III OSK 4499/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Jerzy Stelmasiak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Kazimierz Bandarzewski protokolant starszy asystent sędziego Tomasz Godlewski po rozpoznaniu w dniu 22 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej D.S. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu z dnia 2 grudnia 2020 r. sygn. akt IV SA/Po 993/19 w sprawie ze skargi D.S. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z dnia 10 września 2019 r. nr [...] w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z 2 grudnia 2020 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu oddalił skargę D.S. (dalej: skarżący) na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w Lesznie z 10 września 2019 r. w przedmiocie umorzenia postępowania administracyjnego. W uzasadnieniu Sąd I instancji wskazał, że decyzją z 5 czerwca 2019 r. Wójt Gminy Wijewo umorzył postępowanie administracyjne w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia polegającego na budowie stacji bazowej telefonii komórkowej sieci A. sp. z o.o. z siedzibą w W. (dalej: inwestor) nr [...] zlokalizowanej w miejscowości [...], dz. nr ewid. [...]/34 obręb [...] [...], jednostka ewid. [...]_2. Jako podstawę rozstrzygnięcia organ powołał art. 104 i art. 105 § 1 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2018 r., poz. 2096 ze zm., dalej: k.p.a.) w związku z art. 71 ust. 1 i ust. 2, art. 72 oraz art. 75 ust. 1 pkt 4 z ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnieniu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (Dz.U. z 2018 r., poz. 2081 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa). Organ I instancji stwierdził, że przedsięwzięcie nie osiąga i nie przekracza progów ustanowionych w § 2 ust. 1 pkt 7 oraz § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia Rady Ministrów z 9 listopada 2010 r. w sprawie przedsięwzięć mogących znacząco oddziaływać na środowisko (Dz. U. z 2016 r., poz. 71, dalej: rozporządzeniem). Uwzględniając kierunkowy charakter pracy anten parabolicznych (linii radiowych) oraz bardzo małe moce sygnałów dostarczanych z nadajników do anten, organ I instancji stwierdził, że ich potencjalny wpływ na środowisko w porównaniu z wpływem anten sektorowych jest znikomy i praktycznie pomijalny. Anteny sektorowe będą pracowały w trzech sektorach, na azymutach 20°, 140°, 260 w każdym sektorze będzie zainstalowana antena sektorowa, która będzie pracowała w paśmie 2100MHz. Wysokość zawieszenia anten sektorowych wyniesie 58,5m n.p.t. Urządzenia nadawczo-odbiorcze zostaną umieszczone w szafach telekomunikacyjnych zlokalizowanych u podstawy wieży na ogrodzonym terenie stacji bazowej. Urządzenia będą zasilane z sieci niskiego napięcia 400/230V-50Hz. Ze względu na dużą odległość innych obiektów - stacji bazowych (najbliżej położona znajduje się w odległości około 1,6 km) pola elektromagnetyczne pochodzące z analizowanej stacji bazowej nie będą się nakładać, sumować i kumulować w środowisku z polami elektromagnetycznymi innych stacji bazowych. W ocenie organu I instancji, złożona przez inwestora karta informacyjna przedsięwzięcia stanowi analizę kwalifikacyjną planowanego przedsięwzięcia, z której wynika, że przedsięwzięcie nie wymaga przeprowadzenia oceny oddziaływania na środowisko. Biorąc pod uwagę wysokość zawieszenia anten (58,5 m n.p.t.) oraz maksymalne pochylenie wiązek wynoszące dla trzech anten tilt 10°, a także azymuty promieniowania 20°, 140° i 260°, inwestor przeanalizował możliwość występowania miejsc dostępnych dla ludności wzdłuż osi głównej wiązek promieniowania od pojedynczej anteny. Z przedłożonej dokumentacji wynika, że na azymucie 20° w osi głównej wiązki promieniowania anteny w odległości około 30 m od lokalizacji wieży występuje budynek gospodarczy o wysokości 5 m. Na azymutach 140° i 260° w odległości do 40 m od środka elektrycznego, w osi głównej wiązek promieniowania anten nie ma żadnych budynków. W karcie informacyjnej przedsięwzięcia zawarto załączniki graficzne z zaznaczonymi miejscami dostępnymi dla ludności, które znajdują się w odległości do 40 m od środka elektrycznego anten sektorowych, wzdłuż osi głównych wiązek promieniowania (w pionie), uwzględniając azymut i pochylenie tych osi. Z dołączonych przez inwestora załączników