III SA/Wr 201/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny we Wrocławiu w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Kamila Paszowska-Wojnar po rozpoznaniu w dniu 10 września 2026 r. na posiedzeniu niejawnym w Wydziale III sprawy ze skargi Stowarzyszenia D. w S. na uchwałę Rady Miejskiej w Świerzawie z dnia 12 marca 2026 r. nr XXVI/136/2026 w przedmiocie uchylenia uchwały z dnia 27 listopada 2025 r. nr XXI/104/2025 w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanej eksploatacji złoża "Jurczyce I" postanawia: I. odrzucić skargę. II. zwrócić stronie skarżącej kwotę 300 (trzysta) zł uiszczoną tytułem wpisu od skargi.

Stowarzyszenie D. w S. (dalej: strona skarżąca, Stowarzyszenie) wnieśli skargę na uchwałę Rady Miejskiej w Świerzawie z 12 marca 2026 r. nr XXVI/136/2026 w sprawie uchylenia uchwały z dnia 27 listopada 2025 r. nr XXI/104/2025 (dalej: uchwała uchylona) w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanej eksploatacji złoża J. W uzasadnieniu w zakresie swojej legitymacji strona skarżąca wskazała na art. 101 ust. 1 ustawy z ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tj. Dz. U. z 2025 r., poz. 1153 ze zm., dalej: "u.s.g."), wskazując, że Stowarzyszenie jest stroną postępowania środowiskowego w toczącym się postępowaniu w sprawie wydania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach dla przedsięwzięcia "Eksploatacja złoża J.", do którego zostało dopuszczone na prawach strony na podstawie art. 31 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2025 r. poz. 1691 ze zm., dalej "k.p.a.") jako organizacja społeczna w rozumieniu art. 44 ustawy z 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz ocenach oddziaływania na środowisko (Dz. U. z 2024 r. poz. 1112 ze zm., dalej: ustawa środowiskowa), co oznacza, że jego interes istniał niezależnie od inicjatywy uchwałodawczej i nie jest od niej pochodny. Zdaniem strony skarżącej uchwała uchylona zaskarżoną uchwałą, wyrażająca stanowisko organu co do przedsięwzięcia środowiskowego, wywołuje skutki prawne w postępowaniu środowiskowym jako dowód stanowiska jednostki samorządu terytorialnego. Stowarzyszenie podało, że zamierzało w przyszłości w postępowaniu środowiskowym kwestionować odmowę przeprowadzenia dowodu z uchylonej uchwały, a zaskarżona uchwała czyni to bezprzedmiotowym, skoro akt taki przestaje istnieć. Następnie strona skarżąca powołała się na interes prawny wynikający z celów statutowych stowarzyszenia oraz na fakt, że dwoje członków Stowarzyszenia było współzałożycielami Komitetu Inicjatywy Uchwałodawczej, której efektem prac było wydanie uchylonej uchwały, a zaskarżona uchwała unicestwiła efekt tej inicjatywy. Wojewódzki Sąd Administracyjny zważył, co następuje: Skarga wniesiona przez Stowarzyszenie podlega odrzuceniu. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. Posiadanie legitymacji skargowej zależy zatem od wykazania naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia zaskarżoną uchwałą. Cytowany przepis stanowi bowiem przepis szczególny w stosunku do art. 50 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2026 r. poz. 143, dalej: "p.p.s.a."), albowiem reguluje w sposób odrębny kwestię legitymacji skargowej w odniesieniu do skarg na uchwały lub zarządzenia podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, w tym skarg na uchwały w przedmiocie miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego. Legitymację skargową przyznaje tylko podmiotom, których indywidualny interes prawny, uprawnienie lub kompetencja zostały naruszone przepisami takiej uchwały. Tym samym uprawnionym do wniesienia skargi z art. 101 usg może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Skarga złożona na podstawie art. 101 ust. 1 usg nie ma bowiem charakteru "actio popularis" (II OSK 