III OW 82/24

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Mirosław Wincenciak (spr.) Sędziowie: sędzia NSA Piotr Korzeniowski sędzia del. WSA Tadeusz Kiełkowski po rozpoznaniu w dniu 25 lutego 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej wniosku Burmistrza Miasta i Gminy [...] o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku o przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego wskazać Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.

Burmistrz Miasta i Gminy [...] (dalej w skrócie: "Burmistrz") wystąpił do Naczelnego Sądu Administracyjnego z wnioskiem o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego pomiędzy nim a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (dalej w skrócie: "Dyrektor"), poprzez wskazanie Dyrektora jako organu właściwego do rozpoznania wniosku R.T. o przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego. W uzasadnieniu wniosku Burmistrz wskazał, że w dniu 28 października 2024 r. do Urzędu Miasta i Gminy w [...] wpłynęło przesłane przez Dyrektora pismo R.T. z dnia 14 września 2024 r. w sprawie przywrócenia poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. przepustu drogowego [...]. W piśmie tym wnioskodawca stwierdził, że w decyzji Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...] z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr 128/2024 wskazano m.in., że "(...) po analizie dowodów bezsprzeczny jest fakt, że przedmiotowy przepust został wybudowany o 3 cm wyżej na wylocie i o 4 cm wyżej na wlocie niż zezwalają na to warunki udzielonego pozwolenia wodnoprawnego (...)" oraz że "(...) podczas kontroli PINB stwierdzono, że woda zalegająca w rowach przepływa po dnie przepustu na drugą stronę drogi. Kwestia nadmiernego nagromadzenia wody w zlewni przy odpływie z drenażu rolniczego nie była objęta inwestycją i nie wydano na ten zakres pozwolenia wodnoprawnego (...)". W ocenie Burmistrza, w piśmie R.T. z dnia 14 września 2024 r. jako podstawę prawną złożonego wniosku wskazano zarówno art. 191, jak i art. 234 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 1087 ze zm., dalej w skrócie "p.w."), tymczasem Dyrektor w uzasadnieniu zawiadomienia z dnia 16 października 2024 r., przy którym przekazał w/w pismo do Burmistrza, błędnie uznaje, że wniosek strony zawiera wyłącznie oparte na art. 234 p.w. żądanie przywrócenia stanu poprzedniego lub nakazanie wykonania urządzeń zapobiegających szkodom w związku ze zmianą przez właściciela nieruchomości stanu wody na gruncie, która szkodliwie wpływa na grunty sąsiednie. Przyczyną złożenia przez R.T. wniosku o wszczęcie i przeprowadzenie postępowania administracyjnego, w ramach którego powstał niniejszy spór kompetencyjny, jest niewątpliwie zmiana stosunków wodnych na gruncie. Jednakże doniosłym prawnie zagadnieniem, które winno być rozpoznane w pierwszej kolejności w tej sprawie, jest nieprawidłowe wykonanie przepustu drogowego w ramach inwestycji realizowanej przez Powiat Żyrardowski, niezgodnie z udzielonym przez Dyrektora pozwoleniem wodnoprawnym. Podkreślenia wymaga, że zgodnie z przepisami p.w. zmiana stosunków wodnych na gruncie może być przedmiotem różnych postępowań prowadzonych na podstawie tych przepisów, w tym przede wszystkim na podstawie art. 188 ust. 1 w związku z art. 191 ust. 1 p.w. albo też art. 234 p.w. Przy czym do prowadzenia każdego z tych postępowań właściwy będzie inny organ – w pierwszym przypadku organ, który jest właściwy również do wydania pozwolenia wodnoprawnego, zaś w drugim przypadku organ wykonawczy gminy. Stosownie do treści art. 191 ust. 1 p.w., w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Z kolei w świetle art. 234 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W okolicznościach rozpoznawanej sprawy należy zatem ustalić, czy doszło do dokonania przez właściciela nieruchomości czynności, które doprowadziły do zmiany stanu wody na gruncie, czy też przedmiotem wniosku jest wykonanie urządzenia wodnego niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym lub nienależytym utrzymywaniem tego urządzenia (pod którym to pojęciem rozumie się również eksploatację, konserwację oraz remont urządzenia wodnego). W tym celu w pierwszym rzędzie należy odwołać się do ustaleń poczynionych w sprawie przez Powiatowego Inspektora Nadzoru Budowlanego w [...], które zawarte zostały w decyzji z dnia 14 sierpnia 2024 r. nr 128/2024. Z decyzji tej jednoznacznie wynika, że inwestor realizował inwestycję polegającą na rozbudowie drogi powiatowej nr [...] w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej nowych terenów przemysłowych w miejscowości [...], Gmina [...]