III OSK 4885/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: Sędzia NSA Olga Żurawska-Matusiak (spr.) Sędziowie: Sędzia NSA Rafał Stasikowski Sędzia del. WSA Maciej Kobak Protokolant: starszy asystent sędziego Magdalena Zając po rozpoznaniu w dniu 10 października 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej W.L. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 18 grudnia 2020 r., sygn. akt II SA/Wa 1770/20 w sprawie ze skargi W.L. na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia 15 lipca 2020 r. nr DOS1.1125.91.2020.UOC w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego 1. uchyla zaskarżony wyrok i zaskarżoną decyzję oraz decyzję Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] z dnia 2 kwietnia 2020 r., nr 2601-IZK.111.291.2019; 2. zasądza od Szefa Krajowej Administracji Skarbowej na rzecz W. L. kwotę 377 (trzysta siedemdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z 18 grudnia 2020 r., II SA/Wa 1770/20, oddalił skargę W. L. (dalej: "skarżący") na decyzję Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z 15 lipca 2020 r., nr DOS1.1125.91.2020.UOC w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego. Powyższy wyrok został wydany w następującym stanie faktycznym sprawy. Dyrektor Izby Administracji Skarbowej w [...] (dalej: "DIAS" lub "organ pierwszej instancji") w odpowiedzi na wezwanie skarżącego do przedstawienia mu propozycji służby, pismem z 13 czerwca 2017 r. poinformował skarżącego, że nie złoży mu propozycji dalszej pełnienia służby (pracy), o której mowa w art. 165 ust. 7 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. poz. 1948 ze zm., dalej: "p.w. KAS"). W konsekwencji na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 tej ustawy, stosunek służbowy skarżącego miał wygasnąć z 31 sierpnia 2017 r., co równało się zwolnieniu ze służby. Powyższe skutkowało wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa (pismo z 12 czerwca 2017 r.), a następnie złożeniem do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach skargi na bezczynność DIAS. Wyrokiem z 14 grudnia 2017 r., II SAB/Ke 71/17 WSA w Kielcach uwzględnił ww. skargę, zobowiązując organ do przedłożenia skarżącemu propozycji dalszej służby (pracy). Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1047/18, uchylił powołany wyrok WSA w Kielcach i zobowiązał DIAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby (pkt 1 wyroku). W ocenie NSA skoro ustawodawca nakazuje traktować wygaśnięcie stosunku służbowego jak zwolnienie ze służby, a zwolnienie ze służby dokonywane jest w trybie decyzji i obwarowane gwarancjami procesowymi oraz możliwością stosowania środków zaskarżenia, to w przypadku wygaśnięcia stosunku służbowego ze względu na brak propozycji dla funkcjonariusza, zachodzi podstawa do wydania przez właściwy organ decyzji w przedmiocie wygaśnięcia tego stosunku służbowego. Jednocześnie NSA wskazał, że wbrew stanowisku Sądu pierwszej instancji organy nie są ustawowo zobligowanie do przedstawiania funkcjonariuszom propozycji służby (pracy). W tych okolicznościach faktycznych i prawnych, DIAS decyzją z 2 kwietnia 2020 r., nr 2601-20-017192, stwierdził "zwolnienie ze służby na skutek wygaśnięcia stosunku służbowego". W uzasadnieniu organ pierwszej instancji przytoczył przepisy prawne mające zastosowanie w sprawie (art. 165 ust. 7 oraz art. 170 ust. 1 i ust. 3 ustawy p.w. KAS) i stwierdził, że dysponował 142 etatami funkcjonariuszy, podczas gdy na 31 marca 2017 r. służbę pełniło 172 funkcjonariuszy. Sytuacja ta spowodowała, że część dotychczasowych funkcjonariuszy nie otrzymała propozycji służby. Organ wyjaśnił, że podejmując decyzję, którzy z dotychczasowych funkcjonariuszy nie otrzymają propozycji służby, brał pod uwagę zadania (potrzeby) Izby Administracji Skarbowej, przebieg dotychczasowej służby i miejsce zamieszkania funkcjonariuszy. Organ podał, że skarżący ma przeciwskazania lekarskie do pełnienia służby patrolowej w skrajnych warunkach pogodowych (zaświadczenie Poradni Medycyny Pracy w [...] z 7 kwietnia 2014 r.) Dodatkowo wskazał, że skarżący jest "niezadowalająco dyspozycyjny", o czym świadczy kwestionariusz oceny okresowej skarżącego z 12 lipca 2013 r. ("dyspozycyjność na poziomie przeciętnym"). Ponadto jego służba, jak wynika z arkuszy opinii za lata 2000 - 2001 była nisko oceniana przez przełożonych jako "2". Reasumując, DIAS wskazał, że struktura i alokacja kadrowa w Izbie Administracji Skarbowej w [...] oraz podległych jej jednostkach organizacyjnych (tj. w urzędach skarbowych i urzędzie celno-skarbowym) - została ukształtowana w taki sposób, aby zagwarantować najwyższy poziom realizacji zadań i celów Krajowej Administracji Skarbowej przy optymalnym rozmieszczeniu zasobów kadrowych w ramach będącego w dyspozycji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...] funduszu płac, posiadanego limitu zatrudnienia funkcjonariuszy wyznaczonego przez Szefa Krajowej Administracji Skarbowej oraz limitu zatrudnienia ogółem. