K 20/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 13 grudnia 2021 r. Pozycja 66 POSTANOWIENIE z dnia 30 listopada 2021 r. Sygn. akt K 20/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Rafał Wojciechowski – przewodniczący Krystyna Pawłowicz – sprawozdawca Stanisław Piotrowicz Julia Przyłębska Jakub Stelina, po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 30 listopada 2021 r., wniosku Krajowej Komisji Wykonawczej Związku Zawodowego Funkcjonariuszy oraz Pracowników Straży Miejskich i Gminnych o zbadanie zgodności: art. 13 w związku z art. 4 i w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomostowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 965, ze zm.) wraz z załącznikiem nr 2 do tej ustawy w zakresie , w jakim „wśród prac o szczegól- nym charakterze, wymagających szczególnej odpowiedzialności oraz szczegól- nej sprawn ości psycho fizycznej, których możliwość należytego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięciem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofi zycznej zwi ązane [j] z p rocesem starzenia się, pomija pracę funkcjonariuszy straży gminnych, powołanych na podstawie usta- wy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. poz. 138 3, tekst jedn. z 2013 r. ze zm.) (…)” , z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie . Orzeczenie zapadło jednogłośnie . UZASADNIENIE I 1. We w niosku wniesionym do Trybunału Konstytucyjnego 6 listopada 2018 r., Kra- jowa Komisja Wykonawcza Zwią zku Zawodowego Funkcjonariuszy oraz Pracowników Stra- ży Miejskich i Gminnych (dalej: w nioskodawca) zwrócił a się o zbadanie zgodności art. 13 OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 2 w związk u z art. 4 i w związku z art. 3 ust. 3 ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emerytu rach pomostowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 965, ze zm.; dalej: ustawa pomostowa, u.e.p.) wraz z załącznikiem nr 2 do tej ustawy w zakresie , w jakim „wśród prac o szczególnym char akte- rze, wymagających szczególnej odpowiedzialności oraz szczególnej sprawności psychofi- zycznej, których możliwość należyt ego wykonywania w sposób niezagrażający bezpieczeń- stwu publicznemu, w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza się przed osiągnięc iem wieku emerytalnego na skutek pogorszenia sprawności psychofizycznej związane [j] z proce- sem starzenia się, pomija pracę funk cjonariuszy straży gminnych, powołanych na podstawie” ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2013 r. poz. 1383, ze zm.; dalej: u.s.g.), z art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. 1.1. Wnioskod awca zarzucił ustawodawcy naruszenie zakazu dyskryminacji w kształ- towaniu systemu pomostowych uprawnień emerytalnych przez pominięcie funkcjonariusz y straż y miejskich i gminnych. D owodzi, że sytuacja faktyczna tych funkcjonarius zy jest zbli- żona do sytuacji formacji wymienionych w art. 13 u.e.p., ze względu na wykonywanie tych samych zadań, które powierza się policjantom w art. 2 pkt 3 i 4 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067, ze zm.; dalej: ustawa o Policji). Zatem odmienne potraktowanie stra żników miejskich (i gminnych) sprzeczne jest z konstytucyjną zasadą rów- ności oraz zakazem dyskryminacji podmiotów podobnych. W uz asadnieniu podniesionych zarzutów wnioskodawca wskazał, że Trybunał w swoim orzecznictwie stanął na stanowis ku, że odrębne zasa dy nabywania uprawnień emerytalnych powinny być następstwem odmienne- go rodzaju działalności zawodowej wykonywanej przez daną grupę uprawni onych w warun- kach zwiększonych zagrożeń, rygorów i ograniczeń, wobec czego przyjęcie jednolitych ro z- wiązań nie byłoby spraw iedliwe, skoro istnieją obiektywne różnice w sytuacji zawodowej, ekonomicznej i społecznej osób uprawnionych do świadczeń em erytalnych (zob. orzeczenie z 23 września 1997 r., sygn. K 25/96, OTK ZU nr 3 -4/1997, poz. 36). Zdaniem wnioskodaw- cy, za sprzeczne z K onstytucją należy uznać w szczególności rozwiązanie, „które w katalogu podmiotów uprawnionych do nabycia emerytury pomostowej na podstawie art. 13 w zw. z art. 4 U stawy [pomostowej] pomija strażników gminnych, uniemożliwiając potr aktowanie okresu pe łnionej przez nich służby (…) na równi z okresem wykonywania pracy o szczegól- nym charakterze lub w szczególnych warunkach – pomim o (…) podobieństw wykonywanych przez nich zadań do zadań funkcjonariuszy Policji”. Pominięcie strażników mie jskich i gmin- nych stanowi – zdaniem wnioskodawcy – arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej grup po- dobnych, czyli wykonujących zadania zbliżone do zadań pow ierzonych funkcjonariuszom Policji lub Służby Ochrony Kolei (dalej: SOK) i uznanych przez ustawodaw cę za pracę o szczególnym charakterze lub w szczególnych warunkach. 1.2. Wnioskodawca odniósł się do dopuszczalności kontroli konstytucyjności luk i w prawi e. Wskazał, że w kontekście funkcjonariuszy straży gminnych (i miejsk ic h) zachodzą przesłanki uznan ia jej za podl egają ce ko ntroli TK pominięcie prawodawcze. Potwierdzeniem tej tezy ma być, zdaniem wnioskodawcy, wyrok TK z 3 marca 2015 r., sygn. K 39/13 (OTK ZU nr 3/A/2015, poz. 27), w którym dopuścił możliwość skutecznego odwołania się do po- minięcia fun kcjonariuszy S łużby Celnej w celu ochrony praw emerytalnych tej grupy zawo- dowej, „której zadania służbowe i obowiązki publiczne, a także ograniczeni a konstytucyjnych praw podmiotowych pracowników i funkcjonariuszy oraz wzmożone ryzyko utraty zdrowia w zwią zku ze służbą, wskazują na konieczność objęcia wzmożoną ochroną emerytalną. By- najmniej nie jest to wówczas rodzaj «przywileju emerytalnego», lecz naturalna, w świetle wartości towarzyszących Konstytucji RP, konsekwencja szczegól nego charakteru pełnionej służby” ( s. 6 wniosku). OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 3 1.3. Następnie wnioskodawca wskazał argumenty, które – jego zdaniem – przemawia- ją za uznaniem pracy w straży gminnej (lub mie jskiej) z a pracę o szczególnym charakterze. Wśród okoliczności dowodzących, że spełnia ona definicję zawartą w art. 3 ust. 3 u.e.p. wskazał, że wymaga ona szczególnej sprawności psychofizycznej. Stwierdził, że „[z] godnie z art. 24 pkt 6 Ustawy o strażach g minnych jednym z warunków zatrudnienia w charakterze strażnika gminnego jest spr awność pod względem fizyczny m i psychicznym. Sp rawność taka wydaje się niezbędna dla prawidłowego wykonywania czynności zastrzeżonych dla tej grupy (…). Szczególnej sprawności wymagają zwłaszcza czynności polegające na ujmowaniu osób stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego i mienia, oraz doprowadzaniu tych osób do najbliższej jednostki Policji”. Ponadto możliwość wykonywania tej pracy w sposób niezagrażający bezpieczeńst wu public znemu zmniejsza się wraz z postępowaniem procesu sta rzenia się . Wnioskodawca wskazał także, że objęcie funkcj onariuszy str aży gminnych (i miej- skich) przywilejem emerytur pomostowych wynikać powinno z podobieństwa ich zadań do zadań Policji. Dzielą oni nast ępujące uprawnienia i kompetencje: legitymowanie osób w celu ustalenia ich tożsamości (art . 