III SA/Po 350/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Grossmann Sędzia WSA Maciej Busz (spr.) Sędzia WSA Józef Maleszewski Protokolant specjalista Joanna Kujawa po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 sierpnia 2026 r. sprawy ze skargi Województwa na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego z dnia [...] grudnia 2025 r. nr [...] w przedmiocie opłaty za usunięcie drzewa 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 lipca 2024 r. Nr rej. [...]; 2. umarza postępowanie administracyjne w całości; 3. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego na rzecz Województwa 7480 zł (słownie: siedem tysięcy czterysta osiemdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Prezydent Miasta [...] decyzją z dnia 29 lipca 2024 r., znak [...], wydaną na podstawie art. 84 ust. 3, 7 i 8, art. 87 ust. 3 oraz art. 83a ust. 1 ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody oraz art. 104 i art. 107 k.p.a., z urzędu naliczył Urzędowi Marszałkowskiemu Województwa opłatę w kwocie [...]zł, ustaloną decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 kwietnia 2014 r., znak [...], z tytułu usunięcia jednego drzewa dwupniowego z terenu nieruchomości położonej w P. przy ul. [...], której termin uiszczenia został odroczony w związku z uzależnieniem wydania zezwolenia na usunięcie drzewa od wykonania 10 nasadzeń zastępczych. Jednocześnie zobowiązano adresata decyzji do uiszczenia opłaty w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja stanie się ostateczna. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r., znak [...], Prezydent Miasta [...], po rozpoznaniu wniosku Urzędu Marszałkowskiego Województwa, zezwolił na usunięcie jednego drzewa graba pospolitego o dwóch pniach, o obwodach 110 i 82 cm, z nieruchomości położonej przy ul. [...], pod warunkiem posadzenia w zamian nowych drzew ozdobnych. Wydanie zezwolenia uzależniono od zastąpienia usuniętego drzewa innymi drzewami, zgodnie z dalszymi postanowieniami decyzji. W pkt 3 decyzji zezwalającej zobowiązano stronę do wykonania, w terminie do dnia 7 kwietnia 2017 r., nasadzeń 10 drzew na terenie nieruchomości, zgodnie z planem nasadzeń stanowiącym załącznik nr 1 do decyzji, celem zrekompensowania ubytku w zadrzewieniu. W decyzji wskazano również wymagania dotyczące parametrów materiału roślinnego. W przypadku gatunków liściastych osiągających duże rozmiary wskazano jako przykładowe klon pospolity, lipę i platan, dla których wymagano obwodu pnia co najmniej 20 cm, natomiast w przypadku gatunków liściastych osiągających średnie rozmiary – jako przykładowe klon polny, jarzęby i wiśnie ozdobne, dla których wymagano wysokości co najmniej 2,5 m. Stronę zobowiązano ponadto do złożenia pisemnego oświadczenia o dacie faktycznego posadzenia drzew. Decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r. ustalono opłatę z tytułu usunięcia drzewa w wysokości [...] zł, a termin jej uiszczenia odroczono na okres trzech lat od dnia wydania decyzji, pod warunkiem posadzenia drzew określonych w decyzji. Jednocześnie wskazano, że jeżeli posadzone drzewa zachowają żywotność po upływie trzech lat od dnia ich posadzenia albo nie zachowają żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty podlega umorzeniu. W przypadku natomiast utraty żywotności drzew w okresie do trzech lat z przyczyn zależnych od posiadacza nieruchomości, był on zobowiązany do niezwłocznego uiszczenia opłaty. W dniu 12 lipca 2023 r. organ zawiadomił stronę o wszczęciu postępowania administracyjnego w sprawie rozliczenia odroczonej opłaty oraz wezwał ją do udziału w oględzinach dotyczących zachowania żywotności posadzonych drzew. Oględziny przeprowadzono w dniu 7 sierpnia 2023 r. Podczas oględzin stwierdzono brak jednego drzewa oraz brak zachowania żywotności przez dwa drzewa. Pismem z dnia 21 sierpnia 2023 r. Prezydent Miasta [...] wezwał stronę do złożenia uzupełnień i wyjaśnień dotyczących braku jednego drzewa oraz niezachowania żywotności przez dwa drzewa. W odpowiedzi wnioskodawca przedłożył m.in. protokół odbioru prac pielęgnacyjnych dotyczących terenu przy ul. [...] oraz dokumentację dotyczącą nasadzeń na terenie cmentarzy wojennych na [...], przy czym druga część dokumentacji nie była związana z decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r. W toku szczegółowej analizy dokumentacji organ ustalił, że według załącznika nr 1 do decyzji nasadzenia kompensacyjne powinny zostać wykonane z użyciem drzew gatunku grab pospolity, natomiast w rzeczywistości wykonano je z użyciem drzew gatunku kasztanowiec zwyczajny. W związku z tym pismem z dnia 11 października 2023 r. wyznaczono kolejny termin oględzin, których celem było ustalenie, czy nasadzenia zostały wykonane