VII SA/Wa 213/25

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Grzegorz Rudnicki Sędziowie: sędzia WSA Jolanta Augustyniak-Pęczkowska asesor WSA Wojciech Białogłowski (spr.) Protokolant: referent stażysta Oliwia Woźniak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 marca 2025 r., sprawy ze skargi Zespołu Przychodni [...] w T. na decyzję Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 15 lutego 2023 r., znak: DOZ-APN.650.55.2021.MW w przedmiocie nałożenia kary pieniężnej, 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z dnia 29 lipca 2021 r., nr 130; 2. zasądza od Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego na rzecz Zespołu Przychodni [...] w T. kwotę 1100 (tysiąc sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

I 1. W dniu 21 marca 2023 r. (data stempla pocztowego) do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie spółka [...] Sp. z o.o. z siedzibą w T.(dalej: skarżąca) – zastępowany przez zawodowego pełnomocnika procesowego w osobie radcy prawnego – wniosła za pośrednictwem Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego (dalej też: MKiDN lub organ) skargę na decyzję tego organu z 15 lutego 2023 r. (znak: DOZ-APN.650.55.2021.MW). 2. Skarga została wniesiona w związku z następującym stanem faktycznym: Wskazaną na wstępie decyzją z 15 lutego 2023 r., po rozpatrzeniu odwołania skarżącej od decyzji Małopolskiego Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków (dalej: MWKZ) z 29 lipca 2021 r. (nr 130, w której nakłożono na skarżącą karę pieniężną w wysokości 5000 zł z powodu wykonania robót budowlanych bez pozwolenia MWKZ przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków decyzją z 12 kwietnia 1976 r., pod numerem rejestru A-86, tj. układzie urbanistycznym miasta T., w zakresie przebudowy parkingu, budowy sieci kanalizacji deszczowej, przebudowy sieci gazowej, przebudowy sieci teletechnicznej na działkach nr ew. [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...], [...] i [...], obręb [...] przy [...] Sp. z o.o. w T., ul. [...], MKiDN utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. Organ wskazał, że decyzją z 26 czerwca 2017 r. (znak: OZT.5152.260.2017.JW1) MWKZ udzielił [...] Sp. z o.o. w T. pozwolenia na rozbudowę parkingów w otoczeniu przychodni na ww. działkach. W decyzji tej organ ustalił termin ważności pozwolenia do końca grudnia 2018 r. W dniu 11 lutego 2021 r. pełnomocnik inwestora złożył wniosek o wydanie pozwolenia konserwatorskiego w zakresie tożsamym względem uzgodnionego wcześniej zakresu prac. Organ wezwał wnioskodawcę do usunięcia braków formalnych wniosku. Z powodu ich nieuzupełnienia pismem z 14 maja 2021 r. poinformował inwestora o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. W dniu 12 lipca 2021 r. MWKZ stwierdził, że przy ul. [...] są prowadzone roboty budowlane bez pozwolenia konserwatorskiego. Wykonano podbudowę pod nawierzchnię, utwardzenie w obrębie drzew o walorach zabytkowych. Roboty ziemne prowadzone były bez nadzoru archeologicznego i nadzoru dendrologicznego. Prace odbywały się w obrębie drzew - pomników przyrody, tj. kasztanowca pospolitego o obwodzie pnia 130-360 cm oraz jesion wyniosły. Roboty budowlane naruszyły system korzeniowy kasztanowca, który został podcięty i niezabezpieczony przed przesychaniem. Bezpośrednio przy pniu kasztanowca składowany był materiał budowlany. Wykonane prace doprowadziły do poważnego uszkodzenia nabiegów korzeniowych drzewa o walorach zabytkowych. Naderwane korzenie nie zostały zabezpieczone przed utratą wody i bezpośrednio przy pniu drzewa składowany był materiał budowlany. Powyższe działania miały negatywny wpływ na drzewo, co w konsekwencji mogło doprowadzić do jego zamierania. Decyzją z 13 lipca 2021 r. (nr 123) MWKZ wstrzymał prowadzone przez skarżącą roboty budowlane prowadzone bez pozwolenia konserwatorskiego w zakresie budowy parkingu przy ul. [...] w T. na wskazanych wyżej działkach. Pismem z 28 lipca 2021 r. skarżąca poinformowała, że nadzór dendrologiczny będzie prowadzić E. O., która posiada stosowne uprawnienia. W dniu 6 sierpnia 2021 r. do MWKZ wpłynęła "Opinia dendrologiczna dot. stanu zadrzewienia na działce nr ew. [...] i [...] wraz z programem prac pielęgnacyjnych zadrzewienia i oceną wpływu realizacji projektu na stan drzew", opracowana przez mgr. inż. E. O. w sierpniu 2021 r. Decyzją z 10 sierpnia 2021 r. (nr 132) MWKZ nakazał skarżącej uzyskanie pozwolenia konserwatorskiego na prowadzenie wstrzymanych robót budowlanych przy zabytku. Następnie, decyzją z 10 sierpnia 2021 r. (nr 370/2021) MWKZ udzielił skarżącej pozwolenia na prowadzenie wstrzymanych robót budowlanych, ustalając termin ważności tego pozwolenia do 31 sierpnia 2022 r. Pismem z 13 lipca 2021 r. (znak: DT.5142.55.2021.PH) MWKZ zawiadomił o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie nałożenia administracyjnej kary pieniężnej z tytułu prowadzenia robót budowlanych w otoczeniu zabytku bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego. Następnie, decyzją z 29 lipca 2021 r. (nr 130 MWKZ) nałożył na [...] Sp. z o.o. w T. karę pieniężną w wysokości 5000 zł z powodu wykonania robót budowlanych bez pozwolenia konserwatorskiego przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, tj. układzie urbanistycznym miasta T., wypisanymi do rejestru zabytków decyzją z 12 kwietnia 1976 r., pod numerem rejestru [...]. Odwołanie od powyższej decyzji wniosła skarżąca, wskazawszy że pozostawała w przekonaniu, iż jeżeli rozpocznie wykonywanie robót jeszcze w 2020 r. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2017 r., zatwierdzającej projekt budowlany i udzielającej pozwolenia na rozbudowę istniejącego parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą, to decyzja konserwatora zabytków pozostaje ważna do czasu zakończenia inwestycji. Po rozpatrzeniu odwołania MKiDN wskazał, że zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2021 r. poz. 710, ze zm.: dalej: u.o.z.o.z.) pozwolenia konserwatorskiego wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Natomiast, kto podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 u.o.z.o.z., bez uzyskania pozwolenia konserwatorskiego, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Karę tę nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który był właściwy do wydania pozwolenia (art. 107d ust. 1 i 5 u.o.z.o.z.). Organ wskazał, że do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2021 r. poz. 735, ze zm.; dalej: k.p.a.), który zawiera m.in. art. 189d. W przepisie tym wskazano, co organ administracji publicznej