15 ust. 1 pkt 1 ustawy o Policji, art. 12 ust. 1 pkt 2 u.s.g.); uj- mowania osób stwarzających w sposób oczywisty bezpośrednie zagrożenie życia lu b zdrowia l udzkiego, a także mienia – przy czym funkcjonariusze Policji mają praw o do ich zatrzyma- nia, a straż nicy gminni – prawo do ich ujęcia i obowiązek niezwłocznego doprowadzenia do najbliższej jednostki Policji (art. 15 ust. 1 pkt 3 ustawy o Policji, art. 12 ust. 1 pkt 3 u.s.g.); dokonywania kontroli osobistej, przeglądania zawartości bagaży w razie istnieni a uzasadnio- nego pod ejrzenia popełnienia czynu zabronionego pod groźbą kary – przy czym zakres uprawnień strażników gminnych jest ograniczony do bagaży podręc znych takiej osoby (art. 15 ust. 1 pkt 5 lit. a ustawy o Policji, art. 12 ust. 1 pkt 3a u.s.g.); zw racania się o pomoc do przedsiębiorców prowadzących działalność w zakresie użyteczności publicznej oraz orga- nizacji społecznych, jak również do każd ej osoby o udzielenie doraźnej pomocy w ramach obowiązujących przepisów prawa (art. 15 ust. 1 pkt 6 i 7 ustawy o Policji, art. 12 ust. 1 pkt 9 u.s.g.). Podobieństwa do Policji wykazują także zasady zatrudniania w strażach gminnych. 1.4. Następnie wniosko dawca prz eszedł do uza sadnienia zarzutów naruszenia przez wskazane w petitum wniosku przepisy art. 2, art. 32 ust. 1 i 2 oraz art. 67 ust. 1 Konstytucji. Wskazał, że pominięcie funkcjonariuszy i pracowników straży miejskich (i gminnych) wśród grup podmiot ów uprawnionych do emerytur pomostowych stanowi naruszenie konsty- tucyjnej zas ady równości, skutkuje bowiem zróżnicowaniem zakresu uprawnień emerytal- nych podmiotów, które wykazuj ą te same cechy relewantne. W świetle utrwalonej linii o rzeczniczej dotyczącej pojęcia c echy relewantn ej, jako uzasadniającej przyjęcie odmiennej regulacji wobec podmiotów się nią odznaczających wskazał, że funkcjonariusze straży gmin- nych (i miejskich) maj ą status zbliżony, jeżeli chodzi o kompetencje i powierzone zadania, nie tylko do policj antów, ale także do funkcjonariuszy SOK. Stwierdził, że „[w] powyższ ych przypadkach mamy do czynienia ze stosunkiem pr acy lub służbą, której towarzyszy szczegól- na odpowiedzialność i która wymaga szczególnej sprawności psychofizycznej, a możliwość jej należ ytego wykonywa nia w sposób niezagrażający bezpieczeństwu publicznemu , w tym zdrowiu lub życiu innych osób, zmniejsza s ię przed osiągnięciem wieku emerytalnego na sku- tek pogorszenia sprawności psychofizycznej, związanego z procesem starzenia się. Co więcej, strażnic y gmi nni uczestniczą bezpośrednio w realizacji zadań, o których mowa w art. 1 ust. 1 pkt 3 i 4 Ustawy o Policji (art. 9 ust. 5 Ustawy o strażach gminnych)”. Mimo tego podobień- stwa, podnosi wnioskodawca, strażnik gmi nny pozbawiony jest przywilejów przysługujących tym grupom. Wnioskodawca stwierdził także, że z art. 67 ust. 1 Konstytucji nie moż na wywi eść konstytucyjnego praw a do jakiejkolwiek skonkretyzowanej formy świadczenia socjalnego. OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 4 Jednak jeżeli przepis ten odczytywać w kontekście a rt. 32 ust. 1 Konstytucji, to zdaniem wnioskodawcy, należy wywieść wniosek, że „stopień realizacji przez pań stwo prawa do za- bez pieczenia społecznego oraz jego forma nie powinny być zróżnicowane w ramach grup zawodowych cechujących się wspólną cechą relewantną”. Wnioskodawca powołał się także na jedno z orzeczeń Trybunału, w którym TK stwierdził, że „odrębne zasa dy nabywania uprawn ień emerytalnych w systemach służb mundurowych są następstwem odmiennego ro- dzaju działalności zawodowej wykonywanej przez daną grupę upraw nionych w warunkach zwiększonych zagrożeń, rygorów i ograniczeń. W Polsce przesłanka ta leży u pods taw two- rzenia i utr zymywania szczególnych systemów ubezpieczenia społecznego, które mają cha- rakter zawodowy ” a „przyjęcie jednolitych rozwiązań nie byłoby sp rawiedliwe, skoro istnieją obiektywne różnice w sytuacji zawodowej, ekonomicznej i społecznej osób uprawnionych do świadczeń” (s. 18 wniosku). Wnioskodawca stwierdził, że nieuwzględnienie strażników miej- skich (i gminnych) w śród grup uprawnionych d o pobierania emerytury p omostowej jest taką właśnie niesprawiedliwością. 2. Marszałek Sejmu, w piśmie z 25 maja 2020 r., w imieniu Sejmu, p rzedłożył wyja- śnienia w sprawie analizowanego wniosku i wniósł o stwierdzenie, że „art. 4 i art. 3 ust. 3 w związku z załączn ikiem nr 2 do ustawy z dnia 19 grudnia 2008 r. o emeryturach pomosto- wych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 1924) w zakresie, w jakim pomijają – jako samodzielną prze- słankę uzyskania emerytury pomostowej – prac ę strażników straży gminnych, powołanych ust awą z dni a 29 sierpnia 199 7 r. o strażach gminnych (t.j. Dz. U. z 2019 r. p oz. 1795), są zgodne z art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji ” oraz o umorzenie postępowania w p ozosta- łym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organi- zacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucy jnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) ze względu na niedopuszczalność i zbędność wydania wyroku. 