wynika, że w odległości 40 m, przy maksymalnym pochyleniu wiązki tilt 10°, osie główne wiązek promieniowania znajdują się na wysokości około 47 m nad powierzchnią dachu istniejącego budynku gospodarczego (azymut 20°), na wysokości około 52 m n.p.t. (azymut 140°) oraz na wysokości około 52 m n.p.t. (azymut 260°). Odwołanie powyższej decyzji wniosła skarżąca. Decyzją z 10 września 2019 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w Lesznie utrzymało w mocy decyzję organu I instancji z 5 czerwca 2019 r. Skarżąca wniosła skargę na decyzję z 10 września 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu. Oddalając skargę Sąd I instancji wskazał, że dla prawidłowej kwalifikacji prawnej tego rodzaju przedsięwzięcia niezbędne jest ustalenie równoważnej mocy promieniowania izotropowo pojedynczej anteny oraz jej ukierunkowanie, a więc azymut i nachylenie. Pismem z 30 sierpnia 2019 r. organ odwoławczy zwrócił się do organu I instancji o przeprowadzenie dodatkowego postępowania wyjaśniającego mającego na celu ustalenie, czy w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego znajdują się miejsca dostępne dla ludności, przy uwzględnieniu nowo uchwalonego miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - uchwała Rady Gminy Wijewo z 22 lutego 2019 r. nr V/30/2019 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego dla obszaru w rejonie wsi Wijewo (Dz.Urz. Woj. Wlkp. z 2019 r. , poz. 2766, dalej: m.p.z.p.). Organ odwoławczy poddał analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego przedsięwzięcia, w tym złożoną przez inwestora dokumentację. Następnie dokonał porównania równoważnej mocy promieniowanej izotropowo pojedynczej anteny oraz odległości miejsc dostępnych dla ludności od jej środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania anteny. Stacja bazowa będzie zlokalizowana na nowej wieży kratowej. W najbliższym otoczeniu stacji nie ma obiektów będących źródłami niejonizującego promieniowania elektromagnetycznego (PEM). Najbliższe obiekty będące źródłami PEM - stacje bazowe innych operatorów znajdują się w odległości 1,6 km w kierunku południowo zachodnim oraz 2 km w kierunku południowo wschodnim. Anteny sektorowe w ramach przedmiotowego przedsięwzięcia będą pracowały w trzech sektorach, na azymutach płaskich 20°, 140°, 260°, wysokość zawieszenia anten sektorowych wyniesie 58,5 m n.p.t., a maksymalne pochylenie głównych wiązek promieniowania wyniesie 10 stopni. Równoważna moc promieniowaną izotropowo wynosi 978 W. W związku z rozbieżnymi azymutami nie występuje pokrywanie się oddziaływań poszczególnych anten stacji bazowej. Maksymalne pochylenie głównych wiązek promieniowania wyniesie 10 stopni. Przy takim nachyleniu minimalna wysokość, na której znajduje się koniec osi, w odległości 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania każdej z anten, wynosi 51,6 m. Mając na uwadze § 3 ust. 1 pkt 8 rozporządzenia, organy zobowiązane były ustalić, czy w odległości nie większej niż 40 m od środka elektrycznego w osi głównej wiązki promieniowania tej anteny znajdują się miejsca dostępne dla ludzi. Pod pojęciem miejsc dostępnych dla ludzi rozumie się nie tylko miejsca, w których wzniesiono już legalnie budynki z przeznaczeniem na pobyt ludzi, ale również miejsca, w których te budynki mogą być wznoszone zgodnie z obowiązującym porządkiem prawnym. Jak wynika z akt sprawy, w odległości do 40 m od planowanej stacji bazowej znajdują się budynki usługowe (piekarnia, sprzedaż samochodów i części samochodowych), gospodarcze i magazyny, których wysokość nie przekracza 5 m, a ponadto place i tereny rolne. Teren ten objęty jest ustaleniami miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Z § 11 pkt 6 lit. d) m.p.z.p. wynika, że na terenie objętym granicami planu dopuszcza się lokalizację inwestycji celu publicznego z zakresu łączności publicznej w rozumieniu przepisów odrębnych, w tym w szczególności stacje bazowe telefonii komórkowej. Z kolei stosownie do § 11 pkt 6 lit. g) m.p.z.p., dla masztów telefonii komórkowej nie ustala się maksymalnej wysokości. Norma z § 14 ust. 9 pkt 3 lit. a) m.p.z.p. ogranicza natomiast możliwość zabudowy do 20 m. Jak wynika ze złożonej przez inwestora kwalifikacji przedsięwzięcia, oś głównej wiązki promieniowania anteny w odległości 40 m od środka