III SA/Po 260/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Monika Świerczak (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Sędzia WSA Sebastian Michalski Protokolant starszy sekretarz sądowy Iwona Maciak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 kwietnia 2026 r. sprawy ze skargi Wojewody Wielkopolskiego na uchwałę Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 28 sierpnia 2024 r. nr VIII/54/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Masłowo" w obrębie geodezyjnym Masłowo, gmina Rawicz 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały w części, tj. w zakresie terenów 8MNW oraz 3MN-U i lokalizacji usług handlu wielkopowierzchniowego na terenach oznaczonych symbolami: 1-22MN-U, 1-9U, 1-5U-P; 2. zasądza od Gminy Rawicz na rzecz skarżącego Wojewody Wielkopolskiego kwotę 480 zł (słownie: czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania.

Pismem z dnia 10 grudnia 2025 r., Wojewoda Wielkopolski zwany dalej: Wojewodą, wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu skargę na uchwałę Nr VIII/54/24 Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Masłowo", w obrębie geodezyjnym Masłowo, gmina Rawicz, zwana dalej: Uchwałą. Wojewoda zaskarżył przedmiotową Uchwałę w części i wniósł o : 1) stwierdzenie nieważności w części, tj. w zakresie: terenów 8MNW i 3MNW oraz lokalizacji usług handlu wielkopowierzchniowego na terenach oznaczonych symbolami: 1- 22 MN-U,1-9U,1-5U-P uchwały Nr VIII/54/24 Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Masłowo", w obrębie geodezyjnym Masłowo, gmina Rawicz, ze względu na istotne naruszenie prawa; 2) zasądzenie od strony przeciwnej na rzecz Skarżącego kosztów zastępstwa procesowego, według norm przepisanych. Wojewoda wskazał, że na sesji w dniu 28 sierpnia 2024 r., Rada Miejska Gminy Rawicz zwana dalej: Radą, podjęła uchwałę Nr VIII/54/24 w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego "Masłowo", w obrębie geodezyjnym Masłowo, gmina Rawicz. Uchwała wraz z dokumentacją prac planistycznych została doręczona Wojewodzie Wielkopolskiemu w dniu 6 września 2024 r. Podstawę prawną podjętej uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 609, 721), art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1130 ) w związku z art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym (Dz.U. z 2023 r. poz. 1688). Dokonując oceny przedmiotowej Uchwały w zakresie zgodności z ustawą z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w brzmieniu obowiązującym 28 sierpnia 2024 r. z uwzględnieniem przepisu art. 67 ust. 3 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. poz. 1688)], zwaną dalej: u.p.z.p w zakresie zasad sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, Wojewoda stwierdził, że zgodnie z § 9 ust 1 oraz cz.II pkt 5 zał. nr 1 rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego ( Dz.U. poz. 2404 dalej jako: Rozporządzenie ) symbole, nazwy oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania określa załącznik nr 1 do rozporządzenia. Określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczonych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego, zgodnie z wartościami określonymi w tabeli. Wojewoda wskazał, że dla obszaru objętego planem w § 4 Uchwały, " tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług" (1- 22 MN-U), "tereny usług" (1-9U), "tereny usług lub produkcji" (1-5PU), zgodnie z zał. nr 1 do w/w rozporządzenia w odniesieniu do funkcji usługowej, zastosowano klasę przeznaczenia terenu określoną w poziomie pierwszym tabeli, tj. symbol U (teren usług). Jednocześnie Wojewoda podniósł, że oprócz ustalenia przeznaczenia terenu, w części tekstowej projektu