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił organowi pierwszej instancji naruszenie art. 32 i art. 60 Konstytucji RP przez "złamanie" konstytucyjnej zasady równości wobec prawa, dostępu do służby publicznej na równych zasadach. Odwołujący się stwierdził, że DIAS nie ustosunkował się do przesłanek wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. opierając zaskarżoną decyzję na zdarzeniach, które miały miejsce 20 lat temu. Skarżący dodał, że jego dotychczasowy przebieg służby i kwalifikacje uzasadniają złożenie mu propozycji służby w administracji celno- skarbowej. Wyjaśnił, że ograniczenie w pełnieniu służby patrolowej było tylko czasowe, ponieważ podczas badania lekarskiego w 2015 r. nie stwierdzono żadnych przeciwskazań do służby oraz, że nie miało ono żadnego wpływu na jego służbę, ponieważ do jego obowiązków nie należała służba patrolowa (od 1 stycznia 2014 r. pełnił służbę w Referacie [...]). Skarżący podkreślił również, że za okres od 1 stycznia 2011 do 31 grudnia 2012 r. jego dyspozycyjność została oceniona nie jako "niezadowalająca" (1) ale jako przeciętna (2), ponadto w innych 10 obszarach oceny otrzymał oceny dobre. Zdaniem skarżącego, odwoływanie się do kilku arkuszy zawierających niskie oceny jego służby sprzed 20 lat (2000-2001) jest "kuriozalne" i "irracjonalne", skoro pełnił on służbę przez 26 lat. Odwołujący się podkreślił, że w latach 2009-2016 otrzymywał oceny pozytywne (poziom oczekiwany, poziom dobry, poziom bardzo dobry). Był chwalony za swoją postawę w służbie, od października 2016 r. otrzymał sześć nagród za wzorowe i szczególne osiągnięcia w służbie celnej (nawet już po nie otrzymaniu propozycji służby). Skarżący dodał, że posiada wykształcenie wyższe magisterskie, stanowisko starszego specjalisty celnego oraz stopień oficerski podkomisarza celnego. W konkluzji stwierdził, że "optymalne rozmieszczenie zasobów", o którym wspomniał DIAS polega na niezłożeniu propozycji służby funkcjonariuszom z ponad 26-letnim stażem służby, a pozostawieniu w służbie funkcjonariuszy będących dopiero w okresie przygotowawczym. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Szef Krajowej Administracji Skarbowej (dalej: "Szef KAS" lub "organ odwoławczy"), decyzją z 15 lipca 2020 r., nr DOS1.1129.91.2020.UOC, utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej. W uzasadnieniu Szef KAS podniósł, że DIAS dokonał prawidłowej analizy ustawowych przesłanek, z powodu których nie przedstawiono skarżącemu do 31 maja 2017 r. pisemnej propozycji określającej nowe warunki pełnienia służby. DIAS realizując politykę kadrową w podległej mu jednostce, nie był bezwzględnie obowiązany do przedłożenia skarżącemu propozycji pracy bądź służby. Podejmując tę decyzję kierował się potrzebami organizacyjno-karowymi podległej jednostki oraz oceną kadry pod kątem zapewnienia gwarancji należytego wykonywania obowiązków służbowych. W ocenie Szefa KAS nie można pomijać, że reforma administracji skarbowej miała na celu skonsolidowanie rozproszonej dotąd struktury terenowej administracji podatkowej i celnej i w konsekwencji optymalne wykorzystanie dostępnej kadry oaz zasobów organizacyjnych i finansowych. Organ pierwszej instancji zasadnie kierował się troską o właściwą i terminową realizację zadań ustawowych przez podległa mu Izbę, co jest wyrazem uwzględniania takich wartości jak dobro wspólne, interes publiczny czy równowaga finansów publicznych w kontekście zmian dokonywanych w strukturach administracji publicznej. Odnosząc się do zarzutów odwołania, Szef KAS podał, że skarżący w 2014 r. został czasowo przeniesiony do służby w Referacie [...] oraz odbył szkolenie podstawowe dla funkcjonariuszy celnych realizujących zadania patrolowo-kontrolne. W tej sytuacji powinien liczyć się z możliwością skierowania go do służby patrolowej, zaś przeciwskazania zdrowotne uniemożliwiały mu powierzenie takich zadań. To, że przeciwskazania zdrowotne miały charakter czasowy i nie miały wpływu na późniejsze pełnienie przez niego służby, nie oznacza, że organ pierwszej instancji dokonując oceny komu z dotychczasowych funkcjonariuszy (pracowników) przedłożyć propozycję dalszego pełnienia służby (pracy) w KAS, nie mógł ich uwzględnić, stosownie do art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Organ odwoławczy uznał za nieuzasadnione zarzuty odwołania skarżącego. Z arkuszy opinii służbowych o funkcjonariuszu za lata 2000-2001, znajdujących się w jego aktach osobowych, sporządzonych przez bezpośredniego przełożonego, wynika, że ocenie poddano 11 kryteriów, m. in.: wiedzę fachową, w tym znajomość przepisów prawa wymaganą do