III OW 48/26

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Sławomir Wojciechowski Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski (sprawozdawca) sędzia del. WSA Ireneusz Dukiel po rozpoznaniu w dniu 15 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Powiatowym Inspektorem Nadzoru Budowlanego a Wójtem Gminy K. w przedmiocie wskazania organu właściwego w sprawie ewentualnego naruszenia stosunków wodnych na działce postanawia: oddalić wniosek.

Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego w Powiecie W. wnioskiem z 20 maja 2026 r. wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy tym organem a Wójtem Gminy K. (dalej: "Wójt") przez wskazanie Wójta jako organu właściwego do rozpoznania sprawy dotyczącej zmiany stosunków wodnych na działkach nr [...] i [...] w miejscowości B., mającej – według wnioskodawców – szkodliwie oddziaływać na działki sąsiednie nr [...]. Z akt sprawy wynika, że postępowanie w tym przedmiocie zostało wszczęte przed Wójtem Gminy K. 20 października 2022 r. Decyzją z 29 stycznia 2024 r. Wójt rozstrzygnął sprawę, jednak Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. decyzją z 1 lipca 2024 r. uchyliło to rozstrzygnięcie w całości i przekazało sprawę organowi I instancji do ponownego rozpoznania. W toku ponownego rozpoznawania sprawy Wójt wezwał zainteresowanych do sprecyzowania żądania. W piśmie z 3 września 2024 r. wnioskodawcy domagali się między innymi zbadania legalności zabudowy działek nr [...] i [...], ze szczególnym uwzględnieniem znajdujących się na nich garaży podziemnych, oraz wykonania zabezpieczenia chroniącego sąsiednie nieruchomości przed oddziaływaniem urządzeń odwadniających te garaże. Pozostałe żądania dotyczyły zwrotu kosztów zabezpieczenia budynków, zapłaty odszkodowania za utratę wartości nieruchomości oraz pokrycia kosztów remontu i wzmocnienia budynków. Pismem z 11 września 2024 r., wydanym na podstawie art. 65 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej: "k.p.a."), Wójt Gminy K. przekazał Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego wniosek z 3 września 2024 r. w zakresie dotyczącym zbadania legalności zabudowy oraz wykonania zabezpieczenia przed oddziaływaniem urządzeń odwadniających. Wójt uznał, że żądania te należą do właściwości organu nadzoru budowlanego. W odniesieniu do roszczeń pieniężnych wskazał natomiast, że mogą być one dochodzone przed sądem powszechnym. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego rozpatrzył przekazane żądania w trybie skargowym i przedstawił swoje stanowisko w piśmie z 11 kwietnia 2025 r. Organ ustalił, że inwestycja na działkach nr [...] i [...] została zrealizowana na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, a następnie objęta pozwoleniem na użytkowanie. Wskazał również, że obiekt wykonano zgodnie z zatwierdzonym projektem budowlanym, przewidującym odprowadzanie wód opadowych do kanalizacji deszczowej. W konsekwencji nie stwierdził nieprawidłowości uzasadniających podjęcie czynności w ramach nadzoru budowlanego ani wszczęcie postępowania administracyjnego. We wrześniu 2025 r. zostały wniesione ponaglenia dotyczące niezałatwienia sprawy zarówno przez Wójta, jak i przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego. D. Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego w piśmie z 9 października 2025 r. wskazał, że ponaglenie odnoszące się do bezczynności Wójta podlega rozpoznaniu przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze, natomiast Powiatowy Inspektor rozpatrzył przekazane mu zagadnienia w zakresie swoich kompetencji, wobec czego brak było podstaw do rozpoznania ponaglenia w trybie art. 37 k.p.a. W dalszej korespondencji mieszkańcy podtrzymali stanowisko, że Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego powinien prowadzić postępowanie dotyczące stosunków wodnych. Organ ten wskazał jednak, że Wójt nie przekazał mu prowadzonego postępowania administracyjnego, lecz jedynie pismo stron w zakresie dwóch spośród pięciu sformułowanych w nim żądań. Podkreślił, że żądania te rozpoznał w granicach właściwości organów nadzoru budowlanego, natomiast sprawa zmiany stosunków wodnych pozostaje – w jego ocenie – we właściwości Wójta Gminy K. