III SA/Kr 277/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Grzegorz Karcz Sędziowie WSA Ewa Michna (spr.) WSA Katarzyna Marasek-Zybura Protokolant Sekretarz Sądowy Kinga Ładyga po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi M. M. na decyzję Wojewody Małopolskiego z dnia 2 stycznia 2026 r. nr WP-VII.8642.10.2025 w przedmiocie uznania pobranego świadczenia za świadczenie nienależnie pobrane oraz zobowiązania do jego zwrotu I. uchyla zaskarżoną decyzję i poprzedzającą ją decyzję organu pierwszej instancji; II. umarza postępowanie administracyjne.

Skarżąca (M. M.) decyzją Starosty Oświęcimskiego z 31 października 20205 r. została m.in. zobowiązana do zwrotu 10 345 zł jako nienależnie pobranego stypendium stażowego. Z ustaleń organu wynikało, że skarżąca zarejestrowała się w Powiatowym Urzędzie Pracy w Oświęcimiu 11 grudnia 2023 r. i z tym dniem uzyskała status bezrobotnego oraz prawo do zasiłku na okres od 11 grudnia 2023 r. do 7 czerwca 2024 r. Zasiłek został wstrzymany ze względu na przyznanie stypendium na okres odbywania stażu, od 22 stycznia 2024 r. do 22 kwietnia 2024 r. W dniu 1 maja 2024 r. skarżąca utraciła status bezrobotnego i prawo do zasiłku z powodu podjęcia zatrudnienia. Kolejnej rejestracji skarżąca dokonała z prawem do zasiłku na okres uzupełniający od 4 lutego 2025 r. do 13 marca 2025 r. Zasiłek został wstrzymany ze względu na przyznanie stypendium na okres odbywania stażu, od 3 marca 2025 r.. Stypendium wypłacono skarżącej za okres: od 3 marca 2025 r. do 20 marca 2025 r., od 22 marca 2025 r. do 31 marca 2025 r. oraz od 2 kwietnia 2025 r do 25 maja 2025 r. W dniu 25 czerwca 2025 r. skarżąca przedłożyła w Urzędzie Pracy decyzję Wójta Gminy O. przyznającej na okres od 1 lutego 2024 r. do 31 maja 2028 r. świadczenie pielęgnacyjne w związku ze sprawowaniem opieki nad niepełnosprawnym członkiem rodziny. W związku z tym, ostatecznymi decyzjami Starosty Oświęcimskiego: z 26 czerwca 2025 roku orzeczono o pozbawieniu skarżącej statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z dniem 4 lutego 2025 r. z powodu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego oraz z 25 sierpnia 2025 r. orzeczono o pozbawieniu statusu bezrobotnego i prawa do zasiłku z dniem 1 lutego 2024 r. z powodu nabycia prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. W związku z powyższym, zdaniem Starosty Oświęcimskiego, stypendium wypłacone za okres od 1 lutego 2024 r. do 22 kwietnia 2024 r., od 3 marca 2025 r. do 20 marca 2025 r., od 22 marca 2025 r. do 31 marca 2025 r. oraz od 2 kwietnia 2025 r. do 25 maja 2025 r. w łącznej kwocie 10 345 zł brutto należało uznać za świadczenie nienależne pobrane i zobowiązać skarżącą do jego zwrotu W odwołaniu skarżąca podniosła, że w okresie odbywania stażu nie posiadała innych środków na życie niż wypłacane stypendium. Podkreśliła, że wszystkie obowiązki stażowe wykonywała należycie, dodając, że chociaż formalnie odbywała staż, to w praktyce świadczyła pracę na rzecz szkoły w pełnym wymiarze czasu pracy, a umowa stażowa miała wszystkie elementy tradycyjnego stosunku pracy. Skarżąca wskazała, że od 1 stycznia 2024 r. można zgodnie z przepisami łączyć pracę z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego. Dlatego żądanie zwrotu stypendium było rażąco niesprawiedliwe. Wojewoda Małopolski decyzją z 2 stycznia 2026 r. utrzymał w mocy decyzję organu I instancji przyjmując, że zaskarżona decyzja była prawidłowa. Organ odwoławczy wskazał, że zgodnie z art. 246 ust. 1 i 2 pkt 1 ustawy z dnia 20 marca 2025 r. o rynku pracy i służbach zatrudnienia (Dz. U z 2025 r., poz. 620) osoba, która pobrała nienależne świadczenie pieniężne, jest obowiązana do jego zwrotu w terminie 30 dni od dnia doręczenia decyzji starosty w przedmiocie obowiązku zwrotu nienależnie pobranego świadczenia pieniężnego, kwoty otrzymanego świadczenia wraz z przekazaną od tego świadczenia zaliczką na podatek dochodowy od osób fizycznych oraz składką na ubezpieczenie zdrowotne. Za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach Organ zobowiązany jest do ustalenia czy zaistniały okoliczności powodujące ustanie prawa do pobierania świadczenia, czy