III OSK 60/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Arkadiusz Windak po rozpoznaniu w dniu 28 kwietnia 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej skargi kasacyjnej [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Go 442/24 w sprawie ze skargi [...] Spółki z ograniczoną odpowiedzialnością z siedzibą w [...] na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie odpadów oddala skargę kasacyjną.

Wyrokiem z dnia 10 października 2024 r., sygn. akt II SA/Go 442/24, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, po rozpoznaniu na rozprawie, sprawy ze skargi [...] Sp. z o.o. z siedzibą w [...] (dalej także jako: "Spółka", "skarżąca", "skarżąca kasacyjnie") na zarządzenie pokontrolne [...] Wojewódzkiego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej także jako: "organ", WIOŚ") z dnia 3 lipca 2024 r., nr [...] w przedmiocie odpadów: oddalił skargę. Stan faktyczny sprawy przedstawia się w sposób następujący. Zarządzeniem pokontrolnym z dnia 3 lipca 2024 r., nr [...] wydanym na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2024 poz. 425; dalej jako: "ustawa IOŚ", "u.i.o.ś.") oraz ustaleń kontroli przeprowadzonej w dniach od 8 kwietnia do 24 czerwca 2024 r. na terenie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych znajdującego się w miejscowości [...], którego zarządzającym jest skarżąca Spółka, udokumentowanych protokołem kontroli nr [...], WIOŚ zarządził: 1. Prowadzić składowisko odpadów w miejscowości [...] zgodnie z decyzją zatwierdzającą instrukcję prowadzenia składowiska odpadów. Termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe. 2. Prowadzić pełny monitoring na składowisku odpadów w miejscowości [...]. Termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe. 3. Prowadzić monitoring wizyjny miejsc magazynowania lub składowania odpadów na terenie składowiska odpadów w miejscowości [...]. Termin realizacji: bezzwłoczny, zadanie stałe. 4. Złożyć wniosek na zamknięcie składowiska odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości [...]. Termin realizacji: bezzwłoczny. WIOŚ wyznaczył termin przesłania pisemnej informacji o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych w zarządzeniu naruszeń na dzień: 30 października 2024 r. W uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego organ wskazał, że na podstawie ustaleń kontroli przeprowadzonej przez inspektorów z WIOŚ w dniach od 8 kwietnia do 24 czerwca 2024 r. na składowisku odpadów innych niż niebezpieczne i obojętnych w miejscowości [...], którego zarządzającym jest skarżąca Spółka, stwierdzono nieprawidłowości w zakresie przestrzegania wymagań ochrony środowiska. W związku z powyższym WIOŚ zarządził ich usunięcie. Na powyższe zarządzenie pokontrolne WIOŚ dnia 3 lipca 2024 r., nr [...], skarżąca Spółka wniosła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. Oddalając skargę Sąd pierwszej instancji wskazał, że nie ma jakichkolwiek podstaw do zakwestionowania legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego. Działanie organu poprzedzające wydanie zarządzenia pokontrolnego znajduje podstawę prawną w przepisach art. 9 ust. 1 i 1a u.i.o.ś. Kontrola składowiska odpadów miejscowości [...] gm. [...] miała charakter kontroli problemowej oraz była kontrolą zaplanowaną. Kontrolą objęto lata 2023 oraz 2024, a celem podjętych czynności była kontrola procesu rekultywacji składowiska odpadów i realizacji związanych z tym obowiązków przez prowadzącego składowisko odpadów. Sąd pierwszej instancji zwrócił uwagę, że treść dokumentów włączonych do akt sprawy jednoznacznie wskazuje, że ustalenia faktyczne powołane w uzasadnieniu zarządzenia pokontrolnego znajdują pełne potwierdzenie w treści dokumentacji z czynności kontrolnych (protokół kontroli, dokumentacja fotograficzna, decyzja z dnia 12 lutego 2015 r., nr [...] zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów inne niż niebezpiecznie i obojętne w miejscowości [...] oraz ustanawiająca zabezpieczenie, decyzja z dnia 25 września 2024 r., nr [...] wygaszająca ww. decyzję oraz zatwierdzająca instrukcję prowadzenia składowiska odpadów inne niż niebezpiecznie i obojętne w miejscowości [...] oraz ustanawiająca zabezpieczenie). W ocenie Sądu pierwszej instancji z akt sprawy wynika bezspornie, że skarżąca jest zarządzającym składowiskiem odpadów, nadto w dacie kontroli oraz wydania zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego prowadziła działalność na podstawie instrukcji prowadzenia składowiska odpadów zatwierdzonej decyzją z dnia 12 lutego 2015 r., nr [...]. Zebrany w sprawie materiał dowodowy wskazuje, że na danym składowisku prowadzony jest proces rekultywacji odpadów, a składowisko znajduje się w fazie eksploatacyjnej. Sąd pierwszej instancji podniósł również, że skoro skarżąca Spółka nie zakończyła w dniu wydania zarządzenia pokontrolnego rekultywacji składowiska i nie utraciła statusu zarządzającego składowiskiem, powinna realizować obowiązki wynikające z ustawy o odpadach i z instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Na zakres tych obowiązków nie wypływał fakt zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko. Sąd pierwszej instancji wskazał, że odnośnie do prowadzenia pełnego monitoringu na składowisku odpadów (obowiązek określony w pkt 2 zarządzenia pokontrolnego), to obowiązek ten wynika z rozporządzenia Ministra Środowiska z dnia 30 kwietnia 2013 r. w sprawie składowisk odpadów (DZ.U. 2022 poz. 1902). Jak wynika z akt sprawy przekazany przez skarżącą raport z badań dotyczących monitoringu składowiska odpadów innych niż niebezpiecznej i obojętnych w miejscowości [...] za 2023 r. przekazany do WIOŚ nie zawierał danych dotyczących struktury i składu masy odpadów. Nałożony na skarżącą spółkę obowiązek prowadzenia monitoringu wizyjnego wynika z art. 25 ust. 6a uoo. oraz postanowień instrukcji prowadzenia składowiska odpadów. Sąd pierwszej instancji podniósł, że w sytuacji