nie był władny orzec w tej kwestii. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 p.p.s.a., orzekł, jak w sentencji wyroku. Podstawą do rozpoznania skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym był art. 182 § 2 i 3 in fine p.p.s.a.