zostały wypłacone świadczenia za okres po zaistnieniu tych okoliczności, a także czy pobierający to świadczenie został prawidłowo pouczony o tych okolicznościach. Organ odwoławczy powtórzył zasadniczo ustalony poprzednio stan faktyczny. Wskazał, że zgodnie z art. 2 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia negatywną przesłanką do posiadania statusu bezrobotnego jest między innymi nabycie na podstawie przepisów o świadczeniach rodzinnych, świadczenia pielęgnacyjnego. Po przedłożeniu tego dokumentu organ I instancji wydał decyzje orzekające o pozbawieniu skarżącej statusu bezrobotnego, od których to skarżąca nie wniosła odwołania. Organ odwoławczy wskazał, że w decyzjach przyznających stypendium na okres odbywania stażu, jak i pouczeniu dla bezrobotnego kierowanego do odbycia stażu, wskazano, że stypendium przysługuje osobie bezrobotnej. Odnosząc się do podniesionej kwestii dopuszczalności łączenia zatrudnienia z pobieraniem świadczenia pielęgnacyjnego należy podkreślić, że odbywanie stażu ze skierowania urzędu pracy nie jest równorzędne z zatrudnieniem i dlatego jako osoba odbywająca staż skarżąca musiała spełniać warunki wynikające z regulacji prawnych dotyczących osób bezrobotnych, a nie pracowników. W wniesionej skardze, skarżąca domagała się uchylenia zaskarżonej decyzji, ewentualnie stwierdzenia braku obowiązku zwrotu wypłaconego jej wynagrodzenia. Wniosła również o wstrzymanie wykonywalności zaskarżonej decyzji administracyjnej W uzasadnieniu wskazała, że nie zgadza się z decyzją zobowiązującą do zwrotu stypendium za okres odbywania stażu, ponieważ świadczenie to zostało pobrane w dobrej wierze, a do zaistniałej sytuacji doszło bez jej winy. Staż odbywany w Szkole Podstawowej nr 2 [...] w O. polegał na wykonywaniu pracy (sprzątanie). Wynagrodzenie z tego tytułu (jako stypendium) stanowiło wówczas jej jedyne źródło dochodu. Równoległe skarżąca prowadziła postępowanie sądowe dotyczące przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego na niepełnosprawną córkę. Świadczenie to zostało przyznane wyrokiem sądu powszechnego w maju 2025 roku. W dniu następnym po otrzymaniu pisma z sądu niezwłocznie skarżąca poinformowała urząd pracy o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko oraz zrezygnowała z dalszego odbywania stażu. Skarżąca podkreśliła, że jej zatrudnienie w formie stażu nie było zależne od niej. Chciała podjąć pracę w szkole i to pracodawca zaproponował jej taką formę współpracy. Nie miała świadomości, że stypendium będzie się różniło od wynagrodzenia za pracę. Skarżąca podkreśliła, że: - nie zataiła żadnych informacji przed urzędem, - natychmiast po uzyskaniu informacji o przyznaniu świadczenia pielęgnacyjnego na dziecko dopełniła wszelkich obowiązków informacyjnych, - nie miała świadomości i nie została należycie pouczona, że w razie przyznania jej świadczenia pielęgnacyjnego po tak długim czasie przez sąd, będę musiał zwrócić wstecznie przyznane jej świadczenia, - działała w dobrej wierze, - w okresie objętym decyzją znajdowała się w bardzo trudnej sytuacji materialnej, nie posiadając innych środków do życia. Ze względu na zasady współżycia społecznego i względy słuszności miałam pod opieką dziecko niepełnosprawne, które wymagało i wymaga stałej opieki opiekuna prawnego. Skarżąca powtórzyła, że od 1 stycznia 2024 r. można łączyć pobieranie świadczenia pielęgnacyjnego z pracą zarobkową bez ograniczeń dochodowych i bez konieczności rezygnacji z pracy. Od lipca 2025 r. jednakże okres pobierania świadczenia pielęgnacyjnego nie jest wliczany do stażu pracy ani do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych; jest to traktowane jako czas sprawowania opieki, a nie praca. W jej ocenie istniała więc możliwość łączenia od lipca 2025 r. świadczenia pielęgnacyjnego wraz z stażem z urzędem pracy. Skarżąca podkreśliła, że wszystkie środki które otrzymałam ze stażu zostały wykorzystane na bieżące potrzeby dziecka między innymi; wyżywienie, rehabilitację, wizyty u specjalistów czy utrzymanie domu. Obciążenie obowiązkiem zwrotu kwoty 10 345 zł, zdaniem skarżącej, było dla niej rażąco krzywdzące i niewspółmierne do jej