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Wniosek nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek a organami administracji rządowej. Spory te rozstrzyga Naczelny Sąd Administracyjny na wniosek, przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a. rozstrzygnięcie następuje w drodze postanowienia, przy odpowiednim zastosowaniu przepisów o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spór kompetencyjny może mieć charakter pozytywny, gdy co najmniej dwa organy uznają się za właściwe do załatwienia tej samej sprawy, albo negatywny, gdy każdy z nich uważa się za niewłaściwy. Warunkiem jego powstania jest zatem rozbieżność stanowisk organów odnosząca się do tej samej, konkretnej i indywidualnej sprawy administracyjnej. Postępowanie w przedmiocie rozstrzygnięcia sporu kompetencyjnego nie służy natomiast usuwaniu wątpliwości organów dotyczących wyboru podstawy materialnoprawnej ani ogólnemu rozgraniczaniu ich kompetencji na tle określonego stanu faktycznego. Jeżeli organy odmiennie określają przedmiot sprawy lub podstawę prawną jej rozpoznania, zachodząca między nimi rozbieżność może mieć charakter jedynie pozornego sporu kompetencyjnego (por. postanowienie NSA z 9 kwietnia 2024 r., III OW 2/24). Odnosząc powyższe do rozpoznawanej sprawy, Naczelny Sąd Administracyjny uznał, że przedstawiona przez wnioskodawcę rozbieżność ma charakter pozornego sporu kompetencyjnego. Stanowiska Wójta Gminy K. i Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego nie odnoszą się bowiem do właściwości w tej samej sprawie administracyjnej, lecz do odrębnych zagadnień podlegających rozpoznaniu na podstawie przepisów Prawa wodnego i Prawa budowlanego. Stosownie do art. 234 ust. 3 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. – Prawo wodne (Dz. U. z 2025 r. poz. 960 ze zm.), jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, nakazuje właścicielowi gruntu, w drodze decyzji, przywrócenie stanu poprzedniego albo wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom. Przedmiotem tego postępowania jest ustalenie, czy właściciel dokonał zmiany stanu wody na swoim gruncie, czy zmiana ta szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie oraz czy zachodzi związek przyczynowy pomiędzy zmianą a powstałą szkodą. Odrębnym zagadnieniem jest ocena legalności wykonania lub użytkowania obiektu budowlanego na podstawie przepisów Prawa budowlanego. Postępowanie wodnoprawne oraz działania podejmowane przez organy nadzoru budowlanego mają różne przedmioty i służą ocenie odmiennych przesłanek. Okoliczność, że dotyczą tych samych nieruchomości i wynikają z tego samego zdarzenia, nie oznacza ich tożsamości. Postępowanie wszczęte 20 października 2022 r. przed Wójtem Gminy K. dotyczyło zmiany stanu wody na działkach nr [...] i [...] ze szkodą dla gruntów sąsiednich. Wójt wydał w tej sprawie decyzję, którą Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. uchyliło, przekazując sprawę temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Postępowanie w sprawie zmiany stanu wody pozostawało zatem nadal wszczęte przed Wójtem. Pismo mieszkańców z 3 września 2024 r. nie wszczynało nowej sprawy, lecz stanowiło odpowiedź na wezwanie Wójta do sprecyzowania żądania w ponownie prowadzonym postępowaniu. Przekazanie Powiatowemu Inspektorowi Nadzoru Budowlanego dwóch punktów tego pisma, dotyczących zbadania legalności zabudowy oraz wykonania zabezpieczenia przed oddziaływaniem urządzeń odwadniających garaże, nie doprowadziło do przekazania całego postępowania prowadzonego na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego ani do jego zakończenia. Czynność podjęta na podstawie art. 65 § 1 k.p.a. nie mogła zastąpić decyzji, którą Wójt powinien wydać po ponownym rozpatrzeniu sprawy. Również zawarte w uzasadnieniu decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego uwagi dotyczące kompetencji organów nadzoru budowlanego nie stanowiły przekazania im postępowania