bierze pod uwagę wymierzając administracyjną karę pieniężną. MKiDN wyjaśnił, że w rozpatrywanej sprawie nie ulega wątpliwości, iż skarżąca w dniu 12 lipca 2021 r. na terenie położonym przy ul. [...] w T. prowadził roboty budowlane bez pozwolenia konserwatorskiego. Skarżąca w 2017 r. uzyskała pozwolenie konserwatorskie na przeprowadzenie prac w podobnym zakresie, lecz termin ważności tego pozwolenia upłynął z końcem grudnia 2018 r. MKiDN wskazał, że organ pierwszej instancji dokonał analizy przesłanek wymienionych w art. 189d k.p.a. W wyniku dokonanej oceny organ stwierdził, że przeprowadzone przez skarżącą roboty budowlane nie wpłynęły na zagrożenie zdrowia czy życia, niemniej jednak zniszczenie nabiegów korzeniowych mogło doprowadzić do utraty statyki drzewa, a w konsekwencji do jego wywrócenia. Skarżąca nie dopuściła się wcześniej naruszenia zakazu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z warunkami lub bez pozwolenia konserwatorskiego. Nie stwierdzono, że skarżąca za to samo zachowanie była ukarana już poprzednio oraz iż do naruszenia doszło na skutek działania siły wyższej. Organ zaznaczył, że w rozpatrywanej sprawie nie ma jednak zastosowania przesłanka, dotycząca warunków osobistych strony, na którą administracyjna kara pieniężna została nałożona, ponieważ zgodnie z przepisem art. 189d pkt 7 k.p.a. przesłanka ta dotyczy wyłącznie osób fizycznych. Zatem w rozpatrywanej sprawie, gdzie ukaranym jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie można uwzględnić sytuacji finansowej ukaranego, który jest osobą prawną, a nie osobą fizyczną. W ocenie MKiDN nałożenie na skarżącą administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5000 zł należy uznać za zasadne i adekwatne do popełnionego naruszenia. Odnosząc się do argumentacji zawartej w odwołaniu, dotyczącej upływu terminu ważności pozwolenia z 14 lipca 2017 r. na prowadzenie robót budowlanych polegających na rozbudowie istniejącego parkingu położonego przy ul. [...] w T. organ wyjaśnił, że zgodnie z § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z dnia 2 sierpnia 2018 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2018 r., poz. 1609, ze zm.; dalej: rozporządzenie z 2018 r.) obligatoryjnym elementem decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, którą organ ten udziela pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych, jest termin ważności pozwolenia. Termin ważności pozwolenia konserwatorskiego nie ma charakteru uznaniowego. Przepisy powyższego aktu wykonawczego wydanego na podstawie art. 37 ust. 1 u.o.z.o.z., zawierające warunki pozwolenia konserwatorskiego zostały bowiem celowo w taki właśnie sposób ukształtowane, ze względu na materię jaką regulują. Organ wyjaśnił, że termin ważności pozwolenia konserwatorskiego jest istotnym elementem z tego powodu, że organ ochrony konserwatorskiej wydaje pozwolenie na określone działania przy obiekcie zabytkowym, mając na uwadze jego aktualny stan techniczny oraz określony stan zachowania oryginalnej tkanki zabytkowej. Niejednokrotnie pozwolenia konserwatorskie są wydawane w przypadku obiektów znajdujących się w złym stanie technicznym i wymagających podjęcia określonych działań. Dlatego pozwolenia te nie mogą być realizowane przez właściciela zabytku, czy inwestora w nieograniczonym czasie i bezterminowo. Przyjęte w danym momencie określone rozwiązania techniczne po upływie terminu ważności pozwolenia mogą się okazać niewystarczające, a nawet niekorzystne lub szkodliwe dla danego zabytku. Organ zwrócił uwagę, że przepisy ww. rozporządzenia wymagają wskazania terminu ważności każdego pozwolenia konserwatorskiego. Zatem upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest równoznaczny z jego wygaśnięciem. Organ powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 31 stycznia 2021 r. (sygn. akt II OSK 2689/20), wydany w odniesieniu do terminu ważności pozwoleń konserwatorskich wskazał, że określenie w decyzji terminu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie "okres ważności" wyraźnie oznacza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Nie chodzi więc o nieważność takiej decyzji spowodowaną upływem czasu, ale o ważność decyzji w określonym czasie, w tymi znaczeniu, że po upływie wyznaczonego czasu decyzja traci znaczenie prawne i przestaje obowiązywać. 3. W skardze na decyzję MKiDN zarzucono temu rozstrzygnięciu obrazę art. 39 ust. 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2023 r. poz. 682, ze zm.; dalej: p.b.) oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 43 ust.1 pkt 2 w związku z art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i art. 92 ust. 5 i 6 oraz 107 d ust. 1 u.o.z.o.z. w związku z art. 189d k.p.a., a także wniesiono o uchylenie zaskarżonej decyzji. W uzasadnieniu skargi wskazano, że skarżąca pozostawała w przekonaniu, na skutek aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, iż jeżeli rozpocznie wykonywanie robót jeszcze w 2020 r., na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2017 r. (nr 420/2017) o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmujące rozbudowę istniejącego parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą, to decyzja konserwatora zabytków pozostaje ważna do czasu zakończenia inwestycji. Skarżąca podniosła, że kierowała się m.in. wyrokiem Naczelnego Sądu Administracyjny z 14 kwietnia 2010 r. (sygn. akt II OSK/671/09) oraz wyrokiem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 5 czerwca 2019 r. (sygn. akt VII SA/Wa 9/19), które uznały, że termin ważności pozwolenia konserwatorskiego ma walor jedynie informacyjny. W tym ostatnim judykacie przyjęto, że po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, decyzja konserwatora zostaje niejako skonsumowana, a inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu tą decyzją, dopóty dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym; w konsekwencji prowadzenie robót budowlanych na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę jednakże po terminie ważności określonym w pozwoleniu konserwatorskim nie może być traktowane jako prowadzenie robót bez pozwolenia konserwatorskiego, a więc nie jest zasadne nałożenie na inwestora kary z tego tytułu na podstawie ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Odmienna interpretacja wprowadzałaby niepewność w sytuacji prawnej inwestora – mogłoby dojść do sytuacji, w której organ konserwatorski, pomimo że wydał uprzednio pozwolenie konserwatorskie, zmieniłby następnie stanowisko w przedmiocie legalności, zakresu czy warunków inwestycji i