sytuacji życiowej, a także sprzeczne z zasadami słuszności i zaufania obywatela do organów Państwa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, argumentując jak dotychczas. Na rozprawie w dniu 21 kwietnia 2026 r. skarżąca podkreślała, że cały czas działała transparentnie, a nikt jej nie powiedział, że uzyskanie świadczenia pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym spowoduje jakiekolwiek negatywne konsekwencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie zważył co następuje. Skarga zasługiwała na uwzględnienie ponieważ okoliczności faktyczne sprawy (uzyskanie ze skutkiem wstecznym prawa do świadczeń pielęgnacyjnych, po pobraniu stypendium stanowiącego ekwiwalent wykonywanej pracy) nie stanowią przesłanki żądania zwrotu tego świadczenia od osoby, która utraciła status bezrobotnego w związku z przyznaniem jej świadczenia pielęgnacyjnego. Wydane w sprawie decyzje wskazywały jako podstawę prawną art. 246 ust. 2 pkt 1 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Powołany przepis stanowi, że za nienależnie pobrane świadczenie pieniężne uważa się: świadczenie pieniężne wypłacone mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania, jeżeli pobierający to świadczenie był pouczony o tych okolicznościach. Zgodnie z kolei z art. 2 pkt 42 lit. e nabycie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, stanowi negatywną przesłankę uzyskania statusu bezrobotnego. Niemniej jednak organom umknęło, że przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego nastąpiło na mocy decyzji Wójta Gminy z dnia 18 czerwca 2025 r, z mocą wsteczną. W dacie przyznania stypendium (decyzja Starosty Oświęcimskiego z 26 stycznia 2024 r.) skarżąca nie pobierała więc takiego świadczenia. Co więcej, w żadnej z wydanych w sprawie decyzji, w tym także wniosku o przyznanie stypendium – nie zawarto pouczenia o potencjalnie negatywnych skutkach tj. obowiązku zwrotu wypłaconego stypendium w sytuacji, gdy skarżąca, po trwającej batalii sądowej, uzyska prawo do świadczenia pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym. W tym stanie faktycznym, Sąd uznał, że organy w sposób naruszający prawo, zinterpretowały ww. art. 246 ust. 2 pkt 1 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia. Nie jest bowiem tak, że skarżącej wypłacono stypendium "mimo zaistnienia okoliczności powodujących ustanie prawa do jego pobierania". Okoliczności te (przyznanie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym) nastąpiły dopiero po dacie przyznania i wypłaty stypendium. W tym kontekście Sąd doszedł do wniosku, że zobowiązanie skarżącej do zwrotu przyznanego i wypłaconego jej stypendium, byłoby oderwane od istotnych w sprawie okoliczności faktycznych. Sąd podziela również dotychczasowe poglądy orzecznicze dotyczące interpretacji analogicznego art. 76 ust. 2 poprzednio obowiązującej ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 214 z późn. zm.). W orzecznictwie ukształtował się pogląd, że określenie "świadczenie nienależnie pobrane", to świadczenie pobrane przez osobę, której można przypisać określone cechy dotyczące stanu świadomości (woli) lub określone działania (zawinione zaniechania). W przypadku "świadczenia nienależnie pobranego" jego pobraniu towarzyszyć musi zawinione działanie beneficjenta, który działając w złej wierze, ma świadomość nienależności pobrania. Wymaga to zatem od organu wykazania w postępowaniu dowodowym negatywnego zachowania skarżącego, ukierunkowanego na niezgodne z prawem korzystanie ze środków publicznych (por. wyroki NSA: z 3 czerwca 2009 r., I OSK 1034/08, z 14 lutego 2017 r., I OSK 2244/16, z 15 czerwca 2023 r., I OSK 1699/20). Istotną cechą "nienależnego świadczenia", jest nie tylko uprzednie pozbawienie statusu bezrobotnego, ale zamiar i świadomość osoby, która świadczenie pobrała, co do faktu, że jej się ono nie należy. W rozpoznawanej sprawie organy a priori przyjęły, że przyznanie skarżącej świadczenia pielęgnacyjnego ze skutkiem wstecznym, świadczy o jej zawinieniu w korzystaniu z dwóch systemów pomocy społecznej (świadczenia pielęgnacyjne i stypendium). Dodać też należy, że przyznanie i wypłacanie stypendium