III OSK 2721/23

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski Protokolant: starszy asystent sędziego Dawid Piaskowski po rozpoznaniu w dniu 21 kwietnia 2026 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej K.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 maja 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2117/22 w sprawie ze skarg K.M. i B. sp. z o.o. z siedzibą w W. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 1 września 2022 r. nr 66/2022/KUZ w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa 1. uchyla zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę K.M. i w tym zakresie przekazuje sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie; 2. zasądza od Prezesa Wód Polskich na rzecz K.M. kwotę 577 (pięćset siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego.

Wyrokiem z 18 maja 2023 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie (dalej: Sąd I instancji), sygn. akt VII SA/Wa 2117/22 po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 maja 2023 r. sprawy ze skarg K.M. (dalej: skarżący) i B. sp. z o.o. z siedzibą we W. (dalej: Spółka) na decyzję Prezesa Wód Polskich z 1 września 2022 r. nr 66/2022/KUZ w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa, oddalił skargi. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wskazał, że zaskarżoną decyzją z 1 września 2022 r., Nr 66/2022/KUZ Prezes Wód Polskich (dalej: Prezes WP) na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: k.p.a.) - po rozpatrzeniu odwołań B. sp. z o.o., K.M. i E. sp. z o.o., od decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Wód Polskich (dalej: DRZGW) z 23 maja 2022 r., znak: WR.RUZ.4230.31.2021, którą stwierdzono wydanie decyzji Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r., Nr OŚ.6341.22.2011.MS, odmawiającej przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z 16 maja 2008 r. Nr OŚ-6223/62/07 zezwalającej na wykonanie małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego na jazie dolnym stopnia B. rzeki [...] w km [...], modernizację istniejącego upustu, przepławki dla ryb oraz piętrzenie i pobór wód M. rzeki [...] do celów energetycznych w ilości 11 m³/s dla potrzeb istniejącej elektrowni wodnej w młynie w B. oraz 11 m³/s dla nowo projektowanej elektrowni wodnej w przęśle płuczącym jazu dolnego rzeki [...] w B., udzielonej E. sp. z o.o., z rażącym naruszeniem prawa, ale z uwagi na upływ czasu nie stwierdzono jej nieważności - utrzymał w mocy ww. decyzję DRZGW z 23 maja 2022 r. Z tą decyzją nie zgodzili się K.M. i B. sp. z o.o., wnosząc odrębne skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, który postanowieniem z 4 stycznia 2023 r. sygn. akt VII SA/Wa 2117/22 na podstawie art. 111 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tj. Dz. U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.), połączył do wspólnego rozpoznania i rozstrzygnięcia dwie sprawy, zainicjowane ww. skargami, sygn. akt VII SA/Wa 2254/22 i VII SA/Wa 2117/22, postanawiając połączone sprawy prowadzić pod sygn. akt VII SA/Wa 2117/22. Skarga K.M. Reprezentowany przez profesjonalnych pełnomocników K.M. wnosząc skargę datowaną na 16 września 2022 r., decyzję Prezesa WP zaskarżył "w części dotyczącej jej uzasadnienia", zarzucając: "Naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, a to: - art. 7 k.p.a., w związku z art. 77§1 k.p.a., w zw. z art. 80 k.p.a., polegające na ustaleniu stanu faktycznego sprawy w oparciu o oceniony w sposób niepełny i niewyczerpujący materiał dowodowy zgromadzony w postępowaniu, co doprowadziło do błędnego uznania przez organ, że decyzja Starosty B. z 16 maja 2008 r., znak: OŚ-6223/62/07, udzielająca spółce E. sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowi pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji, gdy w rzeczywistości przedmiotowe pozwolenie dotyczy eksploatacji instalacji w rozumieniu przepisów o ochronie środowiska i w związku z powyższym do przeniesienia uprawnień z tego pozwolenia właściwy był tryb postępowania przewidziany w art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - prawo wodne, co w konsekwencji doprowadziło organ do błędnego przekonania, że rażące naruszenie prawa, związane z wydaniem decyzji Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r., nr OS.6341.22.2011.MS, polegało na wydaniu rozstrzygnięcia w oparciu o art. 134 ust. 1 prawa wodnego (nieprzewidującego możliwości wydawania jakiegokolwiek rozstrzygnięcia na podstawie tego przepisu), a nie na zaniechaniu wydania decyzji na podstawie art. 134 ust. 2 prawa wodnego - tym samym, uzasadnienie zaskarżonej decyzji jest obarczone wadą. Naruszenie przepisów prawa materialnego, a to: - art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - prawo wodne, w zw. z art. 190 ust. 3 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (w brzmieniu z dnia wydania decyzji Starosty B., tj. 29 kwietnia 2011 r.), w zw. z art. 3 pkt 6 ustawy prawo ochrony środowiska, przez błędne przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Starosty B. z 16 maja 2008 r., znak: OŚ-6223/62/07, udzielająca spółce E. sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowi pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji a tym samym, że przejście uprawnień z tego pozwolenia wodnoprawnego na nabywcę elektrowni wodnej nastąpiło z mocy samego prawa, podczas, gdy pozwolenie wodnoprawne, którego dotyczyła decyzja Starosty B. z 2008 r. dotyczyło eksploatacji instalacji, a zatem do przeniesienia uprawnień z tego pozwolenia konieczne było wydanie w tym przedmiocie decyzji o charakterze konstytutywnym, w myśl art. 190 ust. 3 prawa ochrony środowiska. Skarżący wniósł o "uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie" i zasądzenie kosztów postępowania. Skarga B. sp. z o.o. W piśmie swego pełnomocnika z 10 października 2022 r., skargę na ww. decyzję wniosła również B. sp. z o.o., zaskarżając ją w całości i zarzucając: "1. naruszenie prawa procesowego, mające istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy, a to: a. naruszenie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 156 § 1 pkt. 2 i § 2 k.p.a., przez błędne utrzymanie w mocy decyzji organu I instancji w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r. z rażącym naruszeniem prawa (przy jednoczesnej odmowie stwierdzenia jej nieważności z uwagi na upływ czasu), podczas gdy: i. w świetle prawidłowych ustaleń organu II Instancji, że w niniejszej sprawie zastosowanie powinien mieć art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne, a nie ust. 2 przedmiotowego przepisu, nie sposób uznać, aby decyzja Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r., który odmówił wydania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego, właśnie z uwagi na treść