zgodnie z załącznikiem nr 1 do decyzji z dnia 7 kwietnia 2014 r. Ponowne oględziny odbyły się w dniu 24 października 2023 r. i potwierdziły, że do wykonania nasadzeń kompensacyjnych zastosowano kasztanowce zwyczajne zamiast grabów pospolitych wskazanych – według organu – w załączniku nr 1 do decyzji. W ocenie organu, jeżeli w zezwoleniu określono obowiązek dokonania nasadzeń określonych gatunków w planie nasadzeń stanowiącym załącznik do decyzji, nasadzenia powinny zostać wykonane zgodnie z tym załącznikiem. Strona nie mogła zatem samodzielnie zmienić gatunku nasadzeń bez uprzedniej zmiany decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Organ powołał na poparcie tego stanowiska orzecznictwo sądów administracyjnych, w tym wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 31 marca 2017 r., II OSK 1965/15, z dnia 24 września 2015 r., II OSK 169/14, z dnia 4 sierpnia 2022 r., III OSK 5875/21, a także wyroki wojewódzkich sądów administracyjnych, w tym WSA w Łodzi z dnia 4 lutego 2020 r., II SA/Łd 829/19, WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2021 r., II SA/Gd 790/20, WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2018 r., II SA/Po 106/18 oraz WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2021 r., II SA/Wr 552/20. W uzasadnieniu decyzji organ przywołał w szczególności stanowisko WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2021 r., II SA/Wr 552/20, zgodnie z którym obowiązek pobrania opłaty aktualizuje się w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych lub ich części zgodnie z zezwoleniem, co może dotyczyć m.in. liczby nasadzonych drzew, ich gatunku, parametrów wielkościowych lub miejsca nasadzeń. Organ powołał również wyrok WSA w Gdańsku z dnia 5 maja 2021 r., II SA/Gd 790/20, wskazując, że rolą organu przy kontroli wykonania nasadzeń jest sprawdzenie ich zgodności z treścią decyzji, a nie ocena, czy odmienny sposób wykonania nasadzeń byłby korzystniejszy dla środowiska. Organ wskazał, że strona nie wystąpiła o zmianę decyzji w zakresie gatunku nasadzanych drzew, a zatem wykonane nasadzenia uznał za niezgodne z decyzją z dnia 7 kwietnia 2014 r. W konsekwencji, powołując się na art. 84 ust. 7 u.o.p., uznał, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem opłata podlega przeliczeniu proporcjonalnie do liczby nasadzeń, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Zdaniem organu decyzja wydawana na podstawie art. 84 ust. 7 u.o.p. ma charakter związany, a organ nie posiada uznania co do możliwości przeliczenia opłaty. Pismem z dnia 29 kwietnia 2024 r. Prezydent Miasta [...] zawiadomił strony o zakończeniu zbierania materiału dowodowego oraz o możliwości wypowiedzenia się co do zgromadzonych dowodów i materiałów oraz zgłoszenia żądań przed wydaniem decyzji. Skarżący nie wniósł uwag. Organ stwierdził następnie, że nasadzenia określone w decyzji z dnia 7 kwietnia 2014 r. nie zostały wykonane zgodnie z jej treścią i w związku z tym naliczył w całości opłatę w wysokości [...] zł. Od powyższej decyzji w ustawowym terminie odwołał się Marszałek Województwa, zarzucając naruszenie art. 87 ust. 1 i art. 84 ust. 4 u.o.p. oraz art. 7, art. 8, art. 11, art. 77 § 1 i art. 81a k.p.a. przez nieuwzględnienie przedawnienia obowiązku uiszczenia opłaty, niezastosowanie przepisu o umorzeniu należności, niewyjaśnienie w sposób wyczerpujący stanu faktycznego, w szczególności w kontekście wieloletniej bezczynności organu, a także nierozstrzygnięcie wątpliwości dotyczących treści decyzji zezwalającej i gatunku nasadzonych drzew. Wniósł o uchylenie decyzji w całości i umorzenie postępowania. W uzasadnieniu odwołania wskazano, że na podstawie decyzji z dnia 7 kwietnia 2014 r. dokonano nasadzeń 10 drzew, przy czym jesienią 2014 r. posadzono kasztanowce zwyczajne. Odwołujący podniósł, że w treści decyzji, w zakresie gatunków drzew, posłużono się sformułowaniem "np.", podczas gdy w załączniku nr 1 wskazano grab pospolity, co – jego zdaniem – powodowało niejasność co do zakresu obowiązku. W pierwszej kolejności zakwestionowano stanowisko organu w zakresie przedawnienia. Zdaniem odwołującego, skoro termin uiszczenia odroczonej opłaty przypadał na 7 kwietnia 2017 r., pięcioletni termin przedawnienia z art. 87 ust. 1 u.o.p. upłynął najpóźniej z końcem 2022 r. Tym samym wydanie decyzji opłatowej w 2024 r. było niedopuszczalne. Podniesiono również, że wieloletnia bezczynność organu nie powinna obciążać strony. Odwołujący wskazał ponadto, że według jego wiedzy wszystkie posadzone drzewa zachowały żywotność po upływie trzyletniego okresu, a obecny brak jednego drzewa i brak żywotności dwóch innych wynikały z przyczyn naturalnych. W jego ocenie organ powinien był dokonać kontroli nasadzeń bezpośrednio