III SAB/Gd 459/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Adam Osik po rozpoznaniu w dniu 17 listopada 2025 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi D. G. na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie zapewnienia lokalu socjalnego postanawia: odrzucić skargę.

W dniu 23 września 2025 r. D. G. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku skargę na bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania przez Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie zapewnienia lokalu socjalnego, żądając nakazania organowi niezwłocznego zapewnienia lokalu zastępczego dla niego i jego rodziny oraz zbadania bezczynności i przewlekłości organu w tej sprawie. Jak wyjaśnił skarżący od dnia 14 września 2025 r. podejmuje działania w Urzędzie Miejskim w Gdańsku, żądając od organu natychmiastowego zapewnienia lokalu zastępczego. Wskazał, że zajmowany obecnie przez skarżącego, jego partnerkę i dziecko oraz ojca skarżącego R. G. lokal przy ul. [...] w G., nie jest przystosowany do potrzeb osób niepełnosprawnych, do których zaliczony został ojciec skarżącego. Zdaniem skarżącego bezczynność organu narusza art. 4 i art. 12 ustawy o ochronie praw lokatorów, art. 75 i art. 68 Konstytucji RP oraz art. 16 Europejskiej Karty Społecznej. W odpowiedzi na skargę Prezydent Miasta Gdańska wniósł o jej odrzucenie z uwagi na brak właściwości sądów administracyjnych. Uprawnienie do zawarcia umowy najmu socjalnego nie jest powiązane z aktem administracyjnym lecz wynika bezpośrednio z treści prawomocnego wyroku Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt I C 874/15, który od razu otwiera etap cywilnoprawny. Nadto organ wskazał, że ww. wyrokiem orzeczono uprawnienie do lokalu socjalnego na rzecz R. G., a nie na rzecz skarżącego D. G., który nigdy nie miał tytułu prawnego do lokalu przy ul. [...] w G., w związku z czym nie przysługuje mu uprawnienie do zawarcia z Gminą umowy najmu socjalnego. W piśmie z dnia 12 października 2025 r. skarżący wniósł o wydanie zarządzenia zobowiązującego Gminę Miasta Gdańska do natychmiastowego wykonania ww. wyroku Sądu dotyczącego przydziału lokalu socjalnego jego ojcu oraz o uwzględnienie w tym przydziale skarżącego, jego partnerki i dziecka, wskazując, że zapewnia on opiekę ojcu, który jest osobą niezdolną do samodzielnej egzystencji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gdańsku zważył, co następuje: Sąd administracyjny w pierwszej kolejności z urzędu bada dopuszczalność skargi. Merytoryczne rozpatrzenie zasadności skargi wymaga bowiem uprzedniego zbadania dopuszczalności jej wniesienia. Zgodnie z art. art. 58 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.) - dalej jako: "p.p.s.a." skarga podlega odrzuceniu m.in., jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego (pkt 1), a także jeżeli z innych przyczyn, innych niż określone w pkt 2-5a, jest ona niedopuszczalna (pkt 6). Mając na uwadze przedstawiony zakres skargi, wyjaśnić trzeba, że zgodnie z art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jednolity: Dz.U. z 2022 r., poz. 2492 ze zm.) w zw. z art. 3 § 1 p.p.s.a. sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta obejmuje co do zasady orzekanie w sprawie skarg na akty administracyjne lub czynności z zakresu administracji publicznej, enumeratywnie wymienione w art. 3 § 2 p.p.s.a. W myśl art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. przedmiotem zaskarżenia do sądu administracyjnego może być także bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadkach określonych w pkt 1-4 lub przewlekłe prowadzenie postępowania w przypadku określonym w pkt 4a. W tym zakresie przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak. Z kolei na podstawie art. 3 § 2 pkt 9 p.p.s.a. sąd administracyjny rozpoznaje również skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach dotyczących innych niż określone w pkt 1-3 aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w kodeksie postępowania administracyjnego, postępowań określonych w działach IV, V i VI Ordynacji podatkowej oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw. Bezczynność i przewlekłe prowadzenie postępowania, o których to stanach mowa w art. 3 § 2 pkt 8 i 9 p.p.s.a., nie dotyczy zatem wszystkich działań podmiotów wykonujących zadania z zakresu administracji publicznej (organów administracji w znaczeniu funkcjonalnym), a jedynie tych aktów i tych czynności, które zostały wymienione przez ustawodawcę w art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. Jak wynika z art. 3 § 2 pkt 1-4a p.p.s.a. kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje orzekanie w sprawach skarg na: 1) decyzje administracyjne; 2) postanowienia wydane w postępowaniu administracyjnym, na które służy zażalenie albo kończące postępowanie, a także na postanowienia rozstrzygające sprawę co do istoty; 3) postanowienia