III OSK 7639/21

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Teresa Zyglewska Sędziowie sędzia NSA Jerzy Stelmasiak sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel (spr.) protokolant starszy asystent sędziego Agnieszka Kozik po rozpoznaniu w dniu 13 maja 2025 r. na rozprawie w Izbie Ogólnoadministracyjnej sprawy ze skargi kasacyjnej U. S.A. z siedzibą w B. od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 25 sierpnia 2021 r. sygn. akt IV SA/Wa 862/21 w sprawie ze skargi U. S.A. z siedzibą w B. na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska z dnia 13 kwietnia 2021 r. nr DO-420/487/2021/sj w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia oddala skargę kasacyjną.

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 25 sierpnia 2021 r., sygn. akt IV SA/Wa 862/21, oddalił skargę U. S.A. z siedzibą w B. (dalej jako strona, skarżąca lub spółka) na postanowienie Głównego Inspektora Ochrony Środowiska (dalej jako GIOŚ, organ odwoławczy lub organ drugiej instancji) z dnia 13 kwietnia 2021 r., nr DO-420/487/2021/sj, w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności zażalenia. Wskazany wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych: Podlaski Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska (dalej jako PWIOŚ lub organ kontrolny) pismem z dnia 7 grudnia 2020 r., działając na podstawie art. 9 ust. 2 pkt 6 i 7 ustawy z dnia 20 lipca 1991 r. o Inspekcji Ochrony Środowiska (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 995 ze zm., dalej u.I.O.Ś.) oraz w związku z rozpoczętą w dniu 1 grudnia 2020 r. kontrolą interwencyjną, zwrócił się do spółki o nadesłanie dokumentacji obrazującej położenie placu magazynowego w ramach realizowanej inwestycji drogowej oraz ustalenie osoby odpowiedzialnej za reprezentację w przedmiotowej sprawie. W odpowiedzi z dnia 10 grudnia 2020 r. spółka wyjaśniła m.in., że z obiektywnych względów nie jest w stanie uczynić mu zadość i nie może wskazać miejsca położenia placu magazynowego na mapie. Swoje stanowisko strona podtrzymała następnie w kolejnych pismach (z dnia 11 i 25 lutego 2021 r.), stanowiących odpowiedź na wezwania PWIOŚ z dnia 2 i 16 lutego 2021 r. Jednocześnie w dniu 12 marca 2021 r. strona wniosła sprzeciw na czynności kontrolne PWIOŚ i powołując się na przekroczenie dopuszczalnego okresu ich trwania (48 dni w roku kalendarzowym u danego przedsiębiorcy) wniosła o odstąpienie od nich na zasadzie art. 59 ust. 7 pkt 1 ustawy z dnia 6 marca 2018 r. - Prawo przedsiębiorców (t. jedn.: Dz. U. z 2021 r., poz. 162 ze zm., dalej u.p.p.). Organ kontroli pismem z dnia 17 marca 2021 r. podał, że realizowana kontrola ma charakter interwencyjny, a jej przedmiotem pozostaje gospodarowanie odpadami. W związku z tym nie mają do niej zastosowania powołane przez stronę ograniczenia czasowe z u.p.p., dlatego też czynności kontrolne będą kontynuowane zgodnie z uprawnieniami określonymi w u.I.O.Ś. Wskazane pismo PWIOŚ z dnia 17 marca 2021 r. spółka zakwalifikowała jako postanowienie i wywiodła od niego zażalenie, w którym zarzuciła mu naruszenie art. 9 ust. 1b pkt 2 i ust. 1c w zw. z art. 9a ust. 2 u.I.O.Ś., a także art. 55 ust. 1 pkt 4, art. 55 ust. 2, art. 59 ust. 7 pkt 2 i art. 65 pkt 3 u.p.p. Zdaniem strony organ kontrolny winien odstąpić od prowadzonych przez siebie czynności, albowiem upłynął już maksymalny okres 48 dni, jaki został przez prawo przewidziany dla tego rodzaju działalności. Tocząca się kontrola – wbrew stanowisku PWIOŚ – nie ma bowiem charakteru interwencyjnego i na żadnym jej etapie nie sygnalizowano, aby jej przedmiotem pozostawała gospodarka odpadami. W tej sytuacji, w przekonaniu spółki, zaskarżone postanowienie należy uchylić, a organ kontrolny winien odstąpić od prowadzonych czynności. Organ odwoławczy, działając na podstawie art. 134 w zw. z art. 144 