wykonywania obowiązków służbowych, kreatywność, nowatorstwo, przejawianie inicjatywy, samodzielność w wykonywaniu powierzonych zadań czy przestrzeganie porządku i dyscypliny pracy. W tych "dziedzinach skarżący został oceniony na poziomie 2 (w skali 1 do 5), co oznacza, że z zastrzeżeniami spełnia kryterium w stopniu odpowiadającym przydzielonemu zakresowi obowiązków. Organ dodał, że z akt sprawy nie wynika, aby skarżący kwestionował te oceny oraz że mimo że dotyczyły okresu 2000-2001, możliwe było powołanie się na nie w kontekście kryteriów o których mowa w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W świetle tego przepisu DIAS, dokonując oceny, komu z dotychczasowych funkcjonariuszy (pracowników) przedłożyć propozycję dalszego pełnienia służby (pracy) w KAS, mógł brać pod uwagę cały okres służby (pracy) funkcjonariusza (pracownika) i oceny dotyczące wszystkich lat jego służby (pracy). Szef KAS podniósł również, że z kwestionariusza oceny służby za lata 2011- 2013 (z 12 lipca 2013 r.) wynika, że skarżący za "dyspozycyjność" w służbie otrzymał niską ocenę (2 pkt). Z tych powodów organ odwoławczy stwierdził, że organ pierwszej instancji, kierując się wytycznymi zawartymi w wyroku NSA z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1047/18, dostatecznie wskazał i uzasadnił powody, dla których nie przedstawił skarżącemu propozycji służby (pracy) w administracji celno-skarbowej. Nie naruszył więc przepisów procedury administracyjnej dotyczących ustalenia i oceny okoliczności faktycznych sprawy (art. 7, art. 77 § 1, art. 80) oraz art. 107 § 3 k.p.a. Podkreślił również, że zaskarżona decyzja jest decyzją uznaniową. Na powyższe rozstrzygnięcie skarżący złożył skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W odpowiedzi na skargę organ odwoławczy wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko w sprawie. Przywołanym powyżej wyrokiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie i na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325 z późn. zm., dalej "p.p.s.a.") oddalił ją. Uzasadniając swoje stanowisko, Sąd pierwszej instancji wskazał, że w jego ocenie Szef KAS wydając decyzje w przedmiocie wygaśnięcia stosunku służbowego skarżącego w służbie Celno-Skarbowej, rozważył w sposób wszechstronny i rzetelny wszystkie okoliczności sprawy, w szczególności te związane z przebiegiem jego dotychczasowej służby (art. 165 ust. 7 p.w. KAS). Organ podał w uzasadnieniu decyzji obiektywne, zindywidualizowane przyczyny, z powodu których nie przedstawiono skarżącemu propozycji dalszej służby (pracy) w strukturach KAS. WSA w Warszawie przypomniał, że odejście skarżącego ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, więżącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie - ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszego zatrudnienia. Ten wybór powinien być dokonany według kryteriów obiektywnych, określonych m. in. w art. 165 ust. 7 p.w. KAS i powinien wskazywać na najbardziej odpowiednich, najlepszych kandydatów, ocenianych również na podstawie przebiegu dotychczasowej ich służby (pracy). Sąd podkreślił, że z akt sprawy nie wynika aby skarżący plasował się w czołówce kadry zatrudnionej w dotychczasowej służbie celnej. Świadczą o tym nie tylko kwestionowane przez niego opinie służbowe z lat 2000 - 2001, lecz również oceny z lat późniejszych, tj.: 2011, 2013, 2015 i 2017 - ogólnie dobre, jednakże niewyróżniające go znacząco spośród innych funkcjonariuszy. WSA w Warszawie podkreślił, że oceny czy opinie dotyczące służby nie podlegają "przedawnieniu". Mogą się co prawda zdezaktualizować wskutek późniejszych, większych lub mniejszych osiągnięć w służbie. W tym jednak przypadku sięgnięcie do ocen z lat 2000 - 2001 należy uznać za usprawiedliwione, ponieważ pozwoliło na pełniejszy i bardziej miarodajny ogląd osiągnięć zawodowych skarżącego. Z tych powodów nie są uzasadnione zawarte w skardze zarzuty naruszenia art. 165 ust. 7 p.w. KAS oraz art. 7, art. 8, art. 9, art. 15, art. 77 § 1, art. 80, art. 107 § 3 k.p.a. Sąd wskazał, że w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 23 stycznia 2019 r., I OSK 2700/18, wydanym w sprawie dotyczącej ustalenia warunków pełnienia służby, NSA wywiódł, że dopuszczalne przepisem art. 