III OZ 305/25

Naczelny Sąd Administracyjny w składzie: Przewodniczący: sędzia NSA Artur Kuś po rozpoznaniu w dniu 24 czerwca 2025 r. na posiedzeniu niejawnym w Izbie Ogólnoadministracyjnej zażalenia Spółdzielni [...] w [...] na postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku z 4 lutego 2025 r., sygn. akt II SA/Bk 768/24 o odmowie wstrzymania wykonania decyzji Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku z 9 października 2024 r. Nr BS-PPR-A.5112.2.2024.4 w przedmiocie obowiązku zwiększenia liczby pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy w sprawie ze skargi Spółdzielni [...] w [...] na decyzję Państwowej Inspekcji Pracy Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku z 9 października 2024 r. Nr BS-PPR-A.5112.2.2024.4 w przedmiocie obowiązku zwiększenia liczby pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy postanawia: oddalić zażalenie.

Spółdzielnia [...] w [...] (dalej: "skarżąca", "Spółdzielnia") wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku skargę na decyzję Okręgowego Inspektora Pracy w Białymstoku z 9 października 2024 r. nr BS-PPR-A.5112.2.2024.4 utrzymującą w mocy nakaz nr 1 z 14 sierpnia 2024 r. wydany w sprawie nr 010180-53-K015-Nk01424 przez Inspektora Pracy Okręgowego Inspektoratu Pracy w Białymstoku dotyczący zwiększenia liczby pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy w zakładzie Spółdzielni w taki sposób, aby na każde 600 pracowników zatrudnionych w pełnym wymiarze czasu pracy przypadał co najmniej jeden pracownik służby BHP z terminem wykonania do 31 października 2024 r. W skardze zawarła wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu wniosku Spółdzielnia podniosła, że nałożony terminowy obowiązek zatrudnienia dodatkowych osób w charakterze pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy oznacza nie tylko konieczność zatrudnienia dodatkowych osób, a zatem poniesienia kosztów zatrudnienia bez wyraźniej ku temu podstawy faktycznej, ale także w przypadku uwzględnienia skargi ewentualną likwidację takiego stanowiska pracy i wypłaty odprawy, co stanowić będzie dodatkowe koszty osobowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku postanowieniem z 4 lutego 2025r. sygn. akt II SA/Bk 768/24 odmówił wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia powołał treść art. 61 § 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j.: Dz.U. z 2024 r., poz. 935 ze zm., dalej: "p.p.s.a."). oraz wskazał, że rozstrzygając na podstawie art. 61 § 3 p.p.s.a., jest związany zamkniętym katalogiem przesłanek pozytywnych, do których należy: niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody oraz spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Sąd I instancji stwierdził, że obowiązek uprawdopodobnienia wystąpienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków spoczywa na wnoszącym o zastosowanie tymczasowej ochrony. Sąd ma obowiązek zbadać, czy argumenty przedstawione przez stronę przemawiają za wydaniem postanowienia o wstrzymaniu wykonania zaskarżonego aktu. Okoliczności wskazane we wniosku muszą mieć charakter konkretny i zindywidualizowany, pozwalający ustalić, że wstrzymanie zaskarżonego aktu lub czynności jest zasadne w stosunku do danego wnioskodawcy. Sąd I instancji podkreślił, że wniosek powinien zawierać spójną argumentację, popartą faktami oraz ewentualnie odnoszącymi się do nich dowodami, które uzasadniają wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu, a samo powołanie się na skutki wymienione w art. 61 § 3 p.p.s.a. nie stanowi uprawdopodobnienia ich wystąpienia. W ocenie Sądu I instancji Spółdzielnia nie wykazała, że w stosunku do niej zachodzą przesłanki do udzielenia ochrony tymczasowej. Zdaniem Sądu I instancji oczywistym jest, że wykonanie decyzji będzie rodziło określone koszty związane z nakazem w niej zawartym, jest to jednak zwykły skutek tej decyzji. Sąd stwierdził, że aby wstrzymać wykonanie decyzji wnioskodawca winien wykazać, że wykonanie jej spowoduje nie tyle uszczerbek w jego majątku, ale znacząco wpłynie na jego sytuację majątkową. Zdaniem Sądu I instancji tego skarżąca nie uczyniła. Sąd podkreślił, że Spółdzielnia nie przedstawiła orientacyjnych kosztów wykonania tego nakazu, ani żadnych dowodów obrazujących jej kondycję finansową. Zdaniem Sądu I instancji bez porównania tych dwu wartości (sytuacji finansowej strony i kosztów realizacji obowiązku) nie jest możliwe zweryfikowanie twierdzenia Spółdzielni, że w jej przypadku spełniły się przesłanki warunkujące możliwość wstrzymania wykonania aktu. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem zażalenia skarżącej do Naczelnego Sądu Administracyjnego, w którym wyraziła niezadowolenie ze stanowiska zajętego przez Sąd I instancji. Zaskarżonemu postanowieniu zarzuciła naruszenie art. 177 §1 p.p.s.a. w zw. z art. z art. 61 § 3 p.p.s.a. poprzez niewłaściwą wykładnię w następstwie bezpodstawnego przyjęcia, że skarżąca ma obowiązek wykazania a nie uprawdopodobnienia niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, co miało wpływ na treść zaskarżonego postanowienia prowadząc do odmowy uwzględnienia wniosku strony. Podnosząc powyższe zarzuty Spółdzielnia wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego postanowienia i przekazanie sprawy do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku celem ponownego rozpoznania. Naczelny Sąd Administracyjny zważył, co następuje. Na wstępie należy wyjaśnić, że w sprawie zapadł już wyrok Sądu I instancji, którym oddalono wniesioną skargę. Nie jest on jednak prawomocny, gdyż wywiedziono od niego skargę kasacyjną. W związku z tym wniesione w sprawie zażalenie podlega merytorycznemu rozpoznaniu, z tym jednak ograniczeniem, że Naczelny Sąd Administracyjny nie mógłby w takim przypadku uchylić zaskarżonego postanowienia i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania sądowi pierwszej instancji (art. 185 § 1 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a.), gdyż z dniem wydania wyroku Sąd ten utracił kompetencje do orzekania w tym przedmiocie. Ewentualnie jednak Naczelny Sąd Administracyjny mógłby zastosować uprawnienia przewidziane w art. 188 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a., tj. uchylić postanowienie sądu pierwszej instancji i wydać orzeczenie rozstrzygające o zasadności wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu lub czynności. Z uwagi na to, że zażalenie okazało się nieusprawiedliwione, Naczelny Sąd Administracyjny nie skorzystał z takiej możliwości. Zgodnie z art. 61 § 3 p.p.s.a., sąd może na wniosek skarżącego wstrzymać wykonanie zaskarżonego aktu, jeżeli w wyniku jego wykonania zachodzi niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. Wyjaśnić należy, iż instytucja wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu została powołana do tymczasowej ochrony przed negatywnymi i nieodwracalnymi skutkami, jakie taki akt mógłby dla strony wywołać, zanim zostanie zbadany przez sąd administracyjny pod kątem legalności. Odnosi się ona do sytuacji szczególnego i wyjątkowego zagrożenia, która wymaga zastosowania specjalnego rodzaju tymczasowej ochrony strony postępowania. Ciężar dowodu w zakresie wykazania powyższych okoliczności, stanowiących podstawę do wstrzymania wykonania zaskarżonego aktu, spoczywa na wnioskodawcy i sprowadza się do przedstawienia konkretnych zdarzeń, które mogłyby uprawdopodobnić, że jego wykonanie faktycznie spowoduje powstanie niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub powstania trudnych do odwrócenia skutków. Niebezpieczeństwo, o którym mowa w cytowanym przepisie oznacza, że chodzi o taką szkodę, która nie będzie mogła być wynagrodzona przez późniejszy zwrot spełnionego i wyegzekwowanego świadczenia, ani też nie będzie możliwe przywrócenie rzeczy do pierwotnego stanu. W szczególności będzie to miało miejsce w takich przypadkach, gdy grozi utrata przedmiotu świadczenia, który wskutek swych właściwości nie może być zastąpiony innym przedmiotem, a jego wartość pieniężna nie przedstawiałaby znaczenia dla skarżącego, lub gdyby zachodziło niebezpieczeństwo poniesienia straty na życiu i zdrowiu. Natomiast trudne do odwrócenia skutki to takie prawne lub faktyczne skutki, które raz zaistniałe powodują istotną lub trwałą zmianę rzeczywistości, przy czym powrót do stanu poprzedniego może nastąpić tylko po dłuższym czasie i przy stosunkowo dużym nakładzie sił i środków. Przesłanki w postaci niebezpieczeństwa wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków, o których mowa w art. 61 § 3 p.p.s.a., należy wiązać z sytuacją, która może powstać, gdy zaskarżony do sądu akt administracyjny zostanie wykonany, a następnie, na skutek uwzględnienia skargi – wzruszony. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd I instancji prawidłowo uznał, że wniosek skarżącej o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji nie zasługiwał na uwzględnienie. Podkreślenia wymaga, że samo złożenie wniosku o wstrzymanie wykonania aktu administracyjnego nie oznacza automatyzmu w blokowaniu realizacji wynikających z niego praw i obowiązków. W takim przypadku sąd ocenia jedynie, czy podane przez stronę okoliczności wskazują na niebezpieczeństwo wyrządzenia znacznej szkody lub spowodowania trudnych do odwrócenia skutków. W tym celu strona skarżąca winna tak określić ewentualną szkodę i wskazać na skutki, które trudno będzie odwrócić, aby sąd, w oparciu o konkretne dane, mógł stwierdzić, że jej wielkość może być znaczna, a skutki wykonania aktu istotnie trudne do odwrócenia. Zauważyć należy, iż wykonanie każdego aktu pociąga za sobą określone konsekwencje, zaś jego uchylenie powoduje, że wykonanie tego aktu okazuje się zbędne. Istotą ochrony tymczasowej jest przeciwdziałanie takim skutkom wydanego aktu, które byłyby trudne do naprawienia pomimo przywrócenia stanu sprzed jego wydania. Podkreślić należy, że uzasadnienie wniosku powinno odnosić się do konkretnych zdarzeń świadczących o tym, że w stosunku do wnioskodawcy wstrzymanie wykonania zaskarżonego aktu jest uzasadnione. Dokonując oceny tego rodzaju wniosku sąd musi mieć możliwość stwierdzenia – w oparciu o szczegółowe dane poparte stosownymi dokumentami – że w okolicznościach rozpoznawanej sprawy wykonanie zaskarżonej decyzji może spowodować znaczną szkodę lub trudne do odwrócenia skutki. Złożony w tej sprawie do Sądu I instancji wniosek nie pozwalał na tego rodzaju ocenę, z uwagi na jego lakoniczne uzasadnienie, które sprowadza się do stwierdzenia, że nałożony terminowy obowiązek zatrudnienia dodatkowych osób w charakterze pracowników służby bezpieczeństwa i higieny pracy oznacza nie tylko konieczność zatrudnienia dodatkowych osób a zatem poniesienia kosztów zatrudnienia bez wyraźniej ku temu podstawy faktycznej. Brak jest natomiast jednoznacznego odniesienia stanowiska Spółdzielni do zakresu jej bieżącej działalności lub możliwości finansowych. Obowiązek uprawdopodobnienia, a nie udowodnienia okoliczności uzasadniających wniosek o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, nie oznacza, że strona może poprzestać na gołosłownych, lakonicznych oświadczeniach. To na Spółdzielni ciążył obowiązek uprawdopodobnienia okoliczności, z których wywodzi korzystne dla siebie skutki prawne. W ocenie Naczelnego Sądu Administracyjnego, Spółdzielnia nie uprawdopodobniła przesłanek udzielenia jej ochrony tymczasowej we wniosku złożonym do Sądu I instancji, jak i w zażaleniu. Uzasadnienie zaskarżonego postanowienia prawidłowo wyjaśnia powody, dla których Sąd I instancji odmówił Spółdzielni wstrzymania wykonania decyzji organu I instancji, a więc postanowienie to poddaje się kontroli instancyjnej. Brak uprawdopodobnienia przesłanek z art. 61 § 3 p.p.s.a. uniemożliwiał uwzględnienie wniosku o wstrzymanie wykonania zaskarżonej decyzji, o czym prawidłowo orzekł Sąd I instancji. Podsumowując stwierdzić należy, że w toku postępowania przed Sądem I instancji skarżąca nie podała takich przesłanek, które wskazywałyby na możliwość i konieczność wstrzymania wykonania zaskarżonej decyzji, a w zażaleniu nie podniosła takich okoliczności, które wskazywałyby na wadliwość zaskarżonego postanowienia. Z powyższych względów Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że zaskarżone postanowienie odpowiada prawu i na podstawie art. 184 p.p.s.a. w zw. z art. 197 § 2 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji postanowienia.