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn.: Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm., dalej k.p.a.), wzmiankowanym na wstępie postanowieniem z dnia 13 kwietnia 2021 r. stwierdził niedopuszczalność wniesionego środka zaskarżenia. GIOŚ wskazał, że organ kontrolny w dniu rozpoczęcia kontroli podał jej charakter i zakres będącym na miejscu pracownikom spółki, mimo tego, że nie był do tego zobligowany prawnie. Kontrola toczyła się zatem w trybie interwencyjnym, a jej przedmiotem pozostawała gospodarka odpadami. W związku z czym jej ograniczenia czasowe, wynikające z przepisów u.p.p., nie miały w niniejszej sprawie zastosowania. Odpowiedź organu kontrolnego na wniesiony przez stronę sprzeciw nie mogła być zatem traktowana w kategoriach postanowienia o odstąpieniu od czynności kontrolnych bądź o ich kontynuowaniu. Wskazane pismo nie jest również rozstrzygnięciem indywidualnym mającym postać decyzji lub innego aktu z zakresu administracji publicznej, dlatego też skarżącej nie przysługiwało prawo do jego zaskarżenia. W ocenie GIOŚ wniesione zażalenie należało więc uznać za niedopuszczalne. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie strona zarzuciła rozstrzygnięciu organu odwoławczego naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. oraz art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., a także przepisów prawa materialnego, tj. art. 9 ust. 1b pkt 2 i ust. 1c w zw. z art. 9a ust. 2 u.I.O.Ś., art. 55 ust. 1 pkt 4, art. 55 ust. 2, art. 59 ust. 7 pkt 2, art. 59 ust. 3, 7 i 9 oraz art. 65 pkt 3 u.p.p. Skarżąca wskazała, że od samego początku prowadzonej kontroli PWIOŚ nie określił jej charakteru, w szczególności nie podał, że ma ona związek z gospodarowaniem odpadami. Nie uczynił tego tak w dniu rozpoczęcia kontroli, jak i później w treści kierowanych do spółki wystąpień. Dokonał tego zaś dopiero w odpowiedzi na wniesiony sprzeciw. Dodatkowo - zdaniem strony - przyjęta przez PWIOŚ interwencyjna forma kontroli nie znajdowała żadnych podstaw faktycznych, albowiem nie była ona powodowana skargą, awarią, czy też podejrzeniem popełnienia przestępstwa lub wykroczenia. W trakcie czynności kontrolnych na miejscu również nie zastano niczego, co mogłoby uzasadniać prowadzenie kontroli interwencyjnej. Działania organu kontrolnego naruszały zatem zasadę zaufania oraz przekraczały maksymalny okres, jaki ustawodawca dla nich przewidział. Organ odwoławczy nie dostrzegł jednak wskazanych mankamentów i bez przeprowadzenia w tym zakresie koniecznego postępowania wyjaśniającego, bezzasadnie uznał, że stronie nie przysługuje prawo do wniesienia sprzeciwu, a w konsekwencji również zażalenia. Skarżąca zwróciła przy tym uwagę, że działania obu organów mieściły się w terminach przewidzianych dla tego trybu postępowania, co tym bardziej wzbudza wątpliwości odnośnie prawidłowości zajętego stanowiska i pozbawienia strony przysługujących jej praw. Z tych powodów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego postanowienia i poprzedzającego go aktu PWIOŚ, zobowiązanie organu do odstąpienia od czynności kontrolnych oraz zasądzenia kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę GIOŚ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie rozpoznając skargę uznał, że nie zasługuje ona na uwzględnienie, albowiem zakwestionowane postanowienie odpowiada prawu. Sąd pierwszej instancji podkreślił, że pismo organu kontrolnego z dnia 17 marca 2021 r. nie stanowiło w swej treści postanowienia, lecz miało ono wyłącznie charakter informacyjny. Trafne i oparte na materiale dowodowym było więc uznanie przez organ odwoławczy, że wniesienie w takiej sytuacji zażalenia było niedopuszczalne. Odmienne stanowisko strony w tym względzie nie może oznaczać, że wnioski GIOŚ były nieprawidłowe. Zwłaszcza, że nie wskazała ona, jakie dowody zostały pominięte przy