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS, zróżnicowanie funkcjonariuszy oznacza, że nie wszyscy z nich otrzymali propozycje dalszej służby, a ci którym ją przedstawiono mogli ją uzyskać zarówno na korzystniejszych, jak i mniej korzystnych od dotychczasowych warunkach. Zatem samo istnienie pewnej grupy funkcjonariuszy, którym w ramach przeprowadzanej reformy administracji celnej i skarbowej organ nie obniżył ani stanowiska, ani uposażenia, nie dowodzi jeszcze naruszenia konstytucyjnej zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji RP), czy równego dostępu do służby publicznej (art. 60 Konstytucji RP). W ocenie WSA w Warszawie powyższe prowadzi do wniosku że samo niezaproponowanie skarżącemu dalszej służby albo pracy w administracji skarbowej, w okolicznościach wyżej przedstawionych, nie stanowi dostatecznego uzasadnienia zarzutu naruszenia art. 32 i 60 Konstytucji RP. Z okoliczności sprawy, w tym z wyjaśnień skarżącego nie wynika bowiem, uwzględniając niekwestionowane prawo podmiotu zatrudniającego do oceny kandydata pod względem przydatności do służby (pracy), że skarżący został potraktowany w swych staraniach o dalsze zatrudnienie w sposób dyskryminacyjny, rażąco krzywdzący i niesprawiedliwy w stosunku do innych dotychczasowych funkcjonariuszy, którzy zostali zatrudnieni w zreformowanej administracji skarbowej. Na powyższe orzeczenie skarżący wywiódł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego wnosząc o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości zarzucając: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a.: 1) obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art 170 ust. 3 w zw. z art 165 ust. 7 ustawy p.w. KAS, poprzez: a) niezasadne oddalenie skargi skarżącego i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącego miałby wygasnąć i zaskarżona decyzja to potwierdza w sytuacji, gdy właściwe zastosowane kryteria z art. 165 ust. 7 p.w. KAS obligowały DIAS do wręczenia skarżącemu propozycji służby i brak tej czynności był niezgodny z prawem, a to rzutuje na niezasadność zwolnienia skarżącego z służby; b) niezasadne oddalenie skargi i zaakceptowanie faktu, że stosunek służbowy skarżącego miałby wygasnąć wskutek braku wręczenia propozycji służby w sytuacji, gdy tak naprawdę przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS nie stosowano do skarżącego w ogóle (do czego organ w toku całego postępowania administracyjnego przyznał się wprost w uzasadnieniu pierwszej chronologicznie decyzji); c) brak kontroli zasadności niewręczenia skarżącemu propozycji służby lub pracy przez pryzmat przesłanek określonych w przepisie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, co doprowadziło do wadliwej akceptacji zaskarżonej decyzji Szefa KAS i poprzedzającej ją decyzji Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w [...]; II. ("z ostrożności procesowej") na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a. w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. skarżący zarzucił obrazę przepisu art. 145 § 1 pkt. 1 lit. a p.p.s.a. w zw. z art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 170 ust. 3 p.w. KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy o KAS, poprzez akceptację przez Sąd wadliwej konstrukcji orzeczenia organów obu instancji, w której stwierdzają one zwolnienie z służby wskutek wygaśnięcie stosunku służbowego z 31 sierpnia 2017 r., w sytuacji w której powinna to być decyzja o zwolnieniu z służby, ewentualnie stwierdzenie wygaśnięcia służbowego, ale z datą bieżącą wydania orzeczenia; III. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a w zw. z art. 176 § 1 pkt 2 p.p.s.a. zaskarżonemu wyrokowi zarzucił obrazę przepisu art. 1 § 1, 2 i 3 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez niewłaściwą (bo niepełną, niedokładną) kontrolę administracji publicznej i przez to przyjęcie wadliwego stanu faktycznego sprawy, poprzez zaakceptowanie nieprawdziwych ustaleń i twierdzeń organów co do powodów zwolnienia skarżącego z służby (braku wręczenia mu propozycji służby). Wobec powyższych zarzutów kasator wniósł o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie całości sprawy do ponownego rozpoznania do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Jednocześnie skarżący wniósł o rozpoznanie sprawy na rozprawie oraz o zasądzenie zwrotu kosztów postępowanie (w tym kosztów zastępstwa procesowego) na podstawie art. 203 pkt 1 p.p.s.a. W uzasadnieniu skargi kasacyjnej kasator przedstawił argumentację, mającą na celu wykazanie zasadności podniesionych zarzutów. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została złożona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 183 § 1 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę nieważność postępowania, której przesłanki enumeratywnie wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. w rozpoznawanej sprawie nie występują. Oznacza to, że przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez Naczelny Sąd Administracyjny. Sąd ten w odróżnieniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych w skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna zasługuje na uwzględnienie Przypomnieć należy, że sytuacja prawna skarżącego w ramach Służby Celno-Skarbowej była przedmiotem badania sądu administracyjnego. W wyroku z 18 grudnia 2018 r., I OSK 1047/18 Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązał DIAS do wydania decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby w terminie 14 dni od otrzymania przez organ odpisu prawomocnego wyroku wraz z aktami. NSA jednocześnie wskazał, że przy zastosowaniu art. 170 ust. 1 pkt 1 p.w. KAS każdorazowo należy uwzględniać kryteria określone w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Kryteria te są istotne z punktu widzenia przyczyn, dla których nie przedstawiono funkcjonariuszowi propozycji pracy/służby, konsekwencją czego było wygaśnięcie dotychczasowego stosunku służbowego. Ponadto zdaniem NSA wygaśnięcie stosunku służbowego zgodnie z art. 170 ust. 3 p.w. KAS traktować należy jak zwolnienie ze służby, które następuje zawsze w drodze decyzji administracyjnej. Decyzja ta wymaga uzasadnienia podjętego rozstrzygnięcia, podania zastosowanych kryteriów oceny, wskazania okoliczności faktycznych przy uwzględnieniu przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W pierwszej kolejności należało wskazać, że odejście skarżącego ze służby nastąpiło w ramach poważnej i szerokiej reformy administracji skarbowej i celnej, wiążącej się również z przypisaniem jej nowych zadań i kompetencji i co za tym idzie – ze zmianami kadrowymi, przeprowadzanymi m. in. za pomocą instytucji wygaśnięcia z mocy prawa stosunków zatrudnienia. Z założenia więc ustawodawca uznał za dopuszczalne zwolnienie ze służby części dotychczasowych funkcjonariuszy, pozostawiając przy tym władzom tej nowej administracji wybór osób, które otrzymają ofertę dalszej służby lub pracy. Trzeba mieć przy tym na uwadze, że przeprowadzenie reformy instytucji o złożonej strukturze organizacyjnej, zatrudniających wiele osób - pracowników i funkcjonariuszy - jest działaniem bardzo złożonym. Nie sposób więc zakładać, aby wolą prawodawcy było zapewnienie pełnej kontroli doboru kadr w oparciu o przedstawienie zestawienia z obiektywnie sparametryzowanymi ocenami wszystkich osób - pracowników i funkcjonariuszy, co do których podejmowane są rozstrzygnięcia, materializujące się poprzez przedstawienie bądź nie propozycji dalszej pracy bądź służby – co do każdego stanowiska pracy. O ile taka byłaby wola prawodawcy wskazałby tego rodzaju powinność, czego jednak nie uczynił. Może przy tym budzić wątpliwości czy w ogóle tego rodzaju rzetelne i obiektywne opracowanie mogłoby zostać sporządzone. Realnego wyłonienia pracowników o najlepszych kwalifikacjach - przy uwzględnieniu wielokryteriowej oceny - można byłoby dokonać być może tylko w drodze konkursu. Nie było natomiast wolą prawodawcy jego przeprowadzenie. Nie oznacza to jednak aby określone rozstrzygnięcie – będące skutkiem nieprzedstawienia propozycji dalszej służby albo pracy - nie było możliwe do kwestionowania i do jego weryfikacji. Przeciwnie, konieczne jest w takim przypadku odwołanie się do przesłanek, które mogą być obiektywnie zweryfikowane, w szczególności wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS, który stanowi, że kierownicy jednostek organizacyjnych składają "pisemną propozycję określającą nowe warunki zatrudnienia albo pełnienia służby, która uwzględnia posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej pracy lub służby, a także dotychczasowe miejsce zamieszkania." Przy czym pojęcie dotychczasowej pracy i służby może obejmować także ocenę cech indywidualnych określonej osoby. Nie jest zatem rolą organu dokonywanie porównań czy charakterystyk wszystkich osób, którym przedstawiono ofertę służby (ich kwalifikacji, przebiegu służby, warunków dojazdu do miejsc zatrudnienia), wymagane jest jednak wskazanie obiektywnych kryteriów i reguł (możliwych do oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym), wedle których funkcjonariuszowi nie złożono propozycji w powiązaniu z jego indywidualną sytuacją. Zaskarżone w sprawie decyzje są decyzjami uznaniowymi. Pojęcie decyzji uznaniowej nie jest zdefiniowane w systemie prawa. Jest to pojęcie używane w odniesieniu do decyzji zawierających w swojej konstrukcji luz decyzyjny w zakresie wyboru rozstrzygnięcia. Cechą decyzji uznaniowych jest to, że sfera luzu decyzyjnego ulokowana jest w dyspozycji normy prawnej, czyli że prawodawca pozostawia organowi pewien zakres swobody rozstrzygnięcia w sprawie. Zastosowanie uznania administracyjnego w procesie stosowania prawa ma więc miejsce w ostatniej jego fazie, a mianowicie na etapie subsumcji, przed ostatecznym sformułowaniem treści aktu. Dlatego też przyjmuje się, że uznanie administracyjne dotyczy przyszłości w tym sensie, że jego przedmiotem nie jest ustalenie znaczenia tekstu prawnego, czy też ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego (por. M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983, s. 111). Analiza przepisu art. 165 ust. 7 p.w. KAS skłania