III SA/Gl 1168/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Małgorzata Herman, Sędziowie Sędzia WSA Barbara Brandys-Kmiecik, Asesor WSA Adam Pawlyta (spr.), Protokolant Starszy referent Weronika Leśniak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi P. L. na zarządzenie Prezydenta Miasta G. z dnia 16 grudnia 2022 r. nr: [...] w przedmiocie ustalenia wysokości opłat za udostępnienie miejsc do pochówku na cmentarzach komunalnych w G. postanawia: odrzucić skargę.

Pismem z 12 listopada 2025 r. P. L. (dalej: skarżący; strona) wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach skargę na zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta G. (dalej również: organ) z 16 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia opłat za udostępnienie miejsc pochówku na cmentarzach komunalnych w G. zaskarżając je w części, a mianowicie w zakresie następujących jednostek redakcyjnych: § 1 ust. 4 w całości (ustanawiający opłatę za rezerwację miejsca grzebalnego"; § 1 ust. 3 w całości (ustanawiający opłatę za zastrzeżenie (zachowanie) prawa do grobu na okres następnych 20 lat). Zaskarżonemu zarządzeniu, w ww. zakresie, skarżący zarzucił rażące naruszenie prawa materialnego, które miało wpływ na jego treść, a mianowicie: 1. art. 7 ust. 2 ustawy z 31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych (tekst jedn. Dz.U. z 2023 r. poz. 887 ze zm.; dalej: "u.c.c.z,") w zw. z art. 4 ust. 1 pkt 2 ustawy z 20 grudnia 1996 r. o gospodarce komunalnej (tekst jedn. Dz.U, z 2021 r. poz. 679 ze zm.; dalej: "u.g.k.") oraz art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej poprzez przekroczenie granic upoważnienia ustawowego (działanie ultra vires) i ustanowienie w § 1 ust. 4 zarządzenia nowego rodzaju opłaty publicznej o charakterze daniny ("opłata za rezerwację"), która nie znajduje jakiegokolwiek umocowania w zamkniętym katalogu opłat przewidzianych przez ustawę szczególną (u.c.c.z.), co stanowi naruszenie zasady legalizmu; 2. art. 7 ust. 3 u.c.c.z. w zw. z zasadami prawidłowej legislacji wynikającymi z art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej - poprzez wadliwą i nieprecyzyjną redakcję § 1 ust. 2 zarządzenia, która nie zawiera jednoznacznego wyłączenia jego stosowania do grobów murowanych i urnowych, stwarzając tym samym stan niepewności prawnej oraz realne ryzyko jego rozszerzającej, sprzecznej z prawem interpretacji i pobierania opłat prolongacyjnych z rażącym naruszeniem art 7 ust. 3 u,c.c.z. W konsekwencji podniesionych zarzutów strona domagała się: (1) stwierdzenie nieważności zaskarżonego zarządzenia nr [...] Prezydenta Miasta G. z 16 grudnia 2022 r. w części, obejmującej: § 1 ust. 4 w całości; § 1 ust. 2 w całości; (2) zasądzenie od organu na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania sądowego, w tym kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi strona w pierwszej kolejności argumentowała, że zgodnie z art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 5 sierpnia 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej: u.s.g.) legitymację do wniesienia skargi do sądu administracyjnego ma każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej. Skarga na podstawie przywołanego przepisu nie ma charakteru actio popularis, w związku z czym skarżący musi wykazać, że zaskarżony akt narusza jego własny, zindywidualizowany, konkretny i aktualny interes prawny. Skarżący, jak dalej przekonywano w uzasadnieniu skargi, posiada tak rozumianą legitymację skargową, albowiem jego interes prawny (prawo własności, prawo do niebycia obciążanym daninami publicznymi niemającymi podstawy w ustawie) został w sposób