III OSK 5937/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie sędzia NSA Teresa Zyglewska sędzia del. WSA Sławomir Pauter Protokolant asystent sędziego Antoni Cypryjański po rozpoznaniu w dniu 12 grudnia 2024 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej O.M. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 25 marca 2021 r. sygn. akt III SA/Gd 872/20 w sprawie ze skargi O.M. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 czerwca 2020 r. nr 729/20 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku wyrokiem z dnia 25 marca 2021 r., sygn. akt III SA/Gd 872/20 po rozpoznaniu sprawy ze skargi O.M. na zarządzenie Prezydenta Miasta [...] z dnia 8 czerwca 2020 r., nr 729/20 w przedmiocie odwołania ze stanowiska dyrektora szkoły, oddalił skargę. U podstaw rozstrzygnięcia Sądu I instancji legły następujące ustalenia oraz ocena prawna. Prezydent Miasta [...], działając na podstawie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. - Prawo oświatowe (tekst jednolity: Dz. U. z 2020 r., poz. 910, dalej jako: ustawa), zarządzeniem z dnia 8 czerwca 2020 r., nr 729/20, odwołał O.M. ze stanowiska dyrektora Szkoły [...] bez wypowiedzenia z dniem 31 sierpnia 2020 r. O.M. (dalej także jako: "skarżąca") wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku na powyższe zarządzenie, domagając się jego uchylenia. Zaskarżonemu zarządzeniu zarzuciła naruszenie art. 66 ust. 1 pkt 2 w związku z art. 29 ust. 1 pkt 2 ustawy. W uzasadnieniu skargi podniosła, że stanowisko dyrektora Szkoły zostało skarżącej powierzone zarządzeniem nr 1262/19 Prezydenta Miasta [...] z dnia 9 sierpnia 2019 r., w wyniku rozstrzygnięcia konkursu. W dniu 18 czerwca 2020 r. skarżąca odebrała, doręczone jej za pomocą poczty, zarządzenie nr 729/20 z dnia 8 czerwca 2020 r., odwołujące ją ze stanowiska Dyrektora Szkoły [...]. Doręczone zarządzenie nr 729120 nie zawierało uzasadnienia. Prezydent Miasta [...] w odpowiedzi na skargę wyjaśnił, że organ prowadzący Szkołę [...] podjął decyzję o utworzeniu z dniem 1 września 2020 r. Zespołu [...], w skład którego wejdzie Szkoła [...] i nowoutworzone [...] (Uchwała Nr [...] Rady Miasta [...] z dnia 30 stycznia 2020 r. - załącznik nr 2). Zmiany organizacyjne dotyczyły łącznie 6 [...] szkół [...] i 3 [...]. W okresie poprzedzającym podjęcie powyższych uchwał Zastępca Dyrektora Wydziału Rozwoju Społecznego [...] spotykał się z dyrektorami szkół i przedszkoli wyjaśniając przyczyny utworzenia zespołów szkolno-przedszkolnych oraz konieczność ogłoszenia konkursów na stanowiska dyrektorów nowych jednostek i odwołania z funkcji dyrektorów, którym kadencja nie kończy się z dniem 31 sierpnia 2020 r. W dniu 5 maja 2020 r. Prezydent Miasta [...] wystąpił do [...] Kuratora Oświaty w [...] o opinie w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektorów z dniem 31 sierpnia 2020 r. z powodu zmian organizacyjnych, który pozytywnie zaopiniował zamiar odwołania z dniem 31 sierpnia 2020 r. dyrektorów szkół, w tym skarżącą. Po podpisaniu przez Prezydenta Miasta [...] w dniu 8 czerwca 2020 r. zarządzenia nr 729/20 w sprawie odwołania ze stanowiska dyrektora Szkoły [...] (załącznik nr 5) pracownik Wydziału Rozwoju Społecznego Urzędu Miejskiego w [...] skontaktował się telefonicznie z O.M. celem ustalenia sposobu przekazania powyższego zarządzenia. Zgodnie z jej życzeniem zarządzenie przesłano pocztą tradycyjną. Pracownik przez nieuwagę spakował do koperty tylko oryginał zarządzenia nr [...], a nie włożył kopii uzasadnienia sporządzonego na odrębnej kartce. Powyższe zdarzenie było wynikiem dużego obciążenia pracowników Urzędu Miejskiego w [...], w związku z trwającą epidemią (COVID-19) i pracą zdalną większości pracowników. Dokument w postaci uzasadnienia został wysłany pocztą tradycyjną na adres skarżącej w dniu 29 lipca 2020 r. (załącznik nr 