odmówiłby wydania pozwolenia konserwatorskiego, uniemożliwiając zakończenie inwestycji w pierwotnym kształcie, co skutkowałoby koniecznością ponownego rozpoczęcia procesu projektowego i zamiany decyzji na pozwolenie na budowę. Skarżąca podniosła, że niezwłocznie podjęła działania naprawcze dostosowując się do oczekiwań MWKZ, nie wchodząc w prawny spór co do ich zasadności. Przedłożono niezbędne dokumenty, podjęto współpracę z dendrologiem, wykonano czynności zabezpieczające i ochronne wobec drzewa zgodnie ze wskazówkami i pod nadzorem dendrologa, zanim jeszcze kara została wymierzona. Zaznaczyła, że przez cały okres pandemii placówka świadczyła usługi nieprzerwanie pozostając otwarta dla pacjentów. Z tego powodu podniosła dość znaczne koszty związane z zapewnieniem bezpieczeństwa indywidualnego lekarzy i pozostałego personelu oraz pacjentów. Wskazała, że wszelkie obciążenia dodatkowe, jak przedmiotowa kara, stanowią znaczący wydatek z budżetu Przychodni, który mógłby zostać przeznaczony na ochronę zdrowia i życia ludzkiego. Dodała, że rozpoznając skargę MKiDN całkowicie pominął jej argumentację i nie odniósł się do przywołanych orzeczeń sądów administracyjnych, pomijając je całkowicie w uzasadnieniu. 4. W odpowiedzi na powyższą skargę, zawartej w piśmie procesowym z 17 kwietnia 2023 r., Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego o jej oddalenie. II 1. Wyrokiem z 20 lipca 2023 r. (sygn. akt VII SA/Wa 879/23) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę na decyzję MKiDN z 15 lutego 2023 r. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, co następuje: "Postępowanie zakończone tą decyzją [z 15 lutego 2023 r.] wywołane zostało ustaleniem, że przy ul. [...] prowadzone są roboty budowlane bez pozwolenia konserwatorskiego. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.i.o.z. pozwolenia konserwatorskiego wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. W niniejszej sprawie bezspornym jest, że układ urbanistyczny miasta T. został wpisany do rejestru zabytków decyzją z [...] kwietnia 1976 r., pod numerem rejestru [...]. Nie budzi wątpliwości w sprawie ani fakt wykonania prac i ich zakres, ani to, że miały one miejsce na terenie układu urbanistycznego miasta T., chronionego prawnie od 12 kwietnia 1976 r., ani także to, że na prowadzenie prac na tym zabytkowym terenie skarżąca nie posiadała w dniu 12 lipca 2021 r. wymaganego pozwolenia konserwatorskiego. Kwestią sporną w niniejszej sprawie jest to, czy decyzja konserwatora zabytków udzielająca pozwolenia na rozbudowę pozostaje ważna aż do czasu zakończenia inwestycji. Jak podniosła skarżąca w skardze pozostawała w przekonaniu, na skutek aktualnego orzecznictwa sądów administracyjnych, że jeżeli rozpocznie wykonywanie robót budowlanych jeszcze w 2020 r. na podstawie ostatecznej decyzji Prezydenta Miasta T. z [...] lipca 2017 r., nr [...] o zatwierdzeniu projektu budowlanego i udzieleniu pozwolenia na budowę dla zamierzenia budowlanego obejmujące rozbudowę istniejącego parkingu wraz z niezbędną infrastrukturą, to decyzja konserwatora zabytków pozostaje ważna do czasu zakończenia inwestycji. Skarżąca powołała się na orzeczenie Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r., sygn. akt II OSK/671/09 oraz na wyrok WSA w Warszawie z 5 czerwca 2019 r., sygn. akt VII SA/Wa 9/19, które uznały, że termin ważności pozwolenia konserwatorskiego ma walor jedynie informacyjny. W ocenie Sądu, ww. przekonanie skarżącej dotyczące terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest błędne. W niniejszej sprawie decyzją z [...] czerwca 2017 r., MWKZ udzielił skarżącej pozwolenia na rozbudowę parkingów w otoczeniu przychodni na ww. działkach obręb [...] w T., według projektu architektoniczno - budowlanego opracowanego przez Zespół w Przedsiębiorstwie [...]. Podkreślić należy, że MWKZ w decyzji 26 czerwca 2017 r., zawarł zastrzeżenie, odnoszące się do ważności wydanego stronie skarżącej pozwolenia, gdyż elementem jego rozstrzygnięcia jest wskazanie – »Pozwolenie jest ważne do końca grudnia 2018 r., w razie konieczności przedłużenia ważności pozwolenia należy wniosek zgłaszać miesiąc przed upływem terminu«. W tym kontekście należy przypomnieć, że pojęcie terminu powszechnie odnosi się do zdarzenia przyszłego i pewnego związanego z upływem czasu, z zastrzeżeniem którego wiąże się wywołanie z mocy prawa skutku prawnego. Zastrzeżenie tego elementu akcesoryjnego decyzji administracyjnej wymaga wyraźnego umocowania ustawowego o charakterze szczegółowym (art. 107 § 2 k.p.a.). Istota zastrzeżenia terminu, jak się wskazuje w piśmiennictwie, sprowadza się do tego, że z chwilą upływu wskazanego w akcie administracyjnym czasu (terminu) wywołane zostają z mocy samego prawa, bez konieczności podejmowania dalszych działań ze strony podmiotów administracji określone skutki prawne. Termin końcowy zwany również terminem rozwiązującym oznacza, że określone skutki prawne ustaną, a więc akt przestanie wywoływać określone skutki prawne z chwilą nadejścia wyznaczonego aktem momentu (por. A. B., J. B., M. S., K. Z. [w:] System Prawa Administracyjnego. Tom 5. Prawne formy działania administracji, red. R. Hauser, Z. Niewiadomski, A. Wróbel, Warszawa 2013, s. 201). Na gruncie obowiązujących przepisów z zakresu ochrony zabytków pozwolenie konserwatorskie, o którym mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.i.o.z., pozostaje aktem administracyjnym wydawanym z zastrzeżeniem terminu jego obowiązywania. Pozwolenie tego rodzaju zatem wygasa z mocy prawa po upływie określonego przez organ konserwatorski terminu. Twierdzenie to należy odnieść bez wątpienia również do spornego pozwolenia MWKZ z [...] czerwca 2017 r., którego adresatem była strona skarżąca, albowiem zamieszczony został w nim, jak to zostało wcześniej zauważone, termin końcowy obowiązywania decyzji (30 grudnia 2018 r.). Upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest równoznaczny z jego wygaśnięciem. Z zapisem tym korespondowała wprowadzona do § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia MKiDN z 2 sierpnia 2018 r., w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich i badań konserwatorskich przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków albo na Listę Skarbów Dziedzictwa oraz robót budowlanych, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków, a także badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. 