art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne, tj. z uwagi na fakt, że do przeniesienia praw i obowiązków doszło z mocy prawa, naruszała prawo w jakikolwiek sposób, a zwłaszcza w sposób rażący (decyzja ta odpowiada prawu). Treść decyzji Starosty B. z dnia 29.04.2011 r. odpowiada dyspozycji przepisu art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne. ii. Organ II Instancji, poza stwierdzeniem, że decyzja Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r. została wydana z naruszeniem prawa (organ poprzestał na konstatacji, iż Starosta B. odmawiając wydania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków, z uwagi na to, że doszło do niej z mocy prawa, "rażąco naruszył art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne, uznając, że przepis ten przyznawał mu kompetencję do wydania rozstrzygnięcia administracyjnego w przedmiocie ustalenia skuteczności przejścia pozwolenia wodnoprawnego"), nie rozważał i nie wykazał zaistnienia przesłanek prowadzących do uznania, że doszło do naruszenia prawa, jak i nie wykazał "rażącego" charakteru tego rzekomego naruszenia. Przy czym Organ II Instancji nie wskazuje, na czym miałoby polegać przyznanie kompetencji przez Starostę B. w sytuacji, w której odmówił on wydania decyzji o przeniesieniu praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego, właśnie z uwagi na treść art. 134 ust. 1 ustawy - prawo wodne, tj. z uwagi na fakt, iż do przeniesienia praw i obowiązków doszło z mocy prawa. Także uzasadnienie decyzji nie pozwala na rekonstrukcję analizy toku rozumowania organu II Instancji, co zmusza do wniosku, że orzeczenie Organu II Instancji, podobnie jak wcześniej organu I Instancji, ma charakter arbitralny, a stąd, że organ naruszył art. 7 k.p.a. w zw. 107 § 3 k.p.a.; iii. poprzez brak precyzyjnego wykazania, na czym polegało naruszenie prawa, jak i rażące naruszenie prawa przy wydaniu decyzji Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r., decyzja nie poddaje się kontroli, podczas gdy organ II Instancji, stwierdzając, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa ma obowiązek wykazać, na czym w danym przypadku polega wada decyzji i nie może ograniczyć się do stwierdzenia, że istnieje podstawa do stwierdzenia nieważności. iv. nie każde naruszenie ma automatycznie charakter rażący, a za rażące naruszenie prawa nie mogą być uznane naruszenia wynikające z przyjętych koncepcji interpretacyjnych, odmiennych sposobów interpretacji, jak i - co istotne w okolicznościach niniejszej sprawy - naruszenia, które nie mają wpływu na panujący porządek prawny. W tym względzie wskazać należy, że gdyby Starosta B. w decyzji z 29 kwietnia 2011 r. nie odmówił przeniesienia praw i obowiązków, a wydałby decyzję umarzającą postępowanie, z uwagi na brak możliwości wydania merytorycznej decyzji, sytuacja administracyjnoprawna stron postępowania byłaby identyczna (spółka obecnie działająca pod firmą B. sp. z o.o. byłaby wciąż uprawniona z pozwolenia wodnoprawnego), b. Naruszenie art. 156 § 2 k.p.a. przez sugerowanie, że decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności wpływa na byt prawny i skutki decyzji Starosty B. z 29.04.2011 r. (vide organ II Instancji: "zważyć przy tym należy, że jakkolwiek nie stwierdza się nieważności decyzji z uwagi na upływ 10 letniego terminu, to nie oznacza to wydania rozstrzygnięcia odmawiającego stwierdzenia nieważności tożsamego z rozstrzygnięciem wydawanym w przypadku niewystąpienia przesłanki nieważnościowej"), podczas gdy decyzja o odmowie stwierdzenia nieważności nie ma żadnego skutku materialnoprawnego dla sytuacji administracyjnoprawnej stron, a jedynie otwiera drogę do wysuwania roszczeń odszkodowawczych na gruncie przepisów kodeksu cywilnego. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a także decyzji I Instancji i zasądzenie kosztów postępowania. Prezes WP w odpowiedzi na skargę K.M. wniósł o jej oddalenie. Sąd I instancji oddalając skargi w uzasadnieniu wyroku wskazał, że przedmiotem kontroli sądowej w tej sprawie była decyzja organu wydana w postępowaniu nadzwyczajnym, którego przedmiotem była ważność rozstrzygnięcia administracyjnego w rozumieniu art. 156 § 1 k.p.a. Takie postępowanie charakteryzuje się tym, że organ nadzoru bada co do zasady potencjalne wystąpienie przesłanek ujętych w pkt 1 – 7 art. 156 § 1 k.p.a., a nie samą trafność decyzji wydanej w postępowaniu zwyczajnym. Nie jest bowiem organem trzeciej instancji, a postępowanie nadzwyczajne nie jest tożsame z postępowaniem odwoławczym. Sąd I instancji wyjaśnił, że okolicznością bezsporną i niekwestionowaną przez strony w niniejszej sprawie jest to, że z uwagi na ww. upływ czasu organ nie mógłby stwierdzić nieważności decyzji Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r., Nr OŚ.6341.22.2011.MS, odmawiającej przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z 16 maja 2008 r. Nr OŚ-6223/62/07. O ile skarżący K.M. twierdzi, że decyzja kontrolowania w niniejszym postępowaniu jest merytorycznie poprawna, choć wydana z błędnym uzasadnieniem, o tyle skarżąca B. sp. z o.o. twierdzi, że w tej sprawie w ogóle nie wystąpiła jedna z przesłanek (rażące naruszenie prawa) z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., uzasadniająca rozstrzygnięcie z zaskarżonej decyzji. W ocenie Sądu I instancji, zasadniczą więc kwestią w sprawie niniejszej było zbadanie przez organ w postępowaniu nadzwyczajnym – przed rozstrzygnięciem sprawy na podstawie art. 158 § 2 k.p.a. - przesłanek z art. 156 § 1 k.p.a. Organy obu instancji wykluczyły zasadnie wystąpienie innych, niż wymieniona w art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., przesłanek nieważności decyzji Starosty B. Zgodnie z tym przepisem nieważna jest decyzja wydana z rażącym naruszeniem prawa lub wydana bez podstawy prawnej. Prezes WP zakwestionował stanowisko organu I instancji w takim zakresie, w jakim organ ten wywodził rażące naruszenie prawa z braku następstwa prawnego ubiegającego się o przeniesienie na niego praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego instalacji. Przyjął też, że rażące naruszenie prawa wynikało z tego, że Starosta B. w ogóle nie był uprawniony do orzekania w sprawie przeniesienia praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego, gdyż nie dotyczyło ono eksploatacji instalacji w rozumieniu art. 3 pkt 3 i pkt 6 u.o.