planu miejscowego w zależności od potrzeb określa się nazwy klas przeznaczeń wykluczonych. Wojewoda wskazał, że w przypadku zaskarżonej Uchwały takich wykluczeń w ustaleniach planu nie zastosowano dla wskazanych terenów, zatem przy zastosowaniu klasy terenu na poziomie 1 dopuszczono dla przedmiotowych terenów wszystkie formy zagospodarowania terenu wynikające z poziomów 2 i 3 tabeli. Wojewoda powołał się na zapisy art.15 ust.1 u.z.p.p. wskazując, że projekt planu sporządza się zgodnie z zapisami studium, gdyż zgodnie z art. 9 ust. 4 ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych. Z kolei zgodnie z art. 20 ust.1 ustawy, plan miejscowy uchwala rada, po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń planu. Natomiast, w myśl art. 10 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizacje obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane. Wojewoda wskazał, że Studium uwarunkowań i zagospodarowania przestrzennego Gminy Rawicz, obowiązujące w dniu uchwalenia zaskarżonej Uchwały (uchwała Nr LV/576/22 Rady Miejskiej Gminy Rawicz z 26 października 2022 r.), nie przewiduje na obszarze objętym planem miejscowym terenów lokalizacji usług handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛. Tym samym zostały naruszone ustalenia Studium, co stanowi naruszenie art. 20 ust.1 u.p.z.p. Ponadto, na rysunku planu stanowiącym zał. nr 1 do Uchwały dla terenu 8MNW, określono nieprzekraczalne linie zabudowy od terenów komunikacji drogowej wewnętrznej 9KR,11KR,12KR, wyznaczając teren pod zabudowę na przestrzeni 5m pomiędzy terenami drogowymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy oraz dla terenu 3MNW określone nieprzekraczalne linie zabudowy od terenów komunikacji drogowej wewnętrznej 12KR i częściowo 11KR, wyznaczające teren pod zabudowę na przestrzeni 5m pomiędzy terenami drogowymi nieprzekraczalnymi liniami zabudowy. Wojewoda wskazał, że w piśmie do organu nadzoru, Burmistrz Gminy Rawicz stwierdził, że odwrócenie znacznika na nieprzekraczalnej linii zabudowy wynika z błędnego wygenerowania rysunku w postaci rastrowej i stanowi omyłkę techniczną, która nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych w zakresie możliwości lokalizacyjnych. Wojewoda podniósł, że akt prawa miejscowego musi być jednoznaczny i jego regulacje powinny być czytelne oraz niebudzące wątpliwości interpretacyjnych. Natomiast, formy linii stosowanych w części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego zostały ujednolicone w zał. nr 2 powołanego rozporządzenia. Stąd, w ocenie Wojewody błędne zastosowanie znacznika linii zabudowy na rysunku planu stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. W odpowiedzi na skargę Rada wniosła o oddalenie skargi. Rada podniosła m.in., że dopuszczone w ustaleniach planu miejscowego budynki usługowe lokalizowane na terenach MN-U, U i P-U, nie obejmują obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛. i nie ma możliwości ich realizacji, ponieważ nie zawarto wprost ustaleń wynikających z art. 15 ust. 2a w zw. z art. 10 ust. 3a u.p.z.p., a Rada podjęła uchwałę po stwierdzeniu nienaruszalności Studium, tym samym nie można domniemywać, aby plan miejscowy na przedmiotowych terenach taką zabudowę przewidywał. Co do zarzutu odnoszącego się do nieprzekraczalnej linii zabudowy na terenach oznaczonych symbolami 3 MN-U i 8MNW, Rada podtrzymała stanowisko zawarte w piśmie skierowanym do Wojewody, wskazując jednocześnie, że zarówno z rozporządzenia, jak i definicji zawartej w Uchwale, nie wynika wprost reguła lokalizowania zabudowy względem oznaczenia graficznego postaci znaczników, a jedynie samej linii. Na rozprawie pełnomocnik Rady wskazał, że w Studium są tereny wyznaczone pod handel wielkopowierzchniowy i nie są to tereny objęte przedmiotową Uchwałą. I podtrzymał stanowisko, że znaczniki nieprzekraczalnej linii zabudowy w załączniku graficznym do Uchwały są w kierunku odwrotnym, aniżeli jest to ogólnie przyjęte w planach, ale jest to tylko błąd techniczny niemający żadnego znaczenia dla sprawy, bowiem definicja nieprzekraczalnej linii zabudowy zawarta jest w Uchwale i z definicji można wywnioskować, gdzie mogą być posadowione budynki. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje: Skargę na przedmiotową uchwałę Rady wywiódł w niniejszej sprawie Wojewoda jako organ nadzoru w rozumieniu przepisów ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym ( Dz. U. z 2024 r. poz.1465; zwanej dalej: u.s.g.). W świetle art. 91 ust. 1 u.s.g., uchwała lub zarządzenie organu gminy sprzeczne z prawem są nieważne, przy czym o nieważności uchwały lub zarządzenia w całości, lub w części, orzeka organ nadzoru w terminie nie dłuższym niż 30 dni od dnia doręczenia uchwały lub zarządzenia. Po upływie tego terminu, organ nadzoru nie może już we własnym zakresie stwierdzić nieważności uchwały (zarządzenia) organu gminy; a jedynie może zaskarżyć taki wadliwy, jego zdaniem, akt do sądu administracyjnego, zgodnie z art. 93 ust. 1 u.s.g. Realizując tę kompetencję, organ nadzoru nie jest skrępowany jakimkolwiek terminem do wniesienia skargi. W rozpoznawanej sprawie, Wojewoda w ustawowym terminie 30 dni od dnia otrzymania Uchwały, nie orzekł o nieważności Uchwały, wobec czego był władny zaskarżyć ją w trybie art. 93 u.s.g. Zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych ( Dz. U. z 2024 r. poz.167 ), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – odpowiednio: ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego istniejącego w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 pkt 5 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm. zwaną dalej: "p.p.s.a."), kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na akty prawa miejscowego organów jednostek samorządu terytorialnego. Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a., sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze, w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim określonym w skardze przedmiotem zaskarżenia – który może obejmować całość albo tylko część określonego aktu oraz rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Przedmiotem tak rozumianej kontroli Sądu jest uchwała Nr VIII/54/24 Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 28 sierpnia 2024 r. w sprawie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego " Masłowo", w obrębie geodezyjnym Masłowo, gmina Rawicz. Podstawę prawną podjętej przez Radę Uchwały stanowiły przepisy art. 18 ust. 2 pkt 5 u.s.g. oraz art. 20 ust. 1 ustawy w zw. z art. 67 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p. Nie ulega wątpliwości, że Uchwała – jako podjęta w przedmiocie uchwalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego – jest aktem prawa miejscowego, gdyż zostało to przesądzone expressis verbis przez ustawodawcę w art. 14 ust. 8 u.p.z.p. Tym samym, bez wątpienia należy ona do kategorii aktów, o których mowa w przywołanym wyżej art. 3 § 2 pkt 5 p.p.s.a., zaskarżalnych do sądu administracyjnego. Z tych względów, Sąd uznał skargę Wojewody za dopuszczalną i przystąpił do jej merytorycznego rozpoznania. Oceny, czy zaskarżony plan miejscowy jest obarczony wadą skutkującą stwierdzeniem jego nieważności przez sąd administracyjny na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., dokonuje się przez pryzmat przesłanek wynikających z art. 28 ust. 1 u.p.z.p, zgodnie z którym tylko