VII SA/Wa 2608/23

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: sędzia WSA Agnieszka Wilczewska-Rzepecka (spr.) Sędziowie: sędzia WSA Włodzimierz Kowalczyk asesor WSA Katarzyna Tomiło-Nawrocka Protokolant: sekretarz sądowy Grażyna Dmitruk po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 14 maja 2024 r. sprawy ze skargi D. sp. z o.o. z siedzibą w N. na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego 1) stwierdza nieważność § 36 pkt 2 litera e zaskarżonej uchwały w zakresie dotyczącym działek nr: [...] obręb [...] N.; 2) w pozostałym zakresie skargę oddala; 3) zasądza od Gminy L. na rzecz D. sp. z o.o. z siedzibą w N. kwotę 797 zł (słownie: siedemset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

W piśmie z dnia 5 października 2023 r. D. sp. z o.o. z siedzibą w N. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Rady Gminy L. z dnia [...] maja 2022 r. nr [...] w przedmiocie miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego gminy L. dla części obrębu N. i Z. – etap I. W skardze wniesiono o przywrócenie zapisów poprzedniego planu dla działek [...], [...], [...] i [...] z obrębu [...] N. który zezwalał na zabudowę jednorodzinną wolnostojącą i bliźniaczą, dopuszczał maksymalną intensywność zabudowy 0,8 oraz dachy płaskie przy zabudowie mieszkaniowej. W uzasadnieniu skargi podniesiono, że nieuzasadniona i nagła zmiana planu miejscowego niesie za sobą ogromne straty finansowe dla developera i będzie zmuszało do wystąpienia o odszkodowanie. W odpowiedzi na skargę Wójt gminy L. wniósł o jej oddalenie wskazując, że zmiana zapisów w stosunku do poprzednio obowiązującego planu była podyktowana koniecznością dostosowania możliwości budżetowych gminy do obowiązku zabezpieczenie infrastruktury technicznej i społecznej dla rozwijających się terenów gminy. Na rozprawie przed Sądem w dniu 14 maja 2024 r. pełnomocnik skarżącej spółki sprecyzował skargę w ten sposób, że wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały w zakresie § 36 pkt 1a, 36 pkt 2a,e,g,l, § 35 pkt 1a pkt 2e pkt 2j. Uzasadnił to tym, że parametry ustalone w planie pomniejszają możliwości inwestycyjne, a spółka prowadzi działalność gospodarczą w zakresie budowy domów. Działki skarżącego są bardzo dobrze skomunikowane, położone są przy ulicy K. i R. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga okazała się częściowo zasadna. W pierwszej jednak kolejności podnieść należy, że skarga wniesiona została w trybie przewidzianym w art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2023 r., poz. 40 ze zm. - dalej u.s.g.). Zgodnie z tym przepisem każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem, podjętymi przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może zaskarżyć uchwałę lub zarządzenie do sądu administracyjnego. W wyroku z 4 listopada 2003 r., sygn. akt SK 30/02 Trybunał Konstytucyjny wyjaśnił, że skarga na podstawie art. 101 u.s.g. nie ma charakteru actio popularis, a zatem do jej wniesienia nie legitymuje sama ewentualna sprzeczność zaskarżonej uchwały z prawem, ani też stan zagrożenia naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. Skarżący winien udowodnić, że zaskarżona uchwała, naruszając prawo, jednocześnie negatywnie wpływa na jego sferę prawnomaterialną, pozbawia go przykładowo pewnych uprawnień albo uniemożliwia ich realizację (por. wyrok NSA z 5 lipca 2017 r., sygn. II OSK 2389/16). Sąd stwierdza, że D. sp. z o.o. z siedzibą w N. posiada interes prawny do zaskarżenia ww. uchwały bowiem jest właścicielem działek nr [...], [...], [...] i [...] położonych na terenie oznaczonym w zaskarżonym planie symbolem 