zaprzestania przyjmowania odpadów na składowisko odpadów zarządzający składowiskiem odpadów powinien wystąpić z wnioskiem o wyrażenie zgody na jego zamkniecie. Natomiast w wypadku braku takiego wniosku zamkniecie składowiska może nastąpić w trybie określonym w art. 148 uoo. Sąd pierwszej instancji wskazał również, ze wbrew zarzutom skargi z przytoczonych przepisów wynika, że w pierwszej kolejności z wnioskiem o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów powinien wystąpić zarządzający składowiskiem odpadów, dopiero w wypadku niezłożenia takiego wniosku, przy istnieniu okoliczności warunkujących zamknięcie składowiska odpadów, wydanie decyzji w tym przedmiocie i zmiana instrukcji prowadzenia składowiska odpadów następuje z urzędu. W związku z powyższym Sąd pierwszej instancji doszedł do przekonania, że istniały podstawy prawne do tego, aby zobowiązać kierownika podmiotu zarządzającego składowiskiem odpadów do przestrzegania przepisów ustawy o odpadach zakresie ustalonym w zaskarżonym akcie. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim, na podstawie art. 151 p.p.s.a., oddalił skargę. Skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gorzowie Wielkopolskim wywiodła, reprezentowana przez zawodowego pełnomocnika w osobie radcy prawnego, skarżąca Spółka zaskarżając go w całości i zarzucając zaskarżonemu orzeczeniu: I. na podstawie art. 174 pkt 1 p.p.s.a., naruszenie przepisów prawa materialnego, tj.: 1. art. 123 ust. 1 pkt 2 u.o. w zw. z art. 25 ust. 6a u.o., poprzez jego błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, że obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów trwa do czasu zakończenia fazy eksploatacyjnej funkcjonowania składowiska odpadów (tj. aż do zakończenia prowadzenia rekultywacji składowiska), podczas gdy obowiązek ten ustaje z dniem zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania, co w przedmiotowej sprawie, zgodnie z ustaleniami kontroli, nastąpiło najpóźniej dnia 31 sierpnia 2016 r.; 2. art. 3 ust. 1 pkt 30 u.o. w zw. z załącznikiem nr 2 do tej ustawy, w związku z przepisami art. 3 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 21 i 34 u.o., poprzez ich błędną wykładnię, prowadzącą do błędnego ustalenia znaczenia pojęcia "składowania odpadów" jako "nieograniczonego w czasie umiejscowienia odpadów w danym miejscu, a więc pozostawienia ich o trwałym charakterze z uwagi na brak woli ich przetworzenia w jakikolwiek sposób"; II. na podstawie art. 174 pkt 2 p.p.s.a., naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: 3. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś., poprzez nieprawidłowe przyjęcie, że istniały podstawy do wydania zarządzenia pokontrolnego w zakresie dotyczącym obowiązku prowadzenia przez Spółkę wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów (pkt 3 zarządzenia pokontrolnego) oraz obowiązku złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów (pkt 4 zarządzenia pokontrolnego), podczas gdy nie wystąpiły naruszenia uzasadniające wydanie ww. punktów zarządzenia wskutek czego powinno było zostać przez Sąd w tym zakresie uchylone; 4. art. 141 § 4 p.p.s.a., poprzez: 1) sformułowanie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób niepozwalający na odkodowanie motywów leżących u podstaw przyjęcia przez WSA, że "składowanie odpadów oznacza nieograniczone czasowo umiejscowienie odpadów w danym miejscu, a więc ich pozostawienie o trwałym charakterze z uwagi na brak woli ich przetworzenia w jakikolwiek sposób" i ograniczenie się w tej kwestii wyłącznie do zacytowania szeregu definicji legalnych z art. 3 ust. 1 u.o. oraz przywołania hierarchii sposobów postępowania z odpadami z art. 17 i 18 u.o., 2) sformułowanie przez Sąd I instancji uzasadnienia zaskarżonego wyroku w sposób lakoniczny, niepozwalający na odtworzenie toku rozumowania, który doprowadził ten Sąd do wniosku, że składowisko jest "miejscem składowania odpadów", o którym mowa w art. 25 ust. 6a u.o., objętym obowiązkiem prowadzenia wizyjnego systemu kontroli, podczas gdy powinnością Sądu I instancji było przedstawienie motywów podjętego rozstrzygnięcia, w tym szczegółowego wyjaśnienia sposobu wykładni art. 25 ust. 6a u.o., 3) nieustosunkowanie się przez Sąd I instancji do podniesionej w treści skargi okoliczności, iż WIOŚ pominął przy wydawaniu zarządzenia pokontrolnego zastrzeżenia wniesione przez skarżącą z zachowaniem terminu określonego w przepisie art. 11 ust. 3 u.i.o.ś., w sytuacji, gdy na ustalenia kontroli składają się łącznie ustalenia faktyczne poczynione przez inspektorów w ramach przeprowadzonych czynności kontrolnych, oraz uwagi podmiotu kontrolowanego wnoszone w trybie art. 11 ust. 3 u.i.o.ś. do których organ powinien się odnieść; 4) nierozpoznanie przez Sąd I instancji istoty zarzutu postawionego przez skarżącą, iż WIOŚ nie ma podstaw do wydania na podstawie art. 148 ust. 1 u.o., zarządzenia zobowiązującego do złożenia wniosku o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska gdyż: a. przepis art. 148 ust. 1 u.o., którego naruszenie zarzucono skarżącej jest adresowany wyłącznie do określonych organów administracji, b. możliwość wystąpienia z takim wnioskiem jest uprawnieniem, a nie obowiązkiem skarżącej, uregulowanym w art. 146 ust. 1 – 3 u.o., wobec czego brak takiego wniosku nie może być uznany za naruszenie dające podstawę do wydania zarządzenia pokontrolnego. Wskazując na powyższe zarzuty kasacyjne skarżąca Spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznania skargi przez Naczelny Sąd Administracyjny w oparciu o przepis art. 188 p.p.s.a. oraz zasądzenie na rzecz skarżącej Spółki kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych w oparciu o przepis art. 203 pkt 1 w zw. z art. 205 § 2 p.p.s.a. Ponadto skarżąca kasacyjnie Spółka oświadczyła, że zrzeka się rozprawy. W uzasadnieniu przedstawiono argumentację przemawiającą za zasadnością skargi kasacyjnej. Odpowiedź na skargę kasacyjną nie została wniesiona. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga kasacyjna nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do art. 183 § 1 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej, bierze jednak z urzędu pod rozwagę przesłanki uzasadniające nieważność postępowania wymienione w art. 183 § 2 p.p.s.a. Granice skargi kasacyjnej są wyznaczone przez zakres zaskarżenia orzeczenia sądu pierwszej instancji oraz podniesione i poddane konkretyzacji podstawy kasacyjne. Zgodnie z treścią art. 174 p.p.s.a., skargę kasacyjną można oprzeć na następujących podstawach: 1) naruszeniu prawa materialnego przez błędną jego wykładnię lub niewłaściwe zastosowanie; 2) naruszeniu przepisów postępowania, jeżeli uchybienie to mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Powyższe ustawowe podstawy kasacyjne wymagają od skarżącego kasacyjnie konkretyzacji poprzez sformułowanie tzw. zarzutów kasacyjnych. Oznacza to, że jeżeli – tak jak w rozpoznawanej sprawie – nie zachodzi nieważność postępowania zakres postępowania kasacyjnego wyznacza strona wnosząca skargę kasacyjną przez przytoczenie podstaw kasacyjnych i ich uzasadnienie. Jak już wyżej wskazano z przytoczonych przepisów wynika, że wywołane skargą kasacyjną postępowanie przed Naczelnym Sądem Administracyjnym podlega zasadzie dyspozycyjności i nie polega na ponownym rozpoznaniu sprawy w jej całokształcie, lecz ogranicza się do rozpatrzenia poszczególnych zarzutów przedstawionych w skardze kasacyjnej w ramach wskazanych podstaw kasacyjnych. Istotą tego postępowania jest bowiem weryfikacja zgodności z prawem orzeczenia wojewódzkiego sądu administracyjnego oraz postępowania, które doprowadziło do jego wydania. Dalej, wskazać należy, że zgodnie z art. 193 zdanie drugie p.p.s.a., uzasadnienie wyroku oddalającego skargę kasacyjną zawiera ocenę zarzutów skargi kasacyjnej. W ten sposób wyraźnie określony został zakres, w jakim Naczelny Sąd Administracyjny uzasadnia z urzędu wydany wyrok, w przypadku gdy oddala skargę kasacyjną. Regulacja ta, jako mająca charakter szczególny, wyłącza przy tego rodzaju rozstrzygnięciach odpowiednie stosowanie do postępowania przed tym Sądem wymogów dotyczących elementów uzasadnienia wyroku, przewidzianych w art. 141 § 4 p.p.s.a. w związku z art. 193 zdanie pierwsze p.p.s.a. Mając to na uwadze Naczelny Sąd Administracyjny mógł w niniejszej sprawie zrezygnować z przedstawienia pełnej relacji co do przebiegu sprawy i sprowadzić swoją dalszą wypowiedź już tylko do rozważań mających na celu ocenę zarzutów postawionych wobec wyroku Sądu pierwszej instancji (por. np. wyrok NSA z dnia 24 stycznia 2023 r. sygn. akt II OSK 1511/22, CBOSA). Rozpoznawszy skargę kasacyjną, w tak zakreślonych granicach, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że nie ma ona usprawiedliwionych podstaw i tym samym podlega oddaleniu. W rozpatrywanej sprawie skarżąca kasacyjnie Spółka oparła skargę kasacyjną, wskazując obie podstawy – naruszenia przepisów prawa materialnego oraz przepisów postępowania, które mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 1 i 2 p.p.s.a.). W sytuacji, gdy skarga kasacyjna zarzuca naruszenie prawa materialnego oraz naruszenie przepisów postępowania, co do zasady w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlegają zarzuty naruszenia przepisów postępowania (por. wyrok NSA z dnia 27 czerwca 2012 r., II GSK 819/11, LEX nr 1217424; wyrok NSA z dnia 26 marca 2010 r., II FSK 1842/08, LEX nr 596025; wyrok NSA z dnia 4 czerwca 2014 r., II GSK 402/13, LEX nr 1488113; wyrok NSA z dnia 17 lutego 2023 r., II GSK 1458/19; wyrok NSA z dnia 1 marca 2023 r., I FSK 375/20). Dopiero bowiem po przesądzeniu, że stan faktyczny przyjęty przez sąd w zaskarżonym wyroku jest prawidłowy, albo nie został dostatecznie podważony, można przejść do skontrolowania procesu subsumcji danego stanu faktycznego pod zastosowany przez sąd pierwszej instancji przepis prawa materialnego. Przed odniesieniem się wprost do zarzutów skargi kasacyjnej, które zasadniczo oscylują wokół ustaleń faktycznych organu, jak i Sądu I instancji, warto zaznaczyć, że zaskarżone zarządzenie pokontrolne zostało wydane na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 i ust. 2 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (Dz.U. z 2020 r., poz. 995 ze zm.; dalej jako: "ustawa o Inspekcji Ochrony Środowiska", "u.i.o.ś."). Przepis art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy stanowi, że na podstawie ustaleń kontroli wojewódzki inspektor ochrony środowiska może wydać zarządzenie pokontrolne do kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub osoby fizycznej. Zgodnie natomiast z art. 12 ust. 2 ustawy kierownik kontrolowanej jednostki organizacyjnej lub kontrolowana osoba fizyczna, w terminie wyznaczonym w zarządzeniu pokontrolnym, mają obowiązek poinformowania wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska o zakresie podjętych i zrealizowanych działań służących wyeliminowaniu wskazanych naruszeń. Zarządzenie pokontrolne jest władczym aktem administracyjnym adresowanym do kontrolowanej osoby fizycznej lub kierownika kontrolowanej jednostki organizacyjnej, niestanowiącym jednak decyzji administracyjnej. Władczy charakter zarządzenia przejawia się w obowiązku informacyjnym jego adresata wynikającym z art. 12 ust. 2 ustawy, którego zaniechanie lub nieprawidłowe wykonanie stanowi wykroczenie z art. 31a ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska. Zarządzenia pokontrolne nie nakładają na ich adresata obowiązków administracyjnoprawnych, które mogłyby być przedmiotem egzekucji administracyjnej. Obowiązek taki może ciążyć na nich na podstawie odrębnych przepisów i decyzji, ale jego samoistnym źródłem nie jest zarządzenie pokontrolne. Stąd też w orzecznictwie przyjmuje się, że zarządzenie pokontrolne jest aktem, który można określić jako akt o charakterze sygnalizacyjnym, określającym ramowe kierunki postępowania względem