VII SA/Wa 756/26

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Asesor WSA Lucyna Staniszewska, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 kwietnia 2026 r. sprawy ze sprzeciwu A. z siedzibą w K. od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] znak [...] w przedmiocie ustalenia warunków zabudowy I. uchyla zaskarżoną decyzję; II. zasądza od Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. na rzecz A. z siedzibą w K. kwotę 597 (pięćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania sądowego.

Zaskarżoną decyzją z dnia [...] lutego 2026 r. znak [...] Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. działając na podstawie art. 138 § 2 ustawy z 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (dalej: "k.p.a.") po rozpatrzeniu odwołania Spółki A. w K. (dalej: ,,skarżąca’’) od decyzji Wójta Gminy A. z dnia [...] listopada 2025 r., nr [...] w przedmiocie odmowy ustalenia warunków zabudowy, uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy zrelacjonował stan faktyczny wskazując, że wnioskiem z dnia 9 stycznia 2025 r. skarżąca wystąpiła o ustalenie warunków zabudowy dla inwestycji polegającej na budowie biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej do 499 kW wraz z infrastrukturą towarzyszącą na terenie części działki nr ew. [...] z obrębu J. , gm. A. . Do wniosku załączono pełnomocnictwo oraz rysunek o nazwie "[...] ". Pismem z dnia 24 stycznia 2025 r., nr GP.6730.08.2025 zawiadomiono strony o wszczęciu postępowania w sprawie ustalenia warunków zabudowy dla ww. inwestycji oraz o możliwości zapoznania się z dokumentacją oraz wniesienia ewentualnych uwag i zastrzeżeń. Z kolei pismami z dnia 17 lutego 2025 r. Wójt zwrócił się do: - Państwowego Gospodarstwa Wodnego Wody Polskie Zarząd Zlewni w S. ; - Powiatowej stacji sanitarno- epidemiologicznej; - Starosty O. oraz Powiatowego Zarządu Dróg w O. o uzgodnienie projektu decyzji o ustaleniu warunków zabudowy dla ww. przedsięwzięcia. Powiatowy Zarząd Dróg w O. postanowieniem z dnia [...] lutego 2025 r., nr [...] uzgodnił pozytywnie projekt decyzji o warunkach zabudowy. Państwowe Gospodarstwo Wodne Wody Polskie postanowieniem z dnia 19 lutego 2025 r., nr LS.ZPU.521.572.2025.IK uzgodniło przedmiotową inwestycję w zakresie melioracji wodnych. Natomiast Powiatowa Stacja Sanitarno - Epidemiologiczna oraz Starosta O. dokonały uzgodnienia w trybie art. 53 ust. 5 u.p.z.p. Pismem z dnia 27 marca 2025 r., nr GP.6730.08.2025 Wójt, na podstawie art. 64 § 2 k.p.a. wezwał inwestora do uzupełnienia braków formalnych wniosku. Odpowiedzi na wezwanie skarżący udzielił w piśmie z dnia 14 kwietnia 2025 r. Dalej, Burmistrz zawiadomieniem z dnia 11 czerwca 2025 r., nr GP.6730.08.2025, powołując się na treść art. 10 § 1 k.p.a., poinformował o możliwości zapoznania się z aktami sprawy, wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów oraz zgłoszonych żądań. Natomiast decyzją z dnia 24 czerwca 2025 r., nr GP.6730.08.2025 Wójt odmówił ustalenia warunków zabudowy dla przedmiotowej inwestycji. Od ww. strona skarżąca złożyła odwołanie, po którego rozpatrzeniu SKO decyzją z dnia [...] sierpnia 2025 r., nr [...] uchyliło zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. W toku ponownie prowadzonego postępowania Wójt pismem z dnia 29 sierpnia 2025 r., nr GP.6730.08.2025 wezwał stronę skarżącą do uzupełnienia wniosku. Odpowiedzi Spółka udzieliła w piśmie z dnia 4 września 2025 r., przedkładając w załączeniu: - warunki techniczne z dnia 8 lipca 2022 r.; - pismo PGE z dnia 30 grudnia 2024 r.; - aneks nr 24-G0/UP/00476; - umowę nr 24- G0/UP/00476; W dniu 2 października 2025 r. strona skarżąca złożyła pismo zatytułowane "pismo wyjaśniające". Z kolei pismem z dnia 6 listopada 2025 r., nr GP.6730.08.2025 Wójt zawiadomił, iż został