III OSK 1831/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skarg kasacyjnych Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska oraz Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. sygn. akt IV SA/Wa 1770/22 w sprawie ze skargi D. W. na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska z dnia 31 maja 2022 r. nr DOOŚ-WDŚZOO.420.70.2021.SP.PCh.10 w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia 1. oddala skargę kasacyjną Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska, 2. uchyla zaskarżony wyrok i oddala skargę, 3. odstępuje od zasądzenia zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej "WSA w Warszawie" lub "Sąd I instancji"), wyrokiem z dnia 27 stycznia 2023 r., sygn. akt IV SA/Wa 1770/22, po rozpoznaniu sprawy ze skargi D. W. (dalej "skarżący") na decyzję Generalnego Dyrektora Ochrony Środowiska (dalej "organ odwoławczy" lub "GDOŚ") z dnia 31 maja 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.70.2021.SP.PCh.10, w przedmiocie umorzenia postępowania w sprawie ustalenia środowiskowych uwarunkowań dla przedsięwzięcia: I. uchylił zaskarżoną decyzję; II. zasądził od GDOŚ na rzecz skarżącego kwotę 714 złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Powyższy wyrok, od którego zostały złożone skargi kasacyjne, zapadł w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych. Regionalny Dyrektor Ochrony Środowiska w [...] (dalej "organ I instancji" lub "RDOŚ"), decyzją z dnia 29 października 2012 r., znak 00.4233.13.2012.BM, ustalił środowiskowe uwarunkowania dla przedsięwzięcia pod nazwą: 1. Budowa retencyjnego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece [...] w km [...] w m. [...], 2. Budowa retencyjnego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na rzece [...] w km [...] w m. [...], 3. Budowa retencyjnego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na potoku [...] w km [...] w m. [...], 4. "Budowa retencyjnego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na potoku [...] w km [...] w m. [...], 5. Budowa retencyjnego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na potoku [...] w km [...] w m. [...] oraz w m. [...]. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie (PGW Wody Polskie) wystąpiło, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2021 r. poz. 247, ze zm., dalej "u.i.o.ś." lub "ustawa ooś"), z wnioskiem o wydanie środowiskowych uwarunkowań dla zmiany warunku – o charterze nieinwestycyjnym – w przedsięwzięciu realizowanym, które uzyskało decyzję o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 29 października 2012 r., znak 00.4233.13.2012.BM. Zmiana warunku dotyczyła: 1) terminu oraz warunków prowadzenia prac związanych ze zdjęciem humusu (punkt I.1.2 podpunkt n); 2) terminu dotyczącego wycinki drzew i krzewów (punkt I.1.2. podpunkt r). Organ I instancji, decyzją z dnia 15 września 2021 r., nr OO.420.4.2.2021.BM, na podstawie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 75 ust. 1 pkt 1 lit. i, art. 80 ust. 1 i 2, oraz art. 85 ust. 1 i ust. 2 pkt 1 ustawy ooś, ustalił wnioskowane uwarunkowania środowiskowe. Na skutek odwołania skarżącego (właściciel działki nr [...] obręb ewid. [...], gmina [...]) GDOŚ decyzją z dnia 31 maja 2022 r., nr DOOŚ-WDŚZOO.420.70.2021.SP.PCh.10, uchylił decyzję organu I instancji oraz umorzył postępowania przed organem I instancji. W uzasadnieniu powyższego rozstrzygnięcia organ odwoławczy przytoczył relewantne przepisy u.i.o.ś. i wskazał w szczególności – że zgodnie z art. 71 ust. 2 – uzyskanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wymagane dla planowanych przedsięwzięć mogących zawsze znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 1) oraz przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko (pkt 2). Katalog tych przedsięwzięć jest zamknięty i został wyszczególniony w rozporządzeniu Rady Ministrów z 10 września 2019 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2019 r poz. 1839, dalej "rozporządzenie RM"). Rozporządzenie te nie zawiera zamierzeń polegających na zmianie uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, zatem – zdaniem organu odwoławczego – zmiana uwarunkowań nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Nadto, w ocenie GDOŚ, zamierzenia polegające na zmianie terminu przeprowadzenia wycinki drzew i krzewów oraz zdjęcia wierzchniej warstwy gleby nie wypełniają definicji przedsięwzięcia, o której mowa w art. 3 pkt 13 u.i.o.