2.1. Marszałek zauważył, że wątpliwości budzi żądanie w niniejszym postępowan iu kontroli art. 13 u.e.p., który przyznaje funkcjonariuszom Policj i i innych służ b enumeratywnie w nim wskazanych wzg lędne, tj. uwarunkowane spełnieniem pewnych warunków, uprawnie- nie do emerytury pomostowej (ust. 1) oraz wskazuje, że służba w tyc h formacjach, która to uprawnia do emerytury mundurowej, jest w świetle ustawy pomostowej, pracą w szczegól- nych warunkach lub o szczególnym charakterze (ust. 2). Warunkami uprawniającymi funk- cjonariuszy służb wymienionych w art. 13 ust. 1 u.e.p. do nabycia omawianego przywileju jest niespełnienie wymogów niezbędnych do przyznania im emerytury mundurowej lub utrata tego prawa do te go świadczenia. Niedopuszczalność samoistnej kontroli art. 13 u.e.p. wynika z faktu, że jest on, zdaniem Marszałka, normatywnym następstwe m uregulowania p rzyjętego w ustawie z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agenc ji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu , Służby Kontrwywiadu Wojsko- wego, Służby Wywiadu Wojskowe go, Centralnego Biura Antykorupcyj nego, Straży Granicz- nej, Straży Marszałkowskiej, Służby Ochrony Pań stw a, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skar bowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2019 r. poz. 288, ze zm.; da- lej: ustawa zaopatrzeniowa lub u.z.), która nie przyznaje funkcjonariuszom straży miejskich i gminnych tego rodzaju prawa, a co za tym idzie nie mogą spełnić wymogów określonyc h w analizowanym przepisie. Reasumując, Marszałek stanął na stanowisku, że „funkcjonariusze straży gmin nej nie korzystają z prawa do emerytury mundurowej, a ich pominięcie w konstrukcji art. 13 u.e.p. nie może być uznane za lukę uprawniającą do inter wencji Trybunału Konstytucyjnego” (s. 9 stanowiska Sejmu). OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 5 2.2. Analizę zasadności pozostałych argumentów wnioskodawcy Marszałek rozpoczął od wskazania orzeczn ictwa Trybunału dotyczącego różnych aspektów ustawy pomostowej (wyroki TK z: 16 marca 2010 r., sygn. K 17/09, OTK ZU nr 3/A/2010, poz. 21; 25 listopada 2010 r., sygn. K 27/09, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 109; 3 marca 2011 r., sygn. K 23/09, OTK ZU nr 2/A/2011, poz. 8). We wszystkich tych orzeczeniach Trybunał podtrzymywał domnie- manie konsty tucyjności kwestion owanych przep isów tej ustawy. Jak zauważył Marszał ek, przyjętą przez nie linię orzeczniczą można scharakteryzować przez wskazanie kilku zasadni- czych elementów. Pierwszym z nich jest istota reformy ubezpie czeń społecznych z 1999 r., którą było „ ujednolicen ie prawa do emerytury dla wszystkich ubezpieczonych w świetle wartości kon- stytucyjnych, zwłaszcza równości i sprawiedliwości społ ecznej. Ustawodawca osiągnął ten cel, likwidując przywileje emerytalne okreś lonych grup zawodowych (emerytur y branżowe) i wprow adzając powszechny wiek emerytalny dla wszystkich ubezpieczonych, a także wyga- szając dotychczasowe zasad y przechodzenia na emeryt urę w obn iżonym wieku emerytalnym przez osoby pracujące w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (dotych- czasowe orzecznictwo zob. wyroki TK z: 20 grudnia 1999 r., sygn. akt K 4/99; 22 czerwca 1999 r. sygn. akt K 5/99; 4 stycznia 2000 r. sygn. akt K 18/99) ”. Na podstawie ustawy pomo- stowej zostało przyznane jako rekomp ensata tymczasowe uprawnienie do nowego rodzaju świ adczenia, tj. emerytury pomostowej. Wcześniejszym odpowiednikiem było rozporządze- nie Rady Ministrów z dnia 7 lutego 1983 r. w sprawie wieku emerytalnego pracowników zatrudnionych w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (Dz. U. Nr 8, poz. 43, ze zm .; dalej: rozporządzenie z 1983 r.). Drugim z kluczowych, zdaniem Marszałka, argumentów kształtujących pogląd Trybunału na tę kwestię jest fakt, że chociaż „ emerytury pomostowe (…) są świadczeniami e merytalnymi, różnią się od emerytur wypłacanych na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2020 r. poz. 53, ze z m.; dalej: u.e.r.). Różnice te wynikają z: a) ob- niżonego o co najmn iej 5 lat wieku emerytalnego; b) wymogu stażu co na jmniej 15 lat pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze (art. 4 pkt 5 u.e.p.), c) wykazu prac, ujętego w załąc zniku nr 1 i 2 do u.e.p.; d) przejściowego charakteru – emerytury pomo- stowe są wypłacane do czasu osiągnięci a powszechnego wieku emerytalnego; e) wygasające- go charakteru – warunkiem uzyskania emerytury pomostowej jest wykonywanie pracy w szczególnych warunkach lub w szczególnym charakterze przed 1 stycznia 1999 r.; f) od- rębnego źródła finansowania – środki na em erytury pomostowe nie pochodzą z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (a więc ze zwykłych składek na ubezpieczenie emerytalne), lecz z odrębnego Fundusz u Emerytur Pomostowych (por. art. 29-40 u.e.p.) ” (s. 14 -15 stanowiska Marsz ałka). Kolejnym elementem orzecznictwa TK, istotnym dla rozstrzygnięcia konstytucyjnoś ci zakwestionowanych przepisów, jest zdaniem Marszałka Sejmu, ratio ustawy pomostowej. Ustawodawca – zau ważył Marszałek – wyszedł z założenia, że emerytura pomostowa będz ie p rzysługiwała osobom pracujący m w najtrudniejszych warunkach, które nie mogą być us u- nięte przez pracodawcę żadnymi środkami profilaktyki technicznej, organizacyjnej i medycz- nej (zob. definicja pracy w szczególnych warunkach – art. 3 ust. 1 u.e.p.). Dlat ego też w wy- kazie prac w szczególnych warunkach nie znalazły się prace, w wypadku których istnieje możliwość skutecznego zapobiegania trwałemu uszkodzeniu zdrowia pracownika, co z uwagi na c iągle rozwijającą się medycynę i nauki pokrewne wpływa na zawężani e ich katalogu. Marszałek wskazał również, za wyroki em TK o sygn. K 17/09, że „możliwości wykonywania [każdej] pracy obniżają się z wiekiem, ponieważ z upływem lat życia maleją u pr acowników r óżne sprawności i cechy pozwalające sprostać wymaganiom pracy (… ). Skoro z powodów obiektywnych w szyscy nie mogą przechodzić na emeryturę w obniżonym wieku emerytal- OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 6 nym, ustawodawca musi dokonać wyboru tych sytuacji, w których tego typu rozwiązan ia są – trwale lub przejściowo – niezbędne”. 2.3. Istoty problemu konstytuc yjnego w niniejszym postępowaniu Marszałek upatruje w naruszeniu zasady równości przez pominięcie prawodawcze. W załączniku nr 2 do u.e.p., stanowiącym katalog prac o szczególnym c harakterze, których wykonywanie uprawnia do otrzymywania emerytury pomostowe j, prawodawca uwzględnił szereg grup zawodowych, w tym funkcjonariuszy SOK, pom ijając przy tym funkcjonariuszy straży gminnych (i miej- skich). W dalszym toku swojego wywodu, Marszał ek odniós ł się do historycznych i syste- mowych uwarunkowań regulacji dotyczących tych formacji. Można je skonkludować, stwier- dza jąc, że mimo istnienia wielu podobieństw, zdaniem Marszałka, ustawodawca nie uchybił konstytucyjnej zasadzie równości, wprowadzając tak daleko idące różnice w statusie funkcjo- nariuszy SOK i strażników gmin nych (i miejskich). Przekonanie to oparł przede wsz ystkim na doświadczeniu życiowym, które wskazuje, że „ funkcjonariusze SOK wykonują pracę w warunkach niekorzystnych oddziaływań a kustyczny ch pociągów. Dworce i perony są źró- dłem intensywnej emisji hałasu, który może negatywnie oddziaływać na ich sprawność fizyczną i psychiczną. Szkodliwe działanie hałasu na organizm człowieka przejawia się np. w postaci zaburzeń orientacji, drażliwości, wyso kiego ciśnienia, bólu i zawrotów głowy, a nawet czasowego lub trwał ego uszkodzenia słuchu, występow ania szumów usznych ” (s. 21 stanowiska Sejmu). 