po upływie terminu określonego w decyzji, a nie dopiero w 2023 r. Odwołujący zakwestionował również przyjęcie, że wykonanie nasadzeń kasztanowcami stanowiło niewykonanie obowiązku wynikającego z decyzji. Wskazał na niejednoznaczność jej treści oraz rozbieżność pomiędzy decyzją a załącznikiem, podnosząc, że użycie sformułowania "np." wskazywało na otwarty katalog gatunków drzew liściastych. W jego ocenie 10 posadzonych kasztanowców, wykonanych przez profesjonalną firmę ogrodniczą, realizowało cel kompensacji przyrodniczej. Podniesiono również, że organy nie wyjaśniły, dlaczego nasadzenia grabów pospolitych miałyby stanowić właściwą kompensację, a nasadzenia kasztanowców takiej funkcji nie spełniały. Odwołujący zakwestionował nadto prawidłowość ustalenia adresata decyzji, wskazując, że nieruchomość stanowiła własność Województwa, podczas gdy zarówno decyzję zezwalającą, jak i decyzję opłatową wydano na Urząd Marszałkowski Województwa, który – jego zdaniem – jako aparat pomocniczy zarządu województwa nie posiada samodzielnej zdolności do występowania w charakterze strony postępowania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze decyzją z dnia 16 grudnia 2025 r., nr [...], utrzymało w mocy decyzję Prezydenta Miasta [...] z dnia 29 lipca 2024 r. W uzasadnieniu Kolegium przytoczyło regulację art. 83 ust. 1 u.o.p. dotyczącą obowiązku uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa lub krzewu oraz art. 84 ust. 3 i 7 u.o.p. dotyczące odroczenia opłaty i jej przeliczenia w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem. Kolegium, po ponownej analizie akt administracyjnych, uznało, że w sprawie doszło do ziszczenia się przesłanki określonej w art. 84 ust. 7 u.o.p. Wskazało, że postępowanie w sprawie rozliczenia odroczonej opłaty zostało wszczęte w dniu 12 lipca 2023 r., a podczas oględzin z dnia 24 października 2023 r. stwierdzono brak jednego drzewa, brak zachowania żywotności dwóch drzew oraz wykonanie nasadzeń z użyciem kasztanowca zamiast – według organu – wskazanego w załączniku do pierwotnej decyzji graba pospolitego. W ocenie Kolegium oznaczało to niewykonanie kompensacji przyrodniczej zgodnie z wymogami pierwotnej decyzji administracyjnej poprzez samowolną zmianę gatunku nasadzonych drzew. Kolegium podkreśliło, że decyzja wydawana na podstawie art. 84 ust. 7 u.o.p. nie ma charakteru uznaniowego. Organ powinien jedynie zbadać, czy nasadzenia kompensacyjne zostały wykonane zgodnie z warunkami pierwotnej decyzji, a w przypadku stwierdzenia niezgodności przeliczyć opłatę zgodnie z ustawą. Na poparcie tego stanowiska Kolegium powołało m.in. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 31 lipca 2025 r., II SA/Po 175/25, a także wyrok WSA we Wrocławiu z dnia 4 marca 2021 r., II SA/Wr 552/20. Kolegium podzieliło również stanowisko, że w przypadku gdy w toku wykonywania obowiązku nasadzeń okaże się, iż inne nasadzenia mogłyby być właściwsze, zainteresowany powinien wystąpić o zmianę decyzji w trybie art. 155 k.p.a. Wskazano w tym zakresie stanowisko K. Gruszeckiego zawarte w komentarzu do art. 84 ustawy o ochronie przyrody. Kolegium stwierdziło, że skoro odwołujący nie skorzystał z możliwości zmiany decyzji w zakresie gatunku nasadzeń, wykonanie decyzji niezgodnie z założonym planem było niedopuszczalne. Kolegium nie podzieliło również zarzutu przedawnienia. Powołując art. 87 ust. 1 i 3 u.o.p., wskazało, że termin przedawnienia obowiązku uiszczenia odroczonej opłaty nie rozpoczyna się przed wydaniem ostatecznej decyzji o przeliczeniu opłaty na podstawie art. 84 ust. 5 albo 7 u.o.p. W ocenie Kolegium materiał dowodowy został zgromadzony i przeanalizowany zgodnie z art. 7, art. 77 i art. 80 k.p.a., a stan faktyczny został należycie wyjaśniony. Wskazano, że przeprowadzono oględziny nieruchomości i wezwano stronę do złożenia wyjaśnień. Kolegium uznało również, że organ I instancji zapewnił stronie czynny udział w postępowaniu i umożliwił jej wypowiedzenie się co do zebranego materiału dowodowego. Kolegium wskazało ponadto na funkcję opłaty z art. 84 ust. 7 u.o.p., podkreślając jej ekonomiczny i bodźcowy charakter oraz rolę w zapewnieniu prawidłowego wykonywania obowiązków związanych z ochroną przyrody. W tym zakresie powołało wyrok WSA w Szczecinie z dnia 1 grudnia 2022 r., II SA/Sz 277/22. Na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Poznaniu wniosło Województwo, reprezentowane przez Marszałka Województwa. W pierwszej kolejności zarzucono decyzji nieważność na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., wskazując na wadliwe ustalenie stron postępowania oraz wydanie decyzji na rzecz Urzędu Marszałkowskiego Województwa, który – zdaniem skarżącego – jest jedynie aparatem pomocniczym