istotne naruszenie zasad sporządzania oraz istotne naruszenie trybu sporządzania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, a także naruszenie właściwości organów w tym zakresie, powodują nieważność uchwały rady gminy w całości lub części. Pojęcie "trybu sporządzania planu miejscowego" (zwanego też potocznie "procedurą planistyczną") – którego zachowanie stanowi przesłankę formalną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – odnosi się do sekwencji czynności, jakie podejmuje organ w celu doprowadzenia do uchwalenia planu miejscowego, począwszy od uchwały o przystąpieniu do sporządzania planu, a na jego uchwaleniu skończywszy. Z kolei, pojęcie "zasad sporządzania planu miejscowego" – których przestrzeganie stanowi przesłankę materialną zgodności m.p.z.p. z przepisami prawa – należy wiązać przede wszystkim z samym sporządzeniem (opracowaniem) aktu planistycznego, a więc z merytoryczną zawartością tego aktu (część tekstowa, graficzna, załączniki), zawartych w nim ustaleń, a także standardów dokumentacji planistycznej (por. wyroki NSA: z 25.05.2009 r., II OSK 1778/08; z 11.09.2008 r., II OSK 215/08 – CBOSA) Bardziej szczegółową regulację aktów prawa miejscowego stanowionych przez gminę zawiera u.s.g. Jak wynika z art. 91 ust. 1 zd. pierwsze w zw. z ust. 4 tej ustawy, uchwała organu gminy sprzeczna z prawem jest nieważna, chyba że naruszenie prawa ma charakter nieistotny. Na gruncie ww. przepisów przyjmuje się, że pojęcie "sprzeczności z prawem" obejmuje sprzeczność postanowień aktu prawa miejscowego z jakimkolwiek aktem prawa powszechnie obowiązującego, w tym także z rozporządzeniem. Przenosząc powyższe uwagi na grunt kontrolowanej sprawy, należy stwierdzić, że z treści skargi jednoznacznie wynika, iż – jak to już wyżej wspomniano – przedmiotem zaskarżenia została objęta część Uchwały. Mając powyższe na uwadze, Sąd w pełni podzielił stanowisko Wojewody zaprezentowane w skardze. Przechodząc do zawartych w skardze zarzutów wskazać należy, że zgodnie z treścią § 1 ust. 1 zaskarżonej Uchwały, miejscowy planu zagospodarowania przestrzennego został przyjęty po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń "Studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy Rawicz", uchwalonego uchwałą Nr LV/576/22 Rady Miejskiej Gminy Rawicz z dnia 26 października 2022 r., zmienionego uchwałą Rady Miejskiej Gminy Rawicz nr LXIX/718/23 z dnia 2 października 2023 r. dalej zwanym: Studium. Bezspornym w sprawie jest, że w Studium dla terenów objętych Uchwałą nie wyznaczono lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛. W myśl art. 15 ust. 1 u.p.z.p., projekt planu miejscowego w części tekstowej i graficznej sporządza się zgodnie z zapisami studium, a według art. 20 ust. 1 u.p.z.p., rada gminy uchwala plan miejscowy po stwierdzeniu, że nie narusza on ustaleń studium. Jak podkreśla się w orzecznictwie sądów administracyjnych, stopień związania planów ustaleniami studium zależy w dużej mierze od brzmienia ustaleń studium. Plan zagospodarowania przestrzennego ma natomiast stanowić uszczegółowienie zapisów zawartych w studium, a nie ich dowolną interpretację czy wręcz całkowitą zmianę. Studium jest aktem o charakterze ogólnym, ustalenia studium nie muszą być przeniesione wprost do postanowień planu miejscowego, ale nie mogą również być ze sobą sprzeczne. Studium jest formą realizacji obowiązku prowadzenia polityki przestrzennej przez władze samorządowe i jest nie tylko aktem określającym założenia polityki przestrzennej, lecz zawiera ustalenia wiążące przy sporządzaniu planu. W myśl art. 9 ust. 4 oraz art. 20 ust. 1 u.p.z.p. należy przyjąć, że ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych i plany te nie mogą naruszać ustaleń studium (por. wyroki sygn. akt. IV SA/Po 1190/17 z dnia 29 marca 2018 r.). Zgodnie z art. 10 ust. 3a u.p.z.p., jeżeli na terenie gminy przewiduje się lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛, w studium określa się obszary, na których mogą być one sytuowane, a zgodnie z art. 15 ust. 3 pkt 4 u.p.z.p., w planie miejscowym określa się w zależności od potrzeb granice terenów pod budowę takich obiektów handlowych. Ponadto, art. 15 ust. 2a u.p.z.p. określa, że plan miejscowy przewidujący lokalizację obiektu handlowego, o którym mowa w art. 10 ust. 3a u.p.z.p., sporządza się dla terenu położonego na obszarze obejmującym co najmniej obszar, na którym powinny nastąpić zmiany w strukturze funkcjonalno-przestrzennej, w wyniku realizacji tego obiektu. Z powyższego wynika, że plan miejscowy, który określa przeznaczenie terenów umożliwiające lokalizację na nich obiektów handlowych, powinien jednoznacznie ustalać, czy dopuszcza realizację takich obiektów o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛. Ustalenie to musi pozostawać w zgodności z ustaleniami studium, tzn. plan miejscowy nie może dopuszczać realizacji takich obiektów na terenach, na których nie zostały one dopuszczone w studium. W Uchwale w § 4 wyznaczono tereny: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług", "tereny usług", "tereny usług lub produkcji", oznaczone na rysunku planu symbolami (1- 22 MN-U) (1-9U), (1-5PU) na obszarze, dla którego w obowiązującym Studium nie dopuszczono lokalizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛ Lokalizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛ wyznaczono na obszarze, którego nie obejmuje przedmiotowy plan. W Uchwale natomiast, nie wprowadzono zakazu realizacji obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛ na terenach: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług", "tereny usług", "tereny usług lub produkcji", oznaczonych symbolami (1- 22 MN-U) (1-9U), (1-5PU), co stanowi w ocenie Sądu, o naruszeniu ustaleń Studium. Ponadto, wskazać należy, że zgodnie z § 9 ust. 1 oraz cz. II pkt 5 załącznika nr 1 do Rozporządzenia Ministra Rozwoju i Technologii z dnia 17 grudnia 2021 r., w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu nazwy i oznaczenia graficzne dotyczące przeznaczenia terenów, stosowane w projekcie planu miejscowego oraz standardy ich stosowania, określa załącznik nr 1 do rozporządzenia (cz. I); określenia nazw klas przeznaczeń uzupełniających oraz wykluczanych dokonuje się w części tekstowej projektu planu miejscowego zgodnie z wartościami określonymi w tabeli. Dla terenów usług lub produkcji wyznaczonych w Uchwale w odniesieniu do funkcji usługowej, zastosowano klasę przeznaczenia terenu określoną w poziomie pierwszym tabeli. Jak słusznie wskazał Wojewoda, oprócz ustalenia przeznaczenia terenu, w części tekstowej projektu planu miejscowego, w zależności od potrzeb, określa się nazwy klas przeznaczeń wykluczanych. W Uchwale nie zastosowano takich wykluczeń. Zatem, w ocenie Sądu, ustalając klasę przeznaczenia terenu na poziomie 1, dopuszczono zarazem wszystkie formy zagospodarowania terenu wynikające z poziomów 2 i 3 tabeli, w tym klasę przeznaczenia UW – teren usług handlu wielkopowierzchniowego. Zgodnie z art. 2 pkt 27 u.p.z.p., przez "handel wielkopowierzchniowy" należy właśnie rozumieć handel realizowany w obiekcie handlowym o powierzchni sprzedaży powyżej 2000 m˛. Przy tym należy podkreślić, że treść i konstrukcja przepisów cytowanego Rozporządzenia (w tym w szczególności załącznika nr 1), jednoznacznie wskazują, iż to wyznaczony w planie poziom klasy przeznaczenia terenu ma