ś. Zdaniem Sądu I instancji, o ile stanowisko organu odwoławczego co do braku kompetencji Starosty B. było prawidłowe, o tyle Prezes WP błędnie uznał, że wydanie decyzji w postepowaniu zwykłym stanowiło rażące naruszenie prawa – art. 134 ust. 1 p.w. Kwestionowana bowiem co do jej ważności decyzja Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r., Nr OŚ.6341.22.2011.MS, odmawiająca przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z 16 maja 2008 r. oprócz tego, że została wydana z rażącym naruszeniem art. 134 ust. 2 p.w., to jednocześnie wydana została również i bez podstawy prawnej. W ocenie Sądu I instancji, art. 134 ust. 2 p.w. nie jest przepisem nasuwającym wątpliwości prawne. W sposób wyraźny stanowi zasadę przejścia pozwolenia wodnoprawnego, ale wyłącznie w sytuacji w nim ujętej. W związku z tym, że stanowi wyjątek od zasady wstępowania w prawa i obowiązki ustalone w pozwoleniu wodnoprawnym przez "następcę prawnego zakładu", jako skutku czynności prawnej (a nie decyzji), to nie może być wykładany rozszerzająco. Dlatego też Starosta B. wydając decyzję odmawiającą przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z 16 maja 2008 r. – co było możliwe wyłącznie w wypadku zaistnienia przesłanek z art. 134 ust. 2 p.w., a które w tej sprawie nie wystąpiły - przepis ten naruszył. Rażący zaś charakter takiego naruszenia wynika z tego, że organy administracji publicznej mają obowiązek działania zgodnego z prawem. Obowiązek ten jest tak istotny, że zyskał rangę przepisu ustawy zasadniczej (art. 7 Konstytucji RP), potwierdzoną w art. 6 k.p.a. Takie zaś działanie organu godziło w podstawowe wartości państwa prawa i wywołać mogło niedające się zaakceptować skutki społeczne (naruszenie zaufania do władzy publicznej – art. 8 § 1 k.p.a.) i gospodarcze (jako wywołująca określone, negatywne dla strony skutki prawne zbędna prawnie decyzja, negująca bezpodstawnie wstąpienie w określone prawa przez stronę czynności cywilnoprawnej). Skoro zaś prawo (art. 134 ust. 2 p.w.) wymaga decyzji administracyjnej jedynie w określonym wypadku, a taki nie ma miejsca, to wówczas jakiekolwiek orzekanie w formie solennej jest jednocześnie pozbawione podstawy prawnej. Sąd I instancji odnosząc się do skargi K.M., wyjaśnił, że błąd, jaki popełnił Prezes WP, wskazując w uzasadnieniu niewłaściwą jednostkę redakcyjną przepisu rażąco naruszonego (art. 134 ust. 1 zamiast art. 134 ust. 2 p.w.) nie miał jednak żadnego wpływu na trafność rozstrzygnięcia i poprawność zastosowania art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. W takim też zakresie błąd ten sanowany jest uzasadnieniem niniejszego wyroku. Wobec dokonanej w tym zakresie oceny prawnej tut. Sądu organ nie naruszył także art. 134 ust. 2 p.w. w zw. z art. 190 ust. 3 u.o.ś., przez błędne "przyjęcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Starosty B. z dnia 16 maja 2008 r., znak: OŚ-6223/62/07, udzielająca spółce E. sp. z o.o. pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowi pozwolenia wodnoprawnego dotyczącego eksploatacji instalacji a tym samym, że przejście uprawnień z tego pozwolenia wodnoprawnego na nabywcę elektrowni wodnej nastąpiło z mocy samego prawa podczas, gdy pozwolenie wodnoprawne, którego dotyczyła decyzja Starosty B. z 2008 r. dotyczyło eksploatacji instalacji, a zatem do przeniesienia uprawnień z tego pozwolenia konieczne było wydanie w tym przedmiocie decyzji o charakterze konstytutywnym, w myśl art. 190 ust. 3 prawa ochrony środowiska". Odnosząc się do skargi B. sp. z o.o. Sąd I instancji wskazał, że po pierwsze, skoro art. 134 ust. 2 p.w. został naruszony rażąco przez skorzystanie przez organ w postepowaniu zwyczajnym z dyspozycji wyłącznie w nim zawartej do wydania decyzji w sytuacji nieobjętej hipotezą tego przepisu to w sprawie wystąpiła druga przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiając Prezesowi WP poprawne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy co do zasady słusznego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Po drugie, skoro decyzja Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r. nie miała podstawy prawnej (gdyż zgodnie z art. 134 ust. 1 p.w. przejście praw i obowiązków z pozwolenia wodnoprawnego jest skutkiem czynności prawnej, a nie decyzji) - to w sprawie wystąpiła również i pierwsza przesłanka z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., umożliwiając Prezesowi WP poprawne zastosowanie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. i utrzymanie w mocy co do zasady słusznego rozstrzygnięcia pierwszoinstancyjnego. Zarzut skarżącej, że organ II instancji "nie rozważał i nie wykazał zaistnienia przesłanek prowadzących do uznania, że doszło do naruszenia prawa, jak i nie wykazał "rażącego" charakteru tego rzekomego naruszenia" o tyle jest nieskuteczny, że Prezes WP takie rozważania zawarł na s. 3 – 4 zaskarżonej decyzji. Tym niemniej, wobec tego, że tut. Sąd uznał wadliwość stanowiska organu co do rażącego naruszenia art. 134 ust. 1 p.w., w tej sprawie uzasadnienie rażącego naruszenia prawa wynika z wyroku Sądu meriti. Według Sądu I instancji, nie sposób uznać, że Prezes WP naruszył prawo materialne w sposób mający wpływ na wynik sprawy w rozumieniu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a. Omawiane natomiast wady uzasadnienia decyzji drugoinstancyjnej, dostrzegane przez Sąd I instancji, nie były takiej wagi, aby zastosowanie znalazł art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a., gdyż nie mogły one mieć istotnego wpływu na wynik sprawy. Dlatego też Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. W skardze kasacyjnej K.M. (dalej: skarżący kasacyjnie) reprezentowany przez r.pr. zaskarżył wyrok Sądu I instancji w części, w jakiej oddala skargę K.M.. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 1 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie prawa materialnego przez jego niewłaściwe zastosowanie, a to: - art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne, przez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy polegające na błędnym uznaniu, że decyzja Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r., znak: OŚ.6341.22.2011.MS w przedmiocie odmowy przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. nr OŚ-6223/62/07 z 16 maja 2008 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego powinna zostać wydana na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy prawo wodne w sytuacji, gdy zastosowanie powinien znaleźć tutaj przepis art. 134 ust. 2 ustawy z 18 lipca 2001 r. prawo wodne, jako że decyzja Starosty B. nr OŚ-6223/62/07 z 16 maja 2008 r. w przedmiocie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego dotyczyła pozwolenia wodnoprawnego w przedmiocie eksploatacji instalacji, a zatem zastosowanie powinien tutaj znaleźć przepis art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne; - art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne, w zw. z art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 3 pkt 6 lit. b ustawy prawo ochrony środowiska, poprzez niewłaściwe zastosowanie tego przepisu do stanu faktycznego sprawy wynikające z błędnego uznania, że decyzja Starosty B. z