ś. Zgodnie z tym przepisem, przedsięwzięcie to zamierzenie budowlane lub inna ingerencja w środowisko polegająca na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, w tym również na wydobywaniu kopalin. Organ odwoławczy uznał, że brak jest podstaw prawnych do orzekania w przedmiocie określenia środowiskowych uwarunkowań realizacji przedsięwzięcia oraz rozstrzygnięcia sprawy. Ponadto wskazał, że instytucja zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach została unormowana w art. 155 k.p.a. w związku z art. 87 u.i.o.ś. Skarżący wniósł skargę na decyzję GDOŚ do WSA w Warszawie. Skarżący zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie: 1) art. 71 ust. 2 pkt 2 u.i.o.ś. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia RM poprzez nieprawidłowe uznanie, że zmiana uwarunkowań nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko i nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy jak prawidłowo ustalił organ I instancji przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne pn: "Budowa retencyjnego zbiornika przeciwpowodziowego "[...]" na potoku [...] w km [...] w m. [...] oraz w m. [...]" kwalifikuje się do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko; 2) art. 3 pkt 13 u.i.o.ś. w zw. z § 3 ust. 3 Rozporządzenia RM poprzez bezzasadne i sprzeczne z obowiązującymi przepisami prawa przyjęcie przez GDOŚ, że budowa zbiornika retencyjnego [...] nie stanowi przedsięwzięcia mogącego znacząco oddziaływać na środowisko, a tym samym nie wymaga uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy z wykładni przedmiotowych przepisów wynika wprost, że przez przedsięwzięcie rozumie się zamierzenie budowlane lub inną ingerencję w środowisko polegającą na przekształceniu lub zmianie sposobu wykorzystania terenu, co niewątpliwie ma miejsce w przedmiotowej sprawie, ponieważ realizowany zbiornik retencyjny o powierzchni ok. 4,7 ha doprowadzi do przekształcenia i zmiany sposobu wykorzystywania terenu zajętego na jego realizację, m.in. poprzez wycinkę drzew znajdujących się na terenie inwestycji, a tym samym wbrew ustaleniom organu odwoławczego przedmiotowa inwestycja w sposób bezsprzeczny stanowi przedsięwzięcie mogące potencjalnie znaczącą oddziaływać na środowisko; 3) art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. w zw. z art. 105 § 1 k.p.a. poprzez bezzasadne stwierdzenie, że przedmiotowe postępowanie jest bezprzedmiotowe, co doprowadziło do niezasadnego umorzenia całego postępowania, podczas gdy przedmiotowe zamierzenie inwestycyjne kwalifikuje się niewątpliwie do przedsięwzięć mogących potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko zgodnie z § 3 ust. 3 rozporządzenia RM, w związku z czym rozstrzygnięcie organu odwoławczego jest przedwczesne oraz brak jest jakichkolwiek przesłanek do umorzenia postępowania przez GDOŚ jako bezprzedmiotowego; 4) art. 15 k.p.a. poprzez naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, jako że wskutek wyżej opisanego naruszenia prawa materialnego GDOŚ nie przeanalizował w ogóle zarzutów przedstawionych w odwołaniu i nie rozpoznał ponownie niniejszej sprawy; 5) art. 107 § 3 k.p.a. w związku z art. 140 k.p.a., art. 11 k.p.a., art. 8 k.p.a., a także w związku z art. 7 k.p.a. i art. 77 § 1 k.p.a., a to poprzez sformułowanie uzasadnienia zaskarżonej decyzji w sposób tylko pozorny, tj. nieprzedstawienie w nim rozbudowanej i przekonującej argumentacji faktycznej i prawnej na poparcie sformułowanych w niej, w związku z tym całkowicie arbitralnych (dowolnych) wniosków, arbitralność stanowisk przedstawianych w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, skutkującą niemożnością prześledzenia przez skarżącego toku rozumowania GDOŚ, a tym samym utrudniającą ocenę ich logiczności i prawidłowości. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości. GDOŚ wniósł o oddalenie skargi. W dniu 27 stycznia 2023 r. WSA w Warszawie wydał opisany na wstępie wyrok, którym uchylił zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu tego wyroku Sąd I instancji przytoczył art. 71 ust. 2 pkt 1 i 2 oraz art. 87 ust. 1 u.i.o.ś. i wskazał, że w badanej sprawie zmiana decyzji środowiskowej – z uwagi na treść art. 87 zd. 1 u.i.o.ś. – musi być poprzedzona oceną oddziaływania na środowisko, jeżeli jest ona wymagana. Organ wydający decyzję zmieniającą uwarunkowania środowiskowe realizacji przedsięwzięcia przeprowadza zatem ponowne merytoryczne postępowanie. Przy tym, jakkolwiek owo postępowanie merytoryczne może i powinno dotyczyć wyłącznie tych elementów, które objęte są wnioskiem o zmianę decyzji, a nie całego przedsięwzięcia objętego decyzją pierwotną – to jednak nie można przyjąć, jak chce tego GDOŚ, że przedsięwzięciem w rozumieniu u.i.o.ś. na potrzeby postępowania w przedmiocie zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach jest wyłącznie element objęty wnioskiem o zmianę. Przedsięwzięciem w takim wypadku jest nadal przedsięwzięcie, którego dotyczy decyzja pierwotna. Zmiana natomiast warunków realizacji tego przedsięwzięcia, wymaga zmiany decyzji pierwotnej i w tym zakresie organ przeprowadza ocenę odziaływania na środowisko. W konkluzji Sąd I instancji stwierdził, że zaskarżona decyzja została wydana na skutek błędnej wykładni i niezastosowania art. 87 zd. 1 u.i.o.ś., co z kolei pociągnęło za sobą nieprawidłowe zastosowanie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. wniósł GDOŚ, zaskarżając go w całości. GDOŚ zarzucił zaskarżonemu wyrokowi naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj. art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez nieprzedstawienie w uzasadnieniu wyroku stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę rozstrzygnięcia uchylonej decyzji, co doprowadziło sąd do błędnego ustalenia przedmiotu postępowania, jakie toczyło się przed organem, a w konsekwencji nieprawidłowej kontroli zaskarżonego aktu. GDOŚ wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, a także o zasądzenie od skarżącego na rzecz organu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja na poparcie sformułowanych zarzutów i wniosków. Pismem z dnia 14 kwietnia 2023 r. skargę kasacyjną od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 stycznia 2023 r. wniosło również PGW Wody Polskie, zaskarżają go w całości. PGW Wody Polskie zarzuciło zaskarżonemu wyrokowi: I. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. naruszenie przepisów postępowania, mogące mieć istotny wpływ na wynik sprawy: 1) art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 87 u.i.o.ś. poprzez uwzględnienie skargi skarżącego na decyzję GDOŚ z dnia 31 maja 2022 r. i uchylenie tej decyzji, podczas gdy GDOŚ słusznie uchylił decyzję RDOŚ w [...] z dnia 15 września 2021 r. wskazując, iż nie powinna być w takiej sytuacji wydana nowa decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach, a ewentualne zmiany w warunkach powinny odbywać się poprzez wydanie decyzji zmieniającej na podstawie art. 155 k.p.a. w zw. z art. 87 u.i.o.ś., a ponieważ GDOŚ nie mógł wyjść poza zakres wniosku inwestora, który wnosił o wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla zmiany warunków przedsięwzięcia, słusznie umorzył podstępowanie w sprawie; 2) art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez przekroczenie przez WSA w Warszawie granic sprawy, polegające na przyjęciu, iż PGW Wody Polskie wnosiło w sprawie o zmianę decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przedsięwzięcia na podstawie art. 87 u.i.o.