decydujące znaczenie w kontekście stopnia ogólności ustaleń planu. Z przepisów tych wynika również wprost, że w sytuacji gdy organ sporządzający projekt planu chce ograniczyć przeznaczenie terenu wynikające z danej klasy i przyjętego poziomu, to wówczas powinien wykluczyć daną funkcję w treści uchwały, co w niniejszym przypadku nie miało miejsca. Na marginesie warto również zauważyć, że Rada nie wskazała, iż powierzchnia i wymiary terenów: "tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług", "tereny usług", "tereny usług lub produkcji", oznaczonych symbolami (1- 22MN-U), (1-9U), (1-5PU), a także ustalone dla nich w zapisach Uchwały szczegółowe parametry i wskaźniki kształtowania zabudowy i zagospodarowania, uniemożliwiają realizację obiektów handlowych o powierzchni sprzedaży powyżej, 2000 m˛, nie wprowadziła również w Uchwale zapisów dotyczących limitu powierzchni sprzedaży. Z uwagi na powyższe, Wojewoda trafnie przyjął, że w świetle obowiązujących standardów stosowania symboli, nazw i oznaczeń graficznych w zakresie przeznaczenia terenów, zapisy zaskarżonej Uchwały dopuszczają lokalizowanie obiektów handlu wielkopowierzchniowego na terenie: przeznaczenie terenu obejmujące usługi ("U") - w ramach ustalonego w § 4 zaskarżonej Uchwały przeznaczenia terenu: " tereny zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej lub usług", "tereny usług", "tereny usług lub produkcji", oznaczone na rysunku planu symbolami (1-22 MN-U) (1-9U), (1-5PU), a w części tekstowej zaskarżonej Uchwały nie sformułowano wykluczenia podklasy "UW" ("teren usług handlu wielkopowierzchniowego"). Skoro zatem, na poziomie określania polityki przestrzennej Gminy za konieczne uznano przyjęcie postanowienia o niedopuszczalności lokalizowania na danym obszarze obiektów handlu wielkopowierzchniowego, to takie postanowienie winno znajdować jednoznaczne odzwierciedlenie także w treści miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego w postaci wyraźnego wykluczenia podklasy "UW" z klasy przeznaczenia o symbolu "U" ("teren usług"). Brak takiego zapisu w części tekstowej zaskarżonego planu, na gruncie reguł stosowania symboli, nazwy i oznaczeń graficznych, należy bowiem odczytywać w ten sposób, że na podstawie planu miejscowego możliwa jest zmiana zagospodarowania polegająca na przeznaczeniu danego terenu pod obiekty handlu wielkopowierzchniowego. Z powyższych względów Sąd podzielił stanowisko Wojewody, że jeżeli zamiarem Rady Gminy było niedopuszczenie możliwości lokalizowania na obszarze zaskarżonego Planu obiektów handlu wielkopowierzchniowego, to prawidłowo sporządzony Plan miejscowy powinien zawierać klauzulę wykluczającą (pod)klasę przeznaczenia terenu o symbolu "UW". Kolizji pomiędzy jednoznacznymi zapisami Studium, a płynącymi z treści postanowień zaskarżonej uchwały oczywistymi wnioskami interpretacyjnymi o możności zagospodarowania terenu pod obiekty handlu wielkopowierzchniowego, nie usuwa zawarte w odpowiedzi na skargę stwierdzenie, że uchwała została podjęta bez dochowania wymogu określonego w art. 15 ust. 2a u.p.z.p. W konsekwencji przyjąć należy, że jest to teren usługowy, który dopuszcza handel, nie ma ograniczeń powierzchni, to w praktyce może być interpretowany jako dopuszczający handel powyżej 2000 m˛. Zatem brak takiej klauzuli, w okolicznościach kontrolowanej sprawy jest, zdaniem Sądu, uchybieniem istotnym, naruszeniem zasad sporządzania planu w zakresie wymogu zgodności planu miejscowego z zapisami studium, co czyniło koniecznym uwzględnienie skargi. Sąd podzielił też stanowisko Wojewody odnoście nieprzekraczalnej linii zabudowy, przyjmując, co wynika z zawartego w skardze opisu przedmiotu zaskarżenia, że