5MN. Zapisy plany wpływają zatem na sposób i zakres korzystania z tych nieruchomości. Wniesiona skarga, wobec jej lakoniczności i ogólności nie dawała jednoznacznej odpowiedzi, czy zaskarżony plan narusza (a jeśli tak to w jakim zakresie) interesu prawnego skarżącej. Dopiero uzupełnienie skargi określiło konkretne przepisy, które zdaniem skarżącej naruszają jej interes prawny. Skarżąca upatruje naruszenia prawa do swobodnego dysponowania działkami na cele budowlane poprzez zapisy planu określone w: - § 36 pkt 1 lit. a, który stanowi, że dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oznaczonych symbolem literowym m.in. 5MN, ustala przeznaczenie podstawowe: zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa usługowa z zakresu: gastronomii, zdrowia, oświaty, kultury, administracji, sportu, rekreacji oraz inne usługi publiczne; - § 36 pkt 2 lit. a, który stanowi, że na każdej z działek budowlanych ustala się lokalizację maksymalnie 1 budynku mieszkalnego wolnostojącego z zachowaniem pozostałych ustaleń planu; - § 36 pkt 2 lit. e, który stanowi, że zakazuje się nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej, szeregowej i grupowej - § 36 pkt 2 lit. g, który stanowi, że maksymalna intensywność zabudowy nie większa niż 0,60; - § 36 pkt 2 lit. l, który stanowi, że zadaszenia zabudowy w formie symetrycznych dachów dwuspadowych lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych do płaszczyzny przekroju poziomego budynku w przedziale 20o-45o, dopuszcza się dachy płaskie przy realizacji zabudowy usługowej; - § 35 pkt 1 lit. a dotyczącego przeznaczenia podstawowego dla terenów zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej i usług oznaczonych symbolem literowym przeznaczenia terenu 1MN, 3MN, 6MN, 9MN, 10MN, 11MN jako zabudowa mieszkaniowa jednorodzinna wolnostojąca, zabudowa usługowa z zakresu: gastronomii, zdrowia, oświaty, kultury, administracji, sportu, rekreacji oraz inne usługi publiczne; - § 35 pkt 2 lit. e, który stanowi, że maksymalna intensywność zabudowy nie większa niż 0,60; - § 35 pkt 2 lit. j stanowiącego, że zadaszenia zabudowy w formie symetrycznych dachów dwuspadowych lub wielospadowych o kącie nachylenia połaci dachowych do płaszczyzny przekroju poziomego budynku w przedziale 20o-45o, dopuszcza się dachy płaskie przy realizacji zabudowy usługowej. W tym miejscu należy jednak podkreślić, że jak wynika z ustaleń Sądu skarżąca posiada jedynie nieruchomości (wymieniła ją wywodząc swój interes prawny do zaskarżenia planu) jedynie na terenie objętym symbolem 5MN. Wobec tego ustalenia planu dotyczące terenów objętych innymi symbolami i przeznaczeniem (zarzut naruszenia art. § 35 pkt 1a pkt 2e pkt 2j) nie mogły naruszać interesu prawnego skarżącej spółki. Dlatego też zarzut ten nie wymagał szerszego omówienia. Spółka, skarżąc uchwałę organu gminy na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. wykazała, że w konkretnym wypadku istnieje związek pomiędzy jej własną, prawnie gwarantowaną sytuacją a zaskarżoną uchwałą, lecz jedynie w stosunku do zapisów planu odnoszących się do terenu określonych symbolem 5MN. Wykazała przy tym, że uchwała, poprzez uregulowanie zawarte w § 36 pkt 2 litera e narusza rzeczywiście istniejący w dacie podejmowania uchwały interes prawny, powodując następstwo w postaci ograniczenia czy też pozbawienia jej konkretnych uprawnień. Sąd doszedł do takiego wniosku przede wszystkim porównując zapisy poprzednio obowiązującego planu, zapisy studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego, a także zarzutów skarżącej i wyjaśnień organu, Poprzednio dla terenu oznaczonego obecnie 