ś. i art. 155 k.p.a., podczas gdy, jak jasno wynika z treści wniosku, inwestor wnosił o wydanie nowej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przez co Sąd I instancji błędnie uchylił prawidłową decyzję GDOŚ z dnia 31 maja 2022 r.; 3) art. 141 § 4 p.p.s.a. w zw. z art. 151 oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a. poprzez dokonanie przez WSA w Warszawie błędnej oceny stanu faktycznego sprawy polegającym na uznaniu, iż GDOŚ uważa postępowanie administracyjne za bezprzedmiotowe z powodu braku przesłanek do zakwalifikowania zakresu wniosku inwestora jako przedsięwzięcia, podczas gdy GDOŚ zarzuca jedynie niewłaściwy tryb postępowania, co w konsekwencji doprowadziło do braku oddalenia przez WSA w Warszawie skargi skarżącego i uchylenia decyzji GDOŚ z dnia 31 maja 2022 r.; 4) art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. poprzez orzeczenie o zwrocie kosztów na rzecz skarżącego, podczas gdy nie ma przesłanek do zasądzenia ich zwrotu, albowiem nie istniały podstawy do uchylenia orzeczenia GDOŚ; II. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. naruszenie prawa materialnego, tj. art. 87 zdanie 1 u.i.o.ś. przez niewłaściwe zastosowanie polegające na przyjęciu, iż GDOŚ naruszył obowiązek, wymagany tym przepisem, zastosowania Działu V oraz Działu VI u.i.o.ś. w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, podczas gdy w istocie GDOŚ takiego obowiązku nie naruszył, gdyż GDOŚ w decyzji z dnia 31 maja 2022 r. w istocie nie podważał obowiązku przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko dla opisanego we wniosku zakresu zmiany przedsięwzięcia, ale wskazał jedynie, iż z uwagi na treść wniosku inwestora wnoszącego o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach w trybie art. 71 ust. 2 pkt 2, art. 72 ust. 1 pkt 1 lit. i, art. 80 ust. 1 i 2 oraz art. 85 ust. 1 u.i.o.ś. i art. 104 i 108 k.p.a. oraz § 3 ust. 3 rozporządzenia RM, nie może się odbyć to w tym postępowaniu administracyjnym, ale powinno to się odbyć w trybie opisanym w art. 155 k.p.a. oraz art. 87 u.i.o.ś. i z tego powodu GDOŚ uchylił decyzję organu I instancji i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe; w konsekwencji niewłaściwe zastosowanie art. 87 zd. 1 doprowadziło do bezpodstawnego uchylenia przez WSA w Warszawie prawidłowej decyzji GDOŚ z dnia 31 maja 2022 r. na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. PGW Wody Polskie wniosło o uchylenie wyroku WSA w Warszawie w całości na podstawie art. 188 p.p.s.a. i oddalenie w całości skargi skarżącego na decyzję GDOŚ z dnia 31 maja 2022 r., ewentualnie uchylenie w całości wyroku WSA w Warszawie i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. PGW Wody Polskie wniosło też zasądzenie od skarżącego kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, na rzecz PGW Wody Polskie według norm przepisanych. PGW Wody Polskie wniosło nadto o przeprowadzenie dowodu z 1) decyzji organu I Instancji z dnia 20 lipca 2022 r., znak 00.420.4.2.2022.BM.8, na fakt, iż brak było podstaw do uchylenia decyzji GDOŚ przez WSA w Warszawie, albowiem w dniu 20 lipca 2022 r. RDOŚ w [...] wydał już decyzję o zmianie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 29 października 2012 r., znak 00.4233.13.2012.BM, obejmującą ten sam zakres przedmiotowy, co w uchylonej przez GDOŚ decyzji organu I instancji z dnia 15 września 2021 r. o środowiskowych uwarunkowaniach, tj. zagadnienia dotyczące wycinki drzew i krzewów oraz robót ziemnych; 2) decyzji GDOŚ z dnia 11 kwietnia 2023 r., znak DOOŚ-WDŚZOO.420.42.2022.PH.7. Pismami z dnia 18 maja 2023 r. i z dnia 29 maja 2023 r. skarżący wniósł o oddalenie skarg kasacyjnych oraz o zasądzenie od PGW Wody Polskie oraz GDOŚ na rzecz skarżącego kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 183 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej p.