III OSK 2220/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący Sędzia NSA Jerzy Stelmasiak Sędziowie: Sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędzia del. WSA Maciej Kobak (sprawozdawca) Protokolant: starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P. P. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Olsztynie z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt II SA/Ol 142/23 w sprawie ze skargi P. P. na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Giżycku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 16 grudnia 2022 r. nr BI.ZUZ.3.4231.6.2022.EC w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 18 maja 2023 r. (II SA/Ol 142/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Olsztynie, wskutek rozpoznania skargi P. P. (dalej: "skarżący", "wnioskodawca") na decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Giżycku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej także: "organ odwoławczy", "organ II instancji", "Dyrektor") z 16 grudnia 2022 r. znak BI.ZUZ.3.4231.6.2022.EC w przedmiocie sprzeciwu do zgłoszenia wodnoprawnego oddalił skargę. Orzeczenie to wydane zostało w następującym stanie faktycznym sprawy. Zgłoszeniem wodnoprawnym z 23 września 2022 r. skarżący wniósł do Kierownika Nadzoru Wodnego w M. Państwowego Gospodarstwa Wodnego (dalej także: "organ", "organ I instancji", "Kierownik") o wydanie zaświadczenia o nie wniesieniu sprzeciwu do budowy pomostu o długości całkowitej 25 m i wysokości do 2,5 m liczonej od korony pomostu do dna akwenu, na jeziorze N., działka nr [...], na wysokości działki [...], w obrębie P., gmina P., powiat m. Postanowieniem z 7 października 2022 r. organ wezwał wnioskodawcę do uzupełnienia zgłoszenia w terminie 14 dni o informacje wynikające z art. 421 i 422 ustawy z 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (Dz.U. z 2020 r., poz. 310 ze zm.; dalej: "p.w."). Wskutek nieuzupełnienia braków w terminie organ I instancji wniósł sprzeciw od którego skarżący złożył odwołanie. W wyniku rozpatrzenia odwołania decyzją z 16 grudnia 2022 r. organ odwoławczy utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Decyzja ta została zaskarżona do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W odpowiedzi na skargę organ II instancji wniósł o jej oddalenie i zasądzenie kosztów postępowania, według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko WSA podzielił argumentację organu II instancji, że wnioskowane zamierzenie wymaga uprzedniego pozyskania decyzji o warunkach zabudowy, odwołując się w tej materii do przepisów ustawy Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i powodując tym samym, że zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Sąd I instancji uznał, że organ słusznie wezwał wnioskodawcę, w trybie art. 423 ust. 4 p.w. do uzupełnienia zgłoszenia wodnoprawnego o brakujące dokumenty lub informacje – jak w tym przypadku wypisu i wyrysu z miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, jeżeli został uchwalony i obowiązuje lub decyzję o warunkach zabudowy, a następnie na tej samej podstawie, wobec nieuzupełnienia braków wniósł sprzeciw w drodze decyzji. W skardze kasacyjnej, skarżący zaskarżając wyrok WSA w całości, zarzucił: I. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 p.p.s.a.), tj.: a) art. 59 ust. 1, 2 oraz ust. 2a i art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 86 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 8 oraz art. 30 ust. 2a pkt 4 ustawy z 7 lipca 1994 - Prawo budowlane, art. 394 ust. 1 pkt 1 i art. 422 pkt 1 - 5 ustawy z 20 lipca 2017 r. - Prawo wodne poprzez niewłaściwą wykładnię w/w przepisów wyrażającą się w poglądzie, iż: - do wykonania pomostu na Jeziorze N., o szerokości 3 m i długości całkowitej 25 m (działka nr [...], w obrębie N., na wysokości działki nr [...] w obrębie P., gmina P.) stanowiącą sumę długości jej poszczególnych elementów niezbędne jest uzyskanie decyzji o warunkach zabudowy, która stanowi obligatoryjny element zgłoszenia wodnoprawnego; podczas gdy zdaniem skarżącego z żadnych przepisów, ani prawa budowlanego, ani prawa wodnego nie wynika obowiązek uzyskania w/w decyzji, - wykonanie pomostu na Jeziorze N., o szerokości 3 m i długości całkowitej 25 m (działka nr [...], w obrębie N., na wysokości działki nr [...] w obrębie P., gmina P.) stanowiącą sumę długości jej poszczególnych elementów powoduje zmianę zagospodarowania terenu powodującą konieczność uzyskania decyzji o warunkach zabudowy; podczas gdy Sąd nie wyjaśnił w jaki sposób dochodzi (dojdzie w przypadku wykonania pomostu) do zmiany zagospodarowania terenu w takiej sytuacji - zdaniem skarżącego nie dojdzie do takiej zmiany; II. naruszenie przepisów postępowania, które to uchybienia mogły mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.), tj.: a) art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z 135 p.p.s.a oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. poprzez niezasadne oddalenie skargi administracyjnej na Decyzję Dyrektora Zarządu Zlewni w Giżycku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr BI.ZUZ.3.4231.6.2022.EC z 16 grudnia 2022 r. będącej efektem nieprzeprowadzenia kontroli legalności wszystkich aktów administracyjnych wydanych w sprawie, podczas gdy, zasadnym było uchylenie decyzji Dyrektora Zarządu Zlewni w Giżycku Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr BI.ZUZ.3.4231.6.2022.EC z 16 grudnia 2022 r. oraz Decyzji Kierownika Nadzoru Wodnego w M. Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nr BI.3.4.420.49.2022.RK z 25 października 2022 r. W oparciu o powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, ewentualnie uchylenie w całości zaskarżonego wyroku i decyzji organów obu instancji, zasądzenie kosztów postępowania za obie instancje wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych. Oprócz tego zażądano rozpoznania sprawy na rozprawie. Odpowiadając na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie oraz zasądzenie kosztów postępowania wraz z kosztami zastępstwa prawnego, według norm przepisanych, jednakże pismo to z uwagi na naruszenie dyspozycji art. 66 § 1 p.p.s.a. zostało zwrócone na mocy zarządzenia Przewodniczącej Wydziału II z 17 sierpnia 2023 r. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc pod uwagę z urzędu jedynie nieważność postępowania. W przedmiotowej sprawie nie zachodzą przesłanki nieważności postępowania określone w art. 183 § 2 p.p.s.a. W związku z tym Naczelny Sąd Administracyjny przy rozpoznaniu sprawy związany był granicami skargi kasacyjnej. Skarga kasacyjna jest niezasadna i jako taka podlega oddaleniu. Wszystkie podniesione w skardze kasacyjnej zarzuty, niezależnie od ich normatywnej stylizacji zmierzają do podważenia stanowiska Sądu pierwszej instancji co do tego, że objęte zgłoszeniem zamierzenie wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy. Dla oceny legalności zaskarżonej decyzji miarodajny jest stan prawny z daty jej wydania, a zatem obowiązujący na dzień 16 grudnia 2022 roku. Zgodnie z art. 422 pkt 3 p.w. do zgłoszenia wodnoprawnego dołącza się decyzję o warunkach zabudowy, jeżeli jest wymagana. Braki w tym zakresie uzupełnia się na podstawie wydanego w trybie art. 