5MN obowiązywał miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego przyjęty uchwałą Rady Gminy L. z dnia [...] marca 2013 r., nr [...] (Dz. Urz. Woj. M. z 28 czerwca 2013 r., poz. 7368) – przywołany również w akcie notarialnym, którym skarżąca nabyła ww. działki. Z załącznika graficznego do tego planu wynika, że działki skarżącej znajdowały się wówczas na terenie określonym symbolem 4MN. Dopuszczał on jako przeznaczenie podstawowe zabudowę mieszkaniową w formie domów wolnostojących i bliźniaczych (§ 35 pkt 1). Analiza akt planistycznych wskazuje, że ówcześnie wyznaczony teren o symbolu 4MN w nowym (zaskarżonym) planie został podzielony i oznaczony symbolami 5MN, 6MN, 7MN, przy czym jedynie dla terenów oznaczonych symbolami 5MN i 7MN wprowadzono jednoznaczny zakaz prowadzenia nowej zabudowy jednorodzinnej w formie bliźniaczej, szeregowej i grupowej. W ocenie Sądu wyjaśnienia Gminy, że ograniczenie w planie do budowy tylko budynków mieszkalnych jednorodzinnych wolnostojących wynika z tego, że gmina stara się ograniczyć koszty związane z infrastrukturą oraz zapewnieniem miejsc w placówkach oświatowych, w dodatku boryka się z problemem źródeł wody, nie jest wystarczające do uznania, że takie ograniczenie w dysponowaniu nieruchomością na cele budowlane ma usprawiedliwione podstawy. Niewątpliwie władztwo planistyczne jako wynikająca z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym kompetencji gminy, obejmuje samodzielne ustalenie przeznaczenia terenów, rozmieszczenia inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy (art. 4 ust. 1 i art. 15 ust. 2 u.p.z.p.). Ustalenia zawarte w planie miejscowym mogą więc w znacznym stopniu ograniczać prawo własności terenów objętych tym planem. W art. 1 ust. 2 u.p.z.p. wskazano jednak wartości, które powinny być uwzględnione przez gminę przy uchwalaniu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Są to m.in. (pkt 1) wymagania ładu przestrzennego, walory ekonomiczne przestrzeni (pkt 6) prawo własności (pkt 7), potrzeby interesu publicznego (pkt 9) potrzeba zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności (pkt 13). Ostatnia z powołanych okoliczności mogłaby stanowić zatem przesłankę do zmian w planie zagospodarowania i ograniczenia możliwości zabudowy omawianego terenu gdyby została przez Gminę dostatecznie wykazana, ponadto z planu jako całości wynikałaby szczególna troska o dostęp do wody. Zauważyć jednak należy, że w obecnie obowiązującym planie dopuszczono możliwość zabudowy usługowej m.in. z zakresu gastronomii, zdrowia, sportu, rekreacji, które z kolei jak wynika z rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 14 stycznia 2002 r. w sprawie określenia przeciętnych norm zużycia wody są działalnościami o największym zapotrzebowaniu na wodę (np. bary 150 l. na 1 miejsce na dobę (tabela 3 lp. 29), żłobek 130 l. na 1 dziecko na dobę (tabela 3 lp. 1), sale i hale sportowe z zapleczem sanitarnym dla ćwiczących – 66 l. na 1 ćwiczącego (tabela 3 lp. 27). Ponadto jak wskazano w uzasadnieniu do zaskarżonej uchwały "walorami ekonomicznymi miejscowości N. i Z. jest to, że w większości posiada istniejącą infrastrukturę techniczną tj. wodociąg, kanalizację, prąd oraz sieć gazową. Sprawia to, iż stosunkowo niedużymi nakładami finansowymi można zapewnić dostęp do ww. infrastruktury, a uzupełnienie istniejącej zabudowy nie będzie w dużym stopniu obciążać budżetu gminy", a ponadto "w granicach obszaru objętego planem miejscowym występuje infrastruktura wodociągowa, która zapewnia dostawę wody dla terenów przeznaczonych pod zabudowę o odpowiedniej jakości". Gmina nie wykazała, że zmiana