przygotowany projekt decyzji o warunkach zabudowy oraz możliwości zapoznania się z aktami sprawy. Finalnie Wójt decyzją z dnia 27 listopada 2025 r., nr GP.6730.08.2025 odmówił ustalenia warunków zabudowy na realizację zamierzenia inwestycyjnego polegającego na budowie biogazowni rolniczej o mocy elektrycznej do 499 kW wraz z infrastrukturą techniczną na części działki nr ew. [...] z obrębu J. , gm. A. , powiat o. . W niniejszej decyzji organ I instancji stwierdził, że w sprawie nie został spełniony warunek, o którym mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. Uznał, wobec tego, że w sprawie nie znajduje zastosowania wyłączenie, o którym mowa w art. 61 ust. 3 u.p.z.p. Dalej, organ odwoławczy wskazał, że odwołanie od powyższej decyzji, w ustawowym terminie do dokonania tej czynności, złożyła Spółka A. z/s w K. . Spółka nie zgładziła się z treścią decyzji i jej uzasadnieniem, wskazując, iż inwestycja dotyczy biogazowni rolniczej, która mieści się w definicji instalacji odnawialnego źródła energii. Z uwagi na co - zdaniem spółki - nie ma obowiązku spełnienia przesłanek określonych w art. 61 ust. 1 i 2 u.p.z.p., w tym zasady dobrego sąsiedztwa. Zdaniem Spółki w zaskarżonej decyzji błędnie przyjęto, że zamierzenie polegające na budowie biogazowni, na którą składają się konkretne obiekty budowlane, wymaga spełnienia przesłanki z art. 61 ust. 1 pkt 1 u.p.z.p. W dalszych wywodach swojego odwołania spółka wskazuje, iż w decyzji pojawiają się rozważania o charakterze subiektywnym i spekulatywnym, co - w ocenie spółki- nie tylko nie ma podstawy prawnej, ale również błędnie obciąża inwestora skutkami indywidualnych domniemań urbanisty. Wobec tak sformułowanych zarzutów i argumentów Spółka wniosła o uwzględnienie odwołania i zmianę zaskarżonej decyzji na pozytywną. W toku postępowania odwoławczego pismem z dnia [...] stycznia 2026 r., nr [...] SKO zwróciło się do organu I instancji o przedłożenie projektu decyzji wraz z załącznikami, która została poddana procedurze uzgodnieniowej na podstawie pism Wójta Gminy A. z dnia [...] lutego 2025 r., nr [...] przez PGW WP Zarząd Zlewni w S. (uzgodniono postanowieniem z dnia [...] lutego 2025 r., nr [...] , znak: [...] ), Powiatową Stację Sanitarno - Epidemiologiczną w O. , Starostę Powiatu O. oraz Powiatowy Zarząd Dróg w O. (uzgodniono postanowieniem z dnia 21 lutego 2025 r., nr SA.4400.6.2025). Z kolei pismem z dnia [...] lutego 2026 r., nr [...] wystąpiło o przedłożenie sporządzonego przez urbanistę, załącznika graficznego wskazującego linie rozgraniczające teren inwestycji oraz nieprzekraczalną linię zabudowy od pasa drogowego drogi powiatowej - działka nr ew. [...] z obrębu J. . SKO zwróciło uwagę, że istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia w przedmiotowej sprawie ma fakt, iż sprawa ta była już przedmiotem rozpatrywania przez organ odwoławczy, które decyzją z dnia 8 sierpnia 2025 r. uchylił zaskarżoną decyzję w całości i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi I instancji. Wówczas Kolegium wskazało, iż decyzja organu I instancji jawi się jako zdecydowanie przedwczesna i podjęta bez dostatecznego zbadania oraz rozważenia wszystkich okoliczności mogących mieć w sprawie kluczowe znaczenie. W pierwszej kolejności brak było w aktach sprawy podstawowego dokumentu odnoszącego się do stanu prawnego nieruchomości, na której planowana jest realizacja przedsięwzięcia (określającego powierzchnię gruntu, oznaczenie użytków gruntowych, podmiotów władających). Wobec czego Kolegium przyjęło, iż organ I instancji nie dokonał analizy stanu faktycznego i prawnego terenu, na którym przewiduje się realizację inwestycji, czym naruszył art. 53 ust. 3 u.p.z.p. Akta nie zawierały także dokumentów pozwalających ocenić, czy organ I instancji prawidłowo ustalił krąg