III OSK 1987/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Przemysław Szustakiewicz (spr.) po rozpoznaniu w dniu 18 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej B.K. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego we Wrocławiu z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 286/24 w sprawie ze skargi B.K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 25 października 2018 r., nr LI/336/18 w przedmiocie zmiany uchwały w sprawie statutu Gminy Miasto [...] postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu, postanowieniem z dnia 31 lipca 2025 r., sygn. akt IV SA/Wr 286/24, odrzucił skargę B.K. na uchwałę Rady Miejskiej [...] z dnia 25 października 2018 r., nr LI/336/18 w przedmiocie zmiany uchwały nr LI/328/18 z dnia 27 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Miasto [...] oraz § 9 pkt 6 i § 13 załącznika nr 1 do uchwały, gdyż skarżąca nie posiadała interesu prawnego do zaskarżenia uchwały zmieniającej Statut Gminy Miasto [...]. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji wyjaśnił, że uchwałą Rady Miejskiej [...] z 27 września 2018 r., nr L/328/18 uchwalono Statut Gminy Miasto [...]. Nie ulega wątpliwości, że Statut jest aktem prawa miejscowego obowiązującym na obszarze gminy uchwalanym przez radę gminy na podstawie normy kompetencyjnej zawartej w art. 18 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2024 r., poz. 1465 ze zm., dalej: u.s.g.). Rada gminy nie jest jednak prawodawcą samodzielnym, gdyż może stanowić normy prawne działając tylko w granicach przyznanych jej wyraźnie kompetencji. Statut nie jest więc aktem autonomicznym. Przy uchwalaniu statutu moc wiążącą dla rady gminy stanowią obok ustawy zasadniczej również ustawy zwykłe. Ograniczenia swobody statutowej gminy będą zatem polegały na zakazie uregulowania szczegółowych kwestii ustrojowych odmiennie, niż czynią to przepisy konkretnych ustaw bądź zakazie powtarzania rozwiązań ustrojowych przyjętych w przepisach ustawowych (przy czym zakaz ten nie ma charakteru bezwzględnego), jak też obowiązku uregulowania w statucie zagadnień ustrojowych, do których uregulowania w drodze statutu została gmina upoważniona przez wyraźny przepis ustawy. Zważywszy zatem na treść ustawy o samorządzie gminnym, Statut Gminy winien zawierać regulacje dotyczące ustroju gminy (art. 3 ust. 1 u.s.g.), w szczególności organizacji wewnętrznej i tryb pracy organów gminy (art. 22 ust. 1 u.s.g.) oraz innych kwestii określonych w pojęciu ustroju (wewnętrznego) gminy ściśle dookreślonych przez ustawodawcę, a dotyczących: – zasad i trybu działania komisji rewizyjnej (art. 18a ust. 5 u.s.g.); – zasad i trybu działania komisji skarg, wniosków i petycji (art. 18b ust. 3 u.s.g.); – zasad tworzenia, łączenia, podziału oraz znoszenia jednostek pomocniczych gminy (art. 5 u.s.g.); – zarządzania mieniem gminy i korzystanie z tego mienia, a także rozporządzanie dochodami z mienia przez jednostki pomocnicze i inne. Statut ustala również zakres czynności dokonywanych samodzielnie przez jednostkę pomocniczą w zakresie przysługującego jej mienia (art. 48 ust. 1 i 1a u.s.g.); – uprawnienia jednostek pomocniczych do prowadzenia gospodarki finansowej w ramach budżetu gminy (art. 51 ust. 3 u.s.g.); – zasad dostępu i korzystania z dokumentów wynikających z wykonywania przez organy gminy zadań publicznych (art. 11b ust. 3 u.s.g.); – zasad działania klubów radnych (art. 23 ust. 2 u.s.g.); – zasad uczestnictwa przewodniczącego organu wykonawczego jednostki pomocniczej w pracach rady gminy (art. 37a u.s.g. zdanie pierwsze). Niemniej jednak, jak wynika z akt sprawy – przedmiotem zaskarżenia nie jest uchwała w sprawie Statutu Gminy Miasto [...] (i z tego też względu uchwała ta nie podlega ocenie Sądu) – lecz uchwała ją zmieniająca, tj. uchwała Rady Miejskiej [...] z 25 października 2018 