6). Prezydent Miasta [...], w odpowiedzi na wezwanie Sądu, w piśmie z dnia 15 marca 2021 r. oświadczył, że uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia zostało doręczone skarżącej w dniu 31 lipca 2020 r. Organ na potwierdzenie swojego oświadczenia załączył do przedmiotowego pisma zwrotne potwierdzenie odbioru. Także pełnomocnik skarżącej, zobowiązany przez Sąd do złożenia wyjaśnień w zakresie doręczenia skarżącej uzasadnienia zaskarżonego zarządzenia, w piśmie z dnia 12 marca 2021 r. potwierdził, że skarżąca otrzymała przesyłkę zawierającą przedmiotowe uzasadnienie w dniu 31 sierpnia 2020 r. W motywach powołanego na wstępie wyroku WSA wskazał, iż ważnym elementem zarządzenia organu w sprawie odwołania dyrektora wydanego w trybie art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy jest jego uzasadnienie. Brak uzasadnienia czyni bowiem niemożliwym ocenę motywów, jakimi kierował się organ przy odwoływaniu ze stanowiska dyrektora danej placówki szkolnej, a co za tym idzie jego kontroli. W rozpoznawanej sprawie uzasadnienie zarządzenia z dnia 8 czerwca 2010 r., nr 729/20 zostało sporządzone, ale nie doręczone jednocześnie z kwestionowanym zarządzeniem. W dniu 31 lipca 2020 r. skarżąca otrzymała uzasadnienie zaskarżonego zarządzenia, w którym organ wyjaśnił przyczynę podjętego rozstrzygnięcia, a mianowicie utworzenie z dniem 1 września 2020 r. Zespołu [...], w skład którego weszła m.in. Szkoła [...], której dyrektorem jest skarżąca. Tym samym od tej daty była znana skarżącej treść uzasadnienia zarządzenia zaskarżonego przez jej profesjonalnego pełnomocnika. Skarżąca mogła się więc w toku postępowania przed sądem administracyjnym merytorycznie ustosunkować do przyczyn jej odwołania, zawartych w uzasadnieniu zaskarżonego zarządzenia, czego jednak nie uczyniła. Pełnomocnik skarżącej wezwany przez Sąd do złożenia wyjaśnień w zakresie daty doręczenia skarżącej uzasadnienia zarządzenia ograniczył się jedynie do potwierdzenia faktu jego otrzymania w dniu 31 lipca 2020 r. Niewątpliwie, wysłanie do skarżącej uzasadnienia spornego zarządzenia w późniejszym terminie stanowi uchybienie, jednak w ocenie Sądu I instancji nie na tyle istotne, żeby w realiach niniejszej sprawy, mogło stanowić samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonego zarządzenia. W ocenie WSA połączenie Szkoły [...] z [...] nr [...] w Zespół [...] należy uznać za szczególny przypadek, który stanowi uzasadnioną przyczynę odwołania dyrektora szkoły podstawowej w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia w rozumieniu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Skargę kasacyjną od powołanego wyroku wywiodła O.M. zarzucając naruszenie przepisów postępowania, mające istotny wpływ na wynik postępowania, tj.: a) art. 3 § 1 w zw. z art. 141 § 4 p.p.s.a. poprzez niewzięcie pod uwagę całokształtu materiału dowodowego zgromadzonego w sprawie, w szczególności poprzez pominięcie dowodu skarżącej, że zaskarżone zarządzenie nie zawierało uzasadnienia, a forma uzasadnienia doręczonego w terminie późniejszym, po wniesieniu skargi narusza zasad legislacji skutkującym jego nieważnością, "b) art. 145 § 1 pkt la p.p.s.a. poprzez nieuchylenie zaskarżonej decyzji mimo naruszenia przez organ prawa materialnego (art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 grudnia 2016 r. Prawo Oświatowe i art. 91 ustawy o samorządzie gminnym) w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy"[pic] Skarżąca kasacyjnie zarzuciła również naruszenie prawa materialnego przez błędną jego wykładnię i niewłaściwe zastosowanie, tj.: a) art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, poprzez pominięcie w zaskarżonym wyroku kwestii zasięgnięcia opinii kuratora oświaty w sprawach odwołania dyrektora placówki w szczególnie uzasadnionym przypadku w sytuacji, gdy uchybienie temu obowiązkowi powoduje nieważność wydanego aktu; b) art. 91 ustawy o samorządzie gminnym poprzez przyjęcie, że brak uzasadnienia zarządzenia nie skutkuje jego nieważnością. Skarżąca kasacyjnie wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie o zmianę zaskarżonego wyroku poprzez stwierdzenie wadliwości zaskarżonego zarządzenia i jego uchylenie. Skarga kasacyjna zawiera uzasadnienie zarzutów. W odpowiedzi na skargę kasacyjną organ wniósł o jej oddalenie. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: W świetle art. 174 p.p.s.a. skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie, 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny jest związany podstawami skargi kasacyjnej, ponieważ w świetle art. 183 § 1 p.p.s.a. rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, biorąc z urzędu pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Jeżeli zatem nie wystąpiły przesłanki nieważności postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a., a w rozpoznawanej sprawie przesłanek tych brak, to Sąd związany jest granicami skargi kasacyjnej. Oznacza to, że Sąd nie jest uprawniony do samodzielnego dokonywania konkretyzacji zarzutów skargi kasacyjnej, a upoważniony jest do oceny zaskarżonego orzeczenia wyłącznie w granicach przedstawionych we wniesionej skardze kasacyjnej. Skarga kasacyjna nie zawiera usprawiedliwionych podstaw. Istota przedstawionych w niej zarzutów sprowadza się do wykładni przepisu art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, który stanowi, że organ, który powierzył nauczycielowi stanowisko kierownicze w szkole lub placówce, w przypadkach szczególnie uzasadnionych, po zasięgnięciu opinii kuratora oświaty, może odwołać nauczyciela ze stanowiska kierowniczego w czasie roku szkolnego bez wypowiedzenia. W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że użyte w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy pojęcie "szczególnie uzasadnionego przypadku" powinno być rozumiane wąsko. Uzasadnić to należy między innymi tym, że – co do zasady – nauczyciel powoływany jest na stanowisko kierownicze po przeprowadzeniu postępowania konkursowego na określoną prawem kadencję, a więc powinien mieć możliwość zarządzania placówką na okres wskazany w powołaniu. Po wtóre, ustawa określa również inne (bardziej precyzyjnie sformułowane) przesłanki odwołania nauczyciela ze stanowiska kierowniczego (art. 66 ust. 1 pkt 1), a zatem przesłankę "szczególnie uzasadnionego przypadku", wyrażoną w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, należy traktować jako ultima ratio. Pojęcie szczególnie uzasadnionego przypadku jest zwrotem nieostrym. Desygnat tego pojęcia, jego wypełnienie, powinien być za każdym razem ustalany w świetle okoliczności ocenianej sprawy. Likwidacja, względnie przekształcenie szkoły wiążące się z likwidacją stanowiska kierowniczego nie są przy tym wymienione w art. 66 ust. 1 pkt 1 ustawy, co oznacza, że owa okoliczności może być oceniana z perspektywy art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy. Niewątpliwie można uznać likwidację, względnie przekształcenie szkoły samodzielnej w zespół szkół za przypadek szczególnie uzasadniony o jakim mowa w art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy, albowiem nie sposób dopatrzyć się zasadności utrzymywania stanowiska kierowniczego przy braku placówki oświatowej, która miałaby być kierowana, względnie przy utracie przez taką placówkę samodzielności uzasadniającej utrzymywanie odrębnego stanowiska dyrektora placówki. Odnosząc się do zarzutu 2a zwrócić należy uwagę, że nie jest prawdzie twierdzenie jakoby w sprawie nie uzyskano opinii Kuratora Oświaty. Opinia [...] Kuratora Oświaty z dnia 27 maja 2020 r. została dołączona do akt postępowania sądowego (karta 15). Trudny do zweryfikowania jest zarzut 2b podnoszący naruszenie art. 