2865/21). Zgodnie z art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. sąd odrzuca skargę, jeżeli interes prawny lub uprawnienie wnoszącego skargę na uchwałę lub akt, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 5 i 6 nie zostały naruszone stosownie do wymagań przepisu szczególnego. W orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04, ONSA i WSA z 2005 r. Nr 1, poz. 2) przyjmuje się, że w przeciwieństwie do postępowania prowadzonego na podstawie Kodeksu postępowania administracyjnego, w którym stroną może być każdy, czyjego interesu prawnego lub uprawnienia dotyczy postępowanie, stroną w postępowaniu toczącym się na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. może być jedynie podmiot, którego interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone. Podobne stanowisko zaprezentowane zostało w wyroku z dnia 24 sierpnia 2007 r. (sygn. akt II OSK 1033/07), w którym przyjęto, że tylko takie naruszenie interesu prawnego lub uprawnienia przez kwestionowaną uchwałę może doprowadzić do uwzględnienia skargi, które ma charakter aktualny, a ponadto jest naruszeniem zindywidualizowanym, wymierzonym w realne i zdatne do wskazania dobra prawne, z których korzysta sam skarżący; powinno być tego rodzaju, aby można było stwierdzić, że bezpośrednio wyzuwa skarżącego z przysługujących mu praw albo ogranicza go w sposobach czynienia użytku z dotychczas przysługującego uprawnienia. Zagadnieniem legitymacji skargowej aktu prawa miejscowego dwukrotnie zajął się również Trybunał Konstytucyjny, który w uzasadnieniu wyroków z dnia 4 listopada 2003 r. (SK 30/02, OTK ZU 8/A/2003/84) i z dnia 16 września 2008 r. (SK 76/06, OTK-A 2/7/121) podzielił interpretację przyjmowaną przez sądy administracyjne, zgodnie z którą, prawo do zaskarżania uchwał na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. przysługuje tym, którzy wykażą się konkretnym interesem prawnym wynikającym z określonej normy prawa materialnego. Podkreśla się również, że źródłem interesu prawnego lub uprawnienia jest zawsze norma prawna ogólna i abstrakcyjna (akt normatywny) lub jednostkowa i konkretna (decyzja), mająca źródło w przepisach prawa materialnego (nie tylko prawa administracyjnego materialnego). Podstawę legitymacji procesowej strony musi zatem stanowić przepis prawa materialnego wskazujący na własne prawo (interes prawny) lub obowiązek podmiotu, które podlegają skonkretyzowaniu w postępowaniu administracyjnym. Stwierdzenie istnienia interesu prawnego sprowadza się zatem do ustalenia związku o charakterze materialnoprawnym między obowiązującą normą a sytuacją prawną konkretnego podmiotu. O statusie strony w postępowaniu sądowym decyduje więc posiadanie interesu prawnego lub uprawnienia, przy czym dopiero naruszenie tego interesu prawnego lub uprawnienia wnoszącego skargę na uchwałę rady gminy otwiera drogę do merytorycznego rozpoznania skargi. Naruszenie tego interesu następuje wtedy, gdy zaskarżonym aktem zostaje odebrane lub ograniczone jakieś prawo skarżącego, wynikające z przepisów prawa materialnego, względnie zostanie nałożony na niego nowy obowiązek lub też zmieniony obowiązek dotychczas na nim ciążący. Dodatkowo należy zwrócić uwagę na ugruntowany już w orzecznictwie sądów administracyjnych pogląd, który Sąd w pełni podziela, że podmiot skarżący uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. musi wykazać, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jego własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą. Związek ten polega na tym, że uchwała narusza jego indywidualny interes prawny lub uprawnienie. Reprezentując swój zindywidualizowany interes, skarżący musi też wykazać, że interes ten jest konkretny, realny i aktualny (wyrok NSA z dnia 13 listopada 2012 r., sygn. akt II OSK 2105/12). Zaznaczyć również należy, że w powołanym już wyroku z dnia 4 listopada 2003 r. Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Strona skarżąca winna udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jej sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (wyroki: NSA z dnia 1 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1437/04; WSA w Warszawie z dnia 1 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 1928/04; NSA z dnia 3 września 2004 r., sygn. akt OSK 476/04). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest również pogląd, że interes prawny skarżącego, do którego wprost nawiązuje art. 101 ust. 1 u.s.g., musi wynikać z normy prawa materialnego kształtującej sytuację prawną wnoszącego skargę. Podnosi się przy tym, że interes ten musi być bezpośredni i realny w tym znaczeniu, że można go wywodzić wyłącznie z własnej określonej przez prawo materialne sytuacji prawnej. Dodatkowo, uwzględniając, że skargę w niniejszej sprawie wniosło Stowarzyszenie na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g., jak też mając na uwadze treść tej skargi, należy zauważyć, że organizacja społeczna nie może skutecznie skarżyć uchwał lub zarządzeń organu gminy w oparciu o art. 101 ust. 1 u.s.g. wyłącznie z powołaniem się na własny cel statutowy, bowiem nie jest to wówczas działanie z uwagi na naruszenie własnego interesu prawnego, ale w obronie interesu publicznego, a ten nie może stanowić wyłącznej przesłanki zaskarżenia uchwały organu gminy na podstawie powyższego przepisu. Dlatego dla uznania legitymacji skargowej organizacji społecznej na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. nie jest wystarczające wyłącznie powiązanie przedmiotu kwestionowanej uchwały lub zarządzenia z celami statutowymi i z zakresem działania tej organizacji, bez wykazania przez nią własnego interesu prawnego (wyroki WSA w: Białymstoku z dnia 23 czerwca 2010 r., sygn. akt II SA/Bk 171/10; Poznaniu z dnia 14 lutego 2013 r., sygn. akt IV SA/Po 1017/12). Jednocześnie w wyroku z dnia 5 maja 2016 r. (sygn. akt II OSK 2088/14) NSA wyjaśnił natomiast, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. wynika, że skargę na uchwałę organu gminy z zakresu administracji publicznej może wnieść każdy, czyj interes prawny został tą uchwałą naruszony. Na podstawie powołanego przepisu nie można więc wnieść skargi w interesie społecznym (publicznym) lub w interesie innego podmiotu. Można natomiast wnieść skargę w celu ochrony swojego indywidualnego interesu prawnego naruszonego uchwałą organu gminy. W tym wyroku wyraźnie też przyjęto, że z art. 101 ust. 1 u.s.g. nie wynika, aby organizacje społeczne mogły wnosić skargi na uchwały i zarządzenia organów gminy w interesie publicznym lub innych osób. Przedstawioną wykładnię art. 101 ust. 1 u.s.g. potwierdza także to, że ilekroć ustawodawca chce przyznać organizacji społecznej, czyli także stowarzyszeniu, uprawnienie do brania udziału w postępowaniu, a więc także do zaskarżania aktów administracji publicznej z uwagi na potrzebę ochrony interesu publicznego (lub też z innego powodu niezależnego od indywidualnego interesu tej organizacji), to czyni to wyraźnie. Na przykład w art. 31 § 1 k.p.a. stanowi, że organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem wszczęcia postępowania lub dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny, zaś w art. 44 ust. 3 ustawy z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko stanowi, że organizacji ekologicznej służy skarga do sądu administracyjnego od decyzji wydanej w postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji, także w przypadku, gdy nie brała ona udziału w określonym postępowaniu wymagającym udziału społeczeństwa. W wyroku z dnia 31 stycznia 2018 r. (sygn. akt II OSK 1558/17), Naczelny Sąd Administracyjny, uchylając zaskarżony wyroku i