stron przedmiotowego postępowania (chociażby danych z ewidencji gruntów i budynków odnoszących się do podmiotów znajdujących się w obszarze oddziaływania). W aktach sprawy brak było również analizy urbanistyczno- architektonicznej. Zdaniem Kolegium w poprzednio prowadzonym postępowaniu doszło także do naruszenia obowiązku wynikającego z art. 79a k.pa. w związku z art. 10 k.p.a. Dodatkowo organ I instancji uznał, że spełniona została przesłanka określona w art. 61 ust. 1 pkt 3 u.p.z.p., mimo że wnioskodawca nie przedstawił żadnych dowodów na tę okoliczność, w szczególności zaś odpowiednich umów z gestorami sieci, bądź uzyskanych od nich promes zawarcia takich umów. Przechodząc do sedna rozważań SKO wskazało, że podstawą wydanej w sprawie decyzji stanowi art. 61 ust. 1 u.p.z.p. w brzmieniu obowiązującym przed zmianą dokonaną na mocy art. 1 pkt 55 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o zmianie ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2023 r. poz. 1688; dalej "ustawa nowelizująca"), która weszła w życie w dniu 24 września 2023 r. W rozpoznawanej sprawie wniosek o ustalenie warunków zabudowy został złożony 9 stycznia 2025 r. Organ odwoławczy przypomniał brzmienie art. 4 ust. 1 i 2 u.p.z.p. jak i postanowienia art. 52 ust. 1 i ust. 2 w związku z art. 64 ust. 1 u.p.z.p. Po analizie przedmiotowej sprawy skład orzekający SKO doszedł do przekonania, iż zaskarżona decyzja nie może ostać się w obrocie prawnym. W pierwszej kolejności organ odwoławczy wyjaśnił, iż z mocy art. 61 ust. 3 u.p.z.p. przepisów ust. 1 pkt 1 (tzw. zasada dobrego sąsiedztwa) i pkt 2 (dostęp do drogi publicznej) nie stosuje się do linii kolejowych, obiektów liniowych i urządzeń infrastruktury technicznej, a także instalacji odnawialnego źródła energii w rozumieniu art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 13 ustawy z dnia 20 lutego 2015 r. o odnawialnych źródłach energii (tj. Dz. U. z 2026 r. poz. 68) instalacja odnawialnego źródła energii - instalację stanowiącą wyodrębniony zespół: a) urządzeń służących do wytwarzania energii elektrycznej lub ciepła lub chłodu opisanych przez dane techniczne i handlowe, w których energia elektryczna lub ciepło lub chłód są wytwarzane z odnawialnych źródeł energii, lub b) obiektów budowlanych i urządzeń, stanowiących całość techniczno-użytkową służącą do wytwarzania biogazu, biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego - a także połączony z tym zespołem magazyn energii elektrycznej, magazyn biogazu lub instalacja magazynowa w rozumieniu art. 3 pkt l0a ustawy - Prawo energetyczne wykorzystywana do magazynowania biogazu rolniczego, biometanu lub wodoru odnawialnego; W świetle powyższego nie budzi wątpliwości Kolegium, że inwestycja polegająca na budowie biogazowni czy biogazowni rolniczej mieści się w definicji instalacji odnawialnego źródła energii. W konsekwencji czego dla tych inwestycji znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zatem nie należy badać spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. Wobec czego argumentacja organu I instancji jest błędna i nieznajdująca oparcia w obecnie obowiązujących przepisach prawa. SKO wskazało, że jednak na gruncie niniejszej sprawy nadal do wyjaśnienia pozostaje to dla jakiej inwestycji o ustalenie warunków zabudowy Spółka skarżąca wnosi. Otóż przedmiotem wniosku inwestora jest "biogazownia rolnicza". Natomiast z pisma inwestora z dnia 14 lutego 2025 r., wynika, iż cyt. "rezygnujemy z zamiaru prowadzenia sprawy zgodnie z ustawą o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także ich funkcjonowaniu’’. Powyższe sugeruje, iż zamiarem inwestora nie jest budowa biogazowni rolniczej, a biogazowni. Tymczasem okoliczności tej - choć kluczowej - organ I instancji ponad wszelka wątpliwość nie