2.4. Marszałek wskazał także, że przyczyną pominięcia funkcjonariuszy straży gmin- nych i miejskich b yło to, ż e prawo d o emerytury pomostowej przysługuje jedynie tym gru- pom zawod owym, które korzystały z prawa do emerytury w obni żonym wieku, zgodnie z rozpor ządzeniem z 1983 r. Zostało ono wydane na podstawie uchylonej, przez wprowadze- nie reformy emerytalnej w 1999 r., ustawy z dnia 14 grudnia 1982 r. o zaopatrzeniu emerytal- nym pracowników i ich rodzin (Dz. U. Nr 40, poz. 267, ze z m.). Regulacja ta nie mogła d oty- czyć funkcjonariuszy straży gminnych, gdyż zostały one przywrócone dopiero wraz z odbu- dowaniem sa morządu t erytorial nego w Polsce. W tym kontekście Marszałek wskazał także, że mimo nieuwzględnienia funkcjon ariuszy SOK w tych historycznych aktach prawnych ów- czesny prawodawca przyjął indywidualną regulację, uchwalając ustawę z dnia 28 kwietnia 1983 r. o zabezpieczeniu emerytalnym pracowników kolejowych i ich rodzin (Dz. U. Nr 23, poz. 99, ze zm.), przewidującą obniżony wiek emer ytalny, wyno szący odpowiednio 55 lat dla kobiet – po 20 latach pracy, z czego 15 na kolei i 60 lat dla mężczyzn – po 25 latach pracy, z cz ego 15 na kolei. Uwzględnienie funkcjonariuszy SOK wśród grup podmio tów uprawnio- nych do emerytury pomostowej, jest zatem – zdaniem Marszałka – real izacją celu tej ustawy, ma ona stanowić uprawnienie tymczasowe przysługujące w okresie przejściowym zmierzają- cym do likwidacji branżowych przywilejów emerytalnych. 2.5. Za dowó d na zgodność zakwestionowanyc h przepisów z konst ytucyjną zasadą równości służy Marszałkowi Sejmu także nieuwzględnienie w ich treści funkcjonariuszy in- nych, istotnych dla porząd ku public znego formacji, tj. Straży Leśnej i Państwowej Straży Łowieckiej. Ich funkcjonariusze – argumentuje Marszałek – podobnie jak funkcjonariusze straży gminnych są umundurowani, korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjona- riuszom publicznym, mogą także używać broni palnej oraz stosować środki przymusu bezpo- średniego. B eneficjentami powszechnego sys temu ubezpieczeń społecznych są również funk- cjona riusze Straży Parku, Państwowej Straży Rybackiej i Inspekcji Transportu Drogowego. 2.6. Na uwzględ nienie ni e zasługuje także zarzut naruszenia przez zakwestionowane przepisy pra wa do zabezpieczenia społeczn ego, które zagwarantowane jest w art. 67 ust. 1 OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 7 Ko nstytucji. Marszałek wskazał, że strażnicy miejscy (i gminni) korzystają z powszechnego systemu emerytalneg o uprawniającego do otrzymania świadczenia emerytalnego po osiągnię- ciu 60 lat – przez kobiety oraz 65 lat – przez mężczyzn. Podniósł, że wskazaną normę konsty- tucyjną należy stosować łącznie z ust. 2 tego artykułu, który uprawnia ustawodawcę zwykłe- go do okr eślenia zasad i form zabezpieczenia społecznego. Ponadto powołał się n a orzecznic- two TK, z którego wynika, że „z arówno prawo do emerytury w obniżonym wieku, które przysługiwało na podstawie wcześniejszych przepisów, jak i prawo do emerytury pomost owej stan owią szczególne uprawnienia emerytalne i nie należą do istoty prawa do zabezpieczenia społecznego, zagwarantowanego w art. 67 Konstytucji. Osoby pozbawione prawa do emery- tury pomostowej nabywają bowiem po spełnieniu odpowiednich przesłanek prawo do emery- tu ry zwykłej na podstawie ustawy o świadczeniach z FUS” (s. 26 stanowis ka Sejmu). Mając powyższe na uwadze oraz zauważając, iż w ocenie SN emerytura pomostowa jest świadcze- niem o charakterze socjalnym i nie jest, zdaniem TK, „klasyczną” emeryturą wypłacaną z systemu ubezpieczeń społecznych, a przede wszystkim uwzględniając do tychczasowy doro- bek orzecznicz y TK, który przesądził, że pominięcie określonych prac i zawodów w katalogu uprawnionych do e.p. nie narusza istoty prawa do zabezpieczenia społeczn ego, Sejm wniósł o stwierdzenie, że art. 4 i art. 3 ust. 3 w związku z załączn ikiem nr 2 u.e.p. w analizowanym zakresie są zgod ne z art. 67 ust. 1 Konstytucji. 2.7. Marszałek odniósł się także do zarzutu naruszenia – przez wskazaną we wniosku lukę w prawi e – uregulowanej w a rt. 2 Konstytucji zasady sprawiedliwości społecznej . Zda- nie m Marszałka, ma on charakter subsydiarny wobec z arzutu naruszenia zasady równości i opiera się na założeniu, że zróżnicowanie sytuacji funkcjonariuszy straży gminnych (i miej- skich) oraz SOK ma arbitralny charakter, dlatego jego odrębne rozpatrywanie nie je st ko- nieczne w konsekwencji p rzyjęcia, i ż zaskarżona regulacja zgodna jest z wzorcem głównym. 3. Prokurator Generalny (dalej: PG) w piśmie z 2 czerwca 2020 r. przedstawił stano- wisko, że postępowanie podlega umorzeniu, na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, wo- bec niedopuszczaln ości wydania orzecz enia. 3.1. Wątpliwości PG co do dopuszczalności merytorycznej oceny niniejszego wniosku dotyczą możliwości kontroli konstytucyjności regu lacji nie pełnej. Po wskazaniu przesłanek decydujących o objęciu luki w prawie kognicją Trybunału, P G stwierdz ił, że „[ w]niosko- dawca, pomimo powołania się n a orzecznictwo Trybunału Konstytucyjnego dopuszczające badanie zarzutów zbyt wąskiego zakres u zastosowania kwestionowanej regulacji, nie odniósł się do wypracowanych w tym orzecznictwie kryteriów pozw alających na odróżn ienie pomi- ni ęcia od zaniechania ustawodawczego i nie uprawdopodobnił konstytucyjnej konieczności uwzględnienia przez kwestionowaną regulację pracy strażników straży gminnych” (s. 9 -10 stanowiska PG). 