K 39/15

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 5 marca 2018 r. Pozycja 9 WYROK z dnia 7 lutego 2018 r. Sygn. akt K 39/15 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Stanisław Rymar – przewodniczący Leon Kieres – sprawozdawca Piotr Pszczółkowski Piotr Tuleja Sławomira Wronkowska - Jaśkiewi cz, protokolant: Krzysztof Zalecki, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy, Sejmu, Ministra Inwestycji i Rozwoju oraz Pro- kuratora Generalnego i Rzecznika Praw Obywatelskich, na rozprawie w dniach 10 stycznia i 7 lutego 2018 r., połączonych wniosków Pols kiej Izby Inżynierów Budownictwa: 1) o zbadanie zgodności art. 16 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo bu- dowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409, ze zm.) w zakresie, w jakim upoważnia właściwego ministra do określenia „ograniczenia zakresu uprawnień budow la- nych”, oraz nie zawiera w tym zakresie wytycznych do treści aktu, z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 2) o zbadanie zgodności: a) § 10 – § 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 201 4 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w bu- downictwie (Dz. U. poz. 1278) z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Kon- stytucji, b) § 10, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1, 2, 4, 6, 7, 10 i 12 rozporządzenia po- wołanego w punkcie 2 lit. a z art. 16 pkt 3 ustawy powołanej w punkcie 1, c) § 13 ust. 6 - 9 i § 22 pkt 1 rozporządzenia powołanego w punkcie 2 lit. a oraz załączników nr 2 i nr 3 do tego rozporządzenia w części, w jakiej odnoszą się one do specjalności in żynieryjnej kolejowej w zakres ie kolejowych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie sterowania ruchem kolejowym, z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz z art. 16 ustawy powołanej w punkcie 1, * Sentencja została ogłoszona dnia 12 lutego 2018 r. w Dz. U. poz. 352. OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 2 o r z e k a: I 1. Art. 16 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332 i 1529 oraz z 2018 r. poz. 12) w zakresie, w jakim upoważnia właściwego mini- stra do określenia „ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych”, oraz nie zawiera w tym zakresie wytycznych do treści rozporządzenia , jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej. 2. § 22 pkt 1 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 wrze- śnia 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. poz. 1278) oraz Lp. 7 i 8 załącznik a nr 2 , a także Lp. 5 i 6 załącznik a nr 3 do tego rozpo- rządzenia są niezgodne z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 16 ustawy powołanej w punkcie 1. II Przepisy wymienione w części I tracą moc obowiązującą z upływem 12 (dwuna- stu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W piśmie z 18 marca 2015 r. Polska Izba Inżynierów Budownictwa wniosła o zbada- nie zgodności art. 16 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013 r. poz. 1409; dalej: prawo budowlane) w zakresie, w jakim upoważnia właściwego ministra do określenia „ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych”, oraz nie zawiera w tym zakresie wytycznych co do treści aktu, z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wniosek został złożony na podstawie uchwały Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynie- rów Budownictwa nr 1/R/15. Uzasadniając niekonstytucyjność art. 16 pkt 3 prawa budowlanego w zaskarżonym za- kresie, wnioskodawca podniósł, że przepis ten upoważnia ministra właściwego do spraw bu- downictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego, do określenia, w drodze rozporządzenia, ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych. Narusza przez to art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, ponieważ wyjątki od wolności wyboru i wykonywania zawodu może określać wyłącznie ustawa i tylko zgodnie z kryteriam i wskaza- nymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji. OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 3 Niezgodność art. 16 pkt 3 prawa budowlanego z art. 92 ust. 1 Konstytucji wynika, zdaniem wnioskodawcy, z braku wytycznych do wydania rozporządzenia ograniczającego zakres uprawnień budowlanych. Tego, że minister ma mieć na względzie zapewnienie przej- rzystego i sprawnego przeprowadzania czynności związanych z nadawaniem uprawnień bu- dowlanych, a także uznawaniem praktyk zawodowych, o których mowa w tym przepisie, nie można uznać za wytyczne spełniające kryteria okreś lone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. 2. Kolejnym pismem z 18 marca 2015 r. Polska Izba Inżynierów Budownictwa wnio- sła o zbadanie zgodności: 1) § 10 -1 5 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. poz. 1278; dalej: rozporządzenie) z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 2) § 10, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1, 2, 4, 6, 7, 10 i 12 rozporządzenia z art. 16 pkt 3 prawa budowlanego, 3) § 13 ust. 6- 9 i § 22 pkt 1 rozporządzenia oraz załączników nr 2 i 3 do tego rozpo- rządzenia w części, w jakiej odnoszą się do specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie ste- rowania ruchem kolejowym, z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz z art. 16 prawa budowlanego. Podnosząc niezgodność § 10 - § 15 rozporządzenia z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, wnioskodawca wskazał, że w przepisach tych zostały określo ne zakresy uprawnień budowlanych w poszczególnych specjalnościach budowlanych. Stanowią one dale- ko idące ograniczenie podejmowania i wykonywania zawodu. Dotyczą bowiem samej istoty uprawnień i zostały wprowadzone bez uwzględnienia kryteriów, o których mowa w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wprowadzanie tego typu ograniczeń w rozporządzeniu narusza, zdaniem wnioskodawcy, zasadę wyłączności ustawy w zakresie określania wyjątków od wolności wy- konywania zawodu i nie jest uzasadnione kryteriami wymienionymi w art. 31 ust. 3 Konstytu- cji. W ocenie wnioskodawcy, niezgodność § 10, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1, 2, 4, 6, 7, 10 i 12 rozporządzenia z art. 16 pkt 3 prawa budowlanego polega na przekroczeniu przez nor- modawcę granic delegacji ustawowej. Art. 16 pkt 3 p rawa budowlanego upoważnia właściwe- go ministra, aby w rozporządzeniu wykonawczym określił jedynie „ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych”, natomiast w zaskarżonych przepisach rozporządzenia zostały wskazane zakresy uprawnień w poszczególnych specjalnościach budowlanych. Z uwagi na to, że stanowią one o istocie danej specjalności budowlanej powinny być uregulowane w ustawie, a tylko bardziej szczegółowe kwestie mogłyby zostać przekazane do unormowania w rozpo- rządzeniu. Podobne zarzuty dotyczą § 13 ust. 6- 9 i § 22 pkt 1 rozporządzenia oraz załączników nr 2 i nr 3 do tego rozporządzenia w części, w jakiej odnoszą się do specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kole- jowej w zakresie ster owania ruchem kolejowym. Zdaniem wnioskodawcy, w zaskarżonych przepisach rozporządzenia zostały wykreowane specjalności nieznane ustawie, na podstawie której zostało ono wydane. Art. 14 ust. 1 prawa budowlanego zawiera zamknięty katalog spe- cjalności, który nie może być rozszerzany w akcie rangi rozporządzenia. Natomiast, art. 16 pra- wa budowlanego zawiera jedynie upoważnienie do określenia specjalizacji w ramach ustawo- wych specjalności. Jak wskazał wnioskodawca, konsekwencją przekroczenia upoważnienia ustawo wego będzie niezgodne z ustawą przeprowadzanie postępowania kwalifikacyjnego o nadanie uprawnień budowlanych. Zakres egzaminu zawodowego jest determinowany spe- cjalnością (zakresem) uprawnień budowalnych, o nadanie których kandydat się ubiega. Będzie OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 4 prowad zić także do nadawania uprawnień budowlanych w specjalnościach w ogóle niezna- nych ustawie. 3. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 27 listopada 2015 r., wnioski zo- stały połączone w celu ich łącznego rozpoznania. 