wydane w postępowaniu egzekucyjnym i zabezpieczającym, na które przysługuje zażalenie; 4) inne niż określone w pkt 1-3 akty lub czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, z wyłączeniem aktów lub czynności podjętych w ramach postępowania administracyjnego określonego w ustawie z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572), postępowań określonych w działach IV, V i VI ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. - Ordynacja podatkowa (Dz. U. z 2023 r. poz. 2383 i 2760), postępowań, o których mowa w dziale V w rozdziale 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz. U. z 2023 r. poz. 615, z późn. zm.), oraz postępowań, do których mają zastosowanie przepisy powołanych ustaw; 4a) pisemne interpretacje przepisów prawa podatkowego wydawane w indywidualnych sprawach, opinie zabezpieczające i odmowy wydania opinii zabezpieczających, opinie w sprawie opodatkowania wyrównawczego, opinie zabezpieczające w sprawie opodatkowania wyrównawczego i odmowy wydania opinii zabezpieczających w sprawie opodatkowania wyrównawczego. Zgodnie nadto z art. 3 § 3 p.p.s.a. sądy administracyjne orzekają także w sprawach, w których przepisy ustaw szczególnych przewidują sądową kontrolę, i stosują środki określone w tych przepisach. Oznacza to, że skarga na bezczynność może być skutecznie wniesiona jedynie w sytuacji, w której dotyczy organu (podmiotu) właściwego do wydania lub podjęcia aktów lub czynności w opisanych powyżej formach procesowych. W konsekwencji, gdy warunek powyższy nie jest spełniony, skarga podlega odrzuceniu (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 6 lipca 2004 r. sygn. OSK 547/04 - to i pozostałe orzeczenia podane w uzasadnieniu dostępne są w Internecie pod adresem: Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Sąd, uwzględniając skargę na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organy w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 1-4 albo na przewlekłe prowadzenie postępowania w sprawach określonych w art. 3 § 2 pkt 4a: 1) zobowiązuje organ do wydania w określonym terminie aktu, interpretacji albo do dokonania czynności; 2) zobowiązuje organ do stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa; 3) stwierdza, że organ dopuścił się bezczynności lub przewlekłego prowadzenia postępowania (art. 149 § 1 p.p.s.a.). Rozpoznając skargę na bezczynność lub przewlekłość, sąd administracyjny bada zatem, czy organ rzeczywiście nie podjął działania w załatwieniu wniosku, do którego był zobowiązany. Zatem dla stwierdzenia stanu bezczynności konieczne jest ustalenie, czy na organie administracji publicznej, któremu zarzucono zwłokę w załatwieniu sprawy, spoczywa obowiązek wydania aktu lub dokonania określonej czynności oraz czy organ podjął działania i czy pozostaje w sprawie w zwłoce. Należy mieć zatem na uwadze, że istotę skargi na bezczynność stanowi doprowadzenie do załatwienia w terminie określonym przepisami indywidualnej sprawy administracyjnej. Zasadniczo skarga na bezczynność organu jest pochodną skargi na określone formy działania organu, czyli jest dopuszczalna tylko w takich granicach, w jakich służy skarga do sądu administracyjnego na decyzje administracyjne, określone postanowienia oraz akty i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczące przyznania, stwierdzenia albo uznania uprawnienia lub obowiązku wynikających z przepisów prawa oraz w razie niewydania pisemnej interpretacji indywidualnej przepisów prawa podatkowego (por. postanowienie NSA z dnia 17 lipca 2012 r. sygn. akt I OSK 1620/12). W niniejszej sprawie przedmiotem wniesionej skargi skarżący uczynił bezczynność i przewlekłość Prezydenta Miasta Gdańska w przedmiocie zapewnienia lokalu mieszkalnego socjalnego jako wykonanie obowiązku wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt I C 874/15, którym to wyrokiem Sąd w sprawie z powództwa Gminy Gdańsk – Gdańskiego Zarządu Nieruchomości Komunalnych przeciwko R. G. nakazał pozwanemu, aby opuścił i opróżnił lokal mieszkalny nr [...] położony w G. przy ulicy [...], ustalił, że pozwanemu przysługuje uprawnienie do lokalu socjalnego oraz nakazał wstrzymanie wykonania opróżnienia ww. lokalu do czasu złożenia przez Gminę Gdańsk pozwanemu oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Skarżący zwracał się do Gminy Miasta Gdańska o wykonanie ww. wyroku domagając się w istocie złożenia mu przez Gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego. Wskazać zatem należy, że zasady gospodarowania mieszkaniowym zasobem gminy uregulowane są w ustawie z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jednolity: Dz. U. z 2023 r., poz. 725). Zgodnie z art. 4 ust. 1 i 2 tej ustawy, tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która na zasadach i w wypadkach przewidzianych w tej ustawie, zapewnia lokale w ramach najmu socjalnego i lokale zamienne, a