tego rodzaju ustaleniach. Dalej Sąd Wojewódzki podkreślił, że problematyczna kontrola miała charakter pozaplanowy i interwencyjny. W związku z tym jej realizacja nie była warunkowana uprzednim zawiadomieniem o zamiarze jej przeprowadzenia bądź obecnością kontrolowanego. Z akt sprawy wynika również, że dotyczyła ona gospodarki odpadami, co potwierdza korespondencja kierowana do skarżącej w dniach 7 grudnia 2020 r. oraz 2 lutego 2021 r. Nawet zatem jeżeli kontrolerzy mogli nie poinformować strony o szczegółach kontroli w dniu jej rozpoczęcia, to wraz z otrzymaniem ostatniego z wymienionych pism, spółka dowiedziała się o jej charakterze i zakresie. Fakt zaś, że dotyczyła ona gospodarki odpadami i toczyła się na podstawie u.I.O.Ś. wyłączał istniejące ograniczenia odnośnie czasu jej trwania oraz związany z tym tryb sprzeciwu. Z wydanym wyrokiem nie zgodziła się skarżąca spółka, która w wywiedzionej skardze kasacyjnej zakwestionowała go w całości, zarzucając mu naruszenie: 1) przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (obecnie t. jedn. Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej jako u.p.p.s.a.) w zw. z art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie zachodzi niedopuszczalność wniesienia środka zaskarżenia, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, podczas gdy skarżąca uprawniona była do skorzystania z przysługujących jej praw i wniesienia sprzeciwu od prowadzonych czynności kontrolnych, a następnie zażalenia (oraz podjęcia czynności procesowych w toku postępowania sądowoadministracyjnego); b) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. poprzez: - ich niezastosowanie przez sąd w niniejszej sprawie, polegające na odgórnym, bezpodstawnym uznaniu braku uprawnienia strony do wniesienia środka zaskarżenia, a przez to żądania odstąpienia od dalszego prowadzenia czynności kontrolnych, podczas gdy sąd winien był dostrzec, że organ nie zbadał wszelkich okoliczności sprawy, prowadząc w ramach postępowania pewnego rodzaju założenia (m.in. o informowaniu o podstawie, trybie i zakresie kontroli) i tym samym potwierdzić, że przedmiot kontroli nie był określony przez PWIOŚ we właściwym momencie, co z kolei uniemożliwia przyjęcie, że wniesienie sprzeciwu (i dalszych środków zaskarżenia) w niniejszej sprawie jest nieuprawnione, skoro organ nie wskazał formalnie, że kontrola prowadzona jest w odniesieniu do gospodarki odpadami oraz ma charakter interwencyjny; - nie uchylenie zaskarżonego rozstrzygnięcie pomimo tego, że zostało ono wydane z naruszeniem wskazanych przepisów proceduralnych oraz przepisów prawa materialnego w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, co również wiązało się z przyjęciem, że organ prawidłowo wydał postanowienie o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia, a sąd rozstrzygnięcie to utrzymał, podczas gdy brak było przesłanki uprawniającej do wydania takiego rozstrzygnięcia w okolicznościach niniejszej sprawy; c) art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 9 k.p.a. poprzez ich niezastosowanie, podczas gdy organy naruszyły zasadę informowania strony postępowania dowolnie szachując informacjami z toczącego się postępowania i uznaniu, że wystarczającymi do prowadzenia kontroli o charakterze interwencyjnym w przedmiocie gospodarki odpadami było poinformowanie pracowników strony o takim charakterze postępowania pismem z dnia 2 lutego 2021 r., podczas gdy informacja taka powinna być przekazana stronie już w momencie wszczęcia postępowania (na co brak jest jakiejkolwiek informacji w aktach sprawy), a ponadto powinny istnieć przesłanki do prowadzenia takiego postępowania na moment wszczęcia kontroli; d) art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a. poprzez oddalenie skargi pomimo naruszenia przez organ przepisów wyżej wskazanych i ich niewłaściwe zastosowanie w stopniu mającym istotny wpływ na wynik sprawy, polegające na uznaniu, że strona nie była uprawniona do żądania odstąpienia od czynności kontrolnych, co w następstwie doprowadziło do wydania postanowienia o niedopuszczalności wniesienia środka zaskarżenia; 2) przepisów prawa materialnego, tj.: a) art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez brak zastosowania, tj. uznanie przez sąd, że stronie nie przysługuje prawo do rozpatrzenia sprawy podlegającej kontroli sądowoadministracyjnej; b) art. 9 ust. 1b pkt 2 i ust. 1c w zw. z art. 9a ust. 2 u.I.O.