prowadzonego przez Wójta. Kolegium uchyliło decyzję Wójta i przekazało sprawę właśnie temu organowi do ponownego rozpatrzenia. Możliwość podjęcia przez Powiatowego Inspektora odrębnych czynności z zakresu nadzoru budowlanego nie zmieniła organu prowadzącego postępowanie na podstawie art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Powiatowy Inspektor Nadzoru Budowlanego dokonał oceny przekazanych mu zagadnień w zakresie wynikającym z przepisów Prawa budowlanego. Zbadał legalność inwestycji i sposób wykonania instalacji odprowadzającej wody opadowe, po czym stwierdził brak nieprawidłowości uzasadniających podjęcie interwencji lub wszczęcie postępowania administracyjnego. Powołanie się na brak podstaw do wszczęcia postępowania nie było równoznaczne z odmową właściwości do rozpatrzenia sprawy wodnoprawnej prowadzonej przez Wójta. Ocena prawidłowości sposobu załatwienia przekazanych zagadnień przez Powiatowego Inspektora pozostaje natomiast poza przedmiotem postępowania o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Nie wystąpiła zatem sytuacja, w której oba organy uznały się za niewłaściwe do załatwienia tej samej sprawy administracyjnej. Stanowisko Wójta wyrażone w piśmie z 11 września 2024 r. odnosiło się do wyodrębnionych zagadnień zakwalifikowanych jako należące do nadzoru budowlanego, natomiast wniosek Powiatowego Inspektora dotyczy prowadzonej od 2022 r. sprawy zmiany stanu wody na gruncie. Organy odmiennie określiły więc przedmiot sprawy i jej podstawę materialnoprawną, a wspólne podłoże faktyczne nie jest wystarczające do stwierdzenia tożsamości spraw administracyjnych. Oceny tej nie zmienia niezakończenie przez Wójta postępowania po wydaniu decyzji kasacyjnej przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Ewentualna bezczynność lub przewlekłość organu podlega ocenie przy zastosowaniu właściwych środków prawnych i nie prowadzi sama przez się do powstania sporu kompetencyjnego. Sporu takiego nie mogą również wykreować ponaglenia ani dalsze pisma mieszkańców, ponieważ musi on wynikać ze sprzecznych stanowisk organów dotyczących właściwości w tej samej sprawie. Oddalenie wniosku nie zwalnia Wójta Gminy K. z obowiązku kontynuowania postępowania wszczętego 20 października 2022 r. Jego właściwość wynika bezpośrednio z art. 234 ust. 3 Prawa wodnego oraz z faktu przekazania mu sprawy do ponownego rozpatrzenia przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze. Wójt powinien przeprowadzić postępowanie wyjaśniające w zakresie przesłanek określonych w tym przepisie, a żądanie wykonania membrany uszczelniającej rozważyć w kontekście możliwości nakazania wykonania urządzeń zapobiegających szkodom. Ustalenia Powiatowego Inspektora dotyczące zgodności inwestycji z pozwoleniem na budowę i zatwierdzonym projektem mogą zostać wykorzystane w postępowaniu prowadzonym przez Wójta, lecz nie zastępują ustaleń wymaganych przez art. 234 ust. 3 Prawa wodnego. Legalne wykonanie i użytkowanie obiektu budowlanego nie wyklucza samo przez się wystąpienia zmiany stanu wody szkodliwie oddziałującej na grunty sąsiednie. Po przeprowadzeniu postępowania wyjaśniającego Wójt powinien zakończyć sprawę decyzją nakładającą jeden z obowiązków określonych w art. 234 ust. 3 Prawa wodnego albo odmawiającą ich nałożenia, zależnie od dokonanych ustaleń. Poza zakresem tego postępowania pozostają żądania zapłaty odszkodowania, zwrotu poniesionych kosztów oraz pokrycia kosztów remontu budynków. W tych okolicznościach nie zaistniał ani pozytywny, ani negatywny spór kompetencyjny. Wniosek Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego zmierza w istocie do potwierdzenia jego stanowiska co do zakresu kompetencji obu organów, a nie do rozstrzygnięcia rzeczywistego sporu dotyczącego tej samej sprawy administracyjnej. Zachodząca między organami rozbieżność ma zatem charakter pozorny. W tym stanie rzeczy Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 w związku z art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 oraz art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji postanowienia.