zarządu województwa i nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa ani adresatem obowiązku uiszczenia opłaty. Z ostrożności procesowej skarżący zarzucił również naruszenie art. 105 k.p.a. w zw. z art. 87 ust. 1 u.o.p. przez niezastosowanie tych przepisów i nieumorzenie postępowania z uwagi na przedawnienie obowiązku uiszczenia opłaty, naruszenie art. 84 ust. 4 u.o.p. przez brak umorzenia należności pomimo – zdaniem skarżącego – zachowania żywotności nasadzonych drzew po upływie trzyletniego okresu, a także naruszenie art. 84 ust. 7 u.o.p. przez jego błędną wykładnię, zakładającą, że każda niezgodność z decyzją określającą warunki nasadzeń uzasadnia przeliczenie opłaty, mimo że cel kompensacji przyrodniczej został osiągnięty. W zakresie przepisów postępowania skarżący zarzucił naruszenie art. 7, art. 7a § 1 i art. 77 § 1 k.p.a. przez nieuwzględnienie wszystkich istotnych okoliczności faktycznych, w szczególności bezczynności organu, braku winy strony oraz niewyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego. Zarzucono także naruszenie art. 8 i art. 12 k.p.a. przez obciążenie strony skutkami wieloletniej bezczynności organu i brak zachowania zasady szybkości postępowania oraz art. 11 i art. 81a § 1 k.p.a. w związku z istniejącymi wątpliwościami co do treści decyzji zezwalającej i stanu faktycznego. Skarżący wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji, ewentualnie o jej uchylenie wraz z poprzedzającą ją decyzją organu I instancji i umorzenie postępowania administracyjnego. Wniósł także o zasądzenie kosztów postępowania oraz o zobowiązanie Prezydenta Miasta [...] do przedłożenia akt postępowania dotyczącego decyzji z dnia 7 kwietnia 2014 r. W uzasadnieniu skargi skarżący rozwinął zarzut dotyczący wadliwego ustalenia strony i adresata decyzji. Wskazał, że zarówno decyzja zezwalająca z 2014 r., decyzja opłatowa, jak i decyzja SKO zostały wydane na Urząd Marszałkowski Województwa. Zdaniem skarżącego Urząd Marszałkowski nie był i nie jest podmiotem uprawnionym do uzyskania zezwolenia na usunięcie drzewa, ponieważ nie jest posiadaczem nieruchomości, lecz aparatem pomocniczym organu administracji. Wskazano, że z dokumentów znajdujących się w aktach wynikało, iż właścicielem nieruchomości było Województwo. Powołano art. 45 ustawy o samorządzie województwa oraz postanowienie NSA z dnia 26 maja 2015 r., II FSK 826/13. Odnosząc się do zarzutu przedawnienia, skarżący zakwestionował stanowisko SKO, zgodnie z którym termin przedawnienia odroczonej opłaty nie rozpoczyna się przed wydaniem ostatecznej decyzji o jej przeliczeniu. Podkreślił, że od wydania decyzji zezwalającej w dniu 7 kwietnia 2014 r. do wydania decyzji opłatowej w dniu 29 lipca 2024 r. upłynęło ponad 10 lat, a postępowanie w sprawie decyzji opłatowej wszczęto dopiero 12 lipca 2023 r. Skarżący ponownie powołał treść art. 87 ust. 1 u.o.p. oraz wskazał na regulacje dotyczące przedawnienia administracyjnych kar pieniężnych. Podniósł, że warunkiem umorzenia opłaty było zachowanie żywotności nasadzonych drzew po upływie ustawowego trzyletniego okresu, a przeprowadzenie kontroli dopiero po wielu latach utrudniało, a w praktyce uniemożliwiało wiarygodne ustalenie stanu faktycznego w tym zakresie. W ocenie skarżącego przyjęcie przez organy, że termin przedawnienia zaczyna biec dopiero od wydania decyzji przeliczeniowej, prowadziłoby do braku jakiejkolwiek rzeczywistej granicy czasowej dla kontroli wykonania nasadzeń i mogłoby pozwalać na rozliczanie odroczonej opłaty nawet po kilkunastu czy kilkudziesięciu latach. Skarżący wskazał, że pozostawałoby to w sprzeczności z funkcją przepisów o przedawnieniu oraz zasadami prowadzenia postępowania administracyjnego. Wskazał również na pogląd prezentowany w orzecznictwie i piśmiennictwie, zgodnie z którym brak uregulowania przerwania biegu przedawnienia w u.o.p. oznacza, że termin biegnie również w okresie odroczenia opłaty, powołując K. Gruszeckiego oraz wyrok WSA w Poznaniu z dnia 4 października 2018 r., II SA/Po 106/18. W zakresie zarzutu dotyczącego art. 84 ust. 4 u.o.p. skarżący wskazał, że według posiadanej przez niego wiedzy wszystkie posadzone drzewa zachowały żywotność po upływie trzyletniego okresu, co miało znajdować potwierdzenie w dokumentacji dotyczącej odbiorów pielęgnacyjnych. Jego zdaniem, gdyby organ przeprowadził kontrolę w 2017 r. lub w kolejnym sezonie wegetacyjnym, mógłby stwierdzić spełnienie warunku umorzenia opłaty. Obecny stan nieruchomości, obejmujący brak jednego drzewa i brak żywotności dwóch drzew, miał natomiast wynikać z przyczyn naturalnych, niezależnych od posiadacza nieruchomości. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 84 ust. 7 u.o.p., skarżący ponownie wskazał na treść pkt 3 decyzji zezwalającej i użycie w niej sformułowania "np." przy wskazywaniu gatunków drzew. W jego ocenie oznaczało to otwarty katalog gatunków, a zatem nie można było przyjąć, że decyzja wymagała wyłącznie posadzenia grabów pospolitych. Podniesiono także niespójność pomiędzy treścią decyzji a jej załącznikiem oraz związane z tym wątpliwości co do rzeczywistego zakresu obowiązku nałożonego na stronę. Skarżący wskazał, że 10 kasztanowców zostało posadzonych przez profesjonalną firmę ogrodniczą z zastosowaniem odpowiedniego materiału szkółkarskiego. W jego ocenie kasztanowce właściwie zrekompensowały ubytek po usuniętym grabie pospolitym. Powołał również argumenty dotyczące walorów przyrodniczych i dekoracyjnych kasztanowca białego oraz jego znacznej obecności w P., w tym wśród pomników przyrody i w alei [...]. W skardze wskazano ponadto na orzecznictwo WSA w Rzeszowie, WSA w Krakowie i WSA w Gorzowie Wielkopolskim, z którego – zdaniem skarżącego – wynika konieczność zindywidualizowanej oceny przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych. Skarżący argumentował, że samo stwierdzenie odstępstwa od warunków decyzji nie powinno automatycznie prowadzić do przeliczenia opłaty, jeżeli cel kompensacji przyrodniczej został faktycznie osiągnięty. W jego ocenie rolą organu powinno być również zbadanie, czy nasadzone drzewa przedstawiają tożsamą lub zbliżoną wartość przyrodniczą do drzew wskazanych w decyzji. Skarżący podniósł także, że organ I instancji podczas pierwszych oględzin w dniu 7 sierpnia 2023 r. stwierdził ubytki w nasadzeniach, ale nie zakwestionował ich gatunku. Dopiero po wyjaśnieniach strony i przeprowadzeniu drugich oględzin w dniu 24 października 2023 r. organ wskazał na kwestię gatunku nasadzonych drzew, a następnie wydał decyzję opłatową. W ocenie skarżącego okoliczność ta świadczyła o tym, że organ początkowo koncentrował się na ustaleniu żywotności drzew, natomiast dopiero później przyjął dodatkową podstawę do uznania nasadzeń za niezgodne z decyzją. Skarżący zakwestionował także stanowisko SKO, że zapewniono mu czynny udział w postępowaniu, skoro wcześniej organy nie wskazywały, że kwestionują sam gatunek dokonanych nasadzeń. W dalszej części skargi wskazano, że ani w decyzji zezwalającej, ani w decyzji opłatowej organy nie wyjaśniły, dlaczego nasadzenia grabów pospolitych miałyby stanowić właściwą kompensację przyrodniczą, podczas gdy nasadzenia kasztanowców takiej funkcji nie spełniały. W ocenie skarżącego brak takiego wyjaśnienia stanowił istotną wadę uzasadnienia decyzji. W odniesieniu do zarzutów procesowych skarżący podniósł, że postępowania prowadzone przez oba organy, w szczególności przez organ I instancji, naruszały ogólne zasady postępowania administracyjnego, w tym obowiązek dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i wyczerpującego rozpatrzenia materiału dowodowego. Wskazał również na wieloletnią bezczynność organu oraz brak podjęcia kontroli nasadzeń w okresie bezpośrednio następującym po upływie terminu wynikającego z decyzji zezwalającej. W odpowiedzi na skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze wniosło o jej oddalenie, podtrzymując dotychczasową argumentację. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu zważył, co następuje. Przystępując do rozpoznania sprawy w tym trybie, Sąd miał na uwadze, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem (legalności), jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sądy administracyjne, kierując się wspomnianym kryterium legalności, dokonują oceny zgodności treści zaskarżonego aktu oraz procesu jego wydania z normami prawnymi – ustrojowymi, proceduralnymi i materialnymi – przy czym ocena ta jest dokonywana według stanu prawnego i zasadniczo na podstawie akt sprawy istniejących w dniu wydania zaskarżonego aktu. W świetle art. 3 § 2 p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne (pkt 1). Stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną w niej podstawą prawną. Oznacza to, że bierze pod uwagę wszelkie naruszenia prawa, a także wszystkie przepisy, które powinny znaleźć zastosowanie w rozpoznawanej sprawie, niezależnie od żądań i wniosków podniesionych w skardze – w granicach sprawy, wyznaczonych przede wszystkim rodzajem i treścią zaskarżonego aktu. Materialnoprawną podstawę rozstrzygnięć zapadłych w kontrolowanej sprawie stanowiły przepisy ustawy z dnia 16 kwietnia 2004 r. o ochronie przyrody (Dz.U. z 2013 r., poz. 627 ze zm. oraz Dz.U. z 2023 r., poz. 1336 ze zm., dalej jako: "u.o.p."). W pierwszej kolejności należy odnieść się do kwestii wykonania nasadzeń zastępczych. W tej części stanowisko organów co do zasady należy uznać za prawidłowe. Decyzją Prezydenta Miasta [...] z dnia 7 