2021 r., poz. 81 t.j.) regulacja, która takie rozstrzygnięcie czyniła obligatoryjnym elementem decyzji wojewódzkiego konserwatora zabytków, którą organ udziela pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych. Termin ważności pozwolenia konserwatorskiego nie ma zatem charakteru uznaniowego. Prawidłowo zatem MKiDN stwierdził, że decyzja MWKZ z 26 czerwca 2017 r. utraciła moc obowiązującą, a przyznane stronie skarżącej terminowe uprawnienie wygasło. Wskazać należy, że Sąd w składzie rozpoznającym niniejszą skargę nie podziela stanowiska wyrażonego w wyroku WSA w Warszawie z 5 czerwca 2019 r., sygn. VII SA/Wa 9/19 w zakresie, w jakim stanowisko to »ważność« pozwolenia konserwatorskiego wiąże wyłącznie z faktem uzyskania przez inwestora pozwolenia na budowę i rozpoczęciem robót budowlanych, czyniących pozwolenie to uprawnieniem bezterminowym. Uznać bowiem należy, że wskazywany w decyzji »termin ważności pozwolenia« jest okresem, w którym podmiot zainteresowany może korzystać z przyznanego mu uprawnienia, a nie terminem, w którym działanie takie powinien jedynie niejako zapoczątkować. Prawo to zostaje na mocy decyzji wykreowane po złożeniu stosownego wniosku i zasadniczo w sposób zgodny z wolą zainteresowanego. Należy zgodzić się z twierdzeniem, że wymóg wskazania terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest skorelowany z obowiązkiem inwestora określenia przewidywanego terminu rozpoczęcia i zakończenia robót budowlanych. Niewątpliwie organ konserwatorski powinien mieć na uwadze przedstawione mu przez inwestora ramy czasowe, w których wykonywanie prac zostało zaplanowane, niemniej określając termin ważności pozwolenia organ swoim rozstrzygnięciem nie kształtuje jedynie terminu rozpoczęcia robót budowlanych, ponieważ również ich zakończenie powinno uwzględniać zamieszczony w decyzji termin obowiązywania decyzji. Sąd w pełni podziela stanowisko zawarte w wyroku WSA w Warszawie z 29 lipca 2021 r, sygn. akt VII SA/Wa 894/21, że »przepisy u.o.z.i.o.z. nie pozwalają, dostatecznie uzasadnić poglądu, zgodnie z którym po wydaniu decyzji o pozwoleniu na budowę, w której zatwierdza się projekt budowlany, decyzja konserwatora podlega ‘skonsumowaniu’, przez co inwestor zachowuje uprawnienia nadane mu decyzją konserwatorską dopóty, dopóki decyzja o pozwoleniu na budowę pozostaje w obrocie prawnym. Taki wniosek nie uwzględnia, w ocenie Sądu tego, że przedmiot, zakres i formy ochrony zabytków oraz opieki nad nimi określa u.o.z.o.z. (art. 1 u.o.z.o.z.), a jednocześnie stosownie do art. 2 ust. 2 pkt 3 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r. poz. 1333 ze zm.), dalej: p.b. ta ostania ustawa nie narusza przepisów szczególnych zawartych w u.o.z.o.z. odnoszących się do obiektów i obszarów wpisanych do rejestru zabytków«. W ocenie Sądu, nie można nie dostrzegać, że przepisy obu wskazanych wyżej aktów prawnych pozostają w relacji współstosowania. Sposób stosowania instytucji prawnych przewidzianych w p.b. nie może ograniczać, ani tym bardziej wyłączać form reglamentacji, jakim podlegają w świetle przepisów u.o.z.i.o.z. określone działania inwestycyjne przy zabytkach. Ich samodzielny charakter normatywny kształtowany szczegółowo przepisami tej ustawy sprzeciwia się tym samym, by pozwoleniu konserwatorskiemu (art. 36 ust. 1 u.o.z.i.o.z.) można było przypisać niesamoistne znaczenie procesowe, prowadzące do nadania mu charakteru zależnego od pozwolenia na budowę wydawanego przez organ administracji architektoniczno-budowlanej, wyrażającego się możliwością jego »skonsumowania«. W ocenie Sądu, w okresie prowadzenia robót budowlanych inwestor powinien dysponować dwoma pozwoleniami, jeżeli obowiązek ich uzyskania wynika z przepisów p.b. i u.o.z.i.o.z. Regulacja, zgodnie z którą prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków (art. 39 ust. 1 p.b.) nie może być rozumiana jako wymóg legitymowania się ważnym pozwoleniem konserwatorskim przez inwestora wyłącznie w toku ubiegania się o pozwolenie na budowę. Obowiązek taki spoczywa na inwestorze w toku wykonywania robót budowlanych do ich zakończenia, co oznacza, że utrata ważności pozwolenia konserwatorskiego wiążąco kształtuje jego sytuację prawną i sam fakt pozostawania pozwolenia na budowę w obrocie prawnym jest bez znaczenia z punktu widzenia materii regulowanej w u.o.z.i.o.z. i możliwości wstrzymywania robót budowlanych wykonywanych bez pozwolenia przez wojewódzkiego konserwatora zabytków. Powyższego zagadnienia nie można oceniać przez pryzmat oceny prawnej wyrażonej w przywołanym przez skarżącą spółkę wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 14 kwietnia 2010 r., sygn. II OSK 671/09, albowiem został on wydany w stanie prawnym nieuwzględniającym zmiany normatywnej, która doprowadziła do ukształtowania pozwolenia konserwatorskiego jako aktu administracyjnego posiadającego zastrzeżony termin swojej ważności. W aktualnym orzecznictwie sądowoadministracyjnym podtrzymany został pogląd wyrażony w wyroku WSA w Gdańsku z 1 kwietnia 2015 r., sygn. II SA/Gd 717/14, w którym Sąd stwierdził, iż określony termin ważności w pozwoleniu konserwatorskim wskazuje czas, w którym decyzja ta »obowiązuje«. Po upływie określonego terminu decyzja ta przestaje zatem de facto istnieć. W wyroku z 27 września 2017 r., sygn. II OSK 120/16 Naczelny Sąd Administracyjny, odnosząc się do kwestii terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego, jednoznacznie przyjął, że wskazanie w decyzji okresu ważności decyzji oznacza niewątpliwie, iż tylko w tym okresie decyzja ta wywołuje skutki prawne. Sformułowanie »okres ważności decyzji« wyraźnie potwierdza, że chodzi o określenie czasu, w którym decyzja ma moc obowiązującą, a więc upływ okresu ważności powoduje ten skutek, że po jego upływie nie można już powoływać się na tę decyzję, gdyż utraciła ona swoją ważność. Podobny pogląd prawny wynika również z wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z 13 stycznia 2021 r., sygn. II OSK 2689/20. Jak wynika z akt sprawy skarżąca miała świadomość wygaśnięcia pozwolenia konserwatorskiego, gdyż w dniu 11 lutego 2021 r. złożyła MWKZ wniosek o wydanie pozwolenia w zakresie tożsamym względem uzgodnionego wcześniej zakresu prac. Przedłożony wniosek był niekompletny, w związku z czym organ wezwał skarżącą do usunięcia braków formalnych wniosku. Z powodu ich nieuzupełnienia pismem z 14 maja 2021 r. organ poinformował o pozostawieniu wniosku bez rozpatrzenia. Można zatem uznać, że skarżąca mając pełną świadomość niedopełnienia obowiązku posiadania ważnego pozwolenia konserwatorskiego postanowiła przystąpić do prowadzenia robót budowlanych. Prawidłowo zatem organ stwierdził, że w dniu 12 lipca 2021 r. skarżąca nie posiadała pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na wykonywanie robót budowlanych. Te natomiast okoliczności obligowały MWKZ do uruchomienia postępowania w przedmiocie wymierzenia skarżącej kary pieniężnej. Jak stanowi art. 107d ust. 1 u.o.z.i.o.z., kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500.000 zł. W myśl ust. 5 art. 107d ww. ustawy, karę pieniężną, o której mowa w ust. 1-4, nakłada w drodze decyzji organ ochrony zabytków, który wydał pozwolenie bądź był właściwy do wydania pozwolenia. Zgodnie zaś z art. 36 ust. 1 pkt 1 ww. ustawy pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Jak stanowi natomiast art. 3 pkt 8 ww. ustawy, roboty budowlane to roboty budowlane w rozumieniu przepisów Prawa budowlanego, podejmowane przy zabytku lub w otoczeniu zabytku. Zgodnie z art. 3 pkt 6 i 7 ustawy z 7 lipca 1994 r. Prawo budowlane (Dz. U. z 2020 r., poz. 1333 – stan na datę kontroli) przez roboty budowlane należy rozumieć budowę (wykonywanie obiektu budowlanego w określonym miejscu, a także odbudowę, rozbudowę, nadbudowę obiektu budowlanego), a także prace polegające na przebudowie, montażu, remoncie lub rozbiórce obiektu budowlanego. W tym przypadku postępowanie dotyczy wykonania robót budowlanych przy [...] Sp. z o.o. w T., przy ul. [...] polegających głównie na przebudowie parkingu, a wobec tego inwestycja ta wymagała pozwolenia konserwatorskiego, stosownie do przytoczonego powyżej art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków. Brak zgody, jak i przystąpienie do robót w ramach wskazanej inwestycji spowodował, że MWKZ zobligowany był do zastosowania ww. art. 107d ust. 1 u.o.z.i.o.z. Dlatego też Sąd uznał, że orzekając w sprawie organy prawidłowo na podstawie kompletnego materiału dowodowego ustaliły spełnienie przesłanki z cyt. powyżej art. 107d ust. 1 u.o.z.i.o.z. Słusznie w efekcie uznały, że zobligowane są do jego zastosowania. Tym samym zarzut skargi dotyczący naruszenia art. 107d ust. 1 jest bezpodstawny. Ponadto, orzekając o karze organy wzięły pod uwagę, że zgodnie z art. 107g ustawy o ochronie zabytków do kar pieniężnych stosuje się przepisy działu IVa Kodeksu postępowania administracyjnego. Uwzględniając to odesłanie prawidłowo zastosowały art. 189d k.p.a., wymierzając w konsekwencji karę w wysokości 5.000 zł. Sąd wyjaśnia przy tym, że przepisy działu IVa k.p.a. (art. 189a – art. 189k) dotyczą administracyjnych kar pieniężnych. Biorąc pod uwagę art. 189a § 1 i § 2 pkt 1 k.p.a. (tym samym, że przesłanka wymiaru kary objętej postępowaniem uregulowana jest w ustawie o ochronie zabytków i w tym zakresie wskazanego działu nie stosuje się), prawidłowo w kontrolowanej sprawie przyjęto, że zasadnicze znaczenie w tym przypadku będzie miał właśnie ww. art. 189d k.p.a., regulujący dyrektywy wymiaru kary pieniężnej, tj. te mogące wpłynąć na jej wysokość (ale nie na zasadność jej zastosowania/nałożenia). Mógł on znaleźć zastosowanie w sprawie, albowiem art. 107d ust. 1 u.o.z.i.o.z. pozostawia organowi swobodę w zakresie wysokości kary pieniężnej, określając wyłącznie jej dolną i górną wysokość (przepis ten nie przewiduje więc, że za naruszenie prawa wymierza się sprawcy naruszenia karę w wysokości ściśle określonej w ustawie). Tym samym na podstawie art. 189d k.p.a. organy konserwatorskie wymierzając karę obowiązane były wziąć pod uwagę : 1) wagę i okoliczności naruszenia prawa, w szczególności potrzebę ochrony życia lub zdrowia, ochrony mienia w znacznych rozmiarach lub ochrony ważnego interesu publicznego lub wyjątkowo ważnego interesu strony oraz czas trwania tego naruszenia; 2) częstotliwość niedopełniania w przeszłości obowiązku albo naruszania zakazu tego samego rodzaju co niedopełnienie obowiązku albo naruszenie zakazu, w następstwie którego ma być nałożona kara; 3) uprzednie ukaranie za to samo zachowanie za przestępstwo, przestępstwo skarbowe, wykroczenie lub wykroczenie skarbowe; 4) stopień przyczynienia się strony, na którą jest nakładana administracyjna kara pieniężna, do powstania naruszenia prawa; 5) działania podjęte przez stronę dobrowolnie w celu uniknięcia skutków naruszenia prawa; 6) wysokość korzyści, którą strona osiągnęła, lub straty, której uniknęła; 7) w przypadku osoby fizycznej – warunki osobiste strony, na którą administracyjna kara pieniężna jest nakładana. W ocenie Sądu, organ dokonał prawidłowej oceny, że przeprowadzone przez [...] Sp. z o.o. roboty budowlane nie wpłynęły na zagrożenie zdrowia czy życia, niemniej jednak zniszczenie nabiegów korzeniowych mogło doprowadzić do utraty statyki drzewa, a w konsekwencji do jego wywrócenia. Strona nie dopuściła się wcześniej naruszenia zakazu prowadzenia robót budowlanych niezgodnie z warunkami lub bez pozwolenia konserwatorskiego. Nie stwierdzono, że strona za to samo zachowanie była ukarana już poprzednio oraz że do naruszenia doszło na skutek działania siły wyższej. Zasadnie organ stwierdził, że w rozpatrywanej sprawie nie ma zastosowania przesłanka, dotycząca warunków osobistych strony, na którą administracyjna kara pieniężna została nałożona, ponieważ zgodnie z przepisem art. 189d pkt 7 k.p.a. przesłanka ta dotyczy wyłącznie osób fizycznych. Zatem w rozpatrywanej sprawie, gdzie ukaranym jest spółka z ograniczoną odpowiedzialnością nie można uwzględnić sytuacji finansowej ukaranego, który jest osobą prawną, a nie osobą fizyczną. W ocenie Sądu, nałożenie na [...] Sp. z o.o. w T. administracyjnej kary pieniężnej w wysokości 5.000 uznać należy za prawidłowe i adekwatne do popełnionego naruszenia. Z uwagi na wagę i skutki popełnionego naruszenia, organy za zasadne uznały wymierzenie kary w ww. wysokości, a Sąd nie znajduje podstaw do podważenia tak dokonanej oceny. Za chybiony należy zatem uznać zarzut skargi dotyczący naruszenia przez organ art. 189d k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego naruszenia przepisów prawa materialnego tj. art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego oraz art. 36 ust. 1 pkt 1 i 43 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 89 pkt 2 u.o.z.i.o.z. stwierdzić należy, że są one bezzasadne. Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Zgodnie z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.i.o.z. pozwolenia konserwatorskiego wymaga prowadzenie prac konserwatorskich, restauratorskich lub robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków. Jak wskazano powyżej MWKZ wydał pozwolenie konserwatorskie 26 czerwca 2017 r. na prace »Rozbudowa istniejącego parkingu wewnętrznego przy zespole Przychodni Specjalistycznych w T.