r. nr LI/336/18 oraz § 9 pkt 6 i § 13 załącznika nr 1 do uchwały. Skarżąca wywodząc zaś skargę na uchwałę zmieniającą i wnosząc o stwierdzenie jej nieważności oraz nieważności § 9 pkt 6 i § 13 załącznika nr 1 do tej uchwały powołała się na treść art. 101 ust. 1 u.s.g., zgodnie z którym każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. A zatem skarżąca przywołała w skardze treść artykułu, który determinuje legitymację skargową, a także zakres rozpoznania i orzekania sądu administracyjnego. WSA we Wrocławiu podkreślił, że na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. prawo do zaskarżenia uchwał przysługuje natomiast (jedynie) tym podmiotom, które wykażą się konkretnym, indywidualnym oraz aktualnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego i wykażą okoliczności świadczące o tym, że interes ten został naruszony kwestionowanym aktem. A z naruszeniem interesu prawnego mamy do czynienia wówczas, gdy zaskarżonym aktem zostanie, w sferze prawnej odebrane lub ograniczone jakiekolwiek prawo strony skarżącej wynikające z przepisów prawa, bądź też zostanie nałożony na nią nowy obowiązek lub zmieniony obowiązek dotychczasowy. Związek pomiędzy własną, indywidualną sytuacją strony skarżącej, a zaskarżoną uchwałą musi istnieć obecnie, a nie w przyszłości oraz powodować następstwo w postaci ograniczenia lub pozbawienia konkretnych uprawnień albo nałożenia obowiązków. Podmiot wnoszący skargę musi zatem wykazać, w jaki sposób doszło do naruszenia jego prawem chronionego interesu lub uprawnienia, polegającego na istnieniu bezpośredniego związku pomiędzy zaskarżoną uchwałą, a własną, indywidualną i prawnie (a nie tylko faktycznie) gwarantowaną sytuacją. Związek ten musi mieć charakter aktualny, realny i indywidualny. W ocenie skarżącej, jej interes prawny w zaskarżeniu uchwały zmieniającej Statut Gminy wynika z "bezpośredniego naruszenia prawa do współuczestnictwa w procesie stanowienia lokalnego prawa oraz ochrony podstawowych potrzeb bytowych, w szczególności prawa do wody". Zdaniem skarżącej, jej interes prawny w zaskarżeniu tej uchwały jest realny i został naruszony, gdyż skarżąca poprzez – brak w Statucie Gminy uregulowań dotyczących procedury zabierania głosu przez mieszkańców podczas sesji Rady Gminy – została pozbawiona realnej możliwości przedstawienia na forum rady istotnego problemu społecznego, tj. braku dostępu do wody mimo bliskości sieci i obowiązującego od 2016 r. planu zagospodarowania, który przewiduje doprowadzenie infrastruktury. Tymczasem z treści § 1 zaskarżonej uchwały zmieniającej wynika, że uchwała ta zmienia uchwałę nr LI/328/18 Rady Miejskiej [...] z 27 września 2018 r. w sprawie Statutu Gminy Miasto [...] w następujący sposób: w załączniku nr 1 do uchwały wprowadza zmiany: 1. w § 9 ust. 7 lit. c) skreśla się tiret pierwsze – a zatem w rozdziale 2 zatytułowanym jako Władze Gminy w ustępie regulującym dostęp do dokumentów z wykonywania zadań publicznych, za wyjątkiem dokumentów, które nie podlegają ujawnieniu na podstawie innych ustaw, skreśla się sformułowanie: "na podstawie pisemnego wniosku skierowanego do Burmistrza z określeniem tematu sprawy"; 2. w § 28 skreśla się ust. 7 i ust. 8 – a zatem w rozdziale 3 zatytułowanym jako Organizacja i tryb Rady skreśla się odpowiednio sformułowania: "Przewodniczący prostuje w drodze obwieszczenia oczywiste błędy językowe i rachunkowe w ogłoszonych uchwałach" oraz "Rada może zobowiązać Burmistrza do opracowania i ogłoszenia w formie obwieszczenia jednolitego tekstu uchwały"; 3. w § 40 ust. 2 lit. a) skreśla się słowo "kierowników" – a zatem w rozdziale 3 zatytułowanym jako Organizacja i tryb Rady, zgodnie z którym do zadań Komisji Skarg, Wniosków i petycji należy: "opiniowanie skierowanych przez Radę skarg na działalność Burmistrza oraz na działalność kierowników gminnych jednostek