planu w stosunku do poprzednio obowiązujących zapisów, na stosunkowo niewielkim terenie, ze względu na potrzebę zapewnienia odpowiedniej ilości i jakości wody, do celów zaopatrzenia ludności, a także z uwagi na konieczność ograniczenia kosztów związanych z infrastrukturą, w tym koniecznością zapewnienia miejsc w placówkach oświatowych, jest wystarczającą przesłanką do ograniczenia uprawnień właściciela nieruchomości w stosunku do tych, które zostały mu nadane przez ten sam organ w takiej samej procedurze uchwalania miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego. Ponadto takie ograniczenie planistyczne pozostaje w sprzeczności ze Studium Uwarunkowań i Kierunków Zagospodarowania Przestrzennego gminy L. (uchwała Uchwały Rady Gminy L. Nr [...] z dnia [...] marca 2011 r.). Z zapisów Studium dotyczącego sołectwa N. (pkt 4.3.4) wynika, że dla terenu MN - zabudowy mieszkaniowej i usług publicznych jako zabudowę podstawową wskazano budynki mieszkalne jednorodzinne, budynki usługowe, budynki funkcji mieszanych. Studium nie ograniczało zabudowy wyłączanie do funkcji jednorodzinnej wolnostojącej jak uchwalono w zaskarżonym planie. Również w warunkach urbanistyczno – architektonicznych brak jest jakichkolwiek zaleceń co do realizacji wyłącznie zabudowy wolnostojącej na tym obszarze (str. 17 część II Studium). Sąd zwrócił na to uwagę, ponieważ przykładowo dla kierunków zagospodarowania terenów miejscowości L. wskazano, że w strukturze zabudowy powinno dominować mieszkalnictwo rodzinne wolnostojące, zaś zabudowa mieszkaniowa intensywna (szeregowa bliźniacza) może stanowić uzupełnienie zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej (pkt 4.1.1. Studium). Jednakże dla kierunków zagospodarowania sołectw (czyli również miejscowości N.), takich warunków już nie ustalono, nie upoważniono także rady gminy do wprowadzenia ograniczenia co do zabudowy jednorodzinnej. Wobec tego, skoro w Studium dla omawianego terenu dopuszczono zabudowę jednorodzinną, ograniczenie jej w zaskarżonej części planu jedynie do zabudowy mieszkalnej jednorodzinnej i wprowadzenie zakazu nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej, szeregowej i grupowej pozostaje w ewidentnej sprzeczności z zapisami Studium. Dlatego też zarzut dotyczący § 36 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały okazał się zasadny. Skoro wyeliminowaniu z zaskarżonej uchwały podlegał przepis dotyczący zakazu nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej, szeregowej i grupowej, dlatego też Sąd nie uznał za konieczne stwierdzenie nieważności § 36 pkt 1 lit. a zaskarżonego planu, ponieważ po uprawomocnieniu się niniejszego wyroku powinien on być odczytywany jako dopuszczający również oprócz zabudowy jednorodzinnej wolnostojącej również zabudowę mieszkaniową jednorodzinną bliźniaczą, szeregową i grupową na działkach nr [...], [...], [...] i [...] skarżącej spółki. Nie zasługiwał na uwzględnienie zarzut dotyczący § 36 pkt 2 lit. a zaskarżonej uchwały. Rada gminy ustalając więc w planie miejscowym sposób zagospodarowania i warunki zabudowy konkretnego terenu winna uwzględnić w pełni wymagania określone w art. 15 ust. 2 pkt 6 ustawy. Zgodnie z treścią tego przepisu, w brzmieniu obowiązującym w dniu wydania zaskarżonej uchwały, w planie miejscowym określa się obowiązkowo m.in. zasady kształtowania zabudowy oraz wskaźniki zagospodarowania terenu, maksymalną i minimalną intensywność zabudowy jako wskaźnik powierzchni całkowitej zabudowy w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, minimalny udział procentowy powierzchni biologicznie czynnej w odniesieniu do powierzchni