wyjaśnił. SKO podkreśliło, że przepisy u.b.r., określają zasady, procedury przygotowania i realizacji biogazowni rolniczych oraz zasady postępowania w sprawie wydania decyzji o pozwoleniu na budowę biogazowni rolniczych, których celem jest ułatwienie i przyspieszenie przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, a także warunki dotyczące wykonywania działalności w tych biogazowniach - art. 1 u.b.r. Podmioty uprawnione do realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych na podstawie u.b.r. zostały wskazane w art. 3 u.b.r., biogazownie rolnicze objęte u.b.r. zostały wymienione w art. 4 ust. 1 u.b.r. Jednakże zarówno inwestycja polegająca na budowie biogazowni, jak i biogazowni rolniczej mieści się w definicji instalacji odnawialnego źródła energii. W konsekwencji dla tych inwestycji znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zatem nie należy badać spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. Co więcej SKO wskazało, że rozważało wydanie merytorycznego rozstrzygnięcia, dlatego też wystąpiło do organu I instancji o przesłanie brakującego materiału dowodowego (projekt decyzji ustalającej warunki zabudowy dla biogazowni rolniczej oraz potwierdzenia dostarczenia tego projektu do uzgodnienia organom współuzgadniającym). Kolegium wskazało, iż organ I instancji przedłożył przy piśmie z dnia 10 lutego 2026 r., nr GP.6730.08.2025 mapę z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz nieprzekraczalną linię zabudowy, która nie została nazwana i nie zawiera podpisu urbanisty. Braki nazwy inwestycji i podpisu urbanisty są tego rodzaju, że w ocenie Kolegium nie sposób ich uzupełnić na etapie postępowania odwoławczego mając na uwadze ekonomikę postępowania oraz zachowanie zasady dwuinstancyjności. Dlatego też, Kolegium postanowiło uchylić zaskarżoną decyzję i przekazać sprawę do ponownego rozpoznania. Nadto, organ odwoławczy przytoczył brzmienie regulacji z art. 138 § 2 k.p.a. Wskazał, że treść przesłanek określonych w art. 138 § 2 k.p.a. winna być interpretowana łącznie z przepisem art. 136 k.p.a., określającym granice postępowania wyjaśniającego przed organem odwoławczym, który stanowi, że organ odwoławczy może przeprowadzić na żądanie strony lub z urzędu dodatkowe postępowanie w celu uzupełnienia dowodów i materiałów w sprawie. W kompetencjach organu odwoławczego do uzupełnienia postępowania nie mieści się zatem obowiązek przeprowadzenia postępowania dowodowego w jego całokształcie, tzn. nie jest on obowiązany do ponownego zgromadzenia wszystkich dowodów celem ustalenia rzeczywistego stanu sprawy administracyjnej. Organ drugiej instancji nie może też zmieniać i rozszerzać zakresu postępowania wyjaśniającego na takie istotne okoliczności, które mogą mieć wpływ na zmianę zakresu rozstrzygnięcia. Takie działanie naruszałoby prawo strony do rozparzenia sprawy w jej całokształcie i w takich samych granicach przez organy dwóch instancji, prowadząc do naruszenia przez organ odwoławczy zasady dwuinstancyjności postępowania. Ze względu na wykazany wyżej zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organ pierwszej instancji, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Ze względu na wykazany wyżej zakres i stopień naruszeń prawa materialnego i procesowego przez organ pierwszej instancji, nie jest możliwe wydanie orzeczenia merytorycznego przez organ odwoławczy, gdyż stanowiłoby to naruszenie zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 k.p.a.). Pismem datowanym na 3 marca 2026 r. skarżąca złożyła sprzeciw od decyzji Samorządowego Kolegium Odwoławczego w O. z dnia [...] lutego 2026 r., znak [...] . Zaskarżonej decyzji sprzeciw zarzuca naruszenie art. 138 § 2 k.p.a. poprzez jego bezzasadne zastosowanie oraz nadużycie instytucji decyzji kasatoryjnej w sytuacji, gdy