. W ramach tego przedsięwzięcia wykonał m.in. przepust drogowy [...]. Działania te zostały podjęte w szczególności w oparciu o uzyskane pozwolenie wodnoprawne z dnia 20 kwietnia 2024 r. nr [...], wydane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. W ocenie organu nadzoru budowlanego, urządzenie wodne w postaci przepustu drogowego zostało wykonane o 3 cm wyżej na wlocie i o 4 cm wyżej na wylocie, aniżeli zezwalają na to warunki udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Burmistrz zauważył, że przed wykonaniem w/w inwestycji drogowej nie prowadził on postępowania w przedmiocie naruszenia stosunków wodnych w odniesieniu do działek położonych w bezpośrednim otoczeniu przebudowanego przepustu, co prowadzi do wniosku, że to właśnie funkcjonowanie powołanego przebudowanego urządzenia wodnego doprowadziło do powstania nieprawidłowości w funkcjonowaniu zlewni. W związku z tymi ustaleniami, organ właściwy w sprawie udzielenia pozwolenia wodnoprawnego nie był uprawniony do przekazania sprawy Burmistrzowi bez uprzedniego zbadania, czy nie zachodzą podstawy do przeprowadzenia postępowania administracyjnego opartego na przepisach p.w., które winno zmierzać do wyjaśnienia, czy powstałe na gruncie sąsiednim szkody nie zostały wywołane wykonaniem urządzenia wodnego niezgodnie z uzyskanym pozwoleniem wodnoprawnym albo czy szkody te nie powstały wskutek nieprawidłowego jego działania (nieprawidłowej eksploatacji) albo innego rodzaju zakłóceniami w funkcjonowaniu kompleksu urządzeń wodnych zlokalizowanych w zlewni wywołanych wykonaniem przebudowy przepustu w oparciu o udzielone pozwolenie wodnoprawne, także w sytuacji, gdy inwestycja została zrealizowana zgodnie z tym pozwoleniem. W konsekwencji w żadnym z w/w przypadków nie można było przyjąć, że organem właściwym do rozpoznania wniosku R.T. z dnia 14 września 2024 r. jest Burmistrz. Dyrektor, pomimo wezwania Sądu, nie złożył odpowiedzi na powyższy wniosek o rozstrzygnięcie sporu kompetencyjnego. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Zgodnie z art. 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm., dalej w skrócie "p.p.s.a."), sądy administracyjne rozstrzygają spory o właściwość między organami jednostek samorządu terytorialnego i między samorządowymi kolegiami odwoławczymi, o ile odrębna ustawa nie stanowi inaczej, oraz spory kompetencyjne między organami tych jednostek, a organami administracji rządowej. Przez spór kompetencyjny, o którym mowa w art. 4 p.p.s.a. i art. 22 § 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j.: Dz. U. z 2024 r., poz. 572), należy rozumieć sytuację, w której organ jednostki samorządu terytorialnego oraz organ administracji rządowej jednocześnie uważają się za właściwe do załatwienia konkretnej sprawy (spór pozytywny) lub też żaden z nich nie uważa się za właściwy do jej załatwienia (spór negatywny). Rozstrzygnięcie tego rodzaju sporu sprowadza się do wskazania organu właściwego do załatwienia sprawy. Stosownie do art. 15 § 2 p.p.s.a., Naczelny Sąd Administracyjny jest sądem właściwym do rozstrzygania sporów kompetencyjnych. W tych sprawach stosuje odpowiednio przepisy o postępowaniu przed wojewódzkim sądem administracyjnym. Spory rozstrzyga na wniosek postanowieniem przez wskazanie organu właściwego do rozpoznania sprawy. Postanowienie wydaje sąd w składzie trzech sędziów na posiedzeniu niejawnym. W niniejszej sprawie mamy do czynienia ze sporem kompetencyjnym negatywnym, który powstał pomiędzy Burmistrzem Miasta i Gminy [...] a Dyrektorem Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie w przedmiocie wskazania organu właściwego do rozpoznania wniosku R.T. z dnia 14 września 2024 r. o przywrócenie poprzedniej funkcji urządzenia wodnego, tj. przepustu drogowego [...]