dnia 29 kwietnia 2011 r., znak: OŚ.6341.22.2011.MS w przedmiocie odmowy przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. nr OŚ-6223/62/07 z 16 maja 2008 r. powinna zostać wydana na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy prawo wodne z uwagi na fakt, że w ocenie Sądu pozwolenie wodnoprawne objęte przedmiotem postępowania nie dotyczy eksploatacji instalacji, jako że w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała przesłanka konieczna dla uznania małej elektrowni wodnej za instalację, jaką stanowi wytwarzanie przez nią emisji podczas, gdy mała elektrownia wodna wytwarza emisje, a w związku z tym - oraz w obliczu wypełniania przez nią innych przesłanek, koniecznych do uznania ją za instalację - Sąd powinien dojść do wniosku, że pozwolenie wodnoprawne dotyczyło eksploatacji instalacji. W ramach podstawy kasacyjnej określonej w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucono naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, a to: - art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w zw. z art. 145 §1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a, w zw. z art. 7 k.p.a., w zw. z art. 77§1 k.p.a., w związku z art. 80 k.p.a., przez oddalenie skargi K.M. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 1 września 2022 r. nr 66/2022/KUZ, znak: KUZ.4231.13.2022.MS pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77§1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., a co powinno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a, a w konsekwencji - wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części, obejmującej jej uzasadnienie; - art. 151 p.p.s.a, w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a, w zw. z art. 107 § 3 k.p.a., przez oddalenie skargi K.M. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z dnia 1 września 2022 r. nr 66/2022/KUŻ, znak: KUZ.4231.13.2022.MS pomimo wydania jej z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, a to art. 107 § 3 k.p.a., co powinno skutkować uwzględnieniem skargi na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c, p.p.s.a, a w konsekwencji - wydaniem przez Sąd rozstrzygnięcia o uchyleniu zaskarżonej decyzji w części, obejmującej jej uzasadnienie; - art. 151 p.p.s.a., w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., w zw. z art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - prawo wodne, w zw. z art. 190 ust. 3 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - prawo ochrony środowiska, w zw. z art. 3 pkt 6 lit. b ustawy prawo ochrony środowiska, przez niezasadne oddalenie skargi K.M. na decyzję, która została wydana w warunkach naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, polegające na błędnym przyjęciu w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że decyzja Starosty B. z dnia 16 maja 2008 r., znak: OŚ-6223/62/07, udzielająca spółce E. sp. z.o.o. pozwolenia wodnoprawnego, nie stanowi pozwolenia wodnoprawnego, dotyczącego eksploatacji instalacji, a tym samym, że przejście uprawnień z tego pozwolenia wodnoprawnego na nabywcę elektrowni wodnej nastąpiło z mocy samego prawa podczas, gdy pozwolenie wodnoprawne, którego dotyczyła decyzja Starosty B. z 2008 r. dotyczyło eksploatacji instalacji, a zatem do przeniesienia uprawnień z tego pozwolenia konieczne było wydanie w tym przedmiocie decyzji o charakterze konstytutywnym, w myśl art.190 ust. 3 prawa ochrony środowiska, - art. 141 § 4 p.p.s.a., przez niezawarcie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyjaśnienia w zakresie tego, na jakiej podstawie sąd przyjął, że mała elektrownia wodna nie wytwarza emisji. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 188 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części, rozpoznanie skargi K.M. na decyzję Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 1 września 2022 r., nr 66/2022/KUZ, znak: KUZ.4231.13.2022.MS, w przedmiocie utrzymania w mocy decyzji Dyrektora Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie z 23 maja 2022 r., znak: WR.RUZ.4230.31.2021 i uchylenie zaskarżonej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie, 2) zasądzenie od Organu na rzecz Skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Ewentualnie, w razie nieuwzględnienia przez Sąd I instancji powyższych wniosków, na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., wniesiono o: 1) uchylenie zaskarżonego wyroku w zaskarżonej części i przekazanie w tym zakresie sprawy do ponownego rozpoznania sądowi, który wydał zaskarżone orzeczenie, 2) zasądzenie na rzecz Skarżącego kasacyjnie zwrotu kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Jednocześnie złożono oświadczenie, że skarżący kasacyjnie zrzeka się prawa do rozpoznania skargi kasacyjnej na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej na podstawie art. 193 p.p.s.a., w zw. z art. 106 § 3 p.p.s.a., wniesiono o przeprowadzenie przez Sąd I instancji dowodu uzupełniającego z załączonego do skargi kasacyjnej dokumentu, tj. z treści opinii w sprawie występowania przy eksploatacji małych elektrowni wodnych emisji hałasu, wibracji i promieniowania elektromagnetycznego, autorstwa inż. K.K. (specjalisty ds. ochrony środowiska, eksperta w dziedzinie akustyki środowiska, członka [...]) celem wykazania faktu wytwarzania emisji przez małe elektrownie wodne. Z powołanej opinii wynika bowiem wprost, że małe elektrownie wodne wytwarzają emisje, takie jak: hałas, wibracje i promieniowanie elektromagnetyczne. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że Sąd I instancji przyjął założenie, że mała elektrownia wodna nie wytwarza emisji, a zatem nie może zostać uznana za instalację w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. b ustawy prawo ochrony środowiska, ponieważ, jak wskazał Sąd "w świetle tej definicji słusznie więc organ odwoławczy uznał, że wykonania małej elektrowni wodnej, modernizacji upustu i przepławki oraz piętrzenia i poboru wód nie można traktować jako eksploatacji instalacji, gdyż ww. działania nie powodują emisji, co jest warunkiem uznania za instalację, a w konsekwencji przedmiotu pozwolenia wodnoprawnego za zezwolenie na eksploatację instalacji. Według skarżącego kasacyjnie, jednocześnie, ani z treści decyzji Prezesa Wód Polskich, która była przedmiotem skargi do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, ani z treści uzasadnienia wyroku tego sądu nie wynika, na jakiej podstawie przyjęto założenie o braku emisyjności obiektu, jakim jest mała elektrownia wodna. Skarżący kasacyjnie uważa, że w treści skargi do WSA, w sposób wyczerpujący uzasadnił również swoje stanowisko w tej kwestii. Sąd nie zważył jednak na treść tego stanowiska, uznając niejako a priori, że mała elektrownia wodna, ze względu na swój charakter, nie może wytwarzać emisji. Skarżący kasacyjnie ponownie podnosi zatem, że wyżej wskazane stanowisko jest stanowiskiem błędnym i wynika z niedostatecznego wyjaśnienia sprawy przez Prezesa Wód Polskich, które znalazło odzwierciedlenie w treści uzasadnienia tej decyzji, które to uzasadnienie skarżący kasacyjnie kwestionuje. Jednocześnie, z uwagi na powyższe, jak również z uwagi na fakt, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie niezasadnie powielił argumentację, zawartą w uzasadnieniu decyzji Prezesa Wód Polskich w tym zakresie. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, skoro obiekt, jakim jest mała elektrownia wodna, wytwarza emisje w rozumieniu art. 3 pkt 6 lit. b ustawy prawo ochrony środowiska, a jednocześnie spełnia wszystkie inne, określone w tym przepisie wymogi, niezbędne do uznania tego obiektu za instalację w rozumieniu ustawy prawo ochrony środowiska (czego ani Sąd, ani Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie kwestionowali), zaś decyzja Starosty B. dotyczyła częściowo budowy małej elektrowni wodnej i umożliwienia jej późniejszej eksploatacji, jak i częściowo eksploatacji już istniejącej i objętej tą samą decyzją o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego elektrowni wodnej, to niezrozumiałym jest wyrażone w treści uzasadnienia decyzji Prezesa Wód Polskich, a następnie w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku stanowisko, że przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego w takim zakresie mogło nastąpić na mocy art. 134 ust. 1 ustawy prawo wodne, a nie na mocy art. 134 ust. 2 ustawy prawo wodne. Tym samym, skarżący kasacyjnie podnosi, że pomimo, iż sentencja zaskarżonej przez niego decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie odpowiadała prawu, to w jego ocenie uzasadnienie tej decyzji było błędne. Według skarżącego kasacyjnie, błąd w treści uzasadnienia wynika z przyjęcia, że przeniesienie praw i obowiązków z pozwolenia prawnego w omawianym stanie faktycznym mogło nastąpić z mocy samego prawa (czyli na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy prawo wodne), a nie wskutek wydania konstytutywnej decyzji o przeniesieniu pozwolenia wodnoprawnego na nabywcę instalacji zgodnie z zasadami, przewidzianymi w ustawie prawo ochrony środowiska, do stosowania, których odsyłał art. 134 ust. 2 ustawy prawo wodne. Niedostrzeżenie przez Wojewódzki Sąd Administracyjny wyżej opisanej wadliwości uzasadnienia decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie i zaniechanie uchylenia tej decyzji w części obejmującej jej uzasadnienie, oznacza w ocenie skarżącego, że Sąd naruszył zarówno przepisy prawa materialnego przez ich niewłaściwe zastosowanie, jak i przepisy postępowania, które mogło mieć wpływ na rozstrzygnięcie sprawy. Według skarżącego kasacyjnie, przyjąć bowiem należy, że gdyby Sąd dostrzegł, że uzasadnienie decyzji Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zostało sformułowane wskutek naruszenia art. 7 k.p.a. w zw. z art. 77 § 1 k.p.a. w zw. z art. 80 k.p.a., które to naruszenie w omawianym przypadku polegało na niewyjaśnieniu w sposób wystarczający dla rozstrzygnięcia sprawy i wykazania w uzasadnieniu decyzji w sposób należyty podstawy faktycznej i prawnej jej rozstrzygnięcia, dlaczego Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie uznał, że mała elektrownia wodna nie może wytwarzać emisji, a w konsekwencji, że nie stanowi instalacji w rozumieniu ustawy - prawo ochrony środowiska. Sąd, rozpoznając skargę, powinien zatem dostrzec te uchybienia i w konsekwencji uchylić zaskarżoną decyzję na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a, p.p.s.a., zamiast wydania rozstrzygnięcia o oddaleniu skargi na podstawie art. 151 p.p.s.a. Zasadny, w ocenie skarżącego kasacyjnie jest jednocześnie stawiany zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego poprzez ich niewłaściwe zastosowanie. Skarżący kasacyjnie konsekwentnie bowiem podnosi, że nieważność decyzji Starosty B. w przedmiocie odmowy przeniesienia uprawnień z pozwolenia wodnoprawnego wynikała z tego, że organ wydający decyzję zastosował jako materialnoprawną podstawę jej wydania art. 134 ust. 1 ustawy prawo wodne, zamiast art. 134 ust. 2 ustawy prawo wodne podczas, gdy skoro przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego miało dotyczyć eksploatacji instalacji, zastosowanie powinien znaleźć w tej sytuacji ustęp drugi omawianego przepisu, który stanowił, że jeżeli pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Właściwej oceny w tym zakresie, w ocenie skarżącego kasacyjnie, dokonał dyrektor Regionalnego Zarządu Gospodarki Wodnej we Wrocławiu Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w treści decyzji z 23 maja 2022 r., znak sprawy: WR.RUZ.4230.31.2021.DWL, na mocy której organ ten stwierdził, że decyzja Starosty B. o odmowie przeniesienia pozwolenia wodnoprawnego została wydana z rażącym naruszeniem prawa, jednak z uwagi na upływ czasu nie stwierdził jej nieważności. W uzasadnieniu tej decyzji wskazano słusznie, że "nie było również możliwe przejęcie praw i obowiązków wynikających z ww. pozwolenia wodnoprawnego przez spółkę E. SPÓŁKA JAWNA na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne, z uwagi na brzmienie, obowiązującego w dacie wydania decyzji Starosty B., art. 134 ust. 2 ww. ustawy, zgodnie z którym jego przeniesienie powinno zostać dokonane na podstawie art. 190 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska, gdyż dotyczyło przeniesienia pozwolenia dotyczącego instalacji. Zdaniem skarżącego kasacyjnie, niezrozumiałym jest w świetle powyższego przyjęcie zarówno przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jak i przez Sąd, odmiennie niż uczynił to organ I instancji, że mała elektrownia wodna nie stanowi instalacji, a w związku z tym, że przepis art. 134 ust. 2 ustawy prawo wodne nie ma do niej zastosowania - tym bardziej, że Prezes Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie nie przeprowadził w tym zakresie żadnego dodatkowego postępowania dowodowego, którego wyniki mogłyby usprawiedliwiać przyjęcie takiego założenia, ani nie wskazał w uzasadnieniu wydanej decyzji, na jakiej podstawie doszedł do wniosku o nieposiadaniu przez małą elektrownię wodną cech instalacji. B. sp. z o.o. z siedzibą we W. reprezentowana przez r.pr. w odpowiedzi na skargę kasacyjną wniosła o: I. pominięcie wniosków dowodowych skarżącego kasacyjnego; II. dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: - pisma Burmistrza B z 1 czerwca 2021 r., - pisma Uczestnika do Burmistrza B. z dnia 9 listopada 2021 r., na okoliczność: istnienia stosunku pełnomocnictwa pomiędzy K.K. - występującym jako niezależny ekspert w powołanej przez skarżącego opinii prywatnej a skarżącym kasacyjnie K.M. w innym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Burmistrzem B. pod sygn. akt: UOŚ. 11.6220.25.2016. III. oddalenie w całości skargi kasacyjnej; IV. rozpoznanie skargi na rozprawie. V. zasądzenie na rzecz Uczestnika postępowania B. sp. z o.o. kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W piśmie z 30 sierpnia 2023 r. reprezentowany przez r.pr. wniósł replikę na odpowiedź na skargę kasacyjną. W piśmie z 19 września 2023 r. B. sp. z o.o. z siedzibą we W., reprezentowana przez r.pr. wniosła odpowiedź na replikę skarżącego. W piśmie z 14 kwietnia 2026 r. Prezes Wód Polskich, reprezentowany przez r.pr., wniósł o oddalenie skargi kasacyjnej oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego według norm przepisanych. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: Niniejsza sprawa podlegała rozpoznaniu na posiedzeniu jawnym. Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. W niniejszej sprawie podstawy nieważności wskazane w art. 183 § 2 p.p.s.a. nie zachodzą, zaś granice skargi kasacyjnej zostały wyznaczone przez jej podstawy, czyli wskazane naruszenia przepisów prawa. Rozpoznając zatem skargę kasacyjną w tak określonych granicach Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że zawiera ona usprawiedliwioną podstawę. W skardze kasacyjnej zarzucono naruszenie przepisów postępowania i prawa materialnego. W sytuacji, gdy w skardze kasacyjnej zarzuca się zarówno naruszenie prawa materialnego, jak i naruszenie przepisów postępowania, w pierwszej kolejności co do zasady rozpoznaniu podlega ostatnio wymieniony zarzut. Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez Sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy albo, że nie został skutecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez Sąd I instancji przepis prawa materialnego, chyba, że postawiony w skardze kasacyjnej zarzut procesowy jest w istocie konsekwencją zarzutów dotyczących naruszenia prawa materialnego. W takiej sytuacji uzasadnione jest dokonanie jego oceny w ramach analizy tych właśnie zarzutów (materialnych). Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, na uwzględnienie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. sformułowany w petitum skargi kasacyjnej dotyczący braku zawarcia w treści uzasadnienia zaskarżonego wyroku wyjaśnienia w zakresie tego, na jakiej podstawie Sąd I instancji przyjął, że mała elektrownia wodna nie wytwarza emisji. W rozwinięciu tego zarzutu w uzasadnieniu skargi kasacyjnej wskazano, że niezrozumiałym jest przyjęcie zarówno przez Prezesa Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, jak i przez Sąd I instancji, odmiennie niż uczynił to organ I instancji, że mała elektrownia wodna nie stanowi instalacji, a w związku z tym, że przepis art. 134 ust. 2 ustawy prawo wodne nie ma do niej zastosowania. Dalej w rozwinięciu zarzutu dotyczącego naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. skarżący kasacyjnie słusznie podnosi, że w uzasadnieniu zaskarżonego wyroku Sąd I instancji nie wyjaśnił, dlaczego mała elektrownia wodna nie została zakwalifikowana jako instalacja i w konsekwencji właściwą podstawę prawną rozstrzygnięcia Sąd I instancji wskazał art. 134 ust. 1 ustawy prawo z 18 lipca 2001 r. a nie art. 134 ust. 2 tej ustawy. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie, sporządzone przez Sąd I instancji uzasadnienia, w zakresie zakwestionowanym w skardze kasacyjnej, w znacznym stopniu ograniczyło możliwość poznania motywów, którymi kierował się Sąd I instancji przy wydawaniu wyroku, w którym po rozpoznaniu sprawy ze skarg K.M. i B. sp. z o.o. z siedzibą we W. na decyzję Prezesa Wód Polskich z dnia 1 września 2022 r. nr 66/2022/KUZ w przedmiocie stwierdzenia wydania decyzji z naruszeniem prawa oddalił skargę K.M. Przypomnieć należy, że zgodnie z art. 141 § 4 p.p.s.a., uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania, co do dalszego postępowania. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z 15 lutego 2010 r. sygn. akt II FPS 8/09, wyrok NSA z 12 października 2010 r. sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). W orzecznictwie NSA podnosi się między innymi, że: 1) wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku; funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się bowiem i w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 20 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1047/22); 2) naruszenie art. 141 § 4 p.p.s.a. może stanowić samodzielną podstawę kasacyjną w dwóch przypadkach: po pierwsze, jeżeli uzasadnienie orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego nie zawiera stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego wyroku, po drugie, gdy uzasadnienie wyroku zostało sporządzone w sposób uniemożliwiający przeprowadzenie jego kontroli przez Naczelny Sąd Administracyjny (wyrok NSA z 16 maja 2023 r., sygn. akt I FSK 764/19); 3) uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie; jest to norma prima facie o charakterze głównie technicznym (wskazuje konieczne elementy uzasadnienia orzeczenia), obowiązki sądu płynące z tej regulacji są jednak niezwykle istotne; choć uzasadnienie wyroku jest w istocie rzeczy instytucją wtórną w stosunku do postępowania przeprowadzonego przed sądem administracyjnym - sprowadza się ono bowiem do rekapitulacji jego przebiegu i prezentacji stanowiska sądu - art. 141 § 4 p.p.s.a. tworzy po stronie sądu obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi zapoznanie się z tokiem rozumowania, który doprowadził sąd do określonego rozstrzygnięcia sprawy; zarówno strony postępowania - jak i inne zainteresowane osoby i podmioty - powinny być w stanie na podstawie uzasadnienia jednoznacznie zrekonstruować podstawę rozstrzygnięcia, a także przyczyny zajęcia danego stanowiska przez sąd; z treści uzasadnienia wyroku powinno wynikać, że sąd przeanalizował wszystkie zarzuty zamieszczone w skardze, konfrontując je z ustaleniami poczynionymi przez organy i z materiałem dowodowym sprawy; motywy wyroku muszą być przy tym jasne oraz przekonujące, stanowić konsekwentną i logiczną całość; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. wymaga, aby sąd pierwszej instancji wyjaśnił w sposób adekwatny do celu, jaki wynika z tej regulacji, dlaczego nie stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, ani przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (lub - alternatywnie - stwierdził takie naruszenie); wywody sądu nie mogą być przy tym wewnętrznie sprzeczne, niespójne i niekonsekwentne, gdyż uniemożliwia to jednoznaczne odczytanie intencji sądu, które przemawiały za podjęciem określonego rozstrzygnięcia; przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej przede wszystkim wtedy, gdy uzasadnienie orzeczenia nie pozwala jednoznacznie ustalić