elektrycznego wynosi ponad 50 m. Organy prawidłowo zatem uznały, że przedmiotowe przedsięwzięcie nie należy do kategorii przedsięwzięć wymienionych w rozporządzeniu, których realizacja wymaga od inwestora uzyskania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Sąd I instancji wskazał, że co do zasady kwalifikacji przedsięwzięcia dokonuje się na podstawie dokumentów złożonych przez inwestora. Ocena wartości dowodowej kwalifikacji przedsięwzięcia, jego wiarygodności i przydatności dla rozstrzygnięcia sprawy należy do obowiązków organu administracji, ponieważ to organ rozstrzyga sprawę. Przed wydaniem decyzji organ powinien zatem samodzielnie zbadać charakter planowanego przedsięwzięcia poddając wnikliwej analizie parametry techniczne i użytkowe planowanego urządzenia, w tym złożoną dokumentację. Tego rodzaju oceny dokonały organy administracji publicznej rozpoznające tę sprawę. Sąd I instancji nie podzielił zarzutów skargi dotyczących naruszenia ładu przestrzennego, bowiem okoliczności te nie są przedmiotem badania organów na etapie postępowania zmierzającego do wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach. Skargę kasacyjną od powyższego wyroku wniosła skarżąca zarzucając "naruszenie przepisów prawa". Po pierwsze, art. 141 § 4 oraz 3 § 1 "ustawy prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi [Dz.U. Nr 153, poz. 1270, ze zm.]" w związku z art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. przez przyjęcie, że organy obu instancji prawidłowo dokonały analizy dokumentacji złożonej przez inwestora. W ocenie skarżącej, organy nie ustaliły maksymalnych mocy oraz pochyleń anten na podstawie ich kart katalogowych. Naruszenie to powoduje, że przedmiotem sprawy była ocena wpływu niewielkiej części przedsięwzięcia na środowisko, ponieważ przeciętna moc EIRP anteny sektorowej przekracza 10 000 W. Po drugie, art. 6 ust. 2 ustawy z 27 kwietnia 2001 r. Prawo ochrony środowiska (tekst jedn.: Dz. U. z 2017 r. poz. 519 ze zm., dalej: p.o.ś.) w związku z art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko "(Dz.U. 2008 nr 199 poz. 1227)" – dalej ustawa środowiskowa, w powiązaniu z "§ 2 ust 1 pkt 7 a-d)" oraz w związku z "§ 3 ust 8 pkt 1 a-g" rozporządzenia a także w związku z art. 174 pkt 1 p.p.s.a. Polegało to na ich błędnej interpretacji z uwagi na brak uwzględnienia maksymalnych mocy i tiltów anten. Skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi I instancji, zasądzenie kosztów postępowania według przepisanych oraz "rozpoznania skargi na rozprawie". W odpowiedzi na skargę kasacyjną inwestor wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Podkreślić przy tym trzeba, że Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. (a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak), to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zasługiwała na uwzględnienie, a ponadto zarzuty kasacyjne zostały częściowo błędnie sformułowane. Na wstępie zaznaczyć należy, że analiza zarzutów kasacyjnych i uzasadnienia skargi kasacyjnej prowadzi do wniosku, że skarżąca kwestionuje wyłącznie brak ustalenia maksymalnych mocy oraz pochyleń anten na podstawie ich kart katalogowych. Uzasadnienie skargi kasacyjnej nie stanowi z kolei własnej argumentacji skarżącej, a jest jedynie zbiorem tez wyroków sądów administracyjnych wydanych w sprawach dotyczących realizacji przedsięwzięć w postaci masztów telefonii komórkowej. Po wydaniu wyroku w tej sprawie oraz po wniesieniu skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale składu siedmiu sędziów z 7 listopada 2022 r., sygn. akt III OPS 1/22 orzekł, że przy kwalifikacji instalacji radiokomunikacyjnych, radionawigacyjnych i radiolokacyjnych na podstawie § 3 ust. 1 pkt 8 i § 3 ust. 2 pkt 3 rozporządzenia jako inwestycji mogącej potencjalnie znacząco oddziaływać na środowisko, należy brać pod uwagę równoważną moc promieniowaną izotropowo wyznaczoną dla pojedynczej anteny także wówczas, gdy w skład instalacji wchodzi kilka anten. W uzasadnieniu uchwały Naczelny Sąd Administracyjny dodatkowo podkreślił, że w przypadku stacji bazowej telefonii komórkowej nie ma podstaw do rozpatrywania przedsięwzięcia w innym zakresie, niż wskazanym przez inwestora w karcie przedsięwzięcia lub w dokumentacji projektowej. Podane przez inwestora parametry, m.in. układ i nachylenie do gruntu anten są wiążące zarówno dla organów, jak i inwestora na wszystkich dalszych etapach realizacji przedsięwzięcia. W konsekwencji sformułowana przez Sąd I instancji w zaskarżonym wyroku ocena prawna odnośnie do braku obowiązku rozważenia ustawienia anten w oparciu o ich dostępne, maksymalne parametry, jest prawidłowa. Na uwzględnienie nie zasługiwały zatem zarzuty naruszenia art. 7, art. 8 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem z uwagi na przedstawione powyżej stanowisko nie zachodzi konieczność prowadzenia przez organ administracji postępowania dowodowego dotyczącego ustalenia stanu faktycznego w zakresie możliwości pochylenia anten. Inwestor może legalnie zrealizować zamierzenie tylko przy pochyleniu wiązki wskazanym w karcie informacyjnej przedsięwzięcia. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie art. 6 ust. 2 p.o.ś. w związku z art. 72 ust 1 pkt 1 ustawy środowiskowej w powiązaniu z "§ 2 ust 1 pkt 7 a-d)" oraz w związku z "§ 3 ust 8 pkt 1 a-g" rozporządzenia. Nieprawidłowe jest przy tym zbiorcze powołanie w ramach zarzutów kasacyjnych wskazanych wyżej przepisów rozporządzenia, ponieważ przedsięwzięcie może zostać zakwalifikowane tylko na jednej podstawie z § 2 ust 1 pkt 7 lub § 3 ust. 8 pkt 1 rozporządzenia. Nieprawidłowo także skarżąca powołała nieaktualny w dacie wydania zaskarżonej decyzji publikator ustawy środowiskowej. Zarzut naruszenia art. 6 ust. 2 p.o.ś. (zasada przezorności) nie został szerzej uzasadniony. Należy jednak zauważyć, że jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w cytowanej wyżej uchwale, ciężar ochrony zdrowia i życia ludzi spoczywa na innych niż rozporządzenie z 2010 r. regulacjach prawnych. W ustawie Prawo ochrony środowiska w Dziale VI zatytułowanym "Ochrona przed polami elektromagnetycznymi" zawarte są regulacje (art. 121-126 p.o.ś.), których celem jest ochrona przed polami elektromagnetycznymi. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, oznacza to, że brak jest podstaw do badania na etapie postępowania w sprawie z wniosku o wydanie decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach, oddziaływania tego rodzaju przedsięwzięcia w zakresie wykraczającym poza wnioskowany przez inwestora, ponieważ inwestor będzie mógł legalnie realizować to przedsięwzięcie tylko w tym zadeklarowanym zakresie. Z zasady przezorności nie wynika obowiązek badania oddziaływania przedsięwzięcia przy założeniu, że inwestor będzie je realizował w sposób wykraczający poza uregulowany w tym zakresie stan formalnoprawny. Na uwzględnienie nie zasługiwał zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., zgodnie z którym uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Jeżeli w wyniku uwzględnienia skargi sprawa ma być ponownie rozpatrzona przez organ administracji, uzasadnienie powinno ponadto zawierać wskazania co do dalszego postępowania. Wszystkie te elementy uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera, w tym podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz szczegółowe wyjaśnienie powodów, dla których Sąd I instancji oddalił skargę. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, stanowisko Sądu I instancji wyrażone w tym zakresie jest wystarczające i pozwala na poddanie zaskarżonego wyroku kontroli instancyjnej. Na uwzględnienie nie zasługiwał także zarzut podnoszący naruszenie normy o charakterze ustrojowym tj. art. 3 § 1 p.p.s.a., która wyznacza zakres kognicji sądów administracyjnych, której to zakresu Sąd I instancji niewątpliwie nie przekroczył dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji. Należy przy tym zauważyć, że również publikator ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi został powołany przez skarżącą w brzmieniu nieaktualnym w dacie wydania zaskarżonego wyroku. Błędnie także powołano w ramach zarzutów kasacyjnych art. 174 pkt 1 p.p.s.a., który stanowi podstawę sformułowania podstaw kasacyjnych i w związku z tym nie może zostać naruszony przez Sąd I instancji, który tego przepisu nie stosuje. Stanowi to uchybienie formalne istotne z punktu widzenia zasady związania Naczelnego Sądu Administracyjnego granicami sformalizowanego środka zaskarżenia jakim jest skarga kasacyjna. Z tych względów i na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.