Ś. poprzez jego zastosowanie, pomimo braku istnienia przesłanek do prowadzenia kontroli interwencyjnej (w tym w momencie jej wszczęcia), co skutkowało możliwością prowadzenia kontroli w stosunku do strony tylko przez 48 dni roboczych w danym roku kalendarzowym; c) art. 65 pkt 3 u.p.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że w niniejszej sprawie przepisów rozdziału "Ograniczenia kontroli działalności gospodarczej" nie stosuje się do kontroli prowadzonej na podstawie u.I.O.Ś. w zakresie gospodarki odpadami, podczas gdy organy w żadnym zakresie nie określiły we właściwym dla sprawy momencie przedmiotu i rodzaju kontroli rozpoczętej dnia 1 grudnia 2020 r.; d) art. 59 ust. 7 pkt 2 u.p.p. poprzez jego zastosowanie i uznanie, że organy były uprawnione do dalszego prowadzenia czynności kontrolnych, podczas gdy z dniem 12 marca 2021 r. zasadnym było odstąpienie od dalszego prowadzenia czynności kontrolnych; e) art. 59 ust. 7 i 9 u.p.p. poprzez jego (sprzeczne i niekonsekwentne) zastosowanie w zakresie zachowania przez organy terminów podejmowania stosownych czynności, pomimo przyjęcia przez sąd, że w niniejszej sprawie nie mają one zastosowania; f) art. 59 ust. 3 i 9 u.p.p. poprzez uznanie, że w niniejszej sprawie skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia sprzeciwu i dalszych środków zaskarżenia, podczas gdy brak było dookreślenia przedmiotu prowadzonej kontroli w sprawie w zakresie gospodarki odpadami, a takie ewentualne dookreślenie pismem z dnia 2 lutego 2021 r. nie może być uznane za prawidłowe działanie organu tym bardziej, że pismo wskazuje na określenie "przestrzegania wymagań ochrony środowiska"; g) art. 55 ust. 1 pkt 4 i art. 55 ust. 2 u.p.p. poprzez ich niezastosowanie polegające na przyznaniu przez sąd prawa po stronie organu co do możliwości dalszego prowadzenia czynności kontrolnych pomimo wniesienia sprzeciwu i upływu czasu na prowadzenie kontroli w danym roku kalendarzowym u podmiotu kontrolowanego, podczas gdy kontrola objęta przedmiotem niniejszej sprawy nie jest i nie była interwencyjną i nie określoną przez organ jako prowadzoną w zakresie gospodarki odpadami, a ponadto nie dotyczy (i nie dotyczyła) katalogu wskazanego w ust. 2 powołanego przepisu. W uzasadnieniu spółka podkreśliła, że w sprawie brak jest podstaw do uznania, aby rzeczona kontrola miała charakter interwencyjny i toczyła się w przedmiocie gospodarki odpadami. Począwszy od momentu telefonicznego zawiadomienia o jej przeprowadzeniu, organ kontrolny nie dookreślił jej charakteru i zakresu. W piśmie zaś z dnia 2 lutego 2021 r. wskazał jedynie, że dotyczy ona przestrzegania wymagań ochrony środowiska. Na żadnym etapie postępowania nie podał również, aby istniały przesłanki do uznania jej za interwencyjną. Stronie przysługiwało zatem prawo do wniesienia sprzeciwu na czynności kontrolne, a następnie także i zażalenia na pismo PWIOŚ, które spełniało kryteria postanowienia odmawiającego odstąpienia od czynności kontrolnych. Stanowisko organu odwoławczego, bazujące na błędnych założeniach o prawidłowości zachowanej procedury, było zatem niezasadne i pozbawiało spółkę konstytucyjnego prawa do sądu. Pomijało również wykazane naruszenia prawa materialnego, prowadzące do przekroczenia ustawowych terminów prowadzenia kontroli u danego przedsiębiorcy w roku kalendarzowym i sanujące bezpodstawne dalsze prowadzenie czynności kontrolnych. Z tych powodów spółka wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania, ewentualnie uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i rozpoznanie skargi co do istoty. W obu przypadkach strona wystąpiła również o zasądzenie na jej rzecz kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych, z uwzględnieniem opłat skarbowych od pełnomocnictwa. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 183 § 1 u.p.p.s.a. Naczelny Sąd Administracyjny rozpoznaje sprawę w granicach skargi kasacyjnej z urzędu biorąc pod rozwagę jedynie nieważność postępowania. Wobec niestwierdzenia żadnej z wad wymienionych w art. 183 § 2 u.p.p.s.a., a nadto w związku z niezaistnieniem przesłanek, o których mowa w art. 189 u.p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny dokonał kontroli zaskarżonego wyroku jedynie w zakresie wyznaczonym podstawami kasacyjnymi, dochodząc do przekonania, że nie są one usprawiedliwione. W sytuacji oparcia skargi kasacyjnej zarówno na zarzutach materialnych, jak i procesowych, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu zazwyczaj podlegają te ostatnie, albowiem ich zasadność wyklucza możliwość merytorycznego odniesienia się do pozostałych zarzutów kasacyjnych (por. wyroki NSA z dnia 4 września 2014 r., sygn. akt II GSK 1293/13 oraz z dnia 16 października 2013 r., sygn. akt II GSK 937/12 – dostępne w centralnej bazie orzeczeń sądów administracyjnych: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego zarzuty procesowe naruszenia art. 145 § 1 pkt 1 lit. c) u.p.p.s.a. w zw. z art. 7, art. 9, art. 77 § 1 oraz art. 134 w zw. z art. 144 k.p.a. nie mogły odnieść zamierzonego skutku, albowiem okoliczności faktyczne sprawy zasadnie doprowadziły Sąd pierwszej instancji do wniosku, że stwierdzenie przez organ odwoławczy niedopuszczalności zażalenia wniesionego przez spółkę było zgodne z prawem. Pismo organu kontrolnego z dnia 17 marca 2021 r. nie stanowiło postanowienia, na które przysługiwało stronie prawo do wniesienia wskazanego środka zaskarżenia, a podnoszone wątpliwości, co do charakteru i zakresu prowadzonej kontroli okazały się niezasadne. Z akt sprawy wynika bowiem, że w ramach wymiany korespondencji strona uzyskała wiadomość zarówno o charakterze, jak i zakresie prowadzonej kontroli. Mianowicie już w piśmie z dnia 7 grudnia 2020 r. PWIOŚ wskazał, że realizowana przez niego kontrola ma charakter interwencyjny. Wzmianka o tym pojawia się również w każdym z kolejnych pism kierowanych do strony, włącznie z ostatnim (z dnia 17 marca 2021 r.), w stosunku do którego strona wniosła zażalenie. W odniesieniu natomiast do informacji o zakresie kontroli sytuacja przedstawia się nieco odmiennie, albowiem w istocie pierwszy jasny komunikat w tej kwestii pojawia się nawet nie tyle w piśmie z dnia 2 lutego 2021 r., jak wskazał to Sąd pierwszej instancji, co w korespondencji organu z dnia 16 lutego 2021 r., gdzie wprost podano, że kontrola odbywa się w zakresie gospodarowania odpadami i jest prowadzona na podstawie przepisów u.I.O.Ś. Niewątpliwie zatem rację ma strona skarżąca w tym, że organ kontrolny nie podawał w początkowej fazie wymiany korespondencji, jaki charakter ma trwająca kontrola. Zasadnie również spółka podnosi, że ustalenia organu odwoławczego, jakoby w dniu rozpoczęcia kontroli zostało jednoznacznie określone, jaki ma ona charakter i zakres, nie znajdują potwierdzenia w aktach sprawy i stanowią pewnego rodzaju założenia, bazujące na zapewnieniach ustnych. Niemniej jednak nawet gdyby przyjąć, że dopuszczenie do niewyjaśnienia wskazanych kwestii stanowi uchybienie Sądu pierwszej instancji, to i tak nie można byłoby go uznać za naruszenie mające istotny wpływ na wynik sprawy. Otóż bowiem całokształt jej okoliczności faktycznych jednoznacznie wskazuje, że kontrola prowadzona przez PWIOŚ traktowana była od samego początku jako interwencyjna, a jej przedmiotem pozostawało gospodarowanie przez stronę odpadami budowlanymi związanymi z realizowaną inwestycją drogową. Wniosku takiego nie były w stanie podważyć podniesione przez spółkę zarzuty materialne, wskazujące na naruszenie art. 9 ust. 1b pkt 2) i ust. 1c w zw. z art. 9a ust. 2 u.I.O.