osoby zarządzającej podmiotem korzystającym ze środowiska albo innej osoby fizycznej (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 czerwca 2009 r., sygn. akt II GSK 10009/08; z 27 stycznia 2017 r., sygn. akt II OSK 1156/15; z 13 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 7468/21; zob. też T. Czech, Zarządzenie pokontrolne organów Inspekcji Ochrony Środowiska, ZNSA 2011 r., nr 3, s. 93). Mając na uwadze zarzuty stawiane w skardze kasacyjnej wskazać należy, że postępowanie w przedmiocie wydania zarządzenia pokontrolnego toczy się w oparciu o przepisy ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska, a zatem stan faktyczny sprawy zostaje ustalony na podstawie wyników kontroli oraz protokołu kontroli, który ma odzwierciedlać przebieg kontroli na miejscu. Istotą kontroli prowadzonej przez właściwy organ inspekcji ochrony środowiska jest po pierwsze – zbadanie zgodności stanu istniejącego (stanu faktycznego) ze stanem postulowanym, czyli stanem spełniającym wymogi zgodności działania z tymi przepisami i regułami, które w prawie uznane są za warunki jego poprawności, po drugie – ustalenie zakresu i przyczyn rozbieżności między tymi stanami, a wreszcie po trzecie – przekazanie wyników tego ustalenia, podmiotowi kontrolowanemu. Wydanie zarządzenia pokontrolnego ma zatem na celu przeciwdziałanie i wyeliminowanie naruszeń stwierdzonych w wyniku przeprowadzonej kontroli poprzez zobowiązanie kierownika kontrolowanego podmiotu lub osoby fizycznej do zaprzestania naruszania prawa i poinformowania o działaniach, jakie kontrolowana jednostka podjęła, aby dalsza jej działalność nie naruszała prawa (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 1346/22; z 13 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 7468/21). Zarysowana specyfika zarządzenia pokontrolnego wpływa też na sposób jego legalnościowej oceny w postępowaniu sądowoadministracyjnym. Wojewódzki sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Wówczas przedmiotem kontroli nie byłoby zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Podstawą wydania zarządzenia pokontrolnego mogą być tylko ustalenia kontroli, prawidłowo udokumentowane w protokole kontroli. Skoro zarządzenie pokontrolne musi opierać się na ustaleniach kontroli, to ustalenia te muszą być zawarte przynajmniej w protokole kontroli, a najlepiej także w tym zarządzeniu. Zatem protokół kontroli dokumentuje czynności kontroli oraz zawiera jej ustalenia, do których musi odnosić się zarządzenie pokontrolne. Ponadto zarządzenie pokontrolne stanowi spójną całość z protokołem kontroli i nie ma potrzeby powielania w zarządzeniu pokontrolnym szczegółowych kwestii zawartych w protokole kontroli (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 438/23; z 13 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 7468/21). Wojewódzki sąd administracyjny rozpoznając skargę na zarządzenie pokontrolne bada przede wszystkim, czy: 1) kontrola została przeprowadzona przez powołany do tego organ; 2) treść zarządzeń koresponduje z ustaleniami poczynionym w protokole kontroli; 3) treść zarządzenia pokontrolnego znajduje oparcie w powszechnie obowiązujących przepisach prawa. Jak wcześniej zaznaczono, sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. Z powyższych względów do procedury wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów k.p.a. odnośnie ustalenia stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (patrz: wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego: z 21 czerwca 2012 r., sygn. akt II OSK 723/12; z 30 lipca 2019 r., sygn. akt II OSK 1706/18; z 31 marca 2022 r., sygn. akt III OSK 935/21, z 13 maja 2025 r., sygn. akt III OSK 7468/21). Z pełnych gwarancji procesowych, wynikających z przepisów k.p.a., strona skarżąca kasacyjnie może skorzystać, jeśli na skutek niewykonania zarządzenia pokontrolnego zostanie wszczęte jakiekolwiek postępowanie kończące się decyzją administracyjną. Najdalej idący zarzut dotyczący naruszenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim przepisów postępowania sprowadza się do uchybienia dyspozycji normy art. 141 § 4 p.p.s.a. Zgodnie z treścią tego przepisu uzasadnienie wyroku powinno zawierać zwięzłe przedstawienie stanu sprawy, zarzutów podniesionych w skardze, stanowisk pozostałych stron, podstawę prawną rozstrzygnięcia oraz jej wyjaśnienie. W orzecznictwie przyjmuje się, że wadliwość uzasadnienia wyroku może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a., jeżeli nie wiadomo, jaki stan faktyczny Sąd pierwszej instancji przyjął, jako podstawę wyrokowania, a także w sytuacji, gdy uzasadnienie sporządzone jest w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. może być podstawą uwzględnienia skargi kasacyjnej, gdy wada uzasadnienia nie pozwala na kontrolę instancyjną orzeczenia lub gdy uzasadnienie obejmuje rozstrzygnięcie, którego nie ma w sentencji orzeczenia. Funkcja uzasadnienia wyroku wyraża się, bowiem w tym, że jego adresatem, oprócz stron, jest także Naczelny Sąd Administracyjny. Tworzy to, więc po stronie wojewódzkiego sądu administracyjnego obowiązek wyjaśnienia motywów podjętego rozstrzygnięcia w taki sposób, który umożliwi przeprowadzenie kontroli instancyjnej zaskarżonego orzeczenia w sytuacji, gdy strona postępowania zażąda, poprzez wniesienie skargi kasacyjnej, jego kontroli (zob. uchwała składu siedmiu sędziów NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt II FPS 8/09; wyrok NSA z dnia 12 października 2010 r., sygn. akt II OSK 1620/10 oraz wyrok NSA z dnia 19 grudnia 2024 r., sygn. akt III OSK 2718/23). Uzasadnienie wyroku powinno być tak sporządzone, aby wynikało z niego, dlaczego sąd uznał zaskarżone orzeczenie za zgodne lub niezgodne z prawem, dlaczego nie stwierdził czy stwierdził w rozpatrywanej sprawie naruszenia przez organy administracji przepisów prawa materialnego, czy też przepisów procedury w stopniu, który mógłby mieć wpływ na treść rozstrzygnięcia (por. wyrok NSA z dnia 4 stycznia 2011 r., sygn. akt II OSK 1985/09). Wskazać należy, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. może być skutecznie postawiony w dwóch przypadkach: gdy uzasadnienie wyroku nie zawiera wszystkich elementów, wymienionych w tym przepisie i gdy w ramach przedstawienia stanu sprawy, wojewódzki sąd administracyjny nie wskaże, jaki i dlaczego stan faktyczny przyjął za podstawę orzekania (por. uchwałę NSA z dnia 15 lutego 2010 r., sygn. akt: II FPS 8/09, LEX nr 552012, wyrok NSA z dnia 20 sierpnia 2009 r., sygn. akt: II FSK 568/08, LEX nr 513044). Naruszenie to musi być przy tym na tyle istotne, aby mogło mieć wpływ na wynik sprawy (art. 174 pkt 2 p.p.s.a.). Za jego pomocą nie można skutecznie zwalczać prawidłowości przyjętego przez sąd stanu faktycznego. Za pomocą zarzutu naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. niemożliwe jest także skuteczne kwestionowanie stanowiska sądu co do wykładni lub zastosowania prawa materialnego. Przepis art. 141 § 4 p.p.s.a. jest przepisem proceduralnym, regulującym wymogi uzasadnienia. W ramach rozpatrywania zarzutu naruszenia tego przepisu Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany jest jedynie do kontroli zgodności uzasadnienia zaskarżonego wyroku z wymogami wynikającymi z powyższej normy prawnej. Wadliwość uzasadnienia orzeczenia może stanowić przedmiot skutecznego zarzutu kasacyjnego z art. 141 § 4 p.p.s.a. w sytuacji, gdy sporządzone jest ono w taki sposób, że niemożliwa jest kontrola instancyjna zaskarżonego wyroku (por. postanowienie NSA z dnia 22 maja 2014 r., II OSK 481/14). Dodać także należy, że z art. 141 § 4 p.p.s.a. nie wynika dla sądu administracyjnego obowiązek szczegółowego omówienia w uzasadnieniu każdej okoliczności, czy każdego argumentu lub twierdzenia, jakie pojawiło się w badanej sprawie. Uzasadnienie wyroku ma być "zwięzłe", co należy rozumieć w ten sposób, że sąd administracyjny powinien się odnieść wyłącznie do kwestii istotnych z punktu widzenia rozstrzygnięcia sprawy, aby nie czynić wywodu nadmiernie rozbudowanym, a przez to niejasnym (zob. wyrok NSA z dnia 29 lutego 2008 r., sygn. akt II FSK 1801/06). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego uzasadnienie zaskarżonego wyroku spełnia wymogi określone w art. 141 § 4 p.p.s.a., wyjaśnia motywy podjętego przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim rozstrzygnięcia i tym samym sprawia, że poddaje się ono kontroli instancyjnej. Wskazać należy, że Sąd pierwszej instancji szczegółowo odniósł się do następujących kwestii: legalności zaskarżonego zarządzenia pokontrolnego, pojęcia składowania/składowiska odpadów i okresu rekultywacji składowania/składowiska odpadów, prowadzenia pełnego monitoringu na składowisku odpadów, w tym obowiązku prowadzenia monitoringu wizyjnego oraz problematyki wniosku o wyrażenie zgody na zamknięcie składowiska odpadów. Podkreślenia wymaga, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim w sposób bardzo szczegółowy odniósł się do powyższych zagadnień, wskazując na precyzyjność zarządzenia pokontrolnego w tych aspektach. Jednocześnie Naczelny Sąd Administracyjny, po wnikliwym zapoznaniu się z zarzutami skargi kasacyjnej wraz z rozbudowaną argumentacją zawarta w uzasadnieniu środka odwoławczego wskazuje na okoliczność, że stanowisko zajęte przez Sąd pierwszej instancji jest odmienne od prezentowanego przez wnoszącego skargę kasacyjną nie oznacza, iż uzasadnienie zaskarżonego wyroku zawiera wady konstrukcyjne, nie poddaje się kontroli kasacyjnej, czy też, że jest wadliwe w stopniu uzasadniającym uchylenie wydanego w sprawie rozstrzygnięcia. Jak również brak odniesienia się przez wojewódzki sąd administracyjny do niektórych zarzutów lub twierdzeń zawartych w skardze sam w sobie nie stanowi uchybienia skutkującego koniecznością uchylenia zaskarżonego wyroku, albowiem jest, czy też może nim być – to jest uchybieniem stanowiącym uzasadnioną podstawę uchylenia wyroku – pominięcie zarzutów i argumentów istotnych oraz – co istotne – wykazanie w skardze kasacyjnej takiego właśnie ich charakteru, a mianowicie, że należycie je oceniając oraz prawidłowo identyfikując z ich punktu widzenia istotę spornego w sprawie zagadnienia, sąd ten mógłby jednak inaczej orzec w sprawie (wyrok NSA z dnia 17 grudnia 2025 r., II GSK 1073/22). Uwzględniając powyższe Naczelny Sąd Administracyjny doszedł do przekonania, że zarzut naruszenia art. 141 § 4 p.p.s.a. nie mógł odnieść zamierzonego skutku procesowego. Odnosząc się do drugiego (i zarazem ostatniego) zarzutu naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. wskazać należy, że przepisy art. 146 § 1, art. 145 § 1, czy art. 151 p.p.s.a. nie mogą co do zasady stanowić samodzielnej podstawy kasacyjnej, a strona skarżąca kasacyjnie chcąc powołać się na zarzut naruszenia tych przepisów zobowiązana jest bezpośrednio powiązać omawiany zarzut z zarzutem naruszenia konkretnych przepisów, którym – jej zdaniem – Sąd I instancji uchybił w toku rozpoznania sprawy (zob. wyrok NSA z 17.05.2024 r., III OSK 1052/24, LEX nr 3726750). Skutecznego powiązania nie mogło natomiast stanowić w realiach niniejszej sprawy wskazanie przez stronę skarżącą kasacyjnie na naruszenie przez Sąd I instancji art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. Przypomnieć należy, że zarządzenie pokontrolne nie jest decyzją administracyjną. W orzecznictwie NSA wyrażono pogląd, który podziela Naczelny Sąd Administracyjny, orzekający w tym składzie, że "zarządzenie pokontrolne jest odrębną od decyzji administracyjnej prawną formą działania inspektora ochrony środowiska. Wydanemu przez inspektora zarządzeniu pokontrolnemu, mimo że nie jest decyzją administracyjną, nie można odmówić charakteru aktu administracji publicznej" (zob. postanowienie NSA z 13 maja 2014 r., sygn. II OSK 1112/14, LEX nr 1467709; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 305/23, Legalis). Początkowo