III OSK 320/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak po rozpoznaniu w dniu 27 marca 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej P.J. na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 listopada 2025 r. sygn. akt II SAB/Wa 715/25 odrzucające skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze stanowiska służbowego i wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe postanawia: oddalić skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z 18 listopada 2025 r., II SAB/Wa 715/25, odrzucił skargę P.J. (dalej: "skarżący") na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze stanowiska służbowego i wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe. W uzasadnieniu orzeczenia Sąd pierwszej instancji wskazał, że 31 października 2024 r. skarżący złożył wypowiedzenie stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej i jednocześnie wniósł o pozostawienie go, do zakończenia okresu wypowiedzenia, na dotychczas pełnionym stanowisku służbowym lub przeniesienie do dyspozycji Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego w [...] Decyzją z 15 listopada 2024 r., nr [...], Minister Obrony Narodowej (dalej: "organ", "MON") zwolnił skarżącego z zawodowej służby wojskowej i przeniósł do pasywnej rezerwy wojskowej wskutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. Od przedmiotowego rozstrzygnięcia skarżący nie wniósł środka zaskarżenia. Rozkazem personalnym z 19 listopada 2025 r., nr [...], Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej przeniósł skarżącego do dyspozycji oraz do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, tj. do 31 stycznia 2025 r., skierował do wykonywania zadań służbowych do [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką SPZOZ w [...]. Od przedmiotowego rozstrzygnięcia skarżący nie wniósł środka zaskarżenia. 1 lutego 2025 r. skarżący, działając na podstawie art. 37 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572, dalej: "k.p.a."), wniósł do Ministra Obrony Narodowej ponaglenie w związku z niezakończeniem przez ten organ postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego z obecnie zajmowanego stanowiska służbowego Zastępcy Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką w [...] oraz, na podstawie art. 105 § 1 k.p.a. w zw. z art. 65a § 1 k.p.a., wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego w sprawie zwolnienia skarżącego z obecnie zajmowanego stanowiska służbowego Zastępcy Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką w [...]. W odpowiedzi na powyższe, Dyrektor Departamentu Kadr Ministerstwa Obrony Narodowej poinformował skarżącego, że w związku z decyzją Ministra Obrony Narodowej z 15 listopada 2024 r., nr [...], w sprawie zwolnienia z zawodowej służby wojskowej, na skutek upływu terminu wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego, postępowanie w sprawie wyznaczenia żołnierza na stanowisko w [...] Wojskowym Szpitalu Klinicznym z Polikliniką SP ZOZ w [...] stało się bezprzedmiotowe. 2 maja 2025 r. skarżący ponowił skierowane do Ministra Obrony Narodowej ponaglenie w związku z niezakończeniem przez ten organ postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego Zastępcy Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką w [...] i wyznaczenia go na stanowisko służbowe Zastępcy Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką SP ZOZ w [...] e oraz ponowił wniosek o umorzenie postępowania w sprawie zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego Zastępcy Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką w [...] i wyznaczenia go na stanowisko służbowe Zastępcy Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką SP ZOZ w [...] W odpowiedzi na powyższe ponaglenie i wniosek 12 maja 2025 r., organ poinformował skarżącego, że podtrzymuje sposób rozstrzygnięcia sprawy, o którym poinformował we wcześniejszym piśmie. 30 czerwca 2025 r. skarżący wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Ministra Obrony Narodowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia skarżącego ze stanowiska służbowego Zastępcy Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego z Polikliniką w [...] i wyznaczenia go na stanowisko służbowe Zastępcy Komendanta [...] Wojskowego Szpitala Klinicznego w Polikliniką SP ZOZ w [...]. Uwzględniając powyższy stan faktyczny, Sąd Wojewódzki podkreślił, że zgodnie z art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2025 r., poz. 825, dalej: "ustawa o obronie Ojczyzny") skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji. Zdaniem Sądu Wojewódzkiego, wykładnia językowa powyższej normy prawnej nakazuje przyjąć, że pod pojęciem "spraw", o których w niej mowa, należy rozumieć sprawy w znaczeniu materialnym, a nie procesowym. To z kolei prowadzi do wniosku, że spod sądowej kontroli sprawowanej przez sądy administracyjne zostały wyłączone wszystkie decyzje, jakie stosownie do regulacji zawartych w Kodeksie postępowania administracyjnego mogą zapaść w wymienionych sprawach, w tym także te dotyczące umorzenia postępowania z uwagi na jego bezprzedmiotowość. Wojewódzki Sąd Administracyjny podkreślił ponadto, że zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności oraz bezczynności w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i pkt 9 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935, dalej: "p.p.s.a."). W takiej sytuacji, zdaniem Sądu pierwszej instancji, oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność należy uwzględnić rozwiązania przyjęte w prawie materialnym. Jeżeli zatem w świetle art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, niedopuszczalne jest wniesienie skargi do sądu administracyjnego na decyzję wydaną w przedmiocie zwolnienia ze stanowiska służbowego i wyznaczenia na stanowisko służbowe, to również za niedopuszczalne należy uznać wniesienie skargi na bezczynność organu w takich sprawach. Od powyższego postanowienia skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego, zaskarżając je w całości. Na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., zarzucił mu naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: - art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a i