4. Prokurator Generalny w piśmie z 2 lutego 2016 r. wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 16 pkt 3 prawa budowlanego jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji; 2) § 22 pkt 1 rozporządzenia, a także lp. 7 i 8 załącznika nr 2 do rozporządze nia oraz lp. 5 i 6 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia są niezgodne z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz art. 16 prawa budowlanego. W pozostałym zakresie, zdaniem Prokuratora Generalnego, postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na zbędność wydania wyroku. Prokurator Generalny wniósł jednocześnie o odroczenie utraty mocy obowiązującej powyższych przepisów na okres 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. Ustosunkowując się do zarzutu niezgodności art. 16 pkt 3 prawa budowlanego z art. 65 ust. 1 w związku z a rt. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji, Prokurator Generalny przea- nalizował treść art. 12 - 14 prawa budowlanego, w których uregulowano uprawnienia budowla- ne. Wskazał, że żaden przepis prawa budowlanego nie wylicza czynności, które mogą wykony- wać osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń. Nie określa też czynności w ramach uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie ani nie wskazuje, na czym ten ograniczony zakres ma polegać. Z ustawy nie wynika zatem , jaka jest różnica w uprawnieniach osób posiadających uprawnienia budowlane bez ograniczeń i osób posiadających uprawnienia budowlane w ograniczonym zakresie. Kwestie te zostały unormowane w zaskarżonych § 10 - 15 rozporządzenia. Na poziomie ustawy brak jakichkolwiek wytycznych ustawodawcy co do tego, jak minister ma w rozporządzeniu określić ograniczenia zakresu uprawnień budowla- nych, czym ma się kierować przy wydawaniu aktu wykonawczego do ustawy w tym przedmio- cie i jaka ma być jego treść. Jedynym wskazaniem zawartym w art. 16 pkt 3 prawa b udowla- nego, które uwzględnić powinien minister, ograniczając zakres uprawnień budowlanych, jest zapewnienie przejrzystego i sprawnego przeprowadzania czynności związanych z nadawaniem uprawnień budowlanych oraz uznawanie praktyk zawodowych. W ocenie Proku ratora Generalnego, nie może to być uznane za wytyczne ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych, które ma w rozporządzeniu określić minister. Wytycznych nie można zrekonstruować również na podstawie pozostałych przepisów prawa budowlanego. Ustawodawca po zostawił tym samym ministrowi pełną dowolność i swobodę w określeniu ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych. Dlatego też, zdaniem Prokuratora Generalnego, art. 16 pkt 3 prawa budowlanego jest niezgodny z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Brak merytorycznych wskazówek w przepisach prawa budowlanego do uregulowania ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych powoduje, że upoważnienie zawarte w art. 16 pkt 3 prawa budowlanego narusza także art. 65 ust. 1 w związ- ku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Odnosząc się do pozostałych zaskarżonych przepisów, Prokurator Generalny wskazał, że w wypadku uznania przepisu ustawy upoważniającej do wydania rozporządzenia za nie- konstytucyjny, moc obowiązującą traci również rozporządzenie. Ewentualne stwierdzenie nie- konstytucyjności art. 16 pkt 3 prawa budowlanego spowoduje, że zaskarżone § 10 -15 rozpo- rządzenia utracą moc obowiązującą. W związku z powyższym, postępowanie w zakresie bada- nia zgodności: – § 10 - 15 rozporządzenia z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 5 – § 10, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1, 2, 4, 6, 7, 10, 12 rozporządzenia z art. 16 pkt 3 prawa budowlanego, – § 13 ust. 6-9 rozporządzenia z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 16 prawa budowlanego, winno zostać umorzone na podstawie art. 104 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 25 czerwca 2015 r. o Trybunale Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 1064, ze zm.) z uwagi na zbędność wydania wyroku. Badaniu merytorycznemu przez TK winien podlegać tylko § 22 pkt 1 oraz załączniki nr 2 i 3 do tego aktu w części, w jakiej odnoszą się do specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakre- sie kolejowych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie sterowania ruchem kolejowym, z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz art. 16 prawa budowlanego. Prokurator Generalny podk reślił, że w art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c prawa budowlanego ustawodawca, wyliczając specjalności, w jakich mogą być udzielane uprawnienia budowlane, wymienił specjalność inżynieryjną kolejową. Nie wyodrębnił jednak w tej specjalności żad- nych zakresów. Podzi ału specjalności inżynieryjnej kolejowej na zakres kolejowych obiektów budowlanych oraz zakres sterowania ruchem kolejowym dokonał Minister Infrastruktury i Rozwoju w § 13 ust. 6, 7, 8 i 9 rozporządzenia. Dlatego też, zdaniem Prokuratora Generalnego, należy uznać, że § 22 pkt 1 rozporządzenia oraz załączniki nr 2 i 3 do tego aktu, w którym do- konano podziału uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej kolejowej na dwa za- kresy, to jest zakres sterowania ruchem kolejowym i zakres kolejowych obiektów bud owla- nych, są niezgodne z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 16 prawa budowlanego. Normodawca do- puścił się bowiem ingerencji w materię ustawową. Prokurator Generalny podkreślił także, że ustawodawca w art. 16 prawa budowlanego nie przekazał Ministrowi właśc iwemu do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa kompetencji do określania specjalności, w jakich mogą być udzielane uprawnienia budowlane, w sposób odmienny niż uczyniono to w ustawie. Przepisy te zost ały zatem wydane bez upoważ- nienia ustawowego. Wobec powyższego Prokurator Generalny wniósł o stwierdzenie, że § 22 pkt 1 rozporządzenia, a także lp. 7 i 8 załącznika nr 2 oraz lp. 5 i 6 załącznika nr 3 w części, w jakiej odnoszą się do specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie sterowania ruchem kolejo- wym, są niezgodne z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 16 prawa budowlanego. Na marginesie Prokurator Generalny zaznacz ył, że z tych samych powodów niezgodne z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 16 pkt 3 prawa budowlanego są § 13 ust. 6, 7, 8 i 9 rozporządze- nia. W ocenie Prokuratora Generalnego, bez upoważnienia ustawowego zostały wydane również § 10, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1 oraz § 13 ust. 1, 2, 4, 6, 7, 10 i 12 rozporządzenia. Dlatego też są one niezgodne z art. 16 pkt 3 prawa budowlanego. Ustawodawca w art. 16 pkt 3 prawa bu- dowlanego nie upoważnił ministra właściwego do spraw budownictwa, lokalnego planowania i zagospod arowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa do uregulowania zakresu uprawnień budowlanych, a tylko upoważnił go do określenia ich ograniczenia. Przepisy te winny się zna- leźć w ustawie, a umieszczenie ich w akcie wykonawczym narusza art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Na koniec Prokurator Generalny zwrócił uwagę, że natychmiastowa utrata mocy obo- wiązującej art. 16 pkt 3 prawa budowlanego, a co za tym idzie – utrata mocy obowiązującej § 10- 15 rozporządzenia spowodowałaby, że z dniem ogłoszenia wyroku przestałyby obowiązy- wać jakiekolwiek przepisy regulujące zakres uprawnień budowlanych we wszystkich specjalno- ściach, co wywołałoby negatywne konsekwencje. Dlatego też wniósł o odroczenie utraty mo- cy obowiązującej zakwestionowanych przepisów na okres 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wy- roku. OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 6 5. Rzecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 29 grudnia 2015 r. zgłosił swój udział w postępowaniu, a następnie w piśmie z 27 stycznia 2016 r. wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 16 pkt 3 prawa budowlanego jest niez godny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji, 2) § 10 - 15 rozporządzenia są niezgodne z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Kon- stytucji, 3) § 13 ust. 6 - 9 i § 22 pkt 1 rozporządzenia oraz załączniki nr 2 i 3 do tego rozporzą- dzenia w części, w której odnoszą się do specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kole- jowych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie sterowa- nia ruchem kolejowym, są