bezpośredni i realny naruszony przez obowiązywanie zaskarżonych przepisów zarządzenia. Tymczasem w dniu 12 listopada 2025 r. skarżący, zamierzając dokonać rezerwacji miejsca pod grób urnowy na Cmentarzu Komunalnym w G., został - na podstawie wyżej wskazanych, obowiązujących norm prawa miejscowego - zobowiązany do uiszczenia ww. opłaty w kwocie 43,20 zł. Skarżący uiścił tę opłatę, co zostało udokumentowane: (a) Potwierdzeniem wpłaty nr [...] z 12 listopada 2025 r., opiewającym na kwotę 43,20 zł (40,00 zł netto + 3,20 zł VAT) oraz wskazującym tytuł płatności: "Rezerwacja miejsca pod grób urnowy", a także (b) paragonem fiskalnym nr [...] z 12 listopada 2025 r., potwierdzającym zapłatę kwoty 43,20 zł. W ten sposób interes prawny skarżącego, który przed dokonaniem płatności mógłby być uznany za hipotetyczny, uległ materializacji. Mianowicie jak dalej wskazano w uzasadnieniu skargi, poprzez pobranie od skarżącego opłaty, która nie ma żadnej podstawy w ustawie, doszło do aktualnego, bezpośredniego i realnego uszczuplenia jego majątku (prawa własności). Naruszenie to, zdaniem strony, nie jest potencjalne, lecz dokonało się w chwili pobrania bezprawnej daniny publicznej. Strona podkreśliła przy tym, że przedmiotem skargi nie jest stosunek cywilnoprawny (umowa rezerwacji) ani czynność materialno-techniczna pobrania opłaty. Skarżący nie kwestionuje bowiem w tym postępowaniu zawartej umowy ani nie domaga się zwrotu środków. Przedmiotem skargi jest wyłącznie akt prawa miejscowego (zarządzenie) o charakterze publicznoprawnym, który w sposób władczy i jednostronny ustalił bezprawną opłatę jako warunek konieczny (condicio sine qua non) świadczenia przez gminę usługi komunalnej. Skarga dotyczy zatem źródła (przyczyny) naruszenia prawa - tj. generalnej i abstrakcyjnej normy publicznoprawnej - a nie jej skutku w sferze cywilnoprawnej. Taki przedmiot skargi, zdaniem strony, jest natomiast bezsprzecznie objęty kognicją sądu administracyjnego na podstawie art. 101 u.s.g. W dalszej części uzasadnienia skargi strona przedstawiła uzasadnienie merytoryczne zarzutów. Wskazano, że ustanowienie przez Prezydenta Miasta G. w § 1 ust. 4 zarządzenia całkowicie nowej kategorii daniny publicznej, nieznanej ustawie, stanowi działanie poza granicami upoważnienia ustawowego (ultra vires). Jest to, w ocenie strony, rażące naruszenie zasady legalizmu, wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP, która stanowi, że organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. W odpowiedzi na skargę organ reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika wnosił o odrzucenie skargi w całości na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. z powodu braku wykazania naruszenia interesu prawnego bądź uprawnienia skarżącego, ewentualnie o jej oddalenie. Podkreślił, że zaskarżone zarządzenie Prezydenta Miasta G. nr [...] podlegało kontroli nadzoru prawnego Wojewody Śląskiego, który nie orzekł o nieważności zarządzenia w całości lub w części, co w konsekwencji oznacza, że uznał przedmiotowe zarządzenie [...] za zgodne z przepisami prawa. Pismem z 10 kwietnia 2026 r. (wpływ do Sądu 15 kwietnia 2026 r.) organ poinformował o "zmianie stanu prawnego ww. zarządzenia" poprzez jego uchylenie i zastąpienie innym aktem prawnym. Na rozprawie 21 kwietnia 2026 r. strony podtrzymały swoją wcześniejszą argumentację. Pełnomocnik organu złożył dodatkowo wniosek o umorzenie postepowania sądowoadministracyjnego ze względu na fakt, że zaskarżone zarządzenie utraciło swoją moc (por. protokół rozprawy z 21 kwietnia 2026 r., k. 90 akt sądowych). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Przed przystąpieniem do merytorycznego rozpoznania skargi sąd administracyjny bada w pierwszej kolejności jej dopuszczalność, ustalając czy nie zachodzi jedna z przesłanek do jej odrzucenia, wymienionych enumeratywnie w art. 58 § 1 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 ze zm., dalej: p.p.s.a.) Stosownie zatem do powołanego przepisu, Sąd odrzuca skargę: 1) jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego; 2) wniesioną po upływie terminu do jej wniesienia; 3) gdy nie uzupełniono w wyznaczonym terminie braków formalnych skargi; 4) jeżeli sprawa objęta skargą pomiędzy tymi samymi stronami jest w toku lub została już prawomocnie osądzona; 5) jeżeli jedna ze stron nie ma zdolności sądowej albo jeżeli skarżący nie ma zdolności procesowej, a nie działa za niego przedstawiciel ustawowy albo jeżeli w składzie organów jednostki organizacyjnej będącej stroną skarżącą zachodzą braki uniemożliwiające jej działanie; 5a) jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6, nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego; 6) jeżeli z innych przyczyn wniesienie skargi jest niedopuszczalne. Podkreślenia wymaga, że postępowanie sądowoadministracyjne, jako postępowanie bezwzględnie oparte na zasadzie skargowości, może być prowadzone tylko na podstawie skargi wniesionej przez legitymowany do tego podmiot. Ustalenie zatem zakresu tej legitymacji musi nastąpić w postępowaniu wstępnym, a oczywisty brak legitymacji skargowej jest podstawą do odrzucenia skargi. Zgodnie z art. 50 p.p.s.a., uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka, organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności, w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jeżeli brała udział w postępowaniu administracyjnym oraz inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Z tej regulacji wynika, że złożenie skargi zostało oparte na kryterium interesu prawnego, co oznacza, że ze skargą co do zasady może wystąpić podmiot, który wykaże związek między chronionym przez przepisy prawa materialnego interesem prawnym, a aktem lub czynnością organu administracji publicznej. Przedmiotem zaskarżenia jest zarządzenie nr [...] Prezydenta Miasta G. z 16 grudnia 2022 r. w sprawie ustalenia opłat za udostępnienie miejsc pochówku na cmentarzach komunalnych w G., które skarżący podważa w części, a mianowicie w zakresie następujących jednostek redakcyjnych: § 1 ust. 4 w całości (ustanawiający opłatę za rezerwację miejsca grzebalnego"; § 1 ust. 3 w całości (ustanawiający opłatę za zastrzeżenie (zachowanie) prawa do grobu na okres następnych 20 lat). Do skargi strona dołączyła fakturę Vat z 12 listopada 2025 r. zawierająca tytuł wpłaty jako "rezerwacja miejsca pod grób urnowy" oraz z oznaczeniem okresu uiszczonej opłaty, tj. do 12 listopada 2026 r. Poza tym dołączono paragon fiskalny. Zdaniem strony w ten sposób jej interes prawny "uległ materializacji". W podstawie prawnej skargi skarżący przywołał również art. 101 ust. 1 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. z 5 sierpnia 2025 r., Dz.U. z 2025 r. poz. 1153 ze zm.; dalej: u.s.g.), zgodnie z którym: "Każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego". Oznacza to zatem, że stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone (por. wyrok NSA z 25 lutego 2016 r., II OSK 1572/14, Legalis nr 1454938). Jednocześnie skarga nie ma charakteru actio popularis i warunkiem jej wniesienia jest naruszenie konkretnie rozumianych interesów lub uprawnień konkretnego obywatela lub ich grupy (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 7 marca 2003 r., sygn. akt III RN 42/02, OSNP 2004, Nr 7, poz. 114). Zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonego zarządzenia z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia (zob. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02, OTK-A 2003 Nr 8, poz. 4). Skarżący winien udowodnić, że zaskarżone zarządzenie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04). Skarżący powinien wskazać przy tym konkretny akt, z którego uprawnienie to lub interes prawny jest wywodzony. Naruszenie interesu prawnego winno mieć charakter bezpośredni i realny, a nie przyszły i niepewny, oparty na przewidywaniach i przypuszczeniach (por. wyrok NSA z dnia 14 marca 2002 r., II SA 2503/01). W pierwszej kolejności należy zatem ustalić, czy istnieje norma prawa materialnego, której realizacja wpływa na sytuację konkretnego podmiotu, a jeżeli tak, to czy podmiot ten może powołać się na istnienie regulacji zawartych, czy to w materialnym prawie administracyjnym, czy też w innych dziedzinach prawa, z których mógłby wywieść swoiste roszczenie o traktowanie go jako adresata takiego aktu (por. postanowienie WSA w Gliwicach z 28 lutego 2022 r., II SA/Gl 1662/21). Tymczasem w kontrolowanej sprawie skarżący nie wykazał i nie uzasadnił swojej legitymacji i uprawnień do wniesienia skargi. Sąd dostrzega przy tym, że skarżący powołuje się w uzasadnieniu skargi na wzajemnie wykluczającą się argumentację co do istnienia – własnego – interesu prawnego, a mianowicie, że zawarł umowę z Miejskim Zarządem Usług Komunalnych – Zarządem Cmentarzy Komunalnych (na co przedkłada fakturę nr [...] z 12 listopada 2025 r. z tytułem płatności oznaczonym jako "rezerwacja miejsca pod grób urnowy" i paragon fiskalny) równocześnie twierdząc, że w ten sposób jego interes prawny "uległ materializacji" (str. 2 skargi), aby w dalszej części uzasadnienia przekonywać, że "skarga dotyczy źródła (przyczyny) naruszenia prawa – tj. generalnej i abstrakcyjnej normy publicznoprawnej – a nie jej skutku w sferze cywilnoprawnej", bądź też "przedmiotem niniejszej skargi nie jest stosunek cywilnoprawny (umowa rezerwacji) ani czynność materialno-techniczna pobrania opłaty (str. 2 verte skargi). Skarżący deklaruje, że w wyniku zawarcia umowy rezerwacji doszło do realnego uszczuplenia jego majątku (prawa własności), chociaż równocześnie twierdzi, że nie opiera swego interesu prawnego w tej sprawie na skutkach zawartej umowy (do których, zdaniem Sądu, należy jednak zaliczyć jej odpłatność/ekwiwalentność). Tymczasem o istnieniu interesu prawnego można mówić tylko w sytuacji, gdy istnieje przepis prawa materialnego (zazwyczaj prawa publicznego), który przewiduje, uzyskanie przez konkretny podmiot uprawnień lub nałożenie na niego obowiązków. Takiego zaś przepisu skarżący nie powołał w uzasadnieniu skargi, ani nie wskazał na rozprawie 21 kwietnia 2026 r. Również Sąd nie znalazł takiej normy prawnej, która przesądzałaby ww. uprawnienie strony do skutecznego zakwestionowania zarządzenia Prezydenta Miasta G. z 16 grudnia 2022 r. Wbrew niekonsekwentnej argumentacji strony przedstawionej w uzasadnieniu skargi, jej interes opiera się w tej sprawie jedynie na treści stosunku zobowiązaniowego, nie zaś z treści normy powszechnie obowiązującej. Natomiast prawa obligacyjne są (jedynie) skuteczne pomiędzy stronami danego stosunku prawnego, a nie skutkują wobec wszystkich tak jak np. prawo własności. Nie można przy tym pomijać w okolicznościach sprawy, że sytuacja prawna skarżącego na dzień wniesienia skargi jest przy tym ukształtowana umową obligacyjną o charakterze czasowym (do 12 listopada 2026 r.). Tym bardziej nie uzasadnia legitymacji skarżącego argumentacja odnosząca się do pewnego rodzaju "ekspektatywy" docelowego uzyskania miejsca pod grób urnowy, którą – przynajmniej na etapie analizowanej skargi z 12 listopada 2025 r. – skarżący wywodzi z treści ww. umowy (dokładnie rozumianej jako "materializacja" własnego interesu). Również i te okoliczności nie mieszczą się w przywołanym wcześniej rozumieniu interesu prawnego i jego źródła. Sąd uwzględnił stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym obligacyjne tytuły prawne nie mogą stanowić źródła interesu prawnego podlegającego naruszeniu postanowieniami uchwał lub zarządzeń organów j.s.t., gdyż umowy cywilnoprawne nie są źródłem prawa powszechnie obowiązującego (pomocniczo: postanowienie NSA z 19 września 2019 r., II OSK 138/19; także: wyroki NSA: z 15 czerwca 2012 r., II OSK 738/12; z 20 lipca 2011 r., II OSK 902/11; z 4 września 2008 r., II OSK 133/08, z 7 kwietnia 2014 r., II OSK 1981/14). Sytuacja prawna skarżącego, jako strony umowy rezerwacyjnej z 12 listopada 2025 r., może być w warunkach analizowanej sprawy co najwyżej kształtowana w sposób pośredni zaskarżonym zarządzeniem, tj. jako rezultat zawarcia umowy oraz w związku z uiszczoną opłatą rezerwacyjną. W konsekwencji nie może być mowy w takim przypadku o bezpośredniości interesu prawnego osoby mającej jedynie tytuł obligacyjny do nieruchomości (tu: rezerwację miejsca pod grób urnowy), do której tytuł prawnorzeczowy ma inny podmiot (por. wskazane powyżej postanowienie NSA z 19 września 2019 r., II OSK 138/19). Stwierdzenie istnienia interesu prawnego wymaga więc ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą prawa a sytuacją prawną konkretnego podmiotu prawa, polegającego na tym, że akt stosowania tej normy może mieć wpływ na sytuację prawną tego podmiotu w zakresie prawa materialnego. Co szczególnie istotne w związku z argumentacją zawartą w uzasadnieniu skargi z 12 listopada 2025 r.: od tak pojmowanego interesu prawnego należy odróżnić interes faktyczny, to jest sytuację, w której dany podmiot jest wprawdzie bezpośrednio zainteresowany rozstrzygnięciem sprawy administracyjnej, nie może jednak tego zainteresowania poprzeć przepisami prawa, które mogą stanowić podstawę skierowanego żądania w zakresie podjęcia stosownych czynności przez organ administracji. Aktualność interesu prawnego oznacza, że nadaje się on do urzeczywistnienia w danej sytuacji faktycznej i prawnej i wiąże się z realnością, co oznacza, że powinien on istnieć w dacie stosowania norm. O interesie prawnym osobistym, własnym i indywidualnym można zaś mówić, gdy przypisać go można do zindywidualizowanego podmiotu w tym znaczeniu, że akt prawny skierowany do danego podmiotu musi wpływać na jego sytuację prawną (por. postanowienie NSA z 3 września 2014 r., II OZ 783/14, LEX nr 1530818; postanowienie NSA z 9 września 2025 r., II GZ 593/25, Legalis nr 3261772). Tym samym nie można opierać interesu prawnego na zawartej z Miejskim Zarządem Usług Komunalnych – Zarządem Cmentarzy Komunalnych umowy rezerwacyjnej (obligacyjnej), gdyż kształtuje ona jedynie interes faktyczny/ekonomiczny skarżącego. Brak jest zatem podstaw do uznania że skarżący posiada legitymację procesową do zaskarżenia przedmiotowej uchwały. Podnoszone przez stronę argumenty mogą świadczyć o istnieniu po jego stronie jedynie interesu faktycznego, który nie uzasadnia merytorycznej kontroli i ingerencji sądu administracyjnego. Końcowo zasygnalizowania wymaga, że w sprawie nie było podstaw do umorzenia postępowania, gdyż w dacie wniesienia skargi do Sądu administracyjnego zaskarżony akt obowiązywał. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 58 § 1 pkt 6 p.p.s.a., Sąd postanowił jak w sentencji