odrzucając skargę stowarzyszenia, wskazał, że w p.p.s.a. dopuszczono możliwość wniesienia skargi przez organizację społeczną w zakresie jej statutowej działalności w sprawach dotyczących interesów prawnych innych osób, jednakże tylko wówczas, gdy organizacja ta brała udział w postępowaniu administracyjnym (art. 50 § 1 p.p.s.a.), jednakże przepis ten nie może stanowić podstawy wniesienia skargi przez organizację społeczną, w tym stowarzyszenie, niezależnie od naruszenia jej indywidualnego interesu prawnego lub uprawnienia, na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Odnosząc powyższe rozważania do rozpoznawanej sprawy, należy zauważyć, że z uzasadnienia skargi wynika, iż główną przesłanką uznania legitymacji Stowarzyszenia, jest powołanie się na status uczestnika postępowania środowiskowego i ewentualne przyszłe czynności, jakie Stowarzyszenie zamierzało podjąć w przypadku zaistnienia potrzeby powołania uchylonej uchwały jako dowód w postępowaniu odwoławczym. Strona skarżąca opiera swoją legitymację skargową także o swoje cele statutowe w zakresie prowadzonej działalności ekologicznej i prośrodowiskowej oraz fakt, że dwoje członków Stowarzyszenia było współzałożycielami Komitetu Inicjatywy Uchwałodawczej, której efektem prac była uchylona zaskarżonym aktem uchwała. Sąd stwierdza, że powołane przez stronę ewentualne przyszłe działania dotyczące postępowań odwoławczych w postępowaniu środowiskowym nie mogą stanowić realizacji dyspozycji art. 101 ust. 1 u.s.g., bowiem jak już wcześniej wskazano, interes ten musi być aktualny i realny, a nie przyszły i warunkowy. Za hipotetyczne należy bowiem uznać wykazanie posiadanego interesu prawnego poprzez powołanie się na ewentualne kroki, jakie w przyszłości Stowarzyszenie zamierza podjąć po wydaniu decyzji środowiskowej, w której to sprawie postępowanie – jak wynika z samego uzasadnienia skargi – jest jeszcze w fazie postępowania wyjaśniającego. Nadto zauważyć należy, że Stowarzyszenie wnosi skargę na uchwałę, mocą której uchylono uchwałę z dnia 27 listopada 2025 r. nr XXI/104/2025 w sprawie wyrażenia sprzeciwu wobec planowanej eksploatacji złoża J. Jednocześnie wskazać należy, że Stowarzyszenie uczestniczy w postępowaniu środowiskowym nie w interesie własnym a w interesie społecznym. Z treści postanowienia Burmistrz Miasta i Gminy Świerzawa z dnia 2 października 2024 r. (nr INGK.ŚR.Gr.6220.3.8.2024) wynika, że dopuszczono Stowarzyszenie do udziału na prawach strony w postępowaniu środowiskowym na podstawie art. 31 § 1 i 2 k.p.a. W myśl przepisu art. 31 § 1 k.p.a., organizacja społeczna może w sprawie dotyczącej innej osoby występować z żądaniem: 1) wszczęcia postępowania, 2) dopuszczenia jej do udziału w postępowaniu, jeżeli jest to uzasadnione celami statutowymi tej organizacji i gdy przemawia za tym interes społeczny. Z natury zatem Stowarzyszenie nie będzie miało własnego i indywidualnego interesu opartego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. W tym miejscu należy odnieść się do powołanej przez stronę skarżącą podstawy posiadanej legitymacji, jaką miałaby być okoliczność, że dwoje członków Stowarzyszenia było współzałożycielami Komitetu Inicjatywy Uchwałodawczej, której efektem prac była uchwała uchylona zaskarżonym aktem. Sąd podkreśla, że w tym przypadku uzasadnienie posiadania przez Stowarzyszenie interesu prawnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. strona skarżąca opiera na interesie cudzym, a nie własnym. W sprawie bowiem skargę wniosło Stowarzyszenie, a nie indywidualnie jego członkowie, którzy w procesie wydawania uchwały uchylonej uczestniczyli. Wobec powyższego, Sąd postanowił jak w pkt I sentencji postanowienia, na podstawie art. 58 § 1 pkt 5a p.p.s.a. O zwrocie wpisu Sąd orzekł na podstawie art. 232 § 1 pkt 1 p.p.s.a. (pkt II).