organ odwoławczy dysponował pełnym materiałem dowodowym i mógł wydać rozstrzygnięcie merytoryczne. Skarżąca spółka wskazała, że sprawa niniejsza była już dwukrotnie przedmiotem kontroli instancyjnej. Po pierwszej odmowie ustalenia warunków zabudowy wydanej przez Wójta Gminy A. wniesiono odwołanie do Samorządowego Kolegium Odwoławczego, które uchyliło decyzję organu I instancji i przekazało sprawę do ponownego rozpoznania. Po ponownym rozpoznaniu sprawy organ I instancji wydał kolejną decyzję odmowną, od której ponownie wniesiono odwołanie. W wyniku jego rozpoznania Samorządowe Kolegium Odwoławcze po raz drugi uchyliło decyzję Wójta i ponownie przekazało sprawę do rozpoznania organowi I instancji. Dochodzi zatem do sytuacji, w której sprawa krąży pomiędzy instancjami bez wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Instytucja decyzji kasatoryjnej ma charakter wyjątkowy i może być stosowana wyłącznie w sytuacjach, gdy zachodzi konieczność przeprowadzenia postępowania dowodowego w znacznej części. W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi, gdyż materiał dowodowy został zgromadzony, a spór ma w istocie charakter prawny i dotyczy wykładni przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji szczegółowo odniósł się do charakteru inwestycji jako instalacji odnawialnego źródła energii i wskazał na błędną wykładnię przepisów przez organ I instancji. Skoro zatem SKO dokonało własnej interpretacji przepisów i przesądziło zasadnicze kwestie prawne, brak było podstaw do ponownego przekazywania sprawy do I instancji. Wobec powyższego skarżąca wniosła o wnoszę o uchylenie zaskarżonej decyzji w całości, zobowiązanie organu do merytorycznego rozpoznania sprawy oraz o zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. W odpowiedzi na sprzeciw Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. wniosło o jego oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z 64a ustawy z 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. jedn. Dz. U. z 2026 r., poz. 143, dalej: "p.p.s.a.") w brzmieniu po nowelizacji dokonanej ustawą z 7 kwietnia 2017 r. o zmianie ustawy - Kodeks postępowania administracyjnego oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2017 r., poz. 935), od decyzji, o której mowa w art. 138 § 2 k.p.a., skarga nie przysługuje, jednakże strona niezadowolona z treści decyzji może wnieść od niej sprzeciw. Zgodnie z art. 64e p.p.s.a. sąd, rozpoznając sprzeciw od decyzji, kontroluje jedynie istnienie przesłanek do wydania decyzji kasatoryjnej przez organ odwoławczy. W związku z tym poza oceną Sądu pozostają pozostałe zarzuty, o ile zostały zawarte w sprzeciwie. Sprzeciw nie jest środkiem prawnym służącym kontroli materialnoprawnej podstawy decyzji ani prawidłowości zastosowania przez organ drugiej instancji przepisów prawa procesowego, niezwiązanych z podstawami kasatoryjnymi. Sprzeciw jest wyrazem zakwestionowania przez stronę uchylenia decyzji organu I instancji i przekazania sprawy do ponownego rozpoznania temu organowi, ale jako rozstrzygnięcia właśnie o charakterze kasatoryjnym. Kontrola dokonywana przez sąd administracyjny w ramach tego środka ma więc wyłącznie charakter formalny i polega na kontroli sądowej, czy decyzja kasatoryjna organu drugiej instancji poprawnie została wywiedziona z jednej z podstaw wymienionych w art. 138 § 2 k.p.a. (por. np. wyrok WSA w Poznaniu z dnia 8 sierpnia 2017 r., sygn. akt V SA/Po 649/17, CBOSA). Zgodnie z art. 138 § 2 k.p.a., organ odwoławczy może uchylić zaskarżoną decyzję w całości i przekazać sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji, gdy decyzja ta została wydana z naruszeniem przepisów postępowania, a konieczny do wyjaśnienia zakres sprawy ma istotny wpływ na jej rozstrzygnięcie. Przekazując sprawę, organ ten powinien