kwietnia 2014 r. zezwolono na usunięcie drzewa, jednocześnie uzależniając wykonanie zezwolenia od dokonania nasadzeń zastępczych. Sposób wykonania tego obowiązku został określony w decyzji oraz w stanowiącym jej integralną część planie nasadzeń zawartym w załączniku nr 1, z którego jednoznacznie wynika, że nasadzenia zastępcze miały zostać wykonane z użyciem grabów pospolitych. Bezsporne jest natomiast, że faktycznie posadzono kasztanowce białe. Okoliczność ta została ustalona przez organ w toku postępowania i potwierdzona podczas oględzin przeprowadzonych w dniu 24 października 2023 r. W konsekwencji należy podzielić stanowisko organów, że wykonanie nasadzeń innym gatunkiem niż wskazany w decyzji i stanowiącym jej integralną część planie nasadzeń nie stanowiło wykonania obowiązku zgodnie z treścią zezwolenia. Obowiązek nałożony decyzją polegał bowiem na wykonaniu określonych nasadzeń zgodnie z warunkami zezwolenia, a nie jedynie na osiągnięciu zbliżonego efektu przyrodniczego. Sam fakt zachowania żywotności posadzonych drzew nie eliminuje zatem naruszenia obowiązku określonego w decyzji. Powyższa ocena nie przesądza jednak o możliwości wydania w niniejszej sprawie decyzji przeliczającej opłatę. Czym innym jest bowiem ustalenie, że obowiązek nasadzeń nie został wykonany zgodnie z decyzją, a czym innym ustalenie, czy w dacie wydania decyzji organ był jeszcze uprawniony do rozstrzygnięcia o skutkach tego uchybienia. Ta druga kwestia ma w niniejszej sprawie znaczenie zasadnicze. Skarżący zakwestionował również prawidłowość oznaczenia strony postępowania. Decyzje wydane w sprawie skierowano do Urzędu Marszałkowskiego Województwa, podczas gdy właścicielem nieruchomości było Województwo. Zarzut ten wymaga uwzględnienia w zakresie oceny prawidłowości oznaczenia strony, jednak nie prowadzi do stwierdzenia nieważności zaskarżonej decyzji. Urząd marszałkowski jest bowiem aparatem pomocniczym organów województwa i nie posiada odrębnej podmiotowości administracyjnoprawnej. Pogląd ten znajduje potwierdzenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego, w tym w postanowieniu z dnia 26 maja 2015 r., II FSK 826/13. Jednocześnie w orzecznictwie przyjmuje się, że skierowanie decyzji do urzędu zamiast do właściwego podmiotu nie oznacza co do zasady wydania decyzji wobec osoby niebędącej stroną w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a., lecz stanowi wadliwe oznaczenie strony postępowania. Takie stanowisko wyrażono m.in. w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 20 października 2011 r., V SA/Wa 1397/11. W konsekwencji zarzut nieważności decyzji z tej przyczyny należy uznać za zbyt daleko idący. Wadliwe oznaczenie strony nie miało bowiem w niniejszej sprawie istotnego wpływu na wynik postępowania, a zatem nie daje podstaw do zastosowania art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadnicze znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy ma natomiast zarzut przedawnienia oraz związany z nim problem wpływu nowelizacji ustawy o ochronie przyrody, obowiązującej od dnia 28 sierpnia 2015 r., na stosunek prawny powstały na podstawie decyzji z dnia 7 kwietnia 2014 r. W dacie wydania tej decyzji obowiązywał art. 84 u.o.p. w brzmieniu, zgodnie z którym organ właściwy do wydania zezwolenia na usunięcie drzewa odraczał, na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, termin uiszczenia opłaty za jego usunięcie, jeżeli zezwolenie przewidywało przesadzenie drzewa albo zastąpienie go innymi drzewami lub krzewami. Jeżeli posadzone w zamian drzewa zachowały żywotność po upływie 3 lat od dnia ich posadzenia albo nie zachowały żywotności z przyczyn niezależnych od posiadacza nieruchomości, należność z tytułu ustalonej opłaty podlegała umorzeniu. Jednocześnie art. 87 ust. 1 u.o.p. w ówczesnym brzmieniu stanowił, że obowiązek uiszczenia opłat, o których mowa w art. 84 ust. 1, przedawnia się z upływem 5 lat, licząc od końca roku, w którym upłynął termin uiszczenia opłaty. Zgodnie natomiast z art. 87 ust. 3 u.o.p. uiszczenie opłaty następowało w terminie 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca wysokość opłaty stała się ostateczna. Już na gruncie tych przepisów powstawała wątpliwość interpretacyjna dotycząca relacji pomiędzy art. 84 ust. 4 u.o.p., przewidującym odroczenie terminu uiszczenia opłaty na okres 3 lat od dnia wydania zezwolenia, a art. 87 ust. 3 u.o.p., określającym termin uiszczenia opłaty na 14 dni od dnia, w którym decyzja ustalająca jej wysokość stała się ostateczna. Ustawą zmieniającą ustawę o ochronie przyrody, obowiązującą od dnia 28 sierpnia 2015 r., zmieniono konstrukcję odroczenia opłaty oraz następstw niewykonania obowiązku nasadzeń. Wprowadzono m.in. odrębne podstawy do