423 ust. 4 p.w. postanowienia, a razie niezastosowania się do jego treści organ wydaje decyzję o wniesieniu sprzeciwu. Zasadnicze znaczenie na gruncie niniejszej sprawy mają więc oceny odnoszące się do tego, czy skarżący kasacyjnie miał obowiązek dołączenia do zgłoszenia wodnoprawnego decyzji o warunkach zabudowy. Jak wynika z art. 59 ust. 1 ustawy z 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (t.j. Dz. U. z 2022 r. poz. 503 z późn. zm.; dalej także: "u.p.z.p."), w brzmieniu obowiązującym na dzień wydania kwestionowanej skargą decyzji "[z]miana zagospodarowania terenu w przypadku braku planu miejscowego, polegająca na budowie obiektu budowlanego lub wykonaniu innych robót budowlanych, a także zmiana sposobu użytkowania obiektu budowlanego lub jego części, z zastrzeżeniem art. 50 ust. 1 i art. 86, wymaga ustalenia, w drodze decyzji, warunków zabudowy. Przepis art. 50 ust. 2 stosuje się odpowiednio." Na etapie postępowania kasacyjnego nie jest kwestionowana przyjęta przez WSA ocena, że "budowa pomostu o długości całkowitej 25 m i wysokości do 2,5 m liczonej od korony pomostu do dna akwenu, na jeziorze N., działka nr [...], na wysokości działki [...], w obrębie P., gmina P., powiat m." stanowi budowę obiektu budowlanego w rozumieniu art. 3 pkt 1 i pkt 6 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (t.j. Dz. U. z 2021 r. poz. 2351 z późn. zm.; dalej także: "p.b."). Stosownie z kolei do art. 59 ust. 2 u.p.z.p., przepis ust. 1 stosuje się również do zmiany zagospodarowania terenu, która nie wymaga pozwolenia na budowę, z wyjątkiem tymczasowej, jednorazowej zmiany zagospodarowania terenu, trwającej do roku. W przypadku braku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego budowa obiektów budowlanych, o których mowa w art. 29 ust. 1 pkt 1 i 3 p.b., wymaga uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu (art. 59 ust. 2a u.p.z.p.). Z brzmienia przytoczonego przepisu wynika, że realizacja zamierzenia budowlanego obejmującego budowę obiektu budowlanego, które prowadzi do zmiany zagospodarowania terenu, powinna zostać poprzedzona wystąpieniem przez inwestora o wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, który to akt powinien przesądzać o jej dopuszczalności na tym terenie. Naczelny Sąd Administracyjny w składzie rozpoznającym niniejszą skargę kasacyjną podziela to stanowisko prezentowane w dotychczasowym orzecznictwie, które przyjmuje, iż ustawodawca na gruncie ww. przepisu w celu przestrzegania wymagań ładu przestrzennego nie zwolnił z obowiązku uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy przypadku, gdy budowa określonego rodzaju obiektu budowlanego w świetle przewidzianych w przepisach p.b. zasad jej reglamentacji jest zwolniona z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę, podlegając procedurze wyłącznie jej zgłoszenia (por. wyrok NSA z 27 lutego 2024 r., II OSK 2469/22; wyrok NSA z 4 kwietnia 2023 r., II OSK 1006/20; wyrok NSA z 17 listopada 2021 r., II OSK 3329/18; wyrok NSA z 25 sierpnia 2021 r., II OSK 16/21; te i inne orzeczenia dostępne są w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych na stronie www.cbois.nsa.gov.pl.). Analogiczne stanowisko odnośnie do tejże kwestii formułowane jest także w piśmiennictwie, przy czym odnosi się ono również do zasad realizacji budynków rekreacji indywidualnej (por. A. Wodka, Zakup nieruchomości rekreacyjnych - kilka uwag na temat problematyki prawnej domków letniskowych, cz. II, Nieruchomości 2023, nr 8). Wskazany w skardze kasacyjnej art. 50 ust. 2 pkt 2 p.b. jakkolwiek stanowi, że nie wymagają wydania decyzji o ustaleniu