3.2. PG s twierdził, że wszy stkie wskazane przez wniosko dawcę wzorce kontroli mają charakter samoistny. Ma to istotne znaczenie w szczególności co do dopuszczalności oceny zgodności kon trolowane j normy prawnej z art. 2 Konstytucji. Zaznaczył, że wnioskodawca nie prz edstawił argumentó w potwier dzających prawidłowość tego zarzutu. Za spełnienie tego wymogu nie mogą zostać uznane lakoniczne wzmianki o zasadzie sprawiedliwości społecznej oraz zasadzie zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa zawartych w części uzasadnie nia dotyc zących naruszenia a rt. 32 ust. 1 i 2: „[k]onsekwencją tego pomi- nięcia ustawodawczego jest niedopuszczalne z punktu widzenia zasady sprawiedliwości spo- łecznej oraz zaufania obywateli do państwa arbitralne zróżnicowanie sytuacji prawnej w za- kresie ochrony emerytalnej funkcjonariuszy i pracowników straży gminnych w stosunku do OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 8 pracowników i funkcjonariuszy obj ę tych regulacją Ustawy”; „[o] fragmentaryczności uregu- lowania zawartego w art. 13 w zw. z art. 4 i w zw. z art. 3 ust. 3 oraz Załącznikiem nr 2 do Ustawy o emeryturach pomostowych przesądza zbyt wąski z punktu widzenia konstytucyjnej zasady równości (art. 32 us t. 1 i 2), sprawiedliwości społecznej i zaufania do państwa (art. 2) oraz prawa do zabezpieczenia społecznego (art. 67 w zw. z art. 32 ust. 1 i 2) zakres podmio- towy i przedmiotowy kwestionowanych przepisów ”; „[s]posób ukształtowania katalogu tych podmiotów budzi także wątpliwości z punktu widzenia zgodności z wywodzoną z art. 2 Kon- stytucji zasadą zaufania obywatela do państw a i tworzonego przez nie pr awa (zasadą lojalno- ści państwa wobec obywatela) oraz z art. 32 Konstytucji RP ” (s. 10 -11 stanowiska PG). W z wiązku z tym PG wnosi o umorzenie postępowania w zakresie tego zarzutu z uwagi na niespełnienie warunków wniosku inicjującego kontrolę trybunalską p rzewidzianych w art. 47 ust. 2 pkt 2-4 u.o.t.p.TK. 3.3. PG podniósł także, że wnioskodawca wbrew orzecznict wu TK nie przedstawił od- rębnych argumentów potwierdzających naruszenie zasady równości i zakazu dyskryminacji, które mają odrębne zakresy normowania. Analizując meryto rycznie argumenty wnioskodaw- cy w zakresie naruszenia art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji w zwi ązku ze zróżnicowaniem statusu funkcjonariuszy straży gminnych (i miejskich) o raz SOK, PG wskazał, że uznanie podmiotów za podobne może nastąpić jed ynie na podstawie analizy całokształt u cech, które wyznaczają ich sytuację prawną w danej dziedzinie. W szcz ególności, dla stwierdzenia wystąpienia cechy relewantnej, nakazującej jednako we traktowanie dwóch grup podmiotów, nie jest wystarcza- jące wskazanie jednostkowych cech wspólnych. Wnioskodawca nie powiązał, zdaniem PG, wymienionych we wniosku zadań i kompetencji strażników miejskich (i gminnych) oraz funkcjonariuszy Policji i SOK, któ re miałyby jego zdaniem decydować o konieczności przy- jęcia względem strażników miejskich (i gminnych) regulacji odpowiadających korzystniej- szemu, przysługującemu im zaopatrzeniu emerytalnemu (zob. s. 20 stanowiska PG). Prokura- tor stwierdził, że „[w] nioskod awca nie tylko nie dokonał analizy całokształtu przepisów istot- nych dl a prawidłowego określenia statusu prawnego i zadań realizowanych przez porówny- wane podmioty w kontekście kwestionowanej regulacji, ale nie przeprowadził też testu równości, a nawet nie u stalił kryterium, na podstawie którego ustawodawca zróżnicował podmioty, które – jego zdaniem – posiadają tę samą cechę relewantną”. A zatem, zdaniem PG, analizowany wniosek nie spełnia wymogu przewidzianego w art. 47 ust. 2 pkt 4 u.o.t.p.TK, dlatego postępowanie powinno zostać umorzone ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.4. Wni osek nie spełnia też, zdaniem PG, wymogów dopuszczalności merytorycznej oceny zarzutu nie zgodności kontrolowanych przepisów z art. 67 ust. 1 Konstytucji. Prokura- tor wsk azał, że z orzecznictwa Trybunału wynika, iż „[k]onstytucyjne prawo d o zabezpiecze- nia sp ołecznego (art. 67 Konstytucji) adresowane jest do obywateli, którzy nie są w stanie samodzielnie zapewnić sobie środków utrzymania. (...). Zgodnie z ustabilizowanym orzecz- nictwem Trybunału Konstytucyjnego a rt. 67 Konstytucji stanowi pod stawę do rozróżnien ia – po pierwsze – minimalnego zakresu prawa do zabezpieczenia społecznego, który odpowia da konstytucyjnej istocie tego prawa oraz – po drugie – uprawnień zagwarantowan ych przez ustawę i wykraczających poza konstytucyjną istotę rozważane go prawa. Stwierdzenie naru- szenia art. 67 Konstytucji może mieć miejsce w odniesieniu do pierwszej sfery, ma jącej dla ustawodawcy charakter obligatoryjny. (...) Zakres ochrony prawa do za bezpieczenia społecz- nego pokrywa się – na gruncie art. 67 Konstytucji – z istotą tego pr awa. Rozstrzygnięcia ustawodawcy wykraczające poza tę istotę podlegają ocenie z punktu wi dzenia pozostałych zasad i norm konstytucyjnych, w szczególności tych, które określają reguły wprowadzania zmian do systemu prawnego. Nie można jednak wykazać naruszen ia istoty prawa do zabez- OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 9 pieczenia społecznego w odniesieniu do tego, czego ustawodawca ni e miał obowiązku uregu- lować, realizując treść art. 67 Konstytucji. Wspomniany p rzepis nie determinuje jednak za- kresu a ni formy świadczeń wykraczających poza istotę pra wa do zabezpieczenia społeczne- go ” (s. 21 -22 stanowiska PG za wyrokiem TK z 4 listopada 2015 r., sygn. K 1/14, OTK ZU nr 10/A/2015, poz. 163). Za istotę tego prawa PG uznał „zapewnienie środków utrzymania w razie zaprzestania pracy w zwi ązku z osiągnięciem określonego wieku. Podstawowym celem konstytucyjnym prawa do zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wiek u emerytalnego jest zagwarantowa- nie godnego poziomu życia w warunkach obniżonej zdolności do zarobk owania, wynikającej z podeszłe go wieku ”. Argumentacja wnioskodawcy sprowadza się – zdaniem PG – do wska- zania, że z orzecznictwa TK wynika, iż akceptowalne jest istnienie odrębnych zasad nabywa- nia i ustalania wysokości emerytur mundurowych, a przyjęcie jedn olitych standardów w tym zakre sie nie byłoby sprawiedliwe ze względu na różnice w sytuacji zawodowej, społecznej i ekonomicznej uprawniony ch. Wnioskodawca stwierdził, że niesprawiedliwością tego rodza- ju jest nieuwzględnienie funkcjonariuszy straży miejskich (i gminnych) wśród grup podm io- tów uprawnionych do emerytury pomostowej. PG stwierdził, że tak skonstruowane uzasad- nienie nie zawiera argumentów lub dowodów na poparcie zarzutu niekonstytucyjności, a na- wet nie pozwala na jednoznaczne ustalenie, na czym – według wnioskodawcy – polega n iezgodność kwestion owanej regulacji z powołanym wzorcem kontroli. Analizując treść wniosku, nie można bowiem rozstrzygnąć, czy zastrzeżenia wnioskodawcy dotyczą narusze- nia istoty prawa d o zabezpieczenia społecznego po osiągnięciu wieku emerytalnego, w przed- stawionym powyżej rozumieniu przyjętym w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego, czy niezachowania określo nych zasad konstytucyjnych przy ustawowym określaniu zakresu i formy realizacji