organizacyjnych" skreśla się słowo "kierowników"; 4. w § 42 skreśla się ust. 4 – a zatem w rozdziale 3 zatytułowanym jako Organizacja i tryb Rady dotyczących Radnych skreśla się sformułowanie: "Radny może z różnych przyczyn zwrócić się do Rady, za pośrednictwem Przewodniczącego, z wnioskiem o czasowe zwolnienie z obowiązków wynikających z mandatu. Wniosek radnego o czasowe zwolnienie z obowiązków wynikających z mandatu Przewodniczący przedstawia na najbliższej sesji. O decyzji Rady Przewodniczący powiadamia wyborców"; 5. skreśla się § 45 – a zatem w rozdziale 3 zatytułowanym jako Organizacja i tryb Rady skreśla się zapisy regulujące obsługę kancelaryjno-biurową Rady. Z analizy treści § 1 zaskarżonej uchwały zmieniającej, tj. zakresu przedmiotowego wprowadzanych nią zmian w Statucie Gminy wyraźnie zatem wynika, że skarżąca formułując jako główny zarzut skargi brak regulacji w Statucie Gminy zapisów dotyczących procedury udzielania mieszkańcom gminy głosu na sesji rady i wywodząc z tego naruszenie jej interesu prawnego zaskarżyła jednak nie sam Statut Gminy, lecz uchwałę wprowadzającą zmiany do tegoż Statutu. Co więcej – co przesądziło o kierunku orzeczenia Sądu – zmiany te, w żaden sposób nie dotyczą (nie regulują) kwestii podnoszonych przez skarżącą. Zakres wprowadzanych zaskarżaną uchwałą zmian do Statutu, nie dotyczy regulacji związanych z zabieraniem głosu przez mieszkańców na sesji Rady, czy też takich kwestii jak "ograniczenia wolności wypowiedzi", "wprowadzenia zakazu wypowiadania się przez osoby niebędące radnymi", "pozbawienia skarżącej realnej możliwości przedstawienia na forum rady istotnego problemu społecznego - braku dostępu do wody mimo bliskości sieci i obowiązującego od 2016 r. planu zagospodarowania, który przewiduje doprowadzenie infrastruktury". Powyższe świadczy o tym, że zaskarżona w sprawie uchwała zmieniająca Statut Gminy w żaden sposób nie kreuje bezpośrednio żadnych ograniczeń, jak i uprawnień skarżącej. Przepisy tej uchwały (wprowadzające zmiany do Statutu Gminy) nie nakładają bowiem na nią żadnych obowiązków, ani też nie pozbawiają jej posiadanych uprawnień. W konsekwencji, nie sposób przyjąć, aby zaskarżona uchwała zmieniająca Statut Gminy naruszała (tj. pozbawiała lub ograniczała) jej interes prawny lub uprawnienie. Dlatego też Sąd pierwszej instancji, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej: P.p.s.a.) skargę odrzucił. WSA we Wrocławiu nie znalazł nadto podstaw do uwzględnienia wniosku skarżącej o dopuszczenie dowodu z nagrania wideo z sesji Rady Miejskiej [...] z 29 lutego 2024 r., gdyż nie jest on niezbędny do wyjaśnienia istotnych wątpliwości w sprawie ze skargi na uchwałę zmieniającą Statut Gminy. W postępowaniu przed sądem administracyjnym kontrola aktów administracyjnych odbywa się na podstawie akt sprawy (art. 133 § 1 P.p.s.a.), tj. na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego i zgromadzonego materiału dowodowego, a zatem – co do zasady – nie jest możliwe prowadzenie postępowania dowodowego przed sądem administracyjnym, który kontrolę legalności opiera na materiale dowodowym zgromadzonym w postępowaniu przed organem administracji. Poza tym, przewidziana w art. 106 § 3 P.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego dotyczy jedynie "dokumentu" i odnosi się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis ten nie może zatem służyć czynieniu nowych ustaleń w sprawie lub ich zwalczaniu. Tymczasem skarżąca zawnioskowała o przeprowadzenie dowodu z nagrania sesji Rady Gminy z 29 lutego 2024 r. (a nie z dokumentu), a po wtóre, jak sama wskazała, na okoliczność faktyczną "braku możliwości zabrania głosu przez mieszkańca gminy". Z tych też powodów, Sąd oddalił wnioski skarżącej. Z powyższym postanowieniem nie zgodziła się skarżąca, wnosząc skargę kasacyjną i domagając się jego uchylenia