91 ustawy o samorządzie gminnym. Wskazać przede wszystkim należy, że artykuł ten składa się z sześciu ustępów o różnej treści normatywnej, a zarzut skargi kasacyjnej nie precyzuje, którą jednostkę lub jednostki redakcyjne powołanego artykułu autor skargi kasacyjnej miał na myśli. Odnosząc się do stwierdzenia wyrażonego w owym zarzucie podzielić należy stanowisko Sądu I instancji, że wysłanie do skarżącej uzasadnienia spornego zarządzenia w późniejszym terminie stanowi uchybienie, jednak nie na tyle istotne, żeby w realiach niniejszej sprawy, mogło stanowić samodzielną podstawę uchylenia zaskarżonego zarządzenia. Chybione okazały się również zarzuty naruszenia prawa procesowego. Jeśli chodzi o zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a., przepis ten określa elementy uzasadnienia wyroku. Stanowi, że powinno ono zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. Analiza uzasadnienia zaskarżonego wyroku pozwala na przyjęcie, że objęło ono wszystkie niezbędne wymogi, o których mowa w powołanym przepisie, a przedstawiony w nim wywód prawny w toku kontroli instancyjnej pozwala na ocenę, jakie znaczenie Sąd I instancji nadał zastosowanym normom prawnym i co stanowiło podstawę prawną rozstrzygnięcia zawartego w sentencji. Zauważyć należy, iż za pomocą zarzutu naruszenia tego przepisu nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez Sąd meriti stanu faktycznego, czy też stanowiska co do wykładni bądź zastosowania prawa materialnego, a w konsekwencji trafności rozstrzygnięcia. Poza tym przepis ten nie może z zasady stanowić samodzielniej podstawy kasacyjnej, bowiem wedle treści uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt Il FPS 8/09 (ONSAiWSA z 2010 r., nr 3, poz. 39) może on być samodzielną podstawą kasacyjną tylko wówczas, gdy motywy wyroku nie zawierają stanowiska co do stanu faktycznego przyjętego za podstawę zaskarżonego rozstrzygnięcia. Takiego braku niepodobna wytknąć omawianym motywom. Uzasadnienie kwestionowanego wyroku jest spójne i logiczne. W judykaturze przyjmuje się, że orzeczenie sądu pierwszej instancji uchyla się spod kontroli instancyjnej w przypadku braku wymaganych prawem części (np. nieprzedstawienia stanu sprawy, czy też niewskazania lub niewyjaśnienia podstawy prawnej rozstrzygnięcia), a także wówczas, gdy będą one co prawda obecne, niemniej jednak obejmować będą treści podane w sposób niejasny, czy też nielogiczny, uniemożliwiający jednoznaczne ustalenie stanu faktycznego i prawnego, stanowiącego podstawę kontrolowanego wyroku sądu (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 15 czerwca 2010 r., sygn. Il OSK 986/09; z dnia 12 marca 2015 r., sygn. I OSK 2338/13, publik. CBOSA). Przy czym tylko wówczas, gdy konstrukcja uzasadnienia nie pozwala na odtworzenie toku myślowego sądu I instancji, można mówić o skutkującym ewentualnym wzruszeniem orzeczenia uchybieniu art. 141 § 4 p.p.s.a. w sposób mogący mieć istotny wpływ na wynik sprawy (por. m.in. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 22 marca 2013 r., sygn. akt Il OSK 2259/11, LEX nr 1299453). W tej sprawie takich okoliczności nie dostrzeżono. Z kolei norma wynikająca art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. jest tak zwana normą wynikową, regulującą jedynie sposób rozstrzygnięcia skargi. Dla potwierdzenia zasadności zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. niezbędne było wskazanie naruszenia innych przepisów, którym sąd uchybił. Skuteczność zarzutu naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. a p.p.s.a. zależy od tego, czy sąd kasacyjny stwierdzi naruszenie prawa materialnego. Jak już wskazano powyżej zarzut naruszenia art. 66 ust. 1 pkt 2 ustawy okazał się chybiony. Z tych względów na podstawie art. 184 p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny orzekł jak w sentencji wyroku.