wskazać, jakie okoliczności należy wziąć pod uwagę przy ponownym rozpatrzeniu sprawy. Rozstrzygnięcie przewidziane w art. 138 § 2 k.p.a. jest określane, jako decyzja kasacyjna, która jest rozstrzygnięciem procesowym. Nie kształtuje ona stosunku materialnoprawnego. Jak już wyżej wskazano, organ administracji publicznej, rozstrzygając sprawę na podstawie art. 138 § 2 k.p.a., wydaje decyzję procesową, a więc taką, w której nie zajmuje stanowiska merytorycznego, czyli nie rozpoznaje sprawy co do jej istoty, a jedynie uchyla nieprawidłową (w ocenie organu odwoławczego) decyzję, przekazując sprawę organowi I instancji do ponownego rozpatrzenia, z uwagi na dostrzeżone nieprawidłowości lub uchybienia procesowe. Zdaniem Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, sprzeciw wniesiony przez skarżącą zasługuje na uwzględnienie, ponieważ orzeczenie organu odwoławczego, oceniane pod kątem wystąpienia wyżej wskazanych przesłanek, jest nieprawidłowe. W rozpatrywanej sprawie kluczową kwestią (art. 64e p.p.s.a.) było zbadanie przez Sąd poprawności zastosowania przez organ odwoławczy art. 138 § 2 k.p.a. Wprawdzie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. obszernie uzasadniając swą decyzję w części teoretycznej, poprawnie wyjaśnił ogólne zasady postępowania odwoławczego i jego istotę, jednakże błędnie przyjęło, że w sprawie zachodzi konieczność prowadzenia istotnej części postępowania wyjaśniającego. W przedstawionym stanie faktycznym stanowisko Samorządowego Kolegium Odwoławczego, sprowadzające się do ponownego uchylenia decyzji i przekazania sprawy do organu I instancji, budzi poważne wątpliwości z perspektywy funkcji postępowania odwoławczego oraz zasady szybkości i efektywności postępowania administracyjnego. Wbrew twierdzeniom organu odwoławczego, w analizowanej sytuacji istniały podstawy do uzupełnienia materiału dowodowego i wydania rozstrzygnięcia merytorycznego. Postępowanie odwoławcze nie jest postępowaniem wyłącznie kontrolnym, lecz ma charakter merytoryczno-reformacyjny. Oznacza to, że organ II instancji nie tylko bada legalność zaskarżonej decyzji, lecz jest również uprawniony – a w wielu przypadkach zobowiązany – do ponownego rozpoznania sprawy i jej rozstrzygnięcia co do istoty. Taki model znajduje wyraz w art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., który przewiduje możliwość wydania decyzji reformatoryjnej. Na tym tle art. 138 § 2 k.p.a., dopuszczający wydanie decyzji kasacyjnej, powinien być interpretowany ściśle, jako wyjątek od zasady orzekania merytorycznego. Utrwalone w doktrynie i orzecznictwie stanowisko wskazuje, że przesłanki zastosowania tego przepisu zachodzą jedynie w sytuacjach, gdy zakres koniecznego postępowania dowodowego ma charakter tak szeroki, iż w istocie prowadziłby do zastąpienia organu I instancji przez organ odwoławczy. Innymi słowy, chodzi o przypadki, w których zachodzi potrzeba przeprowadzenia postępowania dowodowego "od podstaw". W niniejszej sprawie taka sytuacja nie zachodzi. Choć Kolegium wskazało na braki postępowania przed organem I instancji – w tym braki analizy urbanistycznej, czy niepełny materiał dowodowy dotyczący infrastruktury technicznej – to jednocześnie samo podjęło czynności zmierzające do uzupełnienia tego materiału przez organ I instancji zgodnie z art. 136 k.p.a. Były to prawidłowe działania organu odwoławczego. Organ I instancji przedłożył przy piśmie z dnia 10 lutego 2026 r., nr GP.6730.08.2025 mapę z naniesionymi liniami rozgraniczającymi teren inwestycji oraz nieprzekraczalną linię zabudowy. Chociaż mapa nie została nazwana i podpisana braki te mogą zostać uzupełnione na etapie postępowania odwoławczego, zwłaszcza, że jak trafnie zauważa SKO w O. zarówno inwestycja polegająca na budowie biogazowni, jak i biogazowni rolniczej