wystąpił spór w orzecznictwie sądów administracyjnych, czy zarządzenie pokontrolne wydawane przez wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska na podstawie art. 12 ust. 1 pkt 1 ustawy o Inspekcji Ochrony Środowiska podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. (por. Z. Bukowski, Organy ochrony środowiska: administracja rządowa ochrony środowiska, (w:) P. Korzeniowski (red.), Zagadnienia systemowe prawa ochrony środowiska, Łódź 2015, s. 214-215 oraz J. Stelmasiak, Kontrola zarządzenia pokontrolnego wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska w świetle orzecznictwa sądów administracyjnych, (w:) Z. Bukowski, T. Bojar-Fijałkowski, Kontrola przestrzegania przepisów o ochronie środowiska w Czechach, Polsce i Słowacji, Bydgoszcz 2021, s. 349-350). Ostatecznie przyjęto, że zarządzenie pokontrolne, chociaż nie jest zewnętrznym aktem administracyjnym takim jak decyzja administracyjna lub postanowienie, to ma jednak charakter władczy. Jest to bowiem prawna forma działania właściwego organu ochrony środowiska, która stwierdza wystąpienie określonego obowiązku nałożonego na adresata zewnętrznego np. przedsiębiorcę. Zarządzenie pokontrolne poddaje się zatem kognicji sądów administracyjnych, pomimo, że ustawodawca nie wprowadził możliwości jego zaskarżenia do właściwego organu wyższego stopnia (zob. wyrok NSA z 9 maja 2023 r., III OSK 2163/21, LEX nr 3557437; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 305/23, Legalis). Powyższe nie oznacza jednak, że zakres tej kontroli jest taki sam, jak w przypadku kontroli decyzji lub postanowienia wydanych w jurysdykcyjnym postępowaniu administracyjnym. Wynika to ze specyfiki zarządzenia pokontrolnego, które powinno wskazywać adresatowi nieprawidłowości w zakresie nałożonych na niego obowiązków o charakterze publicznoprawnym w przedmiocie ochrony środowiska. Zarządzenie pokontrolne wojewódzkiego inspektora ochrony środowiska powinno m.in. nakładać następujące obowiązki na jego adresata w zależności od występującego w danej sprawie stanu faktycznego i stanu prawnego. Po pierwsze, usunięcie ustalonych naruszeń w jego działalności, które są związane z nieprzestrzeganiem odpowiednich przepisów materialnego prawa ochrony środowiska. Po drugie, jeżeli zachodzi taka okoliczność, wystąpienie do właściwego miejscowo i rzeczowo organu ochrony środowiska w celu "uporządkowania" stanu formalnoprawnego kontrolowanego podmiotu w zakresie prowadzonej działalności gospodarczej oddziaływującej na środowisko. Po trzecie, określenie planowanych działań, które powinny zapobiegać wystąpieniu tego rodzaju nieprawidłowej działalności gospodarczej uciążliwej dla środowiska. Zarządzenie pokontrolne nie stanowi sankcji administracyjnej, ponieważ nie nakłada dodatkowych obowiązków, lecz stanowi tylko "przypomnienie" o obowiązkach, które wynikają z przepisów prawa ochrony środowiska regulujących działalność danego przedsiębiorcy (patrz: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 305/23, Legalis). Na podstawie tak zakreślonych ram prawnych w zakresie dokonywanej przez wojewódzki sąd administracyjny kontroli legalności zarządzenia pokontrolnego stwierdzić należy, sąd ten nie jest uprawniony do badania legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli. W takiej sytuacji, przedmiotem kontroli nie byłoby bowiem zarządzenie pokontrolne, ale dokument w postaci protokołu kontroli. Z tego względu do wydawania zarządzeń pokontrolnych nie stosuje się przepisów z ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego odnośnie ustaleń stanu faktycznego i uzasadnienia, zarówno w stosunku do czynności kontrolnych, jak i wydania zarządzenia pokontrolnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 29 kwietnia 2022 r., sygn. akt III OSK 1091/21 oraz z 20 września 2022 r., sygn. akt III OSK 1242/21; wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 305/23, Legalis). Zarządzenie pokontrolne, w przeciwieństwie do decyzji wymierzającej karę za naruszenie wymagań ochrony środowiska, ma formę sygnalizacyjną i adresat takiego zarządzenia w zakreślonym terminie jest zobowiązany do wyjaśnienia jakie działania w związku z tym zarządzaniem podjął (wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 28 stycznia 2025 r., sygn. akt III OSK 305/23, Legalis). Dlatego przedmiotowy zarzut naruszenia przepisów postępowania w postaci art. 151 p.p.s.a. w zw. z art. 12 ust. 1 pkt 1 u.i.o.ś. nie zasługuje na uwzględnienie. Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że powiązanie omawianego zarzutu z drugą z podstaw skargi kasacyjnej, tj. art. 174 pkt 2 p.p.s.a., jest w założeniu chybiony z uwagi na odwołanie się do przepisu, który nie jest przepisem postępowania w rozumieniu art. 174 pkt 2 p.p.s.a. – i już z tej przyczyny zarzut skargi kasacyjnej właściwie nie mógł odnieść zamierzonego skutku. Mając na uwadze powyższe Naczelny Sąd Administracyjny pragnie dostrzec, że autor skargi kasacyjnej nie zakwestionował w sposób skuteczny ustaleń stanu faktycznego, na których oparto skarżone rozstrzygnięcie. Zarzuty naruszenia przepisów postępowania służą m.in. kwestionowaniu ustaleń i ocen w zakresie stanu faktycznego sprawy, co oznacza, że brak zarzutów naruszenia przepisów postępowania czy też ich nieskuteczność powoduje, że Naczelny Sąd Administracyjny w procesie kontroli instancyjnej przyjmuje, jako niezakwestionowany punkt odniesienia, stan faktyczny i jego ocenę przyjęte przez sąd pierwszej instancji. Nieskuteczne okazały się również zarzuty naruszenia prawa materialnego. Odnosząc się do zarzutu naruszenia przez Sąd pierwszej instancji art. 123 ust. 1 pkt 2 u.o. w zw. z art. 25 ust. 6a u.o., poprzez błędną wykładnię, a w konsekwencji wadliwe przyjęcie, wskazać należy, że w ocenie autora skargi kasacyjnej obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów ustaje z dniem zaprzestania przyjmowania odpadów. Zaproponowany przez skarżącą Spółkę sposób