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W niniejszej sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami skargi kasacyjnej. Granice skargi kasacyjnej wyznaczają wskazane w niej podstawy. Zgodnie z art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Rozpoznawszy skargi kasacyjne z uwzględnieniem powyższych uwarunkowań, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że skarga kasacyjna GDOŚ nie ma usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu, ponieważ sformułowany w niej – jako jedyny – zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. okazał się niezasadny, natomiast skarga kasacyjna PGW Wody Polskie ma usprawiedliwione podstawy i w wyniku jej uwzględnienia zaskarżony wyrok podlegał uchyleniu. Jednocześnie istota sprawy okazała się dostatecznie wyjaśniona, toteż Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznał skargę i orzekł o jej oddaleniu na podstawie art. 188 p.p.s.a. Odnosząc się w pierwszej kolejności do podniesionego w obu skargach kasacyjnych zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. – zauważyć trzeba, że powołany przepis traktuje o elementach uzasadnienia wyroku i stanowi, że uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie, i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania. Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za pomocą odnośnego zarzutu nie można skutecznie zwalczać ustaleń sądu co do stanu faktycznego ani kwestionować stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi ze statuowanej tym przepisem normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. wyrok NSA z dnia 27 września 2024 r., III OSK 2850/22). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku wprawdzie w sposób skrótowy i nie do końca precyzyjny, ale jednak wyjaśnia motywy podjętego przez Sąd I instancji rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. Sąd I instancji przedstawił stanowisko, w myśl którego odnośne postępowanie administracyjne – wbrew ocenie organu odwoławczego – nie jest bezprzedmiotowe, ponieważ zastosowanie w okolicznościach niniejszej sprawy art. 87 zd. 1 u.i.o.ś. implikuje potrzebę wydania nowej niejako decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, a nie zmiany decyzji dotychczasowej. Nietrafność tego stanowiska, o której będzie mowa dalej, nie daje jednak dostatecznych podstaw do uwzględnienia zarzutu naruszenia art. 141 § 4 k.p.a. i uchylenia zaskarżonego wyroku wyłącznie z uwagi na wadliwość jego uzasadnienia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, za niezasadny trzeba też uznać sformułowany w skardze kasacyjnej PGW Wody Polskie zarzut naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. (zarzut I.2), stanowiącego o tym, że sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. "Przepis ten określa zatem granice rozpoznania skargi przez Sąd I instancji, a granice danej sprawy wyznacza jej przedmiot wynikający z treści zaskarżonego działania organu administracji publicznej. Oznacza to, że o naruszeniu normy wynikającej z powyższego przepisu można byłoby mówić, gdyby sąd wykroczył poza granice sprawy, w której została wniesiona skarga, albo – pomimo wynikającego z tego przepisu obowiązku – nie wyszedł poza zarzuty i wnioski skargi, np. nie zauważając naruszeń prawa, które nie były powołane w skardze, a które Sąd I instancji zobowiązany był uwzględnić z urzędu (...). W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować dokonanej przez Sąd I Instancji oceny ustalonego stanu faktycznego z punktu widzenia jego zgodności lub niezgodności z mającym zastosowanie w sprawie stanem prawnym, czy też prawidłowości dokonanej przez Sąd oceny działań organu administracji publicznej pod kątem zachowania przepisów procedur obowiązujących ten organ. W ramach zarzutu naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. nie można kwestionować prawidłowości zajętego stanowiska prawnego i wyrażonych w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku poglądów, ani prawidłowości oceny materiału dowodowego" (wyrok NSA z dnia 23 lipca 2024 r, III OSK 2045/22). Sąd I instancji rozpoznając skargę orzekał w granicach sprawy, oceniając zgodność z prawem zaskarżonej decyzji. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego, w postępowaniu przed Sądem I instancji nie doszło do naruszenia art. 134 § 1 p.p.s.a. w żadnej z wchodzących w rachubę postaci. To, że Sąd I instancji zajął odmienne niż skarżący kasacyjnie stanowisko co do istoty wniosku i co do przedmiotowości odnośnego postępowania administracyjnego, samo przez się nie świadczy o naruszeniu art. 134 § 1 p.p.s.a. Trafne okazały się natomiast podniesione w skardze kasacyjnej PGW Wody Polskie zarzuty naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c p.p.s.a. w zw. z art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. i art. 87 u.i.o.ś. (zarzut I.1 i zarzut II). Zgodnie z art. 155 k.p.a. decyzja ostateczna, na mocy której strona nabyła prawo, może być w każdym czasie za zgodą strony uchylona lub zmieniona przez organ administracji publicznej, który ją wydał, jeżeli przepisy szczególne nie sprzeciwiają się uchyleniu lub zmianie takiej decyzji i przemawia za tym interes społeczny lub słuszny interes strony; przepis art. 154 § 2 stosuje się odpowiednio. Z kolei art. 87 u.i.o.ś. stanowi, że w przypadku zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach przepis art. 155 k.p.a. stosuje się odpowiednio, z zastrzeżeniem, że zgodę wyraża wyłącznie strona, która złożyła wniosek o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, lub podmiot, na którego została przeniesiona decyzja o środowiskowych uwarunkowaniach. "Niewątpliwie norma z art. 155 k.p.a., odpowiednio stosowana, pełni w procedurze zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach funkcję analogiczną, jak w swoim macierzystym zakresie regulacji. Stanowi ona bowiem procesową podstawę zmiany lub uchylenia każdej decyzji administracyjnej. Skoro w modelu postępowania nadzwyczajnego na podstawie art. 155 k.p.a. jego przedmiotem nie jest merytoryczne rozpoznanie sprawy, lecz przeprowadzenie weryfikacji wydanej już decyzji ostatecznej z jednego punktu widzenia, a mianowicie, czy za zmianą (uchyleniem) przemawia interes społeczny lub słuszny interes strony, to przeniesiona do drugiego zakresu odniesienia, norma art. 155 k.p.a. nie może ani rozszerzyć, ani zawężać swojego zasięgu. Odpowiednie stosowanie art. 155 k.p.a. w odniesieniu do zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach zostanie zatem zachowane tylko pod warunkiem, że będzie w pełni respektować normatywne przesłanki określone w art. 155 k.p.a. Upatrywanie bowiem w normie art. 155 k.p.a. podstaw do szerszego lub węższego stosowania, w drugim zakresie odniesienia, pośrednio zaprzeczałoby racjonalności ustawodawcy w posługiwaniu się techniką legislacyjną odesłania. Ponieważ ustawodawca w art. 87 u.o.o.ś. ograniczył zakres jego obowiązywania tylko do konieczności uzyskiwania zgody na zmianę decyzji innych niż strona, która złożyła wniosek o wydanie takiej decyzji, lub podmiot, na którego została przeniesiona taka decyzja, stron uczestniczących, to w pozostałym zakresie art. 155 k.p.a. znajduje w pełni zastosowanie. Analiza normatywna zakresu odesłania w art. 87 u.o.o.ś., z zastrzeżeniem odpowiedniego stosowania art. 155 k.p.a., prowadzi do konstatacji, że w przypadku zmiany ostatecznej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, przepis art. 155 k.p.a. powinien być stosowany wprost, bez żadnych modyfikacji" (wyrok NSA z dnia 4 kwietnia 2024 r., III OSK 1579/22). Postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a., które bywa określane jako fakultatywny tryb uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej, jest zaliczane do postępowań nadzwyczajnych. Ma ono inny przedmiot i cel niż postępowanie zwyczajne. W postępowaniu zwyczajnym rozstrzygana jest sprawa administracyjna, u podstaw której leży potrzeba pierwotnej konkretyzacji praw i obowiązków, innymi słowy, potrzeba wykreowania normy indywidualnej i uwolnienia jej mocy wiążącej. Z kolei postępowanie prowadzone na podstawie art. 155 k.p.a. zamierza do ewentualnej ingerencji w treść decyzji ostatecznej, a tak naprawdę w jej skutki – w istocie chodzi bowiem o zniesienie lub modyfikację wspomnianej normy indywidualnej. Na gruncie powołanego przepisu powstaje zatem specyficzna "sprawa uchylenia lub zmiany decyzji ostatecznej", która – choć oczywiście pozostaje w związku ze sprawą rozstrzygniętą w postępowaniu zwyczajnym – cechuje się autonomią i odrębnością, także w aspekcie