Ś., art. 55 ust. 1 pkt 4, art. 55 ust. 2, art. 59 ust. 7 pkt 2, art. 59 ust. 3, 7 i 9 i art. 65 pkt 3 u.p.p. Skoro bowiem prowadzona kontrola interwencyjna toczyła się na podstawie u.I.O.Ś. i dotyczyła gospodarki odpadami, to w myśl art. 65 pkt 3 u.p.p., nie miały do niej zastosowania przepisy całego rozdziału 5 u.p.p., a więc m.in. i te, które regulowały dopuszczalny okres kontroli u danego przedsiębiorcy (art. 55 ust. 1 u.p.p.) oraz przysługujące mu środki zaskarżenia, w tym w szczególności sprzeciw (art. 59 ust. 1 u.p.p.) oraz zażalenie (art. 55 ust. 9 u.p.p.). Bez znaczenia pozostawała przy tym argumentacja zmierzająca do podważenia samego charakteru prowadzonej kontroli. W toku niniejszego postępowania istotne pozostawało bowiem jedynie, jaki był jej zakres, albowiem ten właśnie aspekt determinował ostateczne przyjęcie właściwego trybu działania i ram prawnych, w granicach których należało się poruszać. Zwalczanie zatem podstaw uznania kontroli za interwencyjną znacząco wybiegało poza meritum sprawy i z tej przyczyny nie mogło stanowić adekwatnej płaszczyzny odniesienia względem jej istotnych okoliczności prawnych. Ostatecznie więc należało uznać, że Sąd pierwszej instancji trafnie przyjął kwalifikację pisma organu kontrolnego z dnia 17 marca 2021 r. stwierdzając, że nie stanowiło ono postanowienia, o którym mowa w art. 59 ust. 7 pkt 2 u.p.p., a jedynie miało walor informacyjny i było odpowiedzią na skierowane przez stronę wystąpienie. W związku z tym skarżącej nie przysługiwało prawo do wniesienia zażalenia, co obligowało organ odwoławczy do stwierdzenia jego niedopuszczalności. Sąd pierwszej instancji nie dopuścił się zatem zarzucanego mu naruszenia art. 151 u.p.p.s.a. w zw. z art. 134 i art. 144 k.p.a. Finalnie nie można zatem podzielić ostatniego z rozpatrywanych zarzutów kasacyjnych, obejmującego naruszenie art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, albowiem niniejsze postępowanie jest właśnie dowodem, że skarżąca zrealizowała w pełni przysługujące jej prawo do sądu. Na żadnym bowiem etapie sprawy nie była kwestionowana dopuszczalność drogi sądowej, a skarga spółki została rozpoznana merytorycznie poprzez wydanie wyroku, który obecnie podlega kontroli instancyjnej. W tym miejscu należy podkreślić, że prawa do sądu nie można utożsamiać z prawem do wniesienia środka zaskarżenia w toku postępowania toczącego się przed organami administracji. Przewidziana w art. 134 k.p.a. instytucja procesowa, jaką jest stwierdzenie niedopuszczalności odwołania bądź zażalenia (tu w zw. z art. 144 k.p.a.), obliguje bowiem organ odwoławczy do każdorazowej formalnej weryfikacji odwołania (zażalenia) z punktu widzenia jego dopuszczalności i umożliwia - w razie jej negatywnego wyniku - wydanie stosownego postanowienia, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Dopiero korzystając z tej drogi strona może poddać stanowisko organu odwoławczego ocenie sądu i w ten sposób uzyskać potwierdzenie bądź zaprzeczenie prawa do wniesienia środka zaskarżenia w administracyjnym toku instancji. Reasumując należało zatem stwierdzić, że skarga kasacyjna nie zawierała usprawiedliwionych podstaw, gdyż żaden z podniesionych w niej zarzutów nie zasługiwał na uwzględnienie. Naczelny Sąd Administracyjny zobowiązany był więc do oddalenia skargi kasacyjnej na zasadzie art. 184 u.p.p.s.a., o czym orzeczono w sentencji niniejszego wyroku.