do wniosku, że kryteria oceny i weryfikacji przydatności w nowej formacji osób zatrudnionych stanowią element hipotezy, a nie dyspozycji normy prawnej. Niewątpliwie kryteria te kreują luz decyzyjny po stronie organu z uwagi na ich nieostrość. Jednakże jest to inny rodzaj luzu, wynika on bowiem z nieostrości kryteriów wygaśnięcia stosunku służby wymienionych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. W doktrynie prawa od dawna odróżnia się odesłania i pojęcia nieostre od sfery uznania administracyjnego (por. M. Jaśkowska, Uznanie administracyjne a inne formy władzy dyskrecjonalnej administracji publicznej (w:) System Prawa Administracyjnego, R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2010, t. 1, s. 298 i n.; wyrok NSA z 12 lipca 2022 r., III OSK 5145/21). Decyzje podjęte w oparciu o przepis art. 165 ust. 7 p.w. KAS, jak każde decyzje uznaniowe, wymagają właściwego uzasadnienia. Winny być one tak uargumentowane, aby w sposób przekonujący wskazywały wybór organu określonej konsekwencji prawnej ujętej w stosowanej normie prawnej w postaci podjętego rozstrzygnięcia. Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego doktrynalny i orzeczniczy wymóg właściwego uzasadnienia decyzji wydanej w oparciu o powyższy przepis należy postrzegać także jako wymóg pozostający w interesie publicznym, albowiem chroni on organ przed zarzutem dowolności i arbitralności, w tym przypadku przed zarzutem wykorzystania reformy administracji skarbowej oraz Służby Celnej jako okazji do wymiany kadry. Na niebezpieczeństwo takiego zjawiska towarzyszącego reformom przeprowadzanym w tzw. służbach mundurowych zwracał już uwagę Trybunał Konstytucyjny m. in. w uzasadnieniu wyroku z 20 kwietnia 2004 r., K 45/02 dotyczącym kontroli zgodności z Konstytucją RP przepisów ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676). Nie sposób zatem nie dostrzec takiego zagrożenia również na tle stosowania art. 165 ust. 7 p.w. KAS, który daje organom w ramach przeprowadzanej reformy administracji skarbowej i celnej możliwość wyboru grupy funkcjonariuszy i pracowników, którym organ złoży propozycje służby lub pracy i grupy funkcjonariuszy oraz pracowników, którym takich propozycji nie złoży. Jedynym bowiem kryterium podanych wyborów są stosownie do wskazanej regulacji "kwalifikacje i dotychczasowy przebieg służby lub pracy oraz miejsce zamieszkania". Reguły "ważenia" tego kryterium w stosunku do funkcjonariuszy powinny zostać zatem wypracowane przez organ i powinny zostać zastosowane i podane w uzasadnieniu decyzji dotyczącej każdego funkcjonariusza, i od tego zależy wynik jej kontroli sądowoadministracyjnej. Kontrola ta bowiem nie może być iluzoryczna i sprowadzać się do przyjęcia, że skoro w uzasadnieniu decyzji organ stwierdził, że wziął pod uwagę przesłanki z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, to znaczy, że tak się stało. Zauważyć należy, że wskazywanie przez organ na kierowanie się przesłankami zawartymi w art. 165 ust. 7 ww. ustawy niczego nie dowodzi, zwłaszcza tego, że w istocie zostały one wzięte pod uwagę. Gdyby zaakceptować ogólnikowe wyjaśnienia organu to kontrola sądowoadministracyjna decyzji podejmowanych na podstawie art. 165 ust. 7 p.w. KAS, zagwarantowana funkcjonariuszom przez ustawodawcę, byłaby pozorna. Kontrola w takich przypadkach obejmuje zatem proces wydania decyzji (spełnienie przez organ wymogów proceduralnych), ustalanie stanu faktycznego jako elementu tego procesu czy też wszechstronność oceny faktów. Podlega jej samo uzasadnienie decyzji z punktu widzenia powiązania ustaleń faktycznych z rekonstruowaną normą prawną (art. 165 ust. 7 p.w. KAS). Skoro bowiem na podstawie ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej podmiot właściwy w zakresie zatrudnienia różnicował status zatrudnienia dotychczasowych pracowników/funkcjonariuszy w ten sposób, że części z nich przedstawił propozycje służby/pracy, a części nie, to chociażby z uwagi na zasady równości, niedyskryminacji i przejrzystości procedur należało wykazać, że w świetle przesłanek z art. 165 ust. 7 p.w. KAS dokonano oceny przydatności osób zatrudnionych. Tym samym w uzasadnieniu decyzji organ powinien wykazać, że przed podjęciem procesu decyzyjnego o złożeniu bądź nie propozycji służby/zatrudnienia przeprowadzono procedurę oceny osób zatrudnionych. Funkcjonariusz ma pełne prawo, wynikające m.in. z treści art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7 p.w. KAS, do poznania dostatecznie określonych powodów podjęcia wobec niego danego rozstrzygnięcia, czyli nieprzedłożenia mu zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby i w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego. Reorganizacja służby nie może bowiem – sama w sobie – stanowić usprawiedliwienia dla dowolnego kształtowania