proceduralnym (nowy tok instancji). Obu tych spraw, postrzeganych jako przedmiot czynności jurysdykcyjnych, nie można zatem utożsamiać. W świetle powyższych uwag, nie ulega wątpliwości, że wniosek PGW Wody Polskie z dnia 16 marca 2021 r., który wprawdzie został określony jako "wniosek o wydanie decyzji środowiskowych uwarunkowaniach", ale z którego treści jednoznacznie wynika dążenie wnioskodawcy do zmiany uprzednio wydanej decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach z dnia 29 października 2012 r. w zakresie terminu oraz warunków prowadzenia prac związanych ze zdjęciem humusu (punkt I.1.2 podpunkt n) oraz terminu dotyczącego wycinki drzew i krzewów (punkt I.1.2. podpunkt r) – obiektywnie nie mógł tworzyć i nie tworzył sprawy o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Skoro zaś taka sprawa w ogóle nie powstała, postępowanie co do niej było od początku bezprzedmiotowe i jako takie podlegało umorzeniu. Wspomniany wniosek PGW Wody Polskie wskazuje natomiast na potencjalne istnienie sprawy zmiany decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia, która jednak wymaga rozpatrzenia przez organ pierwszej instancji w osobnym postępowaniu. GDOŚ w decyzji z dnia 31 maja 2022 r. poczynił trafne ustalenia w tej mierze, prawidłowo zinterpretował i zastosował art. 87 u.i.o.ś. oraz art. 155 k.p.a., jak również zasadnie orzekł o uchyleniu zaskarżonej decyzji RDOŚ i umorzeniu postępowania administracyjnego w pierwszej instancji z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Siłą rzeczy, odmienne stanowisko Sądu I instancji, wskazujące na możliwość tudzież potrzebę merytorycznego orzekania przez organ odwoławczy w sprawie o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia – jawi się jako błędne. Zaistniały zatem podstawy do uwzględnienia skargi kasacyjnej PGW Wody Polskie i uchylenia zaskarżonego wyroku (łącznie z zawartym w nim orzeczeniem o kosztach postępowania, co sprawia, że nie ma potrzeby odnoszenia się do zarzutu naruszenia art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a.). Naczelny Sąd Administracyjny uznał zarazem, że sprawa jest dostatecznie wyjaśniona i – rozpoznawszy skargę – orzekł o jej oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja GDOŚ z dnia 31 maja 2022 r. odpowiada prawu. Decyzja ta, wydana na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., nie jest rozstrzygnięciem o charakterze merytorycznym; w istocie wskazuje jedynie – trafnie – na niewłaściwy tryb rozpatrywania wniosku PGW Wody Polskie czy też niewłaściwe zidentyfikowanie sprawy mającej być przedmiotem czynności jurysdykcyjnych. GDOŚ nie naruszył powołanych w skardze przepisów u.i.o.ś. (w tym art. 3 pkt 13, art. 71 ust. 2 pkt 2), przepisów rozporządzenia RM (§ 3 ust. 3) ani przepisów k.p.a. (w tym przepisów statuujących zasadę dwuinstancyjności i zasadę prawdy materialnej). W szczególności – w kontekście § 3 ust. 3 rozporządzenia RM – GDOŚ zasadnie wskazał na konieczność rozróżnienia przedsięwzięć powodujących potrzebę zmiany uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach od samej zmiany odnośnych uwarunkowań. Sama zmiana uwarunkowań określonych w decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach nie jest przedsięwzięciem w rozumieniu u.i.o.ś. Przedsięwzięciem objętym hipotezą § 3 ust. 3 rozporządzenia RM jest, przykładowo, "istotna zmiana instalacji w zakresie wydłużenia czasu pracy oraz zwiększenia wydajności, zmian w technologii oraz zainstalowania nowych urządzeń" (zob. wyrok NSA z dnia 24 czerwca 2025 r., III OSK 1021/22). Z tych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 oraz art. 188 i art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 193 p.p.s.a. orzekł jak w punktach pierwszym i drugim sentencji wyroku. O odstąpieniu od zasądzenia na rzecz PGW Wody Polskie oraz na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego w całości Naczelny Sąd Administracyjny orzekł na podstawie art. 207 § 2 p.p.s.a. – uznając, że zachodzi szczególnie uzasadniony przypadek, o którym mowa w tym przepisie.