«. W pozwoleniu inwestor został pouczony o konieczności przedłużenia ważności pozwolenia miesiąc przed upływem terminu. Skarżąca nie dopełniła powyższego obowiązku, w związku z czym niniejsze pozwolenie utraciło ważność w grudniu 2018 r. Bezpodstawny jest także zarzut naruszenia art. 43 ust.1 pkt 2 w zw. z art. 89 pkt 2, art. 91 ust. 4 pkt 4 i art. 92 ust. 5 i 6 u.o.z.i.o.z., gdyż zgodnie z ww. przepisami to konserwator zabytków wydaje decyzję o wstrzymaniu wykonywanych bez zezwolenia robót budowlanych, a zadania te wykonuje Wojewódzki Konserwator Zabytków. Stosownie do treści art. 91 ust. 4 pkt 4 u.o.z.i.o.z., to konserwator wydaje decyzje oraz zgodnie z art. 92 ust. 5 i 6 przeprowadza kontrole. Prawidłowo zatem w niniejszej sprawie MWKZ przeprowadził w dniu 12 lipca 2021 r. kontrolę oraz jako organ I – szej instancji i wydał decyzję z 29 lipca 2021 r. Zdaniem Sądu, organ zebrał, rozpatrzył i ocenił materiał dowodowy w sposób prawidłowy i wystarczający dla wydania prawidłowego rozstrzygnięcia z zachowanie reguł określonych w art. 7 k.p.a., art. 77 § 1 k.p.a. i art. 80 k.p.a., czemu dał wyraz w uzasadnieniu odpowiadającym wymogom art. 107 § 3 k.p.a.". 2. Od powyższego wyroku skarżąca wywiodła skargę kasacyjną, w której zarzuciła temu orzeczeniu obrazę: – art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., § 12 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia z 2018 r. (błędnie zastosowanego do decyzji z 2017 r.) w związku z art. 39 ust. 1 p.b. poprzez błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że upływ terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego powoduje, że inwestor prowadzący roboty budowlane na podstawie ostatecznej decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania przy zabytku bez zgody organów ochrony zabytków; – art. 107d ust. 1 w związku z art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. w związku z § 13 ust. 1 pkt 7 rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. z 2015 r. poz. 1789, ze zm., dalej rozporządzenie z 2015 r.) poprzez ich błędną wykładnię i uznanie, iż po uzyskaniu pozwolenia na budowę inwestor nie jest uprawniony do prowadzenia robót budowlanych ze względu na wygaśnięcie terminu ważności pozwolenia konserwatora zabytków, a hipoteza normy prawnej zawartej w art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z. obejmuje sytuację, w której inwestor uzyskał zgodę właściwego konserwatora zabytków na roboty budowlane przy zabytku, a następnie, w okresie ważności tego pozwolenia, uzyskał pozwolenie na budowę. 3. Wyrokiem z 4 grudnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 80/24) Naczelny Sąd Administracyjny – Izba Ogólnoadministracyjna uchylił wyrok z 20 lipca 2023 r. i przekazał Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawę sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu tego orzeczenia wskazano, co następuje: "W rozpoznawanej sprawie stan faktyczny nie był kwestionowany. Pozostaje bezsporne, że układ urbanistyczny T. jest wpisany do rejestru zabytków, strona skarżąca kasacyjnie uzyskała w dniu 26 czerwca 2017 r. pozwolenie M.Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków na prowadzenie robót budowlanych na tym terenie (rozbudowę parkingów). Organ ochrony zabytków określił, że pozwolenie jest ważne do końca grudnia 2018 r. W toku oględzin terenu w dniu 12 lipca 2021 r. organ ustalił, że strona prowadzi roboty budowlane objęte tym pozwoleniem. Kwestią sporną jest natomiast, czy prowadzenie robót budowlanych pomimo upływu terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego jest działaniem podlegającym karze administracyjnej, o którym mowa w art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Zgodnie z tym przepisem, kto bez pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków podejmuje działania, o których mowa w art. 36 ust. 1 pkt 1-5 tej ustawy, podlega karze pieniężnej w wysokości od 500 do 500 000 zł. Stosownie do art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków wymaga prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru. Przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami są regulacją odrębną, której nie naruszają przepisy ustawy – Prawo budowlane – w odniesieniu do obiektów lub obszarów wpisanych do rejestru zabytków (art. 2 ust. 2 pkt 3 Prawa budowlanego). Ustawa – Prawo budowlane jest podstawowym aktem regulującym projektowanie, budowę i utrzymanie obiektów budowlanych. Ustawodawca wprowadził w art. 28 ust. 1 Prawa budowlanego zasadę, zgodnie z którą roboty budowlane można rozpocząć jedynie na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę, z zastrzeżeniem art. 29-31 tej ustawy. Pozwolenie na budowę może być wydane po uprzednim uzyskaniu przez inwestora, wymaganych przepisami szczególnymi, pozwoleń, uzgodnień lub opinii innych organów (por. art. 32 ust. 1 pkt 2 Prawa budowlanego). Zgodnie z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego, prowadzenie robót budowlanych na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Przytoczone regulacje odczytywać należy łącznie. Wynika z nich, że inwestor, jeżeli chce prowadzić roboty budowlane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ma obowiązek, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zwrócić się do organów ochrony zabytków o wydanie stosownego pozwolenia na podstawie przepisów ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Uzyskanie pozwolenia jest warunkiem sine qua non wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nabywa na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do prowadzenia robót w niej określonych. Wobec tego, pozwolenie konserwatorskie, wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami, musi zachowywać ważność w dacie udzielenia pozwolenia na budowę. Upływ terminu ważności tego pozwolenia po tym czasie nie powoduje, że inwestor, prowadzący roboty budowlane na podstawie wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania przy zabytku bez pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Wykonalność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie jest uzależniona od uznania organu ochrony zabytków, rozstrzygającego sprawę zmiany pozwolenia konserwatorskiego w zakresie terminu jego ważności. Uzależnione od wydania pozwolenia konserwatorskiego jest wydanie (a nie wykonanie) decyzji o pozwoleniu na budowę. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny podziela stanowisko zawarte w wyrokach NSA z: 9 kwietnia 2024 r. sygn. akt II OSK 869/22, 6 grudnia 2023 r. sygn. akt II OSK 676/21, 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3526/19. Jak słusznie wskazano w wyroku NSA z 15 listopada 2022 r. sygn. akt II OSK 3526/19, za takim kierunkiem wykładni przemawia również brzmienie art. 107d ust. 