tego prawa. W świetle powyższego PG wniósł o umorzenie niniejszego postępowania także w za- kresie zarzutu naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji z uwagi na niezrealizowanie wymogów art. 47 ust. 2 pkt 3 i 4 u.o.t.p.TK. 4. Wnioskodawca wniósł do Trybunału p isma procesowe (z 19 czerwca i 2 lipca 2020 r.), polemiczne wobec stanowisk Sejmu oraz PG. 4.1. W pierwszej kolejności odniósł się do zarzutów wobec dopuszczalności ingerencji Trybunału w sytuacji , gdy prawodawca nie wprowadził regulacji, którą wnioskodawca uważa za ni ezbędną dla zapewnienia zgodności zaskarżonego aktu prawnego z ustawą zasadniczą. Wnioskodawca stwierdził, że przedmiotem niniejszego postępowania jest w istocie p odmio- towe pominięcie prawodawcze, które Trybunał w swym orzecznictwie definiuje jako sytuację „gdy w rozważanej regulacji prawnej nie uwzględniono p ewnych podmiotów czy sytuacji, co może być konsekwencją nietrafnego doboru cech relewantnych, ze względu na które jakieś inne podmioty lub sytuacje zostały wyróżnione, albo wprowadzenia n ieuzasadnioneg o zróż- nicowania” (wyrok z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119). Wskazał także orzeczenia Trybunału, w których podobne przypadku zostały objęte kontrolą sądu konstytucyjnego (zob. s. 6 pisma z 19 czerwca 2020 r.). Wnioskodawca zacytował rów- nież jedno z postanowień Trybunału, w którym stwierdził on, że „w kontekście zarzutów po- minięcia strażników gminnych w systemie emerytur pomostowych j edynie norma wywie- dziona z art. 13 w zw. z art. 4 ustawy o emeryturach pomostowych – rozpatrywanych samo- istnie bądź w zw. z art. 3 ust. 3 i załączni kiem nr 2 ustawy – może być przedmiotem kontroli Trybunału Konstytucyjnego” (postanowienie z 7 lipca 2016 r., sygn. Tw 9/16, OTK ZU B/2016, poz. 446). OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 10 4.2. Następnie wnioskodawca wskazał, że Marszałe k nie ma racji w odniesieniu do za- rzutu braku uzasadniania naruszenia art. 32 ust. 2 Konstytucji. Stwierdził, że, „ dyskryminacja jest kwalifikowaną formą nierównego traktowania, której arbitralność ujawnia się w wyborze zakazanego konstytucyjnie, dyskrymin acyjnego kryterium zróżnicowania sytuacji prawnej adresatów regulacji. Z p rzedstawionej we Wniosku analizy sytuacji funkcjonariuszy Straży Gminnej i funkcjonariusz y służb objętych emeryturami pomostowymi (w szczególności Poli- cji i Straży Ochr ony Kolei) nie wyłania się żadne uzasadnione konstytucyjnie kryterium ich zróżnicowania” (s. 7 pisma z 19 czerwca 2020 r.) . Co prowadzić powinno – zdaniem wnio- skodawcy – do przekonania o dyskryminacji strażników miejskich (i gminnych). W dalszym toku wywodu, wnioskodawc a wskazał, że podstawowym – jego zdaniem – kryterium od róż- niającym funkcjo nariuszy s traży gminnych od policjantów jest w istocie lokalny charakter ich formacji. Wn ioskodawca zauważył, że nawet jeśli z uwagi na tę okoliczność ustawodawca uznał straże gminne za mniej istotne niż inne służby zorganizowane na szcz eblu krajowym, nie uzasadnia to jednak dokonanego zróżnicowania w statusie ich funkcjonariuszy. Jeżeli chodzi o podobieństwo do służb objętych przywilejami wynikającymi z ustawy pomostowej wnioskodawca wskazał, że zgodnie z art. 24 pkt 6 u.s.g., wymaga na jest odpo- wiednia spr awność psychofizyczna – „[s]prawność taka wydaje się niezbędna dla prawidło- wego wykonywan ia czynności zastrzeżonych dla tej grupy pracowników straży gminnej, a szerzej – zadań straży w ogóle. Szczególnej sprawności wymagają zwłaszcza czynności polegające na ujmowaniu osób stwarzających zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzkiego i mienia, oraz doprowadzaniu tych osób do najbliższej jednostki Policji[,] (…) realizacja za- da ń związanych z ochroną spokoju i porządku w miejscach publicznych, cz uwaniem nad po- rządkiem i kontrolą ruchu drogowego, ochroną obiektów komunalnych i urządzeń użyteczno- ści publicznej czy konwojowaniem wartościowego mienia” ( s. 8 pisma z 19 czerwca 2020 r.). Stwierdził ponadto, że służba funkcjonariuszy straży gminnych wiąże się, podobnie jak funk- cjonariuszy Policji czy SOK, ze szczególną odpowiedzialnością, co wynika z powierzonej im ochrony porządku publicznego , z wykorzystaniem środków przymusu bezpośred niego (w tym broni palnej). P owołał się tu na orzecznictwo Sądu Najwyższego, który „siln ie akcentuje kwestię odpowiedzialności pracownika : «dominującą rolę odgrywa [tu] czynnik interesu pu- blicznego, ochrony innych osób przed niebezpieczeństwem związanym z faktem, że pra cow- nik, który wykonuje te szczególnie odpowiedzialne cz ynności może nie mieć już należytej sprawności psychofizycznej, ze względu na jej naturalne obniżenie podykt owane wiekiem. W związku z tym istotne jest, aby taki pracownik nie podejmował czynności wymagających wyższej sprawności psychofizycznej. W interesie publicznym leży więc odsunięcie takiego pracownika od wykonywania czynności obarczonych szczególnym ryzyki em, a w interesie pracownika umożliwienie mu nabycia „przejściowych” świadczeń , przed uzyska niem pełnych praw emerytalnych» ” (s. 8-9 pisma z 19 czerwca 2020 r., i s. 7 pisma z 2 lipca 2020 r.). Dla potwierdzenia tezy o podobieństwie zadań strażników gminnych i policjantów wnioskodawca przypomniał, że na podstawie wydanego 31 marca 2020 r. przez W ojewodę Mazowieckiego – działającego na podstawie ustawy z dnia 2 marca 2020 r. o szczególnych rozwiązaniach zwią- zanych z zapobieganiem, przeciwdziałaniem i zwalczaniem COVID-19, innych chorób za- kaźnych oraz wywołanych nimi sytuacji kryzysowy ch (Dz. U. poz. 374) – polecenia, wójto- wie zostali zobowiązani do oddania straży gminnych do dyspozycji terytorialnie właściwych jednostek Policji i organizacji wspólnych patroli z tą służbą. 