. Przedmiotowy spór kompetencyjny sprowadza się w istocie do rozstrzygnięcia, czy powyższy wniosek R.T. powinien zostać rozpoznany w trybie art. 234 p.w., czy też w trybie art. 191 p.w. Podkreślenia wymaga, że to, z jaką konkretnie sprawą mamy do czynienia powinno wynikać z ustaleń stanu faktycznego. Ustalenia w tym zakresie determinują bowiem rodzaj postępowania, które powinno zostać przeprowadzone, a tym samym i właściwość organów. W niniejszej sprawie z wniosku R.T. bezsprzecznie wynika, iż został on złożony do Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie, zaś podstawą żądania jest wyłącznie przepis art. 191 p.w. ("Działając w imieniu R.T. na podstawie art. 191 ustawy z dnia 20 lipca 2017 r. Prawo wodne" wnoszę o przywrócenie przepustu drogowego (...)"). W świetle art. 191 ust. 1 p.w., w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego, którego następstwem jest zmiana funkcji tego urządzenia lub szkodliwe oddziaływanie tego urządzenia na wody lub grunty, organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych z urzędu lub na wniosek, mając na uwadze, że korzystanie z wód nie może powodować pogorszenia stanu wód i ekosystemów od nich zależnych, marnotrawstwa wody lub energii wody, a także nie może wyrządzać szkód, może, w drodze decyzji, nakazać właścicielowi tego urządzenia przywrócenie poprzedniej funkcji tego urządzenia, wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód. Natomiast zgodnie z art. 234 ust. 3 p.w., jeżeli spowodowane przez właściciela gruntu zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływają na grunty sąsiednie, wójt, burmistrz lub prezydent miasta, z urzędu lub na wniosek, w drodze decyzji, nakazuje właścicielowi gruntu przywrócenie stanu poprzedniego lub wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom, ustalając termin wykonania tych czynności. W okolicznościach niniejszej sprawy organ był zatem związany konkretnie określoną podstawą prawną w/w wniosku i wynikającym z tej podstawy żądaniem wnioskodawcy rozpoznania sprawy w oparciu o art. 191 p.w. W tej sytuacji wniosek powinien zatem rozpoznać organ właściwy w sprawach pozwoleń wodnoprawnych na wykonywanie urządzeń wodnych, którym w tej sprawie jest Dyrektor Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie (organ ten wydał już pozwolenie wodnoprawne z dnia 20 kwietnia 2024 r. nr [...]). Niezależnie od powyższego, zauważyć należy, iż hipotezy norm dekodowanych z przepisów art. 234 i art. 191 p.w. są różne. Norma z art. 234 ust. 3 p.w. ma zastosowanie wtedy, gdy właściciel gruntu spowodował zmiany stanu wody na gruncie szkodliwie wpływające na grunty sąsiednie, natomiast przepis art. 191 ust. 1 p.w. stanowi podstawę rozstrzygnięcia właściwego organu Wód Polskich w przypadku nienależytego utrzymywania urządzenia wodnego. Utrzymywanie urządzeń wodnych polega na eksploatacji, konserwacji oraz remontach w celu zachowania ich funkcji (art. 188 ust. 1 p.w.). Jest to zatem pojęcie szerokie i dotyczy szeregu różnego rodzaju czynności, których końcowym celem ma być zachowanie funkcji urządzenia wodnego. Z akt sprawy wynika, że inwestor realizował inwestycję polegającą na rozbudowie drogi powiatowej nr 3834W w celu zapewnienia obsługi komunikacyjnej nowych terenów przemysłowych w miejscowości Staro[...], Gmina [...]. W ramach tego przedsięwzięcia wykonał m.in. przepust drogowy [...]. Działania te zostały podjęte w szczególności w oparciu o uzyskane pozwolenie wodnoprawne z dnia 20 kwietnia 2024 r. nr [...], wydane przez Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie. Urządzenie wodne w postaci w/w przepustu drogowego zostało wykonane o 3 cm wyżej na wlocie i o 4 cm wyżej na wylocie, aniżeli zezwalają na to warunki udzielonego pozwolenia wodnoprawnego. Podkreślić należy, iż R.T. we wniosku z dnia 14 września 2024 r. zarzuca w istocie niewłaściwe utrzymanie przedmiotowego urządzenia wodnego, polegające na jego przebudowie, a więc odnosi się do hipotezy normy z art. 191 p.w. W rozpoznawanej sprawie zasadnicze znaczenie ma zatem należyte utrzymanie tego urządzenia wodnego, aby szkodliwie nie oddziaływało na grunty. Jeżeli urządzenie wodne, jakim jest przepust, szkodliwie oddziaływuje na grunty, to konieczna jest interwencja na podstawie przepisu art. 191 p.w., aby przywrócić właściwe odprowadzanie wód. Należy mieć bowiem na uwadze, że przepis art. 191 p.w. przewiduje nie tylko możliwość nałożenia obowiązku przywrócenia funkcji urządzenia wodnego, ale również wykonanie urządzeń zapobiegających szkodom lub likwidację szkód (por. postanowienie NSA z dnia 21 lutego 2023 r., sygn. akt III OW 222/22). Z przedstawionych względów Naczelny Sąd Administracyjny, na podstawie art. 4 oraz art. 15 § 1 pkt 4 i § 2 p.p.s.a., wskazał Dyrektora Zarządu Zlewni w [...] Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie jako organ właściwy w sprawie.