działki budowlanej, maksymalną wysokość zabudowy, oraz linie zabudowy i gabaryty obiektów. Brak jest podstaw do przyjęcia, że ograniczenie do lokalizacji maksymalnie 1 budynku mieszkalnego jest ograniczeniem nieracjonalnym i wykracza poza przysługujące gminie tzw. władztwo planistyczne. Skoro gmina ustaliła minimalną powierzchnię działki budowlanej, określiła również minimalną powierzchnię biologicznie czynną, a także określiła maksymalną intensywność zabudowy, zatem po stwierdzeniu nieważności przepisu planu co do zakazu lokalizacji zakazu nowej zabudowy mieszkaniowej jednorodzinnej bliźniaczej, szeregowej i grupowej, na działkach będących własnością skarżącej spółki nie będzie wykluczona możliwość realizacji takiej zabudowy. Wyjaśnić przy tym należy, odnosząc się jednocześnie do wniosku skarżącej spółki, w którym wniosła o przywrócenie zapisów poprzedniego planu, że stwierdzenie nieważności uchwały w przedmiocie planu miejscowego w części dotyczącej danej nieruchomości nie powoduje "odżycia" przepisów starego planu co do tej nieruchomości. To organy architektoniczno budowlane będą ustalać, czy istnieje możliwość wydania decyzji o pozwolenie na budowę na podstawie niewyeliminowanych z obrotu prawnego zapisów planu miejscowego, czy też z uwagi na tzw. lukę planistyczną wydanie decyzji o pozwolenia na budowę musi zostać poprzedzone wydaniem decyzji o ustaleniu warunków zabudowy. Jeśli zaś chodzi o zarzut dotyczący § 36 pkt 2 lit. g, i ustalenia maksymalnej intensywność zabudowy nie większej niż 0,60 to należy podkreślić, że jest ona taki sam jak w poprzednio obowiązującym planie (§ 36 ust. 1 pkt 1). Skoro poprzednio obowiązujący plan wprost dopuszczał na terenie działek [...], [...], [...] i [...] możliwość zabudowy jednorodzinnej w formie domów bliźniaczych, zaś skarżąca spółka dokonując nabycia ostatnich dwóch wymienionych działek w grudniu 2021 r. miała świadomość, jak wskaźnik ten został ukształtowany, trudno obecnie stwierdzić, że jego powtórzenie w nowouchwalonym planie narusza jej interes prawny. Jeżeli zaś chodzi o zarzut dotyczący § 36 pkt 2 lit. l, i konieczność realizacji w budynkach jednorodzinnych symetrycznych dachów dwuspadowych lub wielospadowych o kącie nachylenia przedziale 20o-45o, to stwierdzić należy, że zapis ten nie narusza w żaden sposób interesu prawnego skarżącej spółki. Ponownie odwołać należy się do poprzednio obowiązującego planu, gdzie dopuszczono dachy płaskie przy zabudowie jednorodzinnej jednak maksymalną wysokość budynku określono na 11 metrów. W zaskarżonych planie wyłączono możliwość dla takich budynków możliwość realizacji dachów płaskich jednakże co należy podkreślić zwiększono maksymalną wysokość zabudowy do 12 metrów (§ 36 pkt 2 lit. j). Trudno zatem przyjąć, by takie rozwiązania w sposób istotny ograniczało sposób wykonywania prawa własności, skoro co najwyżej wpływa na technologię wykonania dachu i wygląd przyszłej zabudowy. Podsumowując należy stwierdzić, że z uwagi na to, że § 36 pkt 2 lit. e zaskarżonej uchwały wprowadził ingerencja w sferę prawa własności, która nie pozostawała w racjonalnej i odpowiedniej proporcji do celów, dla osiągnięcia których została ustanowiona, w dodatku okazała się niezgodna z zapisami Studium, dlatego w tym zakresie Sąd na podstawie art. 147 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2023 r., poz. 1634 ze zm. – dalej p.p.s.a.) stwierdził nieważność uchwały. Pozostałe zarzuty okazały się nieuzasadnione, dlatego w stosunku do nich orzeczono na podstawie art. 151 p.p.s.a. O kosztach postępowania, w pkt 3 sentencji, orzeczono na podstawie art. 200 i 205 § 2 p.p.s.a.