4.3. Wnioskodawca oświadczył również, że podtrzymuje samodzielny charakter za- r zutów podniesionych w stosunku do zaskarżonej normy pra wnej w odniesieniu do jej sprzeczności z art. 2 Konstytucji, mimo że Sejm uznał je za argumenty akcesoryjne, a Proku- rator Generalny stwierdził, że są one nieprawidłowo skonstruowane. Wnio skodawca stwier- dził, że uzasadnienie wniosku zawierało wskazanie dwóch zasad wynikających bezpośrednio OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 11 z tego przepisu – zasadę sprawiedliwości społecznej oraz zasadę zaufania obywatela do pań- stwa i stanowionego przez nie prawa a także ocenił, na czym polega ich naruszenie – na arbi- tralnym, a więc dysfunkcjonalnym z punktu widzenia zasad państwa prawnego zróżnicowa- niu funkcjonariuszy objętych systemem emerytur pomostowych oraz funkcjonariuszy straży gminnych. Powołał się w tym zakresie w szczególności na wymogi stawiane prawodawcy przez klau zulę solidaryzmu społecznego. Stwierdził, że „jak wskazuje Trybunał Konstytucyj- ny, « solidarność społeczna znajduje się u podstaw funkcji redys trybucyjnej zasady sprawie- dliwości społecznej » . Jej zasadniczą treścią i elementem jest takie rozłożenie ciężarów w ob- liczu kryzysu lub reformy, aby ich ciężar «obarcz ał wszystkie warstwy społeczne, a nie doty- kał w sposób szczególny niektórych tylko warstw czy grup zwłaszcza gdyby mieli to być emeryci i renciści » ” . Ma ona, zdaniem wnioskodawcy, znaczenie gdyż „jest bezpośrednio łączona z nierównym i a rbitralnym traktowaniem podmiotów podobnych: « [w]szelkie zróżni- cowanie w prawie jest bowiem dopuszczalne wówczas, o ile jest usprawiedliwione. Sprawie- dliwość wymaga więc, aby zróżnicowanie praw podmiotów pozostawało w odpowiedniej relacji do różnic w ich s ytuacji faktycznej» ” (s. 5 pisma z 2 lipca 2020 r.). 4.4. Wnioskodawca uznał za bezzasadne uwagi PG, jakoby zarzut naruszenia art. 67 ust. 1 Konstytucji był sformułowany w sposób, który uniemożliwia jego merytoryczne rozpo- znanie w związku z jego niedostatecznym określeniem i uprawdopodobnieniem. Wskazał, że w uzasadnieniu wniosku bezpośrednio powiązał omawiany zarzut z innymi wzorcami kontroli i wykazał sposób jego naruszenia (s. 18 -19 w niosku) przez „słabszą niż w świetle uregulowań systemu emerytury pomo stowej rozpatrywaną w świetle zasad równości, niedyskryminacji, sprawiedliwości społecznej oraz zaufania obywatela do państwa i prawa ochrony emerytalnej funkcjonariuszy i strażników straży gminnej” (s. 9 pisma z 2 lipca 2020 r.). II Trybunał Konstytucyjny zważył, co nastę puje: 1. Legitymacja wnioskodawcy. 1.1. Na wstępie Trybunał musiał przesądzić czy Krajowej Komisji Wykonawczej Związk u Zawodowego Funkcjonariuszy oraz Pracowników Stra ży Miejskich i Gminnych (dalej: wnios kodawca) przysługuje legitymacj a do inicjowania ko ntroli konstytucyjności w trybie art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji. Stanowi on, że do wszczęcia postępowania przed Trybunałem w celu podważenia domniemania konstytucyjności aktu normatywnego (lub jego części) są pośród innych podmiotów uprawnione także ogólnokrajowe organy związków za- wodowych oraz ogólnokrajowe władze organizacji pracodawców i organizacji zawodowych. Niniejsze postępowanie zostało wszczęte w wyniku podjęcia przez Krajową Komisję Wyko- nawczą Związk u Zawodowego Funkcjonariuszy oraz Pracowników Straży Miejskich i Gmin- nych uchwały nr 1/III/2018 z 23 marca 2018 r. Trybunał na tej pod stawie stwierdz ił, że zosta- ła ona podjęta przez ogólnokrajowy organ związku zawodowego, wyraża wolę wystąpienia z wni oskiem do Trybunału Konstytucyjnego oraz określa p rzedmiot i wzorce kontroli, które są tożsame z zakresem zaskarżenia, wyznaczonym w tym wn iosku. Zobowiązuje ona także do udzielenia wskazanemu radcy prawnemu pełnomocnictwa do sporządzeni a i wniesienia wła- ściwego wniosku oraz reprezentow ania wnioskodawcy w toku postępowania przed Trybuna- łem. 1.2. Konstytucja stanowi także, że ogólnokrajowy organ związku zawodowego posia- da jedynie ograniczoną przedmiotowo legitymację do inicjowania postępowania przed Try- OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 12 bu nałem Konstytucyjnym. W świetle art. 191 ust. 2 Konstytucji dopuszczalne są jedynie wnioski o dokonanie kontroli konstytucyjności wobec taki ch aktów normatywnych (lub ich części), które dotyczą spraw objętych zakresem jego działania. Wnioskodawca , wypełniając ciążący na nim obowiązek ust anowiony przez art. 48 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wskazał, że na podstawie art. 1 ust. 1 oraz art. 4 usta- wy z dnia 23 maja 1991 r. o zwią zkach zawodowych (Dz. U. z 2015 r. poz. 1881, ze zm.) związek zawodowy jest dobrowolną i samorządną organizacją ludzi pracy, powołaną do re- prezentowania i obrony ich go dności, praw, interesów: zawodowych, socjalnych, material- nych i moralnych, zarówno zbiorowych jak i indywidualnych, a zaskarżone przez niego prze- pisy dotyczą zasad nabywania pra w do tzw. emerytury pomostowej przez żołnierzy i funkcjo- nariuszy służb mundurow ych. 1.3. W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że analizowany w niniejszym po- stę powaniu wniosek pochodzi od uprawnionego podmiotu (art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytucji), a przepisy, których kontrolę inicjuje , są związane z zakresem jego działania (ar t. 191 ust. 2 Konstytucji). 2. Dopu szczalność kontroli nieuwzględnie nia funkcjonariuszy straży gminnych (i miejskich) wśród grup uprawnionych do wcześniejszego świadczenia emer ytalnego. 2.1. Przedmiotem niniejszego postępowania jest tzw. regulacja niepełna, która nie zo- stała expressis verbis wymieniona w art. 188 Konstytu cji, określającym z akres kognicji Try- bunału Konstytucyjnego. W pierwszej kolejności Trybunał musiał zatem ustalić, czy jest wła- ściwy, by dokonać kontroli zgodności konkretnej luki w pra wie. Z orzecznictwa Trybunału Konstytucy jnego wynika bowiem, że uregulowania niepełne można podzielić na dwie zasad- nicze formy: pominięcie i zaniechanie legislacyjne. To ostatnie występuje przede wszystkim wówczas, gdy prawodawca zobowiązany jest do uregul owania jakiejś dziedziny aktem nor- matywn ym i obowiązku tego świadomie nie spełnił , tj. nie ustanawia norm regulujących te zagadnienia (zob. wyrok TK z 6 listopada 2012 r., sygn. K 21/11, OTK ZU nr 10/A/2012, poz. 119) . Ze względu na to, że zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sąd konstytucyjny nie jest upoważniony do badania za niechań prawodawczy ch, to z punktu widzenia jego kognicji obojętne jest, czy obowiązek wydania aktu wyznacza norma konstytucyjna (tak zazwyczaj w przypadku ustaw), czy jest on wyznaczon y przez akt niższej rangi (tak zazwyczaj w przypad- ku aktów wykonawczych). P ominięcie legis lacyjne , które w świetle orzecznictwa konstytucyjnego może podlegać kontroli trybunalskiej, ma miejsce wówczas, gdy brak regulacji nie wynika ze świadomej de- cyzji pr awodawcy. Trybunał wskazał, że jedną z jego form może być pominięcie reguł – wszystkich lub tylko niektórych – wykonania pewnej czynności konwencjonalnej, uregulo- wanej w wydanym pr zez uprawniony podmiot akcie prawnym, przez co nie można owej czynności skutecznie dokonać. Jest to „ typowa sytuacja określana mianem luki tetycznej (konstrukcyjnej): prawodawca w akcie normatywnym daje wyraz woli wykreowania określo- nej czynności konwencjonalnej, ale czyni to konstrukcyjnie wadliwie. (…) Jako pominięcie prawodawcz e Trybunał kwalifikuje również takie sytuacje, gdy prawodawca w akcie norma- tywnym kształtuje jakąś sytuację prawną, na którą zazwyczaj składają się powiązane ze sobą funkcjonalnie kompetencje, obowiązki, uprawnienia jakiegoś podmiotu, przy czym: 1) nie sta nowi norm, które są niezbędne, by wyznac zone obowiązki dało się zrealizować, lub norm, któr e umożliwiałyby czynienie użytku z przyznanych kompetencji lub uprawnień bądź też 2) nie przewiduje odpowiednich gwarancji zabezpieczających egzekwowanie albo kontrolę wykonywania rozważanych obowiązków, kompetencji czy uprawnień. W tego rodzaju przy- OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 13 padkac h Trybunał Konstytucyjny stwierdza brak normy lub norm, które umożliwiałyby funk- cjonowani e mechanizmu przyjętego przez prawodawcę” (wyrok o sygn. K 21/11). 2.2. Wyzn aczenie granic pomiędzy tymi kategoriami budzi zwykle wątpliwości, choć w orzecznictwie Tr ybunału odnaleźć można narzędzia ułatwiające ten proces. Pierwszym kryterium umożliwiając ym przeprowadzenie tej dystynkcji jest ratio kwestionowanej regula- cji. Jej an aliza powinna odpowiedzieć na pytanie, czy nieuwzględnienie pewnego zag adnienia przy uregulowaniu konkretnej kwestii nie jest celowym zabiegiem ustawodawcy. Wówczas Trybunał Konst ytucyjny, będąc w polskim systemie konstytucyjnym jedynie negatywnym ustawoda wcą , powinien umorzyć postępowanie z uwagi na niemożność wydania wyroku , gdyż ocena konstytucyjności takiego działania ustawodawcy nosić mogłaby znamię prawo- twórstwa (zob. postanowienie TK z 14 stycznia 2015 r., sygn. P 9/14, OTK ZU nr 1/A/2015, poz. 6, wyrok TK z 13 listopada 2007 r., sygn. P 42/06, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 123). Wówczas inst ancją uprawnioną do oceny prawodawcy, który zaniechał ciążącego na nim ob- owiązku, jest el ektorat. Kolejną okolicznością wskazującą na to, który z rodzajów l uki w prawie stanowi przedmiot kontroli w konkretnym postępowaniu przed Trybunałem, zwłaszcza jeżel i dotyczy to nieuwzględnienia pewnej grupy podmiotów w badanej regulacji , jest stopień podobieństwa pomiędzy kategoriami lub grupami uwzględnionymi w kwestio nowanym przepisie i tymi pozostawionymi poza tą regulacją. W przypadku dopatrzenia się jakościowej tożsamości między nimi, Trybunał powinien uznać owo p ominięcie za sprzeczne z konstytucyj ną zasadą równości (zob. wyrok TK z 24 października 2001 r., sygn. S K 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216 oraz postanowienia TK z: 17 października 201 8 r., sygn. SK 11/17, OTK ZU A/2018, poz. 61; 5 grudnia 2018 r., sygn. SK 25/17, OTK ZU A/2018, poz. 76). Tr ybunał przypomina jednak, że ocena ta powinna być dokonywana z zacho waniem da leko idącej wstrzemięźliwości, ponieważ wywiedzenie nieprawidłowych wni osków co do relewan tności wspólnych cech konfrontowanych kategorii lub podmiotów prowadzić może do wykroczen ia poza przypisaną Trybunałowi kompetencję do kontroli prawa (zob. wyrok TK z 13 czerwca 2011 r., sygn. SK 41/09, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 40; postanowienie TK z 5 marca 2013 r., sygn. K 4/12, OTK ZU nr 3/A/2013, poz. 30). Ostatnim z kryteriów decydujących o dopuszczalności trybunalskiej ingerencji w ta- kich wypadkach jest wystąpienie wynikającego z ustawy zasadniczej obowiązku spoczywają- cego na barkach prawodawcy pozytywnego uregulowania danej kwestii w przepisach prawa powszechnie obowiązującego. 2.3. W ocenie Trybunału , analizowana luka w prawie nie spełnia tak przedsta wionych wymogów. Ustawodawca zwykły celowo nie wyposażył strażników miejskich ( i gminnych) w upraw nienie do świadczenia pomostowego. Przyjęcie tego założenia wynika przede wszy - stkim z domniemania racjonalności prawodawcy. Art. 32 i art. 33 ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o strażach gminnych (Dz. U. z 2021 r. poz. 1763; dalej: u.s.g. ) wyraźnie wskazują bowiem , że co do nieuregulowanych w niej kwestii odpowiednie zastosowanie mają przepisy ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282). Wydaje się to racjonaln e, gdyż wynika z samorządowego charakteru straży gmin- nych, który przejawia się w powierzeniu uprawnień nadzorczych wobec nich właściwemu wójtowi, burmistrzowi lub prezydentowi miasta (art. 9 ust. 1 u.s.g.). Ustawa o pracownikach samorządowych expressis verbis przesądza, że grupa ta nie będzie korzystała z uprawnienia do wcześniejszego świadczenia emerytalnego. Ponadto w zakresie uprawnień w ynika jących z art. 12 u.s.g. nadzór nad strażami gminnymi sprawuje wojewoda przy pomocy właściwego miejscowo wojewódzkiego komen- danta Policji. Trybu nał uważa, że podkreśla to lokalny, podporządkowany Policji charakter OTK ZU A/2021 K 20/19 poz. 66 14 analizowanej formacji, co stanowi wystarcza jącą przesłankę przyjęcia, że odmienność przepi- sów dotyczących zabezpi eczenia emerytalnego funkcjonariuszy np. Policji i strażników gminnych je st świadomym zamierzeniem ustawodawcy zwykłego. 2.4. Trybunał nie podzielił zdania wnioskodawcy, że przyzn anie strażom gminnym uprawnień, które ustawodawca zwykły powierzył także Policji stanowi wystarczającą prze- słankę uznania, że zachodzi między tymi grupami jakościowa tożsamość uzasadniająca mery- toryczne rozpoznanie zarzutów podniesionych w tej sprawie. Warto t akże zauważyć, że wyłą- czeni spod uregulowań umożliwiających pobieranie świadczenia pomostowego są także funk- cjonariusze innych formacji mundurowych – w szczególności Straży Leśnej i Państwowej Straży Łowieckiej. Podobnie jak straże gminne są one służba mi u mundurowanymi, korzystają z ochrony prawnej przysługującej funkcjonariuszom publicznym, mogą stosować przymus bezpośredni i używać broni palnej, do wykonywania ich obowiązków stosuje się odpowiednio niektóre przepisy ustawy o Policji, mają ograniczony obsz ar właściwości. Ich funkcjonariu- sze, podobnie jak strażnicy gminni , ni e posiadają uprawnienia do otrzymywania świadczenia pomostowego. Znaczenia tych zawodów nie s posób przecenić, nie znaczy to jednak, że jego wyrazem musi być uprawnienie do preferency jnyc h warunków pobierania świadczenia eme- rytalnego. Okoliczność ta wzmacnia przekonanie o intencjonalnym wyłączeniu funkcjonariu- szy straży gminnych (i miejskich) z katalogu grup uprawnionych do emerytury pomostowej. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.