wydania decyzji w przypadku niewykonania nasadzeń zgodnie z zezwoleniem, nie określając jednak wprost terminu, w jakim decyzja taka powinna zostać wydana. Obecne brzmienie art. 84 ust. 7 u.o.p. przewiduje bowiem, że w przypadku niewykonania nasadzeń zastępczych zgodnie z zezwoleniem naliczona opłata jest przeliczana proporcjonalnie do liczby drzew, które nie zostały wykonane zgodnie z zezwoleniem. Problem granic czasowych możliwości wydania takiej decyzji został racjonalnie i trafnie rozstrzygnięty przez Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 września 2025 r., III OSK 133/24. W wyroku tym NSA przyjął, że instytucja odroczenia uiszczenia opłaty z tytułu usunięcia drzew lub krzewów jest zbliżona swoim charakterem do ulgi podatkowej, co uzasadnia odpowiednie zastosowanie do niej regulacji przewidzianych w art. 69 Ordynacji podatkowej. Brak dokonania odpowiednich nasadzeń zastępczych powoduje bowiem utratę prawa do umorzenia należności z tytułu naliczonej opłaty. NSA wskazał, że odpowiednie zastosowanie art. 69 § 2 Ordynacji podatkowej do instytucji przeliczenia opłaty prowadzi do wniosku, że organ nie może wydawać decyzji przeliczeniowej w dowolnym czasie. Termin do jej wydania wynosi co do zasady 3 lata od końca roku, w którym nastąpiło zdarzenie powodujące utratę prawa do umorzenia opłaty, względnie 5 lat od końca tego roku, jeżeli zobowiązany nie zgłosił właściwemu organowi wystąpienia tego zdarzenia. Istotne znaczenie ma również przyjęte przez NSA założenie intertemporalne. Wyrok ten dotyczył bowiem stosunku prawnego, który powstał przed wejściem w życie nowelizacji z dnia 28 sierpnia 2015 r., lecz trwał po jej wejściu w życie. NSA przyjął, że do dalszego przebiegu takiego stosunku prawnego stosuje się przepisy obowiązujące po nowelizacji. Stanowisko to ma zastosowanie również w niniejszej sprawie. Decyzja z dnia 7 kwietnia 2014 r. została wydana przed wejściem w życie wskazanej nowelizacji, jednak wynikający z niej stosunek prawny trwał po dniu 28 sierpnia 2015 r. Należy zatem uwzględnić regulację obowiązującą po nowelizacji, w tym art. 84 ust. 7 u.o.p., oraz odpowiednio zastosować metodologię przyjętą przez NSA w sprawie III OSK 133/24 dla wyznaczenia granic czasowych kompetencji organu do wydania decyzji przeliczeniowej. Nie można przy tym pominąć, że na gruncie niniejszej sprawy okres odroczenia został określony według przepisów obowiązujących w 2014 r. Zgodnie z ówczesnym art. 84 ust. 4 u.o.p. trzyletni okres odroczenia liczony był od dnia wydania zezwolenia. Decyzja z dnia 7 kwietnia 2014 r. przewidywała zatem odroczenie opłaty na okres trzech lat, a jednocześnie określała termin wykonania nasadzeń zastępczych na dzień 7 kwietnia 2017 r. W konsekwencji w niniejszej sprawie zakończenie okresu odroczenia oraz upływ terminu wykonania obowiązku nasadzeń nastąpiły tego samego dnia – 7 kwietnia 2017 r. W tym miejscu należy odnieść się do okoliczności, że nasadzenia zostały faktycznie wykonane jesienią 2014 r., przy czym zamiast grabów pospolitych, wskazanych w planie nasadzeń stanowiącym załącznik do decyzji, posadzono kasztanowce. Fakt posadzenia kasztanowców zamiast grabów pospolitych stanowił podstawę do uznania przez organy, że obowiązek nasadzeń nie został wykonany zgodnie z zezwoleniem. Zdarzenie to należy zatem traktować jako przyczynę utraty prawa do umorzenia, natomiast dla potrzeb wyznaczenia terminu do wydania decyzji przeliczeniowej istotne znaczenie ma moment, w którym zakończył się okres odroczenia i upłynął termin wykonania obowiązku nasadzeń. W realiach niniejszej sprawy moment ten przypadał na dzień 7 kwietnia 2017 r. W tym dniu możliwe było już ostateczne ustalenie, czy obowiązek wynikający z decyzji został wykonany zgodnie z jej treścią, a w przypadku stwierdzenia jego niewykonania – czy zachodzi podstawa do wydania decyzji przeliczeniowej. Przyjęcie dnia 7 kwietnia 2017 r. jako punktu odniesienia prowadzi do jednoznacznego rezultatu. Przy odpowiednim zastosowaniu art. 69 § 2 Ordynacji podatkowej pięcioletni termin upływał z końcem 2022 r. Tymczasem organ wszczął postępowanie dopiero w dniu 12 lipca 2023 r., a decyzję w przedmiocie przeliczenia opłaty wydał w dniu 29 lipca 2024 r. Oznacza to, że zarówno wszczęcie postępowania, jak i wydanie decyzji, nastąpiły po upływie terminu, w którym organ mógł skutecznie wydać decyzję przeliczeniową. Przyjęcie odmiennego stanowiska prowadziłoby w istocie do zaakceptowania możliwości wydania takiej decyzji w dowolnym czasie po zakończeniu okresu odroczenia. Organ mógłby bowiem przez wiele lat nie podejmować żadnych czynności kontrolnych, a następnie własnym działaniem – poprzez wszczęcie postępowania – kreować moment, od którego możliwe byłoby rozliczenie