rozumienia ww. przepisów nie zasługuje na uwzględnienie jako całkowicie chybiony. Zgodnie z dyspozycją art. 25 ust. 6a u.o., posiadacz odpadów obowiązany do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów, prowadzący magazynowanie odpadów, z wyjątkiem wstępnego magazynowania odpadów przez ich wytwórcę, o którym mowa w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a, lub zarządzający składowiskiem odpadów jest obowiązany do prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca magazynowania lub składowania odpadów, zgodnie z ust. 6b-6f, 6h i 6i oraz przepisami wydanymi na podstawie ust. 8a. Wskazać należy, że od strony podmiotowej oba wskazane wyżej obowiązki bez wątpienia dotyczą tych posiadaczy odpadów, którzy spełniają łącznie następujące warunki: 1) są zobowiązani do uzyskania zezwolenia na zbieranie odpadów lub zezwolenia na przetwarzanie odpadów, pozwolenia na wytwarzanie odpadów uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów lub pozwolenia zintegrowanego uwzględniającego zbieranie lub przetwarzanie odpadów; 2) magazynują odpady w sposób inny niż określony w art. 3 ust. 1 pkt 5 lit. a u.o. (tj. wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę) lub zarządzają składowiskiem odpadów (patrz: M. Lewicki [w:] Ł. Wyszomirski (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. 1, 2025, art. 25., Legalis). Natomiast w myśl art. 123 ust. 1 pkt 2 u.o., okres przygotowania do budowy, budowy oraz prowadzenia składowiska odpadów obejmuje fazę eksploatacyjną – okres od dnia uzyskania pierwszej ostatecznej decyzji zatwierdzającej instrukcję prowadzenia składowiska odpadów do dnia zakończenia rekultywacji składowiska odpadów. Wskazać należy, że faza eksploatacyjna obejmuje dwa podokresy – przyjmowania odpadów do składowania oraz rekultywacji składowiska. Zarówno datę zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów (dzielącą podokresy) lub jego wydzielonej części, jak i termin zakończenia rekultywacji składowiska odpadów (kończący tę fazę) określa decyzja o wyrażeniu zgody na zamknięcie składowiska odpadów lub jego części albo decyzja o zamknięciu składowiska odpadów lub jego wydzielonej części (patrz: A. Sikorski [w:] Ł. Wyszomirski (red.), Ustawa o odpadach. Komentarz, wyd. 1, 2025, art. 123, Legalis). Z powyższego wynika, że przyjęte przez skarżącą kasacyjnie Spółkę stanowisko, że obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów ustaje z dniem zaprzestania przyjmowania odpadów do składowania jest błędny, bowiem w świetle art. 123 ust. 2 u.o., dzień zakończenia rekultywacji składowiska odpadów jest równocześnie dniem zamknięcia tego składowiska, tym samym poza zaprzestaniem przyjmowania odpadów do składowania na składowisku odpadów istnieje jest drugi podokres związany z terminem zakończenia rekultywacji składowania odpadów. Nie ulega wątpliwości, że skarżąca Spółka jest zarządzającym składowiskiem odpadów, a zatem jest podmiotem wskazanym w powołanym przepisie art. 25 ust. 6a u.o., a ponadto wskazana data 31 sierpnia 2016 r. jest tylko datą zakończenia pierwszego z dwóch podokresów fazy eksploatacyjnej, tym samym obowiązek wynikający z zarządzenia pokontrolnego obowiązek prowadzenia wizyjnego systemu kontroli miejsca składowania odpadów jest zgodny z przepisami prawa. Ponadto już sama lektura tych przepisów wskazuje, że zupełnie chybiona jest i sprzeczna z literalną wykładnią ww. norm prawnych jest argumentacja skarżącej kasacyjnie Spółki. Innymi słowy, skoro skarżąca Spółka nie utraciła statusu zarządzającego składowiskiem odpadów oraz nie doszło do zakończenia fazy eksploatacyjnej, to nie może być mowy o ustaniu obowiązku prowadzenia wizyjnego systemu kontroli, czy też ustaniu obowiązku zapewnienia organowi dostępu do tego systemu. Wobec powyższego chybiony jest zarzut jakoby Sąd pierwszej instancji dokonał błędnej wykładni art. 123 ust. 1 pkt 2 u.o. w zw. z art. 25 ust. 6a u.o. Odnosząc się do drugiego (i zarazem ostatniego) zarzutu naruszenia przepisów prawa materialnego skarżąca kasacyjnie Spółka podniosła, że Sąd pierwszej instancji dopuścił się błędnej wykładni znaczenia pojęcia "składowania odpadów", tym samym naruszenia art. 3 ust. 1 pkt 30 u.o. w zw. z załącznikiem nr 2 do tej ustawy, w związku z przepisami art. 3 ust. 1 pkt 2, 3, 5, 21 i 34 u.o. Kluczowe w sprawie jest zatem wyjaśnienie rozumienia pojęcia składowania odpadów. Brak jest definicji legalnej "składowania odpadów" w ramach ustawy o odpadach. Mimo braku tej definicji uzasadnione jest jednak sięgnięcie do przepisów ustawy o odpadach w zakresie poszczególnych czynności względem odpadów. O ile bowiem samo pojęcie "składowania odpadów" nie posiada swojej definicji legalnej, to zostały zdefiniowane inne czynności związane z odpadami, co nie może być pominięte w procesie wykładni tego pojęcia, w szczególności poprzestanie na wykładni językowej mogłoby prowadzić do rezultatów sprzecznych z przepisami ustawy o odpadach. Najszerszy zakres znaczeniowy w ustawie o odpadach posiada pojęcie gospodarki odpadami (art. 3 pkt 3 tej ustawy). Obejmuje ono zarówno wytwarzanie odpadów, jak i gospodarowanie odpadami. Gospodarowanie odpadami (art. 3 pkt 2) obejmuje czynności zbierania, transportu lub przetwarzania odpadów, w tym sortowania, wraz z nadzorem nad wymienionymi działaniami, a także późniejszego postępowania z miejscami unieszkodliwiania odpadów oraz działania wykonywane w charakterze sprzedawcy odpadów lub pośrednika w obrocie odpadami. Przetwarzanie (art. 3 pkt 21) obejmuje procesy odzysku lub unieszkodliwiania, w tym przygotowanie poprzedzające odzysk lub unieszkodliwianie. Rodzajem przetwarzania jest odzysk (art. 3 pkt 14), który definiuje się jako jakikolwiek proces, którego głównym wynikiem jest to, aby odpady służyły użytecznemu zastosowaniu przez zastąpienie innych materiałów, które w przeciwnym przypadku zostałyby użyte do spełnienia danej funkcji, lub w wyniku którego odpady są przygotowywane