dotyczy to terenów oznaczonych na rysunku planu jako 8MNW i 3MN-U. Pomimo, że pojęcie linii zabudowy nie zostało zdefiniowane, to jednak pojawia się ono w aktach prawnych z zakresu planowania przestrzennego i organy administracji publicznej maja obowiązek stosować przepisy zgodnie z ich brzmieniem. Zauważyć należy, że linia zabudowy stanowi obligatoryjny element zawartości załącznika graficznego. Sposób jej wyznaczenia nie został pozostawiony uznaniu organu planistycznego W ujęciu art. 15 ust. 2 pkt 6 u.p.z.p., linia zabudowy stanowi element kształtujący zabudowę i zagospodarowanie terenu, a jej wyznaczenie winno uwzględniać zasady sformułowane w art. 1 ust. 2 u.p.z.p, w szczególności służyć zachowaniu ładu przestrzennego i uzyskaniu odpowiednich walorów urbanistyczno architektonicznych. Doprecyzowaniem powyższych norm są przepisy szczególne zawarte w Rozporządzeniu w § 4 pkt 7lit.a i § 7 pkt 9, a formy linii, stosowanych w części graficznej projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, zostały zdefiniowane z załączniku nr 2 Rozporządzenia. Z kolei z § 8 ust. 2 Rozporządzenia wynika, że część graficzną projektu planu miejscowego sporządza się w sposób umożliwiający jednoznaczne jej powiązanie z częścią tekstową projektu planu miejscowego, stosownie do którego na rysunku planu miejscowego stosuje się oznaczenia umożliwiające jednoznaczne powiązanie projektu rysunku planu z projektem tekstu planu. W przeciwnym przypadku, może dojść do powstania stanu niepożądanej niepewności prawnej, jak to ma miejsce w przedmiotowej sprawie. Jeżeli na rysunku miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, stanowiącego załącznik do Uchwały, odwrócono kierunek elementu liniowego, a znaczniki (ząbki, trójkąty) nieprzekraczalnej linii zabudowy są skierowane w przeciwnym kierunku, aniżeli w analogicznych przypadkach, to jest to w ocenie Sądu, poważny interpretacyjny problem planu, stanowi bowiem ewidentną sprzeczność pomiędzy częścią graficzną, a przeznaczeniem terenu. Przede wszystkim, wskazać należy, że taki błąd uniemożliwia poprawne zagospodarowanie działki. Z rysunku wynikałoby, że zakaz przekroczenia dotyczy działki, a dopuszczalna zabudowa dotyczy terenu pomiędzy terenami drogowymi i nieprzekraczalnymi liniami zabudowy, co jest sprzeczne z logiką i przeznaczeniem terenu. Tym samym Sąd uznał, że stanowisko Rady zawarte w odpowiedzi na skargę, mówiące, że odwrócenie kierunku znacznika na nieprzekraczalnej linii zabudowy wyrysowanej na terenach 8MNW i 3MN-U wynikające z błędnego wygenerowania rysunku w postaci rastrowej stanowi jedynie omyłkę techniczną, która nie powoduje wątpliwości interpretacyjnych w zakresie możliwości lokalizacji zabudowy, nie zasługuje na aprobatę. Rysunek planu jest normatywną częścią miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego - musi być jednoznaczny i czytelny. Wbrew stanowisku Rady, przedmiotowy rysunek planu nie pozwala ustalić obszaru dopuszczalnej zabudowy. Pomimo, że wskazano na zapisy planu, definicję oraz logikę funkcji terenu, to rysunek planu pokazuje co innego i plan miejscowy przez to staje się niejednoznaczny. Dlatego, w ocenie Sądu, błędne zastosowanie znacznika linii zabudowy na rysunku planu, stanowi naruszenie zasad sporządzania planu. Wobec powyższego, Sąd na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a., stwierdził nieważność zaskarżonej uchwały we wskazanym zakresie, o czym orzeczono w pkt 1 sentencji niniejszego wyroku. O kosztach postępowania orzeczono w pkt 2 sentencji wyroku na podstawie art. 205 p.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c) rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz.U .2026 poz. 118 ).