lokalizacji inwestycji celu publicznego roboty budowlane niewymagające pozwolenia na budowę, tym niemniej zastosowanie tejże zasady w oparciu o dyspozycję art. 59 ust. 1 zd. 2 u.p.z.p. odpowiednio do przedsięwzięć, których realizacja następuje poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, nie odnosi się do tej postaci robót budowlanych, która stanowi budowę obiektu budowlanego (art. 3 pkt 6 p.b.), niezależnie, czy podlega ona rygorowi uzyskania pozwolenia na budowę czy zgłoszeniu (por. M. Bator, Inwestycje podlegające obowiązkowi uzyskania decyzji o warunkach zabudowy, NZS 2015, nr 1, s. 16). Przyjęte przez ustawodawcę założenie zakładające brak generalnego zwolnienia robót budowlanych realizowanych na podstawie zgłoszenia z obowiązku poprzedzenia zgłoszenia uzyskaniem decyzji ustalającej warunki zabudowy potwierdza art. 30 ust. 6 pkt 2 p.b., stwierdzający, że organ administracji architektoniczno-budowlanej wnosi sprzeciw, jeżeli budowa lub wykonywanie robót budowlanych objętych zgłoszeniem narusza ustalenia decyzji o warunkach zabudowy. Sąd I instancji wyjaśniając znaczenie normatywne art. 59 ust. 2a u.p.z.p. zasadnie zwrócił uwagę na ujawnione w toku procesu legislacyjnego racje, które stały za dodaniem ustępu 2a do art. 59 p.b. przez art. 2 pkt 2 ustawy z 20 lutego 2015 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2015 r. poz. 443). Kwestią odrębną, albowiem wykraczającą poza ramy stanowiące kryterium prawne rozpatrzenia zgłoszenia skarżącego, jest natomiast to, czy pierwotny zamysł, który przyświecał ustawodawcy przy uzupełnieniu regulacji art. 59 u.p.z.p. o wyłącznie mający ją doprecyzować ustęp 2a, może być uznany za podtrzymany w toku nowelizacji ww. przepisu wprowadzonego ustawą z 17 września 2021 r. o zmianie ustawy - Prawo budowlane oraz ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (druk nr 1534), która poprzedzała aktualne brzmienie przepisu nadane mu przez art. 1 pkt 54 ustawy z 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688). Ta ostatnia nowelizacja, wprowadzając nowe brzmienie art. 59 ust. 1 u.p.z.p. i wyłączając odpowiednie stosowanie do przedsięwzięć, których realizacja następuje poprzez wydanie decyzji ustalającej warunki zabudowy, normy art. 50 ust. 2 pkt 2 u.p.z.p., skutkowała określeniem w ustępie 2a katalogu zmian zagospodarowania terenu dotyczących obiektów budowlanych, które nie wymagają uzyskania decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu wraz z wyliczeniem w dodanym po nim ustępie 2b przypadków, które stanowią wyjątek względem tejże wyraźnie oznaczonej zasady. Rekapitulując powyższe uwagi, zwolnienie inwestora z obowiązku uzyskania decyzji ustalającej warunki zabudowy w warunkach rozpatrywanej sprawy nie dotyczyło robót budowlanych będących budową obiektu budowlanego, wobec czego Sąd I instancji, uwzględniając przedmiot zamierzenia budowlanego nie miał podstaw, by uznać, że zaskarżona decyzja nie odpowiada prawu. Z wyłożonych względów nie można pozytywnie zweryfikować zarzutu błędnej wykładni art. 59 ust. 1, 2 oraz ust. 2a i art. 50 ust. 2 pkt 1 i 2, art. 86 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w zw. z art. 29 ust. 1 pkt 8 oraz art. 30 ust. 2a pkt 4 ustawy - Prawo budowlane. Nie można również przyjąć, że do oddalenia skargi doszło w wyniku niewłaściwej realizacji ustrojowej funkcji przypisanej sądom administracyjnym – zarzut naruszenia art. 151 p.p.s.a w zw. z art. 1 § 1 i § 2 p.u.s.a. w zw. z 135 oraz art. 134 § 1 p.p.s.a. W tym stanie rzeczy, Naczelny Sąd Administracyjny działając na podstawie art. 184 p.p.s.a. oddalił skargę kasacyjną.