odroczonej opłaty. Taki rezultat pozostawałby w sprzeczności z przyjętą przez NSA w wyroku III OSK 133/24 metodologią, której celem jest właśnie wyznaczenie czasowej granicy kompetencji organu i wyeliminowanie możliwości wydania decyzji przeliczeniowej po nieograniczonym upływie czasu. W tym kontekście istotna jest również wcześniejsza linia orzecznicza, reprezentowana m.in. przez wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Szczecinie z dnia 10 marca 2023 r., II SA/Sz 1120/22. W orzeczeniu tym przyjęto, że odroczenie opłaty powoduje, iż obowiązek nie jest wymagalny, a termin przedawnienia nie rozpoczyna biegu przed wydaniem ostatecznej decyzji przeliczającej opłatę. WSA wskazał również, że brak uregulowania przez ustawodawcę kwestii przerwania biegu terminu nie oznacza, że termin ten biegnie w okresie odroczenia. Stanowisko to nie może jednak prowadzić do odmiennego rozstrzygnięcia niniejszej sprawy. Późniejszy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 września 2025 r., III OSK 133/24, przyjął bowiem odmienną konstrukcję, uznając konieczność odpowiedniego zastosowania art. 69 § 2 Ordynacji podatkowej dla wyznaczenia terminu do wydania decyzji przeliczeniowej. Ta sama koncepcja została przyjęta przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Poznaniu w wyroku z 24 kwietnia 2025 r., sygn. akt II SA/Po 169/25. Sąd rozpoznający niniejszą sprawę podziela tę argumentację, uznając ją za właściwą dla zapewnienia rzeczywistej granicy czasowej kompetencji organu. Nie zmienia powyższej oceny okoliczność, że organ dopiero w toku oględzin przeprowadzonych w 2023 r. ustalił, że zamiast grabów pospolitych posadzono kasztanowce. Okoliczność ta była możliwa do ustalenia znacznie wcześniej, a w każdym razie nie może powodować przesunięcia początku biegu terminu. Termin ten nie może bowiem zależeć od tego, kiedy organ zdecyduje się podjąć czynności kontrolne. Na krytykę zasługuje również okoliczność, że w niniejszej sprawie organ podjął czynności zmierzające do rozliczenia opłaty dopiero około sześciu lat po zakończeniu okresu odroczenia i około dziesięciu lat po wydaniu decyzji z dnia 7 kwietnia 2014 r. Tak znaczna zwłoka budzi zastrzeżenia z punktu widzenia obowiązku wyczerpującego zebrania i rozpatrzenia materiału dowodowego, w szczególności w zakresie zachowania żywotności drzew po zakończeniu okresu odroczenia i przyczyn ich późniejszego obumarcia. Zwłoka ta nie stanowi jednak samoistnej podstawy uchylenia decyzji, skoro zasadniczą przyczyną jej wadliwości jest wydanie jej po upływie terminu. W konsekwencji należy uznać, że w dacie wydania decyzji z dnia 29 lipca 2024 r. upłynął już termin do wydania decyzji przeliczeniowej. Organ pierwszej instancji nie był zatem uprawniony do wydania decyzji w przedmiocie przeliczenia opłaty, a organ odwoławczy nie powinien był decyzji tej utrzymywać w mocy. Powyższe ustalenie ma zasadnicze znaczenie dla pozostałych zarzutów skargi. Skoro decyzja została wydana po upływie terminu, w którym organ mógł skutecznie rozstrzygnąć o przeliczeniu opłaty, dalsze rozważanie kwestii zachowania żywotności posadzonych drzew, przyczyn ich późniejszego obumarcia czy też oceny, czy osiągnięty został cel kompensacji przyrodniczej, nie może wpłynąć na wynik sprawy. Podobnie nie ma potrzeby dalszego rozstrzygania, czy w świetle art. 84 ust. 7 u.o.p. stwierdzona niezgodność nasadzeń z decyzją uzasadniała przeliczenie opłaty, skoro możliwość wydania takiej decyzji ustała z upływem wskazanego wyżej terminu. Nie ma również potrzeby prowadzenia dalszych rozważań dotyczących wadliwego oznaczenia strony. Jak już wyjaśniono, skierowanie decyzji do Urzędu Marszałkowskiego Województwa [...] zamiast do Województwa [...] stanowi wadliwość w oznaczeniu strony, jednak nie uzasadnia stwierdzenia nieważności decyzji na podstawie art. 156 § 1 pkt 4 k.p.a. Zasadniczą przyczyną wyeliminowania decyzji z obrotu prawnego pozostaje bowiem wydanie jej po upływie terminu do wydania decyzji przeliczeniowej. Skoro zatem organ pierwszej instancji wydał decyzję po upływie terminu, w którym mógł skutecznie rozstrzygnąć o przeliczeniu odroczonej opłaty, a organ odwoławczy decyzję tę utrzymał w mocy, obie decyzje podlegają uchyleniu. Z tych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 p.p.s.a. uchylono zaskarżoną decyzję oraz decyzję poprzedzającą (pkt 1 sentencji wyroku). W konsekwencji powyższej wykładni postępowanie administracyjne w sprawie przeliczenia opłaty za usunięcie drzewa stało się bezprzedmiotowe, wobec czego Sąd umorzył to postępowanie na podstawie art. 161 § 1 pkt 3 w zw. z art.145 § 3 p.p.s.a. (pkt 2 sentencji wyroku). O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 p.p.s.a. (pkt 3 sentencji wyroku).