do spełnienia takiej funkcji w danym zakładzie lub ogólnie w gospodarce. Przetwarzaniem jest również unieszkodliwianie (art. 3 pkt 30), które definiuje się jako proces niebędący odzyskiem, nawet jeżeli wtórnym skutkiem takiego procesu jest odzysk substancji lub energii. Zbieranie odpadów (art. 3 pkt 34) to gromadzenie odpadów przed ich transportem do miejsc przetwarzania, w tym wstępne sortowanie nieprowadzące do zasadniczej zmiany charakteru i składu odpadów i niepowodujące zmiany klasyfikacji odpadów oraz tymczasowe magazynowanie odpadów. Magazynowanie odpadów (art. 3 pkt 5) to zaś czasowe przechowywanie odpadów obejmujące wstępne magazynowanie odpadów przez ich wytwórcę, tymczasowe magazynowanie odpadów przez prowadzącego zbieranie odpadów, magazynowanie odpadów przez prowadzącego przetwarzanie odpadów. W art. 17 ust. 1 ustawy o odpadach wskazuje się hierarchię sposobów postępowania z odpadami. Wskazano w kolejności od najbardziej pożądanego sposobu do najmniej pożądanego następujące czynności: zapobieganie powstawaniu odpadów, przygotowywanie do ponownego użycia, recykling, inne procesy odzysku, unieszkodliwianie. W art. 18 ustawy o odpadach ustawodawca wskazuje, jakimi przesłankami powinno się kierować, stosując tę hierarchię. W ust. 6 tego przepisu podaje się, że składowane powinny być wyłącznie te odpady, których unieszkodliwienie w inny sposób było niemożliwe z przyczyn, o których mowa w ust. 3 (tzn. poddaniu procesom odzysku). Mając na uwadze powyższe unormowania, uzasadniona jest konkluzja, że składowanie odpadów stanowi inną czynność niż przetwarzanie odpadów (tzn. zgodnie z art. 3 pkt 21 odzysk czy unieszkodliwianie). Nieuzasadnione byłoby również uznanie, że składowanie odpadów jest czynnością poprzedzającą przetwarzanie, gdyż ustawodawca czynności te zdefiniował jako zbieranie odpadów i ich magazynowanie. Przeciwnie, składowanie odpadów należy uznać za czynność dotyczącą odpadów, niemającą na celu ich przetwarzania w jakikolwiek sposób. Relację między składowaniem odpadów a ich przetwarzaniem należy więc określić jako alternatywę rozłączną, tzn. jeżeli ma miejsce przetwarzanie odpadów (poprzez odzysk lub unieszkodliwianie) to nie ma miejsca składowanie odpadów. Mając na uwadze powyższe rozważania, uzasadniona jest konkluzja, że składowanie odpadów oznacza nieograniczone czasowo umiejscowienie odpadów w danym miejscu, a więc ich pozostawienie o trwałym charakterze z uwagi na brak woli ich przetwarzania w jakikolwiek sposób (patrz: wyrok NSA z dnia 16 grudnia 2025 r., sygn. akt III OSK 1534/25, CBOSA). W konsekwencji powyższe rozważania czynią bezzasadnym przedmiotowy zarzut skargi kasacyjnej, powiem Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gorzowie Wielkopolskim dokonał prawidłowej wykładni ww. przepisów ustawy o odpadach i prawidłowo ustalił znaczenie pojęcia "składowania odpadów". Niezależnie od powyższego wskazać również należy, że podnosząc zarzut naruszenia prawa materialnego przez jego błędną wykładnię, wykazać należy, że sąd mylnie zrozumiał stosowany przepis prawa, natomiast uzasadniając zarzut niewłaściwego zastosowania przepisu prawa materialnego, wykazać należy, że sąd stosując przepis, popełnił błąd subsumcji, czyli że niewłaściwie uznał, iż stan faktyczny przyjęty w sprawie nie odpowiada stanowi faktycznemu zawartemu w hipotezie normy prawnej zawartej w przepisie prawa. W obu tych przypadkach autor skargi kasacyjnej wykazać musi, jak w jego ocenie powinna być rozumiana norma zawarta w stosowanym przepisie prawa, czyli jaka powinna być jego prawidłowa wykładnia. Jednocześnie należy podkreślić, że ocena zasadności zarzutu naruszenia prawa materialnego może być dokonana wyłącznie na podstawie ustalonego w sprawie stanu faktycznego, nie zaś na podstawie stanu faktycznego, który skarżący uznaje za prawidłowy (por. wyrok NSA z dnia 13 sierpnia 2013 r., II GSK 717/12, LEX nr 1408530; wyrok NSA z dnia 4 lipca 2013 r., I GSK 934/12, LEX nr 1372091). Autor skargi kasacyjnej nie sprostał temu wymogowi. Konkludując, w ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, podjęte w kontrolowanej sprawie czynności uzasadniały wydanie zaskarżonego zarządzenie pokontrolnego i były również wystarczające do stwierdzenia uchybień zasygnalizowanych w treści tego zarządzenia. Nie ulega bowiem wątpliwości, że zaskarżone zarządzenie koresponduje z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli, z których jednoznacznie wynika, że skarżąca kasacyjnie jest podmiotem prowadzącym składowisko odpadów wraz z obowiązkiem prowadzenia pełnego monitoringu na składowisku odpadów, jak i prowadzenia monitoringu wizyjnego miejsc magazynowania lub składowania odpadów na ternie składowiska odpadów. Nadmienić również należy, jak już wyżej wskazano, że w ramach dokonywanej przez sąd administracyjny legalnościowej kontroli zarządzenia pokontrolnego ocenie podlega jedynie to, czy koresponduje ono z ustaleniami poczynionymi w protokole kontroli (a w niniejszej sprawie są podstawy, by stwierdzić, że tak jest). Natomiast "sąd administracyjny nie bada legalności ustaleń faktycznych ujętych w protokole kontroli" (zob. wyroki NSA: z 19 września 2024 r., sygn. akt III OSK 438/23; z 27 listopada 2024 r., sygn. akt III OSK 4701/21). W konsekwencji przytoczone w skardze kasacyjnej przyczyny wadliwości prawnej zaskarżonego wyroku determinują zakres kontroli dokonywanej przez sąd drugiej instancji, który w odróżnieniu od sądu pierwszej instancji nie bada całokształtu sprawy, lecz tylko weryfikuje zasadność zarzutów podniesionych we wniesionym środku odwoławczym. W rekapitulacji przedstawionych argumentów należało więc stwierdzić, że zarzuty skargi kasacyjnej nie podważają zgodności z prawem zaskarżonego wyroku, albowiem nie zostały oparte na usprawiedliwionych podstawach. Skoro więc podniesione zarzuty okazały się nieskuteczne, Naczelny Sąd Administracyjny oddalił skargę kasacyjną na podstawie art. 184 p.p.s.a.