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami. Stosownie do tego przepisu, karze pieniężnej podlega nie ten, kto bez pozwolenia konserwatora zabytków prowadzi roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, ale ten, kto takie roboty podejmuje. Nie stoją takiej wykładni na przeszkodzie przepisy ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami ani przepisy rozporządzenia wydanego na podstawie art. 37 tej ustawy. Zgodnie z art. 37 ust. 1 pkt 3 tej ustawy, minister właściwy do spraw kultury i ochrony dziedzictwa narodowego określi, w drodze rozporządzenia dane i informacje, które zawierają pozwolenia, oraz warunki, które mogą zostać w nich zastrzeżone. W rozpoznawanej sprawie pozwolenie zostało wydane na przepisów rozporządzenia Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego z 14 października 2015 r. w sprawie prowadzenia prac konserwatorskich, prac restauratorskich, robót budowlanych, badań konserwatorskich, badań architektonicznych i innych działań przy zabytku wpisanym do rejestru zabytków oraz badań archeologicznych i poszukiwań zabytków (Dz. U. poz. 1789 ze zm.). W myśl § 14 ust. 1 pkt 7 tego rozporządzenia, pozwolenie konserwatora na prowadzenie robót budowlanych zawiera wskazanie terminu ważności pozwolenia. Jednym z warunków zawartych w tym pozwoleniu jest zatem dochowanie określonego w nim terminu. Długość terminu pozostawiono uznaniu organu. Upływ terminu oznacza zaś, że wygasa uprawnienie inwestora do uzyskania w oparciu o to pozwolenie decyzji o pozwoleniu na budowę przy zabytku wpisanym do rejestru. Udzielenie pozwolenia konserwatorskiego na działania przy zabytku wpisanym do rejestru jest bowiem, jak wskazano wcześniej, zagadnieniem wstępnym wymaganym (obok spełnienia innych wymogów określonych w prawie budowlanym) do wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Take rozumienie powyższych przepisów zapewnia spełnienie celów, którym służy określenie każdorazowo terminu ważności pozwolenia konserwatorskiego. Cele te wymienił w decyzji z 15 lutego 2023 r. Minister Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Wskazał, że organ ochrony zabytków, wydając pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru, ma na uwadze aktualny (na datę wydania pozwolenia) stan techniczny, a także określony stan zachowania substancji zabytkowej. Przyjęte w danym czasie określone rozwiązania techniczne mogą okazać się po upływie czasu niewystarczające. Dlatego pozwolenia nie mogą być w ocenie organu realizowane przez właściciela w nieograniczonym czasie. Podkreślić należy, że takiego zagrożenia nie ma, albowiem inwestor ma w pierwszej kolejności zakreślony przez konserwatora zabytków termin na uzyskanie pozwolenia na budowę, następnie obowiązują go terminy z art. 37 ust. 1 Prawa budowlanego. Zgodnie z tym przepisem, decyzja o pozwoleniu na budowę wygasa, jeżeli budowa nie została rozpoczęta przed upływem 3 lat od dnia, w którym decyzja ta stała się ostateczna lub budowa została przerwana na czas dłuższy niż 3 lata. Inwestor nie może zatem podejmować działań przy zabytku w każdym czasie po uzyskaniu pozwolenia konserwatorskiego i decyzji o pozwoleniu na budowę. Mając powyższe na uwadze, Naczelny Sąd Administracyjny uznał za zasadne zarzuty naruszenia art. 107d ust. 1 w zw. z art. 36 ust. 1 pkt 1 ustawy o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami w zw. z art. 39 ust. 1 Prawa budowlanego. (...) Na podstawie art. 185 § 1 p.p.s.a. uchylono zaskarżony wyrok i przekazano sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Ponownie rozpoznając sprawę, Sąd pierwszej instancji weźmie pod uwagę przedstawioną wyżej ocenę prawną sprawy". III Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: 1. W myśl art. 184 zdanie pierwsze Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej sądy administracyjne sprawują, w zakresie określonym w ustawie, kontrolę działalności administracji publicznej. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2024 r. poz. 1267) sądy te sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. W myśl zaś art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935, ze zm.; dalej: p.p.s.a.) kontrola działalności administracji publicznej przez sądy administracyjne obejmuje m.in. orzekanie w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Jednocześnie, stosownie do art. 134 § 1 p.p.s.a. sąd administracyjny rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną; sąd obowiązany jest zatem dokonać oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji także wtedy, gdy dany zarzut nie został podniesiony w skardze. 2. Należy przypomnieć, że rozpatrując niniejszą sprawę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie jest związany oceną prawną i wskazaniami Naczelnego Sądu Administracyjnego, który w uzasadnieniu do wyroku z 4 grudnia 2024 r. (sygn. akt II OSK 80/24) zwrócił uwagę na następujące powody uchylenia wyroku w sprawie o sygn. akt VII SA/Wa 879/23: – po pierwsze – jeżeli inwestor chce prowadzić roboty budowlane na obszarze wpisanym do rejestru zabytków, ma obowiązek, przed uzyskaniem pozwolenia na budowę, zwrócić się do organów ochrony zabytków o wydanie stosownego pozwolenia na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 lipca 2003 r. o ochronie zabytków i opiece nad zabytkami (Dz. U. z 2024 r. poz. 1292; dalej: u.o.z.o.z.); – po drugie – uzyskanie pozwolenia jest warunkiem sine qua non wydania decyzji o pozwoleniu na budowę. Inwestor nabywa na podstawie decyzji o pozwoleniu na budowę uprawnienie do prowadzenia robót w niej określonych. Wobec tego, pozwolenie konserwatorskie, wydane na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z., musi zachowywać ważność w dacie udzielenia pozwolenia na budowę; – po trzecie – upływ terminu ważności tego pozwolenia po tym czasie nie powoduje, że inwestor, prowadzący roboty budowlane na podstawie wykonalnej decyzji o pozwoleniu na budowę, podejmuje działania przy zabytku bez pozwolenia właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków; wykonalność decyzji udzielającej pozwolenia na budowę nie jest uzależniona od uznania organu ochrony zabytków, rozstrzygającego sprawę zmiany pozwolenia konserwatorskiego w zakresie terminu jego ważności; uzależnione od wydania pozwolenia konserwatorskiego jest wydanie (a nie wykonanie) decyzji o pozwoleniu na budowę; – po czwarte – stosownie do art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z. karze pieniężnej podlega nie ten, kto bez pozwolenia konserwatora zabytków prowadzi roboty budowlane przy zabytku wpisanym do rejestru, ale ten, kto takie roboty podejmuje. 