także zaspokajają potrzeby mieszkaniowe gospodarstw domowych o niskich dochodach. Zgodnie z art. 22 ustawy umową najmu socjalnego lokalu jest umowa najmu lokalu nadającego się do zamieszkania ze względu na wyposażenie i stan techniczny, którego powierzchnia pokoi przypadająca na członka gospodarstwa domowego najemcy nie może być mniejsza niż 5 m2, a w przypadku jednoosobowego gospodarstwa domowego 10 m2, przy czym lokal ten może być o obniżonym standardzie. Umowę najmu lokalu socjalnego zawiera się na czas oznaczony. Umowa najmu lokalu socjalnego, z uwzględnieniem art. 14 ust. 1, może być zawarta z osobą, która nie ma tytułu prawnego do lokalu i której dochody gospodarstwa domowego nie przekraczają wysokości określonej w uchwale rady gminy podjętej na podstawie art. 21 ust. 1 pkt 2, z uwzględnieniem art. 21b. Umowę najmu socjalnego lokalu można po upływie oznaczonego w niej czasu przedłużyć na następny okres, jeżeli najemca nadal znajduje się w sytuacji uzasadniającej zawarcie takiej umowy. W razie wzrostu dochodów gospodarstwa domowego najemcy ponad wysokość określoną w uchwale rady gminy uzasadniającą zawarcie umowy najmu socjalnego lokalu od dnia ustania najmu do czasu opróżnienia takiego lokalu, stosuje się przepisy art. 18 ust. 1 i 2 (art. 23 ust. 1-3 ustawy). Wyjaśnienia wymaga, że zagadnienie, dotyczące istoty i charakteru tego rodzaju uprawnień w zakresie przyznania lokalu mieszkalnego było przedmiotem uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (ONSAiWSA 2008 r., nr 6, poz. 90), w której przyjęto, że tylko zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu (ewentualnie też skreślenie z listy) jest aktem należącym do kategorii aktów z art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. Jedynie zatem ta materia podlega ocenie legalności poddanej kognicji sądów administracyjnych. Pozostałe kwestie należą do właściwości sądów powszechnych. Podobne stanowisko zostało zaprezentowane w postanowieniu NSA z dnia 20 maja 2015 r., sygn. akt I OSK 1279/15. Jednocześnie stwierdzić należy, że w rozpatrywanej sprawie uprawnienie ojca skarżącego do lokalu socjalnego nie wynikało z aktu administracyjnego lecz z wyroku Sądu Rejonowego Gdańsk-Północ w Gdańsku z dnia 23 września 2015 r., sygn. akt I C 874/15. O charakterze prawnym czynności podejmowanych w wyniku realizacji wyroku w sposób wyraźny stanowi przepis art. 14 ust. 6 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, z którego wynika, że orzekając o uprawnieniu do otrzymania lokalu socjalnego, sąd nakazuje wstrzymanie wykonania opróżnienia lokalu do czasu złożenia przez gminę oferty zawarcia umowy najmu lokalu mieszkalnego. Wykonanie takiego wyroku następuje zatem nie poprzez wydanie aktu administracyjnego, ale przez zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego. Czynności polegające na skierowaniu do zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nie są związane z wykonywaniem publicznoprawnych zadań gminy, nie mogą zatem stanowić rozstrzygnięcia o charakterze administracyjnoprawnym. Czynności te mają charakter cywilnoprawny, zmierzają bowiem do nawiązania stosunku cywilnoprawnego najmu lokalu. Zawarcie umowy najmu lokalu przez gminę jest czynnością cywilnoprawną, nie należy zatem do kognicji sądów administracyjnych. Stanowisko to jest utrwalone w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, w myśl którego kwestia zawarcia umowy najmu lokalu wchodzącego w skład mieszkaniowego zasobu gminy podlega w całości uregulowaniu mającym charakter cywilnoprawny (postanowienie NSA z dnia 9 kwietnia 2015 r. I OSK 795/15; postanowienie NSA z dnia 22 listopada 2019 r. dostępne w internetowe bazie orzeczeń CBOS). Dochodzenie żądania przyznania lokalu socjalnego (zawarcia umowy najmu) na drodze sądowoadministracyjnej jest w konsekwencji niedopuszczalne ze względu na cywilnoprawny charakter takiego żądania. Z tych względów takie żądanie skarżącego nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Jednocześnie nadmienić należy, że jeżeli gmina nie wywiązuje się z obowiązku zapewnienia lokalu socjalnego, mimo orzeczenia sądu, lokator może wystąpić z roszczeniem o zobowiązanie gminy do zawarcia umowy najmu wskazanego lokalu socjalnego, jeżeli pozostaje on w jej zasobach (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 28 marca 1996 r. sygn. akt III CZP 18/96, OSNC 1996, nr 5, poz. 74). W sytuacji, gdy skarga na bezczynność i przewlekłość została wniesiona w sprawie, która nie podlega załatwieniu w trybie administracyjnym, w drodze decyzji administracyjnej lub innego aktu administracyjnego, skarga jest niedopuszczalna i podlega odrzuceniu. Tym samym sprawa dotycząca bezczynności i przewlekłości organu w niniejszej sprawie nie podlega właściwości sądu administracyjnego. W tym stanie rzeczy Sąd, działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a., odrzucił skargę.