i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenia kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych oraz rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. Zaskarżonemu orzeczeniu zarzuciła naruszenie: 1. art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a., polegające na nieprawidłowym ustaleniu stanu faktycznego z pominięciem mających istotny wpływ na wynik sprawy okoliczności - w postaci przyjęcia - wbrew żądaniu skargi dnia 11 maja 2024 r., że przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie nie jest uchwała w sprawie Statutu Gminy Miejskiej [...] (która tym samym nie powinna podlegać ocenie Sądu), lecz uchwała ją zmieniająca czyli uchwała Rady Miejskiej [...] z dnia 25 października 2018 r., nr LI/336/18 oraz § 9 pkt 6 i § 13 załącznika do uchwały (przyjęcie tekstu jednolitego zmienionego Statutu, w związku z czym - po myśli treści art. 101 ust. 1 u.s.g.). Prawo do zaskarżenia uchwał przysługuje jedynie tym podmiotom, których interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone podjętą uchwałą (legitymacja skargowa), czego skarżąca jakoby nie wykazała, jako że zmiany wprowadzone zaskarżoną uchwałą do Statutu Gminy (uchwalonego uchwałą z dnia z dnia 27 września 2018 r.) nie dotyczyły kwestii podnoszonych przez skarżącą w treści skargi oraz pismach uzupełniających skargę, ani też nie kreują w żaden sposób bezpośrednich ograniczeń, czy uprawnień skarżącej, skoro skarży ona jedynie uchwałę zmieniającą uchwałę o przyjęciu Statutu Gminy, a nie tę ostatnią (skoro podnoszone przez nią w skardze kwestie dotyczą treści przyjętego Statutu a nie jego zmian); 2. art. 141 § 4 P.p.s.a. w zw. z art. 7 k.p.a. (naruszenie zasady prawdy obiektywnej), tj. naruszenie przepisów postępowania polegające na niewyjaśnieniu w uzasadnieniu: ✓ dlaczego, pomimo że strona skarżąca działając bez profesjonalnego pełnomocnika precyzyjnie określiła, w treści skargi i pism uzupełniających skargę, które zapisy Statutu po zmianach kwestionuje i na podstawie jakich norm prawnych oraz okoliczności faktycznych rzutujących na jej osobistą sytuację domaga się ich unieważnienia, WSA we Wrocławiu odrzucił jej skargę po myśli art. 58 § 1 P.p.s.a., jako że interes prawny lub uprawnienie skarżącej nie został naruszony stosownie do przepisu szczególnego zgodnie z art. 3 § 2 P.p.s.a. ✓ braku merytorycznego ustosunkowania się przez WSA we Wrocławiu do podniesionych przez skarżącą w uzupełnieniu zarzutów skargi oraz późniejszych wnioskach składanych w sprawie wątpliwości skarżącej co do prawidłowości zapisów Statutu w wersji obowiązującej po zmianach wprowadzonych zaskarżoną uchwałą, jak również co do rzeczywistego przebiegu rozprawy dnia 17 lipca 2025 r. (wbrew zapisom znajdującym się w protokole z rozprawy) i nieprzyjęciu w poczet materiału dowodowego dowodów przedłożonych przez skarżącą w formie innej niż dokumenty papierowe (nagranie przebiegu obrad Rady Gminy poprzedzających podjęcie zaskarżonej uchwały) - co jest niezbędne dla ustalenia stanu faktycznego i prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie wniesiono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Odnosząc się do wniosku o rozpoznanie skargi kasacyjnej na rozprawie, wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny nie znalazł podstaw do jego uwzględnienia. Z art. 182 § 1 P.p.s.a. wynika zasada, że Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Należy zauważyć, że w art. 182 § 1 P.p.s.a. ustawodawca używa zwrotu "może rozpoznać", natomiast w § 2 "rozpoznaje", co świadczy, że w przypadku postanowień rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym jest fakultatywne, a w sytuacjach opisanych w § 2 obligatoryjne. W niniejszej sprawie przedmiot sprawy nie uzasadniał przeprowadzenia rozprawy i w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego wystarczające było rozpoznanie skargi kasacyjnej na posiedzeniu niejawnym. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, wywiedziona w sprawie skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie, ponieważ pozbawiona jest usprawiedliwionych podstaw. Przede wszystkim wyjaśnić należy, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, bowiem stosownie do treści art. 183 § 1 P.p.s.a., rozpoznając sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze z urzędu pod uwagę jedynie nieważność postępowania. Ze wskazanych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Wychodząc z tego założenia, wobec niestwierdzenia z urzędu nieważności postępowania (art. 183 § 2 P.p.s.a.) Naczelny Sąd Administracyjny ograniczył swoje rozważania do podniesionych w skardze kasacyjnej zarzutów. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a., zauważyć należy, że: po pierwsze, ani przepis art. 145 § 1 P.p.s.a., ani też przepis art. 151 P.p.s.a. nie stanowił podstawy prawnej zaskarżonego postanowienia. Sąd pierwszej instancji odrzucił bowiem skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a P.p.s.a.; po drugie, nie może jednocześnie dojść do naruszenia art. 151 P.p.s.a. i art. 145 § 1 P.p.s.a., gdyż są to przepisy, które wzajemnie się wykluczają. Sąd stwierdzając brak podstaw do uwzględnienia skargi stosuje art. 151 P.p.s.a., natomiast gdy stwierdzi, że w sprawie wystąpiło naruszenie przepisów prawa procesowego lub materialnego wówczas stosuje art. 145 § 1 P.p.s.a.; po trzecie, przepisy te nie mogą stanowić samodzielnej podstawy skargi kasacyjnej. Strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia art. 145 § 1 P.p.s.a. lub 151 P.p.s.a. zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd pierwszej instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy. Naruszenie tych przepisów jest zawsze następstwem uchybienia innym przepisom, czy to procesowym, czy też materialnym. Nieprawidłowe rozstrzygnięcie jest zawsze następstwem błędu zasadniczego, polegającego na wadliwym wykonaniu funkcji kontrolnej (por. wyroki NSA z: 30 kwietnia 2015 r., I OSK 1701/14; 26 września 2025 r., III OSK 1796/22). Brak zatem wskazania właściwego przepisu, który został zdaniem skarżącego kasacyjnie naruszony, uniemożliwia przeprowadzenia kontroli w postępowaniu kasacyjnym; po czwarte, art. 145 § 1 P.p.s.a. zawiera kilka mniejszych jednostek redakcyjnych, odnoszących się do różnych sytuacji, w których sąd pierwszej instancji może uchylić zaskarżone rozstrzygnięcie organu administracyjnego. Zgodnie z ugruntowanym orzecznictwem sądowoadministracyjnym, przez podstawę kasacyjną należy rozumieć konkretny przepis prawa, którego naruszenie przez Sąd pierwszej instancji zarzuca się w skardze kasacyjnej, a w odniesieniu do przepisu, który nie stanowi jednej zamkniętej całości, a składa się z ustępów, punktów i innych jednostek redakcyjnych, wymóg skutecznie wniesionej skargi kasacyjnej jest spełniony wówczas, gdy wskazuje ona konkretny przepis naruszony przez sąd pierwszej instancji, z podaniem numeru artykułu, ustępu, punktu i ewentualnie innej jednostki redakcyjnej przepisu. Naruszony przez Sąd pierwszej instancji przepis musi być wyraźnie wskazany, gdyż w przeciwnym razie ocena zasadności skargi kasacyjnej nie jest możliwa. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany granicami skargi kasacyjnej i nie ma w związku z tym kompetencji do dokonywania za wnoszącego skargę kasacyjną wyboru, który przepis prawa został naruszony i dlaczego. Stanowi to powinność autora skargi kasacyjnej, który jest profesjonalnym pełnomocnikiem strony. Z tych wszystkich względów zarzut naruszenia art. 145 § 1 i art. 151 P.p.s.a. nie mógł być przedmiotem kontroli instancyjnej. Informacyjne podnieść należy, że Sąd pierwszej instancji prawidłowo ustalił stan faktyczny sprawy. Z treści skargi, pism ją uzupełniających, jak też ze stanowiska przedstawionego na rozprawie przed WSA we Wrocławiu, wprost wynika, że przedmiotem skargi jest uchwała zmieniająca uchwałę w sprawie Statutu Gminy. Za niezasadny należy uznać zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, brak jest podstaw aby uznać, że uzasadnienie zaskarżonego postanowienia nie spełnia wymogów określonych przepisem art. 141 § 4 P.p.s.a. Przypomnieć należy, że ustawodawca w art. 141 § 4 P.p.s.a. określił niezbędne elementy uzasadnienia, tj. zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. W orzecznictwie sądów administracyjnych przyjmuje się, że naruszenie art. 141 § 4 P.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia (por. uchwała NSA z 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09, ONSAiWSA 2010, nr 3, poz. 39), po drugie, gdy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny. W rozpoznawanej sprawie nie występuje żaden z wymienionych przypadków. Uzasadnienie zawiera wszystkie elementy konstrukcyjne przewidziane w tym przepisie. W uzasadnieniu Sąd pierwszej instancji przedstawił opis tego, co działo się w sprawie w postępowaniu przed organem administracji publicznej oraz przedstawił stan faktyczny przyjęty za podstawę postanowienia, wskazując z jakich przyczyn skarga podlegała odrzuceniu, co umożliwia przeprowadzenie kontroli instancyjnej ustaleń Sądu pierwszej instancji w kwestionowanym zakresie. Dlatego – co należy podkreślić – polemika z merytorycznym stanowiskiem Sądu pierwszej instancji nie może sprowadzać się do zarzutu naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. Poprzez zarzut naruszenia art. 141 § 4 P.p.s.a. nie można skutecznie zwalczać, ani prawidłowości przyjętego za podstawę orzekania stanu faktycznego, ani stanowiska sądu co do wykładni bądź zastosowania prawa. To natomiast, że autor skargi kasacyjnej nie podziela stanowiska Sądu, czy też jego ocena, że uzasadnienie jest dla niego nieprzekonywujące, nie stanowi skutecznej przesłanki uwzględnienia tego zarzutu (por. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r., sygn. akt II GSK 470/14). NSA podziela stanowisko judykatury, iż Sąd pierwszej instancji w uzasadnieniu wyroku wypełniając przesłanki wynikające z treści art. 141 § 4 P.p.s.a. nie ma też obowiązku odnosić się osobno do każdego z zarzutów skargi i do każdego z argumentów na ich poparcie, może je oceniać całościowo. Najistotniejsze jest to aby z wywodów Sądu wynikało dlaczego w sprawie zostało wydane orzeczenie o określonej treści (por. wyroki NSA z: 4 kwietnia 2023 r. II GSK 275/20; 18 kwietnia 2018 r. II GSK 2671/16; 19 czerwca 2018 r., II GSK 2336/16, 4 października 2018 r.; II GSK 2983/16, 18 października 2016 r., II OSK 702/15, 18 listopada 2016 r., II GSK 702/15, 29 kwietnia 2015 r., II GSK 470/14). Naczelny Sąd Administracyjny w całości podziela stanowisko Sądu pierwszej instancji odnoszące się do kwestii braku możliwości uzupełnienia materiału dowodowego w celu ustalenia stanu faktycznego sprawy. Podstawą orzekania przez sąd administracyjny jest wyłącznie materiał dowodowy zgromadzony przez organ administracji publicznej w toku postępowania przed tym organem oraz przed sądem (uwzględniając treść art. 106 § 3 P.p.s.a.). Przewidziana w art. 106 § 3 P.p.s.a. możliwość przeprowadzenia przez Sąd dowodu uzupełniającego dotyczy jedynie "dokumentu" i odnosi się do sytuacji wystąpienia istotnych wątpliwości związanych z oceną, czy zaskarżony akt jest zgodny z prawem, a nie do sytuacji wystąpienia wątpliwości związanych z ustaleniami zaistniałego w sprawie stanu faktycznego. Przepis ten nie może zatem służyć czynieniu nowych ustaleń w sprawie lub ich zwalczaniu, za takie zaś należało uznać działania skarżącej w niniejszej spawie. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 184 P.p.s.a., orzekł jak w postanowieniu.