przesłanek, jakimi kierował się wojewódzki sąd administracyjny, podejmując zaskarżone orzeczenie, a wada ta nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia (wyrok NSA z 8 marca 2023 r., sygn. akt I FSK 1398/19). Uwzględniając powyższe, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w niniejszej sprawie pojawiły się wątpliwości prowadzące do stwierdzenia, że zaskarżony wyrok został wydany w sytuacji w której wszystkie kwestie stanowiące istotę sporu, zostały dogłębnie wyjaśnione w uzasadnieniu wyroku. To czyni uzasadnionym zarzuty skargi kasacyjnej w zakresie naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. oraz naruszenia art. 134 ust. 1 ustawy Prawo wodne z 18 lipca 2001 r. i art. 134 ust. 2 tej ustawy. W petitum skargi kasacyjnej zarzutów tych nie powiązano wprost, ale wzajemnie ich powiązanie wynika z uzasadnienia skargi kasacyjnej. Jednym z elementów koniecznych uzasadnienia wyroku jest wskazanie podstawy prawnej rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W tym zakresie Sąd powinien podać argumenty, którymi kierował się wydając takie, a nie inne rozstrzygnięcie. Obowiązkiem Sądu pierwszej instancji jest więc przeprowadzenie wywodu prawnego, w którym omówiona zostanie podstawa prawna orzeczenia z uwzględnieniem jej wykładni. Oznacza to, że powinny być wskazane przepisy prawa mające zastosowanie w rozstrzyganej sprawie oraz wyjaśnienie ich znaczenia. Tych elementów zabrakło w uzasadnieniu wyroku Sądu I instancji. Sąd I instancji w uzasadnieniu wyroku wyjaśnił, że w sprawie zakończonej w postepowaniu zwyczajnym ww. decyzją pozwolenie wodnoprawne udzielone E. sp. z o.o. 16 maja 2008 r. Nr OŚ-6223/62/07 dotyczyło zezwolenia: 1. na wykonanie małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego na jazie dolnym stopnia B. rzeki [...] w km [...], 2. modernizację istniejącego upustu, przepławki dla ryb oraz 3. piętrzenie i pobór wód M. rzeki [...] do celów energetycznych dla potrzeb istniejącej elektrowni wodnej w młynie w B. oraz dla nowo projektowanej elektrowni wodnej w przęśle płuczącym jazu dolnego rzeki [...] w B. Sąd I instancji stwierdził, że to pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło żadną miarą eksploatacji instalacji, gdyż ta z kolei musiałaby powodować emisje, jakimi jest wprowadzanie bezpośrednio lub pośrednio, w wyniku działalności człowieka, do powietrza, wody, gleby lub ziemi substancji i energii, takich jak ciepło, hałas, wibracje lub pola elektromagnetyczne (art. 3 pkt 3, 4 i 6 u.o.ś.). W uzasadnieniu wyroku brak jest adekwatnego i konsekwentnego wyjaśnienia dlaczego Sąd I instancji uznał, że decyzja Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r., znak: OŚ.6341.22.2011.MS w przedmiocie odmowy przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. nr OŚ-6223/62/07 z 16 maja 2008 r. o udzieleniu pozwolenia wodnoprawnego powinna zostać wydana na podstawie art. 134 ust. 1 ustawy prawo wodne w sytuacji, a nie powinien być zastosowany w ustalonym stanie faktycznym przepis art. 134 ust. 2 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. prawo wodne. Sąd I instancji nie wyjaśnił dlaczego pozwolenie wodnoprawne objęte przedmiotem postępowania nie dotyczyło eksploatacji instalacji i w konsekwencji w stanie faktycznym sprawy nie zaistniała przesłanka konieczna dla uznania małej elektrowni wodnej za instalację. Zgodzić należy się z Sądem I instancji, że art. 134 ustawy z 18 lipca 2001 r. - Prawo wodne (t.j. Dz. U. z 2005 r. Nr 239, poz. 2019 ze zm., dalej: p.w.) przewiduje dwie formy wstąpienia w ogół praw i obowiązków wynikających z pozwolenia wodnoprawnego. Następca prawny zakładu, który uzyskał pozwolenie wodnoprawne, przejmuje prawa i obowiązki wynikające z tego pozwolenia, (ust. 1), ale z zastrzeżeniem ust. 2 tego artykułu - jeżeli bowiem pozwolenie wodnoprawne dotyczy eksploatacji instalacji, przejęcie praw i obowiązków wynikających z pozwolenia następuje na zasadach określonych w ustawie - Prawo ochrony środowiska. Sąd I instancji prawidłowo wskazał, że zasady te ujęte były w dacie orzekania kwestionowaną co do ważności decyzją Starosty B. z 29 kwietnia 2011 r., Nr OŚ.6341.22.2011.MS, w art. 190 ust. 1 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (wg. treści tekstu jednolitego, opubl. w Dz.U. z 2006 r., Nr 129, poz. 902, dalej: u.o.ś.). Przypomnieć należy, że w sprawie zakończonej w postepowaniu zwyczajnym ww. decyzją pozwolenie wodnoprawne udzielone E. sp. z o.o. 16 maja 2008 r. Nr OŚ-6223/62/07 dotyczyło zezwolenia: 1. na wykonanie małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego na jazie dolnym stopnia B. rzeki [...] w km [...]; 2. modernizację istniejącego upustu, przepławki dla ryb oraz 3. piętrzenie i pobór wód M. rzeki [...] do celów energetycznych dla potrzeb istniejącej elektrowni wodnej w młynie w B. oraz dla nowo projektowanej elektrowni wodnej w przęśle płuczącym jazu dolnego rzeki [...] w B. Sąd wyraził jednoznaczny pogląd, że pozwolenie wodnoprawne nie dotyczyło żadną miarą eksploatacji instalacji. Nie został on jednak w żaden sposób uzasadniony. Sąd I instancji nie wyjaśni dlaczego uznał, że przy wydawaniu przez Starostę B. decyzji odmawiającą przeniesienia praw i obowiązków wynikających z decyzji Starosty B. z 16 maja 2008 r. nie wystąpiły przesłanki wynikające z treści art. 134 ust. 2 p.w. Zdaniem Sądu I instancji, Starosta B. naruszył art. 134 ust. 2 p.w. w sposób rażący. Przypomnieć należy, że decyzją pozwolenie wodnoprawne udzielone E. sp. z o.o. 16 maja 2008 r. Nr OŚ-6223/62/07 dotyczyło: 1. wykonania małej elektrowni wodnej, upustu płuczącego na jazie dolnym stopnia B. rzeki [...] w km [...]; 2. modernizację istniejącego upustu, przepławki dla ryb oraz 3. piętrzenie i pobór wód M. rzeki [...] do celów energetycznych dla potrzeb istniejącej elektrowni wodnej w młynie w B. oraz dla nowo projektowanej elektrowni wodnej w przęśle płuczącym jazu dolnego rzeki [...] w B. W uzasadnieniu wyroku Sąd I instancji nie przedstawił żadnej argumentacji za przyjęciem, że pozwolenie wodnoprawne Starosty B. z 16 maja 2008 r. dotyczyło wykonania urządzeń wodnych, a nie instalacji. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego orzekającego w tym składzie wskazać należy, że zgodnie z art. 9 ust. 1 pkt 19 p.w., przez urządzenia wodne - rozumie się urządzenia służące kształtowaniu zasobów wodnych oraz korzystaniu z nich, a w szczególności: a) budowle: piętrzące, upustowe, przeciwpowodziowe i regulacyjne, a także kanały i rowy, b) zbiorniki, obiekty zbiorników i stopni wodnych, c) stawy rybne oraz stawy przeznaczone do oczyszczania ścieków, rekreacji lub innych celów, d) obiekty służące do ujmowania wód powierzchniowych oraz podziemnych, e) obiekty energetyki wodnej, f) wyloty urządzeń kanalizacyjnych służące do wprowadzania ścieków do wód lub urządzeń wodnych oraz wyloty urządzeń służące do wprowadzania wody do wód lub urządzeń wodnych, g) stałe urządzenia służące do połowu ryb lub do pozyskiwania innych organizmów wodnych, h) mury oporowe, bulwary, nabrzeża, pomosty, przystanie, kąpieliska, i) stałe urządzenia służące do dokonywania przewozów międzybrzegowych. Według tej definicji ustawowej, obiekty energetyki wodnej (art. 9 ust. 1, lit. e, p.w.) zostały nazwane urządzeniami wodnymi. W art. 9 ust. 1 p.w. ustawodawca zdefiniował pojęcia (terminy) "wskazując na ich rozumienie wszędzie tam, gdzie pojawiają się w samym Prawie wodnym (oczywiste jest, że również wtedy, gdy takie terminy pojawiają się w przepisach wykonawczych wydanych na podstawie Prawa wodnego); definicje te nie wiążą przy stosowaniu przepisów innych niż Prawo wodne i przepisy wykonawcze do niego". (zob. W. Radecki, komentarz do art. 9 ustawy z dnia 18 lipca 2001 r. Prawo wodne, [w:] J. Rotko (red.), Prawo wodne. Komentarz, Wrocław 2002, s. 37. Art. 9 ust. 3 i 4 p.w. reguluje relacje jakie zachodzą między ustawą Prawo wodne a ustawą Prawo ochrony środowiska. Zgodnie z art. 9 ust. 3 p.w., "Przepisy ustawy, z zastrzeżeniem ust. 4, nie naruszają postanowień działu II w tytule I ustawy - Prawo ochrony środowiska". Dział II w tytule ustawy Prawo ochrony środowiska reguluje w art. 3 definicje legalne. Jedną z nich jest definicja legalna pojęcia instalacja, zgodnie z którą przez instalację - rozumie się: a) stacjonarne urządzenie techniczne, b) zespół stacjonarnych urządzeń technicznych powiązanych technologicznie, do których tytułem prawnym dysponuje ten sam podmiot i położonych na terenie jednego zakładu, c) budowle niebędące urządzeniami technicznymi ani ich zespołami, których eksploatacja może spowodować emisję. W piśmiennictwie wskazano, że "Stacjonarne urządzenie techniczne, zespół takich urządzeń bądź budowla uzyskują status "instalacji" w rozumieniu PrOchrŚrod tylko wówczas, jeżeli ich "eksploatacja może spowodować emisję" (końcowe zdanie definicji z art. 3 pkt 6). Stosując wykładnię celowościową oraz rozumowanie a fortiori typu a minori ad maius należałoby oczywiście uznać, że tym bardziej należałoby traktować wskazany typ obiektów jako "instalację" w sytuacji, w której ich eksploatacja nie tylko może, ale faktycznie powoduje emisję. Zastosowanie w konstrukcji trybu warunkowego wynika przede wszystkim z prewencyjnej funkcji obowiązków kierowanych do prowadzących instalacje, celem przepisów jest bowiem zapobieganie przekształceniu "emisji" w "zanieczyszczenie". Wobec powyższego już sama możliwość powodowania, wskutek eksploatacji danego obiektu, "emisji", powinna powodować podjęcie działań zmierzających do zakresu i skutków tej przyszłej emisji oraz jej kształtowania, dla zapobieżenia powstaniu "zanieczyszczenia". Możliwość powstania emisji dotyczy jakiejkolwiek emisji i w jakichkolwiek rozmiarach, ustawa nie wprowadza tu żadnych kryteriów wartościujących. (...). Możliwość powstania emisji ma być związana z "eksploatacją" określonego obiektu typu stacjonarne urządzenie techniczne, zespół takich urządzeń bądź budowla. Pojęcie "eksploatacja" w języku pozaprawnym jest terminem szerokim, nie obejmuje wyłącznie korzystania z danego urządzenia czy obiektu, ale także jego utrzymywanie, i tak też zostało zdefiniowane w art. 3 pkt 3 PrOchrŚrod (...). (....) należy stwierdzić, iż cechy "instalacji" będzie miał np. obiekt, który w trakcie funkcjonowania emisji nie powoduje, emisja może jednak powstać w trakcie dokonywania jego konserwacji, napraw czy remontów". Biorąc to wszystko pod uwagę Naczelny Sąd Administracyjny stwierdza, że uzasadnienie zaskarżonego wyroku zostało sporządzone z naruszeniem art. 141 § 1 p.p.s.a. Z uwagi na uznanie, że zaskarżony wyrok został wydany z naruszeniem art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób uniemożliwiający jego instancyjną kontrolę, na tym etapie nie jest możliwe odniesienie się do pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej oraz trzech wniosków dowodowych. Pierwszego przedstawionego w uzasadnieniu skargi kasacyjnej dotyczącego przeprowadzenia przez Naczelny Sąd Administracyjny dowodu uzupełniającego z załączonego do skargi kasacyjnej dokumentu, tj. z treści opinii w sprawie występowania przy eksploatacji małych elektrowni wodnych emisji hałasu, wibracji i promieniowania elektromagnetycznego, autorstwa inż. K.K. (specjalisty ds. ochrony środowiska, eksperta w dziedzinie akustyki środowiska, członka [...]) celem wykazania faktu wytwarzania emisji przez małe elektrownie wodne. Drugiego wniosku dowodowego przedstawionego w odpowiedzi na skargę kasacyjną o dopuszczenie dowodu z dokumentów w postaci: - pisma Burmistrza B. z 1 czerwca 2021 r., - pisma Uczestnika do Burmistrza B. z dnia 9 listopada 2021 r., na okoliczność: istnienia stosunku pełnomocnictwa pomiędzy K.K. - występującym jako niezależny ekspert w powołanej przez skarżącego opinii prywatnej a skarżącym kasacyjnie K.M. w innym postępowaniu administracyjnym toczącym się przed Burmistrzem B. pod sygn. akt: UOŚ. 11.6220.25.2016 oraz trzeciego wniosku zawartego w replice skarżącego kasacyjnie na odpowiedź uczestnika na skargę kasacyjną, tj. wniosku o przeniesienie pozwolenia wodnoprawnego. Sporządzenie prawidłowego uzasadnienia wyroku, powinno pozwolić na poznanie rzeczywistych motywów jakimi kierował się Sąd I instancji dokonując oceny zaskarżonej decyzji. W ponownie przeprowadzonym postępowaniu obowiązkiem Sądu I instancji będzie rozpoznanie sprawy z uwzględnieniem powyższych rozważań Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym przede wszystkim prawidłowego i wyczerpującego ustalenia czy pozwolenie wodnoprawne Starosty B. z 16 maja 2008 r. dotyczyło wykonania urządzeń wodnych, a nie instalacji, czego wynik powinien znaleźć odzwierciedlenie w prawidłowym, wyczerpującym i umotywowanym uzasadnieniu wyroku. W związku z powyższym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że wadliwy sposób sporządzenia uzasadnienia zaskarżonego wyroku uniemożliwia kontrolę zasadności pozostałych zarzutów skargi kasacyjnej (zarówno procesowych, jak i materialnoprawnych). Ocena taka byłaby bowiem przedwczesna. Przedwczesna byłaby również ocena wniosków dowodowych. Dlatego też Naczelny Sąd Administracyjny na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a., uchylił zaskarżony wyrok w części oddalającej skargę K.M. i w tym zakresie przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. Sąd I instancji, po ponownym rozpoznaniu sprawy, zobowiązany będzie sporządzić uzasadnienie spełniające ustawowe wymagania przewidziane w art. 141 § 4 p.p.s.a. Orzeczenie o kosztach postępowania kasacyjnego wydano na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.