osobie bezrobotnej na podstawie art. 53 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t.j. Dz. U. z 2025 r. poz. 214 z późn. zm.) stanowi w istocie ekwiwalent za świadczenie pracy. Co więcej, w literaturze przedmiotu wyraźnie wskazuje się, że stosunek pomiędzy bezrobotnym, a starostą jest podstawą władczej czynności skierowania do odbycia stażu, której bezrobotny ma obowiązek się podporządkować. Jest to administracyjnoprawny stosunek podległości kompetencji wynikający z zarejestrowania danej osoby jako bezrobotnej. Konsekwencją rejestracji jest obowiązek poddania się władczym czynnościom organu zatrudnienia w zakresie wyboru aktywizacji zawodowej. Odmowa bez uzasadnionej przyczyny form pomocy określonych w ustawie może doprowadzić do pozbawienia statusu bezrobotnego (por. E. Staszewska [w:] Ustawa o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Komentarz, wyd. II, red. Z. Góral, Warszawa 2016, art. 53). Skarżąca nie miała więc możliwości odmowy skorzystania z tej formy pomocy. Co więcej, doktryna podkreśla, że wykaz obowiązków stażysty nie pozostawia wątpliwości, że w ramach programu stażowego bezrobotny podlega kierownictwu organizatora na zasadach zbliżonych do pracowniczego stosunku pracy (por. M. Skąpski, Zatrudnienie niepracownicze na podstawie umowy o praktykę oraz staż absolwencki (w:) System Prawa Pracy, red. K.W. Baran, t. 7, Zatrudnienie niepracownicze, Warszawa 2015, s. 252). W ocenie Sądu, organy, niezależnie od błędnej interpretacji ww. art. 246 ust. 2 pkt 1 ustawy o rynku pracy i służbach zatrudnienia naruszyły art. 7, 7a § 1 , 8 §1 i art. 9 oraz art. 80 k.p.a. Przepisy te stanowią, że w toku postępowania organy administracji publicznej stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli (art. 7 k.p.a.). Jeżeli przedmiotem postępowania administracyjnego jest nałożenie na stronę obowiązku bądź ograniczenie lub odebranie stronie uprawnienia, a w sprawie pozostają wątpliwości co do treści normy prawnej, wątpliwości te są rozstrzygane na korzyść strony, chyba że sprzeciwiają się temu sporne interesy stron albo interesy osób trzecich, na które wynik postępowania ma bezpośredni wpływ (art. 7a §1 k.p.a.). Organy administracji publicznej prowadzą postępowanie w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej, kierując się zasadami proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania (art. 8 §1 k.p.a.). Organy administracji publicznej są obowiązane do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego. Organy czuwają nad tym, aby strony i inne osoby uczestniczące w postępowaniu nie poniosły szkody z powodu nieznajomości prawa, i w tym celu udzielają im niezbędnych wyjaśnień i wskazówek (art. 9 k.p.a). Organ administracji publicznej ocenia na podstawie całokształtu materiału dowodowego, czy dana okoliczność została udowodniona (art. 80 k.p.a.). W rozstrzyganej sprawie, organy pominęły fakt, ze skarżąca nie uzyskiwała świadczenia z tytułu pozostawania bez pracy, ale w zamian za wypłacane jej stypendium, taką pracę wykonywała. Zobowiązanie jej więc do zwrotu świadczenia z uwagi na okoliczności zaistniałe po fakcie przyznania i wypłaty stypendium, byłoby niewątpliwe krzywdzące i faktycznie doprowadziłoby do zaakceptowania sytuacji, że praca skarżącej (świadczona na podstawie umowy cywilnoprawnej na rzecz instytucji prawa publicznego) wykonana zostałaby bez jakiegokolwiek wynagrodzenia. Tego typu okoliczności, w ocenie Sądu, doprowadziłyby do pokrzywdzenia skarżącej kosztem korzyści z wykonanej przez nią pracy na rzecz instytucji publicznych. Z tych to powodów Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji, a także umorzył postępowanie administracyjne na podstawie art. 145 §1 pkt 1 lit. a i c w zw. z art. 135 oraz art. 145 §3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143 z późn. zm.). Sąd nie orzekał o wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji ponieważ przed rozpoznaniem tego wniosku, Sąd wydał w sprawie wyrok. Wyrok ten zgodnie z art. 152 § 1 Prawa o postępowaniu przed sądami administracyjnymi powoduje, że zaskarżona decyzja nie wywołuje skutków prawnych, co oznacza, że nie może być egzekwowana.