mieści się w definicji instalacji odnawialnego źródła energii a w konsekwencji dla tych inwestycji znajduje zastosowanie art. 61 ust. 3 u.p.z.p., zatem nie należy badać spełnienia przesłanek, o których mowa w art. 61 ust. 1 pkt 1-2 u.p.z.p. Skoro pozostałe okoliczności postępowania w przedmiocie warunków zabudowy zostały dostatecznie wyjaśnione przez organ I instancji oraz w toku uzupełniającego postępowania dowodowego w instancji odwoławczej za wyjątkiem ustalenia prawidłowej nazwy inwestycji oraz podpisu urbanisty możliwe jest uzupełnienie tychże elementów prowadząc dalsze postępowanie uzupełniające nie przekraczające granic określonych w art. 136 k.p.a. Z pisma inwestora z dnia 14 lutego 2025 r., wynika, iż rezygnuje z zamiaru prowadzenia sprawy zgodnie z ustawą o ułatwieniach w przygotowaniu i realizacji inwestycji w zakresie biogazowni rolniczych, jednakże inwestycja nadal mieści się w definicji odnawialnych źródeł energii. Organ odwoławczy posiada stosowne kompetencje i instrumenty celem uzyskania uściślenia oświadczenia inwestora w zakresie rodzaju inwestycji. Skoro zasadnicze zagadnienie prawne dotyczące tego, że inwestycja w postaci biogazowni stanowi instalację odnawialnego źródła energii, co wyłącza konieczność badania przesłanek z art. 61 ust. 1 pkt 1 i 2 u.p.z.p. zostało przez organ odwoławczy ocenione, tym samym odpadła jedna z kluczowych kwestii spornych, a zakres dalszego postępowania dowodowego uległ zawężeniu. Pozostałe wątpliwości – takie jak doprecyzowanie charakteru inwestycji (biogazownia czy biogazownia rolnicza), uzupełnienie dokumentacji urbanistycznej – nie mają charakteru na tyle fundamentalnego, aby uzasadniały wydanie decyzji kasatoryjnej zwłaszcza, że w niniejszej sprawie już uprzednio taka decyzja zapadła. Są to elementy postępowania wyjaśniającego, które – zgodnie z art. 136 k.p.a. – mogą być uzupełnione przez organ odwoławczy. Nie można przy tym podzielić argumentu Organu odwoławczego, że uzupełnienie tych braków naruszałoby zasadę dwuinstancyjności. Zasada ta nie oznacza bowiem, że każde istotne ustalenie faktyczne musi zostać dokonane w postępowaniu pierwszoinstancyjnym. W tym kontekście należy podkreślić znaczenie zasady szybkości postępowania (art. 12 k.p.a.) oraz zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów państwa (art. 8 k.p.a.). Wielokrotne uchylanie decyzji i przekazywanie sprawy do ponownego rozpoznania podważa te wartości, prowadząc do przewlekłości postępowania oraz niepewności prawnej stron. Dodatkowo, wskazane przez Kolegium braki formalne – takie jak brak podpisu urbanisty czy nieprecyzyjne oznaczenie inwestycji – mają charakter usuwalny i nie powinny same w sobie determinować konieczności wydania decyzji kasacyjnej. Podsumowując, w analizowanej sprawie organ odwoławczy dysponował zarówno podstawami prawnymi, jak i faktycznymi do uzupełnienia postępowania dowodowego w niezbędnym zakresie i wydania decyzji merytorycznej. Wydanie decyzji kasacyjnej należy ocenić jako nieuzasadnione rozszerzenie wyjątku z art. 138 § 2 k.p.a., prowadzące do naruszenia zasady szybkości postępowania oraz osłabienia efektywności ochrony praw stron. Dlatego też Samorządowe Kolegium Odwoławcze w O. ponownie rozpoznając odwołanie skarżącej, związany oceną prawną tut. Sądu, wyda decyzję merytoryczną, której podstawy zakreśla art. 138 § 1 k.p.a., a nie art. 138 § 2 k.p.a. Jednocześnie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – związany granicami sprawy niniejszej – nie przesądza, czy zastosowanie powinien mieć pkt 1 czy pkt 2 art. 138 § 1 k.p.a. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151a § 1 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji. O kosztach Sąd orzekł na podstawie art. 200 p.p.s.a. zasądzając na rzecz skarżącego zwrot uiszczonego wpisu