3. Będąc w niniejszej sprawie związanym oceną prawną Naczelnego Sądu Administracyjnego, Sąd – ponownie rozpoznając skargę na decyzję tego organu z 15 lutego 2023 r. (znak: DOZ-APN.650.55.2021.MW) – uznaje, że zaskarżony akt oraz poprzedzająca go decyzja M. Wojewódzkiego Konserwatora Zabytków z [...] lipca 2021 r. (nr 130) podlegają uchyleniu. 4. Sąd zwraca uwagę Ministrowi Kultury i Dziedzictwa Narodowego, że wydawana na podstawie art. 36 ust. 1 pkt 1 u.o.z.o.z. decyzja o pozwoleniu na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru jest rozstrzygnięciem, w którym organ administracji ocenia dopuszczalność prowadzenia robót budowlanych przy zabytku pod kątem ochrony walorów zabytkowych obiektu budowlanego. Nie zwalania to inwestora od obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę jeśli wymagają tego przepisy ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2025 r. poz. 418; dalej: p.b.). Artykuł 2 ust. 1 u.o.z.o.z. stanowi bowiem, że ustawa ta nie narusza m.in. przepisów p.b. Nadto wymóg uzyskania pozwolenia na budowę wynika wprost z art. 36 ust. 8 u.o.z.o.z., który to przepis stanowi, że uzyskanie pozwolenia wojewódzkiego konserwatora zabytków na podjęcie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru nie zwalnia z obowiązku uzyskania pozwolenia na budowę albo zgłoszenia, w przypadkach określonych przepisami p.b. Tym samym dopiero po uzyskaniu pozwolenia na budowę bądź dokonaniu wymaganego prawem zgłoszenia inwestor może przystąpić do wykonywania robót budowlanych przy zabytku. Odnośnie do wzajemnych relacji pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru oraz pozwolenia na budowę uznać należy, że pierwsze z pozwoleń jest rozstrzygnięciem warunkującym wydanie drugiego pozwolenia, tak jak ma to miejsce np. w przypadku decyzji o ustaleniu warunków zabudowy czy też decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach realizacji przedsięwzięcia. Ustawodawca w p.b. uregulował generalnie kwestie związane z realizacją inwestycji budowlanej, zaś u.o.z.o.z. – tylko pewne kwestie szczegółowe, jakimi są warunki prac przy obiekcie będącym zabytkiem wpisanym do rejestru. Uzyskanie pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku wpisanym do rejestru jest warunkiem koniecznym uzyskania pozwolenia na budowę dotyczącego takiego zabytku. Wynika to wprost z treści art. 39 ust. 1 p.b., który stanowi, że prowadzenie robót budowlanych przy obiekcie budowlanym wpisanym do rejestru zabytków lub na obszarze wpisanym do rejestru zabytków wymaga, przed wydaniem decyzji o pozwoleniu na budowę, uzyskania pozwolenia na prowadzenie tych robót, wydanego przez właściwego wojewódzkiego konserwatora zabytków. Ponieważ decyzja o pozwoleniu na budowę generalnie rozstrzyga kwestię prowadzenia robót budowlanych, inwestor prowadzi roboty budowlane na podstawie tej decyzji. Pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku jest tylko etapem na drodze do uzyskania pozwolenia na budowę. Jeśli zatem decyzja zezwalająca na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku zawiera termin ważności tej decyzji, to inwestor w tym terminie powinien uzyskać pozwolenie na budowę. Po uzyskaniu pozwolenia na budowę to ta decyzja będzie podstawą dalszego prowadzenia robót budowlanych przy zabytku. W takim przypadku, jeśli termin ważności decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zbytku upłynął, nie ma konieczności uzyskiwania przez inwestora nowego zezwolenia czy też zmiany istniejącego zezwolenia poprzez wydłużenie terminu ważności decyzji. Inwestor realizuje inwestycję w oparciu o pozwolenie na budowę uzyskane na podstawie p.b. Żaden przepis tej ustawy nie przewiduje, że pozwolenie na budowę traci moc na skutek upływu terminu ważności pozwolenia na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Odnosząc powyższe uwagi do niniejszej sprawy należy stwierdzić, że skarżąca uzyskała pozwolenie na budowę w okresie ważności decyzji zezwalającej na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Nie było zatem przeszkód, by w oparciu o pozwolenie na budowę prowadzone były roboty budowlane mimo tego, że po wydaniu tego pozwolenia utraciło ważność pozwolenie na prowadzenie robót budowlanych przy zabytku. Oznacza to zatem, że M. Wojewódzki Konserwator Zabytków naruszył art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z., gdyż nie było podstawy faktycznej do wymierzenia skarżącej kary pieniężnej; w stanie faktycznym sprawy zachowanie skarżącej w ogóle nie podpadało pod hipotezę tego przepisu, albowiem wykonywała roboty budowlane w oparciu decyzję Prezydenta Miasta T., którą z kolei uzyskała w okresie obowiązywania pozwolenia MWKZ. Utrzymanie zaś w obrocie prawnym decyzji wydanej niezgodnie z obrazą przepisu prawa materialnego stanowiło uchybienie Ministra Kultury i Dziedzictwa Narodowego. Podkreślenia przy tym wymaga – na co zwrócił uwagę Naczelny Sąd Administracyjny w niniejszej sprawie – że wykładnia art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z., na którą powoływała się skarżąca, nie stanowi żadnego novum in hoc casu, a przeciwnie – jest utrwalona w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, czego świadomość powinny były mieć organy obu instancji procedując w sprawie skarżącej. 5. Wziąwszy pod uwagę wiążące Sąd stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego oraz ustalenia poczynione powyżej, należało – na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 lit. a w związku z art. 135 p.p.s.a. – orzec, jak w punkcie 1 sentencji. 6. Stosownie do art. 153 p.p.s.a. Małpolski Wojewódzki Konserwator Zabytków ponownie rozpatrując sprawę skarżącej zobligowany będzie do uwzględnienia oceny prawnej zawartej w niniejszym wyroku, w tym ustalenia, że zachowanie skarżącej nie wyczerpywało znamion wymierzenia jej kary pieniężnej na zasadzie art. 107d ust. 1 u.o.z.o.z. Oznacza to, że organ ten zobligowany jest rozważyć z urzędu, czy ziściła się przesłanka z art. 105 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r. poz. 572). 7. Rozstrzygnięcie w punkcie 2 sentencji wynika z art. 200 i art. 205 § 2 p.p.s.a. w związku z § 2 pkt 3 w związku z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. a rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 1935, ze zm.) i obejmuje: uiszczony wpis sądowy od skargi (200 zł) oraz wynagrodzenie dla pełnomocnika z wyboru (900 zł).