stosunku służbowego (w tym przypadku stwierdzenia jego wygaśnięcia). W sytuacji, gdy decyzja prowadzi do istotnego pokrzywdzenia strony, Sąd winien poznać szczegółowe motywy takiego rozstrzygnięcia. W rozpoznawanej sprawie DIAS, wyjaśniając dlaczego skarżącemu nie przedstawiono propozycji pełnienia służby albo propozycji określającej nowe warunki zatrudnienia, powołując się na art. 165 ust. 7 p.w. KAS, wskazał na trzy powody: 1) zaświadczenie lekarskie z 7 kwietnia 2014 r., z którego wynikało, że skarżący ma "przeciwskazania do służby patrolowej w skrajnych warunkach pogodowych"; 2) niezadowalająca dyspozycyjność (na poziomie przeciętnym) w ocenie okresowej z 12 lipca 2013 r., oraz 3) niskie oceny wskazane w opiniach za lata 2000-2001. Powyższe stanowisko zostało w pełni zaakceptowane przez Szefa KAS, który wskazał, że decyzja uznaniowa DIAS została wydana "w oparciu o przebieg służby skarżącego" z uwzględnieniem stanu kadrowego dotychczasowej służby Celnej i administracji podatkowej wynikającego ze zmian ustrojowych w płaszczyźnie finansów publicznych, nowej struktury organizacyjnej i zadań nałożonych na Krajową Administrację Skarbową. Następnie, zaskarżonym wyrokiem, Sąd pierwszej instancji uznał, że organy administracyjne zasadnie umotywowały powody, dla których nie przedstawiono skarżącemu propozycji służby w szeregach KAS. W ocenie WSA w Warszawie z "akt sprawy nie wynika aby skarżący plasował się w czołówce kadry zatrudnionej w dotychczasowej służbie celnej. Świadczą o tym nie tylko kwestionowane przez niego opinie służbowe z lat 2000 - 2001, lecz również oceny z lat późniejszych, tj.: 2011, 2013, 2015 i 2017 - ogólnie dobre, jednakże niewyróżniające go znacząco spośród innych funkcjonariuszy". Zdaniem Naczelnego Sądu Administracyjnego słusznie podnosi skarżący kasacyjnie, że tego typu ogólnikowa i wybiórcza argumentacja zaprezentowana przez organy, nie oznacza, że w przedmiotowej sprawie w sposób rzeczywisty zostały przeanalizowane kryteria, o których w art. 165 ust. 7 p.w. KAS. Przede wszystkim organy, a w ślad za nim także i Sąd pierwszej instancji w swych rozważaniach pominęły całkowicie analizę całej wieloletniej, bo aż 26 letniej służby skarżącego w strukturach celnych, którą pełnił na różnych stanowiskach. Nie jest zrozumiałe dlaczego w sytuacji, gdy nawiązanie stosunku służbowego nastąpiło w 1991 r., zaś jego rozwiązanie w 2017 r., organ pierwszej instancji do oceny kwalifikacji skarżącego do służby w KAS wybiera jedynie lata 2000 i 2001 r. (czyli ponad 16 lat przez rozwiązaniem stosunku pracy), i w dodatku tylko te, za które skarżący otrzymywał najniższe oceny. Co oczywiste przez tak długi okres sytuacja faktyczna w zakresie kwalifikacji skarżącego mogła ulec zmianie, co jednak nie było ocenione przez organy. Zdaniem NSA zasadnym było dokonanie przez organy pełnej analizy kwalifikacji skarżącego przez pryzmat całego okresu pełnienia służby, biorąc pod uwagę dyspozycję art. 165 ust. 7 p.w. KAS, czyli "posiadane kwalifikacje i przebieg dotychczasowej (...) służby". Określenie "dotychczasowej służby" należy odnieść do całego jej okresu. Oznacza to, że organy administracji powinny prześledzić komplet dokumentacji znajdującej się w aktach osobowych skarżącego, a zatem nie tylko opinie okresowe przełożonych skarżącego (w tym także te z ocenami dobrymi i bardzo dobrymi), ale również jego ścieżkę awansową oraz przyznawane nagrody lub wyróżnienia za służbę. Tylko wówczas będzie możliwe uznanie, że ocena została przeprowadzona rzetelnie. Nieprzekonującym dla oceny braku przydatności skarżącego do służy było również wskazanie przez organy, jak również WSA w Warszawie, że skarżący w 2014 r. posiadał przeciwskazania lekarskie (orzeczenie z 7 kwietnia 2014 r.) do "służby patrolowej w skrajnych warunkach pogodowych". Jak wynika z akt osobowych skarżącego orzeczenie to było jedynie tymczasowe. Z orzeczeń lekarskich wystawianych za lata 2015 – 2017 nie wynikało aby, poza potrzebą "noszeniem okularów korekcyjnych przy pracy przy komputerze" skarżący posiadał jakiekolwiek zalecenia lub ograniczenia medyczne uszczuplające możliwość wykonywania powierzonych mu obowiązków. Po drugie z akt osobowych skarżącego nie wynikało, aby wymienione przez organ przeciwskazania lekarskie stanowiły przeszkody do przyznania mu w 2014 r. trzech nagród pieniężnych za "wzorowe wypełnianie powierzonych zadań służbowych". Nie jest również jasna argumentacja organów o niezadowalającej dyspozycyjności skarżącego ("na poziomie przeciętnym") w ocenie okresowej z 12 lipca 2013 r., wystawionej za lata 2011 – 2012. Organy nie rozważyły, że pozycja "dyspozycyjność" była jedną z 11 kryteriów poddawanych ocenie. Skarżący z tejże opinii uzyskał łączną ocenę dobrą (w czterostopniowej skali). Ponadto z akt osobowych wynika, że ewentualne