art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art 122 ust. 3 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, poprzez ich błędną wykładnię polegającą na zastosowaniu wykładni rozszerzającej przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a per analogiam do przepisu art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a w zw. z art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny i przyjęcie wbrew literalnej treści przepisu art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a, że nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach zwolnienia żołnierza zawodowego ze stanowiska i wyznaczenia na nowe stanowisko służbowe dlatego, że stosowanie do przepisu art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny skarga taka nie przysługuje na decyzje administracyjne w sprawach zwolnienia żołnierza zawodowego ze stanowiska i wyznaczenia na nowe stanowiska służbowe, czyli w sprawach, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 1 p.p.s.a. Z uwagi na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie, a także zasądzenie zwrotu kosztów postępowania kasacyjnego, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Oświadczył również, że nie wnosi o rozpoznanie sprawy na rozprawie. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej została przedstawiona argumentacja mająca na celu wykazanie zasadności przedstawionych zarzutów kasacyjnych. Odpowiedzi na skargę kasacyjną nie złożono. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Zgodnie z art. 182 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny może rozpoznać na posiedzeniu niejawnym skargę kasacyjną od postanowienia wojewódzkiego sądu administracyjnego kończącego postępowanie w sprawie. Rozstrzygając tego rodzaju sprawę na posiedzeniu niejawnym orzeka w składzie jednego sędziego (art. 182 § 3 p.p.s.a.). W myśl art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania. W sprawie nie występują, enumeratywnie wyliczone w art. 183 § 2 p.p.s.a., przesłanki nieważności postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, przy rozpoznaniu sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny związany był granicami wniesionej skargi kasacyjnej. Skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 p.p.s.a.). Naruszenie przepisów postępowania może nastąpić przez ich błędną wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, a więc może mieć taką samą postać jak naruszenie prawa materialnego. W rozpoznawanej sprawie zgłoszony został jedynie zarzut naruszenia przepisów postępowania. Zwrócić w związku z tym należy uwagę, że zarzut oparty na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a. może zostać uwzględniony jedynie wtedy, gdy uchybienie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W orzecznictwie i w piśmiennictwie wskazuje się, że zwrot normatywny "mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy" zawarty w art. 174 pkt 2 p.p.s.a. in fine, należy wiązać z hipotetycznymi następstwami uchybień przepisom postępowania. Oznacza to po stronie skarżącego obowiązek uzasadnienia, że następstwa stwierdzonych uchybień były na tyle istotne, iż kształtowały lub współkształtowały treść kwestionowanego orzeczenia (por. wyrok NSA z 14 lipca 2011 r., II GSK 784/10 i przywołane w nim: wyrok SN z 21 marca 2007 r., I CSK 459/06; wyrok SN z 21 marca 2006 r., I CSK 63/05; T. Wiśniewski, Apelacja i kasacja. Nowe środki odwoławcze w postępowaniu cywilnym, Warszawa 1996, str. 167; B. Dauter, Metodyka pracy sędziego sądu administracyjnego, Warszawa 2009, str. 508). Stosownie do treści art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które służy zażalenie, z wyłączeniem postanowień wierzyciela o niedopuszczalności zgłoszonego zarzutu oraz postanowień, przedmiotem których jest stanowisko wierzyciela w sprawie zgłoszonego zarzutu; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r. poz. 23) oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2015 r. poz. 613, z późn. zm.) oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających; 5) akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego i terenowych organów administracji rządowej; 6) akty organów jednostek samorządu terytorialnego i ich związków, inne niż określone w pkt 5, podejmowane w sprawach z zakresu administracji publicznej; 7) akty nadzoru nad działalnością organów jednostek samorządu terytorialnego; 8) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a; 9) bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego oraz postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. Ordynacja podatkowa oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd pierwszej instancji prawidłowo uznał, iż w niniejszej sprawie zaskarżona bezczynność Ministra Obrony Narodowej w postępowaniu administracyjnym w sprawie zwolnienia ze stanowiska służbowego i wyznaczenia na nowe stanowisko służbowej, nie podlega kognicji sądów administracyjnych. Wbrew stanowisku skarżącego, zaskarżenie bezczynności organu administracji publicznej jest dopuszczalne tylko w takim zakresie, w jakim dopuszczalne jest na mocy powyższych przepisów zaskarżenie decyzji, postanowień oraz innych aktów i czynności. Oceniając dopuszczalność skargi na bezczynność należy zatem uwzględnić rozwiązania przyjęte w prawie materialnym, co też prawidłowo uczynił Sąd pierwszej instancji. W świetle art. 122 ust. 3 pkt 3 ustawy o obronie Ojczyzny, skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach wyznaczenia i przeniesienia na stanowisko służbowe oraz zwolnienia ze stanowiska służbowego, a także przeniesienia do dyspozycji. Skoro zatem niedopuszczalne jest wniesienie skargi na decyzję wydaną w wyżej określonym przedmiocie, to również za niedopuszczalne należy uznać wniesienie skargi na bezczynność organu w wydaniu takiej decyzji (por. postanowienia NSA z: 19 marca 2024 r., III OSK 492/23, 22 czerwca 2010 r. I OSK 925/10, 1 lutego 2010 r. I OSK 60/10, 19 października 2006 r. I OSK 1426/06, 21 lutego 2007 r. I OSK 161/07). W tym stanie rzeczy, zarzuty naruszenia powołanych w skardze kasacyjnej przepisów należy uznać za nieuzasadnione Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 184 p.p.s.a., skargę kasacyjną jako pozbawioną usprawiedliwionych podstaw oddalił.