zastrzeżenia co do dyspozycyjności skarżącego w służbie nie stanowiły przeszkody przy awansie skarżącego czy też otrzymywaniu przez niego nagród pieniężnych za "wzorowe wykonywania powierzonych zadań". Na tę okoliczność, jak i na posiadane kwalifikacje skarżący w toku całego postępowania wielokrotnie zwracała uwagę, ale nie doczekało się to istotnej reakcji ze strony organów. Nie można zatem uznać, że organy przeprowadziły weryfikację, przy uwzględnieniu całej kariery zawodowej skarżącego, jego kwalifikacji i doświadczenia zawodowego. Brak stanowiska organów we wskazanym zakresie, czyni zaskarżoną decyzję, jak i decyzję ją poprzedzającą arbitralną, a brak właściwego zindywidualizowania przesłanek określonych w art. 165 ust. 7 p.w. KAS sprawia, że decyzje te w istocie nie poddają się kontroli sądowej. Nie odpowiadają bowiem na pytanie, dlaczego konkretnie – pomimo przebiegu służby i posiadanych przez skarżącego kwalifikacji – nie przedstawiono mu propozycji zatrudnienia/służby i w konsekwencji stwierdzono wygaśnięcie jego stosunku służbowego. To zaś prowadzi do wniosku, że kontrola zaskarżonych rozstrzygnięć przeprowadzona przez Sąd pierwszej instancji nie została dokonana w sposób rzetelny. Była to w istocie kontrola sprowadzająca się do powielenia stanowiska organu. Dodatkowe wskazanie przez WSA w Warszawie, że opinie skarżącego "za 2011, 2013, 2015 i 2017 - ogólnie dobre, jednakże niewyróżniające go znacząco spośród innych funkcjonariuszy", jest w tym zakresie niewystarczające. Tym bardziej, że nie wiadomo na jakiej podstawie Sąd pierwszej instancji dokonał oceny służby skarżącego na tle pozostałych funkcjonariuszy DIAS, skoro nie posiadał akt osobowych tychże funkcjonariuszy. Wskazując na powyższe, podzielić należało ocenę kasatora, że Sąd pierwszej instancji niezasadnie uznał, że organy wyjaśniły powody, dla których nie przedstawiono skarżącemu do 31 maja 2017 r. propozycji pracy/służby w Krajowej Administracji Skarbowej, znajdujące oparcie w przepisach ustawy Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej. Uzasadnienie wyroku jest niepogłębione o analizę przesłanek ustawowych, które powinien badać organ, w konfrontacji z aktami osobowymi skarżącego, jak również nie odnosi się do wszystkich zarzutów skarżącego wyrażonych w jego skardze, w szczególności tych o nieumotywowaniu wybiórczej analizy przebiegu jego 26 letniej służby. Tymczasem skarżący miał pełne prawo, wynikające m.in. z treści art. 7 i art. 77 § 1 w zw. z art. 107 § 3 k.p.a. oraz art. 8 k.p.a. w związku z art. 165 ust. 7 p.w. KAS., do poznania dostatecznie określonych powodów podjęcia wobec niego danego rozstrzygnięcia skutkującego nieprzedłożeniem mu zarówno propozycji zatrudnienia, jak i propozycji służby i w konsekwencji stwierdzenie wygaśnięcia stosunku służbowego. Wbrew stanowisku skarżącego przy rozpoznawaniu niniejszej sprawy nie doszło jednak do naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., a także art. 1 § 1, art. 2 i art. 3 § 1 p.p.s.a. Nie można Sądowi zarzucić, że nie zrealizował niezbędnych elementów uzasadnienia określonych w art. 141 § 4 p.p.s.a., a których zamieszczenie pozwala odtworzyć sposób rozumowania Sądu (nawet ten błędny). Sporządzenie uzasadnienia jest czynnością następczą w stosunku do podjętego rozstrzygnięcia, stąd też tylko w nielicznych sytuacjach naruszenie tej normy prawnej może stanowić skuteczną podstawę skargi kasacyjnej. W orzecznictwie przyjmuje się zgodnie, że nie można mylić dostateczności uzasadnienia z siłą jego przekonywania i trafnością wskazanych w nim argumentów. Celem uzasadnienia jest wprawdzie przekonanie stron postępowania o zasadności rozstrzygnięcia, ewentualna wadliwość argumentacji bądź prezentowanie przez stronę innego poglądu niż wskazany w uzasadnieniu nie stanowi jednak o naruszeniu przez sąd art. 141 § 4 p.p.s.a. Strona nie zgadzając się z poglądami prezentowanymi przez sąd pierwszej instancji może zwalczać je zarzutami naruszenia prawa materialnego, a nie zarzutem opartym o art. 141 § 4 p.p.s.a. Jako przedwczesne Naczelny Sąd Administracyjny uznał odnoszenie się do zarzutu naruszenia przepisów wskazanych w II zarzucie skargi kasacyjnej. Kwestia z jaką datą powinno dojść do wygaśnięcia stosunku służbowego wiąże się bowiem z oceną poprawności merytorycznej wydanych w sprawie decyzji. Rozpoznając ponownie sprawę organ uwzględni poczynione powyżej uwagi i przeprowadzi ponowną, obiektywną i rzetelną weryfikację sytuacji faktycznej skarżącego w oparciu o całość dokumentów zgromadzonych w jego aktach osobowych. Mając powyższe względy na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny, na zasadzie art. 188 w zw. z art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., orzekł jak w wyroku. O kosztach orzeczono na zasadzie art. 203 pkt 1 p.p.s.a.