niezgodne z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c o raz art. 16 prawa budowlane- go. W ocenie Rzecznika Praw Obywatelskich, zarzut niezgodności art. 16 pkt 3 prawa budow- lanego z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji zasługuje na uwzględnienie. W świetle przepisów prawa budo wlanego, wykonywanie zawodu w ramach uprawnień budowlanych, co do zasady, polega na projektowaniu lub kierowaniu robotami budowlanymi. Ograniczenia tak określonego zakresu uprawnień budowlanych znacząco limi- tują możność wykonywania zawodów związanych z samodzielnymi funkcjami technicznymi w budownictwie, w tym w szczególności zawodów architekta i inżyniera budownictwa. Dla- tego też muszą być oceniane jako ograniczenie wolności wykonywania zawodu. Przekazanie do uregulowania w akcie rangi rozporządzenia materii ograniczenia zakresu uprawnień bu- dowlanych narusza określoną w art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji zasadę ustawowego określania wyjątków od wolności wykonywania zawodu. Art. 16 pkt 3 prawa budowlanego jest również niezgodny z art. 92 ust. 1 Kons tytucji. Nie zawiera bowiem żadnych wytycznych co do zasad ograniczania zakresu uprawnień bu- dowlanych. Treść zaskarżonego przepisu nie dotyczy istoty ograniczeń uprawnień budowla- nych. Wytycznych takich nie zawierają także inne przepisy ustawy. Rzecznik Pr aw Obywatelskich wskazał, że stwierdzenie niekonstytucyjności art. 16 pkt 3 prawa budowlanego skutkuje zbędnością orzekania w zakresie badania zgodności § 10-15 rozporządzenia z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Niezgodność z Konsty- tuc ją części przepisu upoważniającego do wydania rozporządzenia pociąga za sobą – co do zasady – utratę mocy obowiązującej odpowiedniej części obejmującego to upoważnienie przepisu i ściśle z nim powiązanej jednostki redakcyjnej rozporządzenia. Niezależnie od powyższego, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że zaskarżone przepisy rozporządzenia są niezgodne z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Przepisy te zawierają wyliczenie określonych działań w ramach samodzielnych funkcji tech- nicznych w budownictwie bądź klas i wielkości obiektów budowlanych, wobec których takie działania są dopuszczalne, oraz zakres uprawnień budowlanych w poszczególnych specjalno- ściach budowlanych. Analizując zarzuty podniesione wobec § 13 ust. 6 - 9 i § 22 pkt 1 rozporządzenia oraz załączników nr 2 i 3 do tego rozporządzenia w części, w której odnoszą się do specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych i specjalności inżynie- ryjnej kolejowej w zakresie sterowania ruchem kolejowym, Rzecznik Praw Obywatelskich wskazał, że są one niezgodne z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz art. 16 prawa budowlanego. Spe- cjalności, w jakich udzielane są uprawnienia budowlane, określone zostały w art. 14 ust. 1 prawa budowlanego. W § 13 ust. 7 i 9 rozporządzenia określa się uprawnienia budowlane (bez ograniczeń i z ograniczeniami) w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kole- jowych obiektów budowlanych i sterowania ruchem kolejowym, które traktowane są jako odrębne specjalności, a nie specjalizacje t echniczno- budowlane. Potwierdzają to zarówno załączniki nr 2 i nr 3 do rozporządzenia, jak i jego § 22 pkt 1. Zaskarżone przepisy w zakresie, w jakim normują dwie odrębne specjalizacje inżynieryjno - kolejowe, naruszają w oczywisty OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 7 sposób art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz wykraczają poza zakres upoważnienia ustawowego zawar- tego w art. 16 prawa budowlanego. 6. Marszałek Sejmu w piśmie z 26 stycznia 2017 r. wniósł o stwierdzenie, że art. 16 pkt 3 prawa budowlanego jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z ar t. 31 ust. 3 Konstytu- cji. W pozostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu ze względu na zbędność wyda- nia wyroku. W ocenie Marszałka Sejmu, ograniczenie uprawnień budowlanych, o którym mowa w art. 16 pkt 3 prawa budowlanego, stanowi ingerencję w konstytucyjną wolność wykonywania zawodu. Wykonywanie zawodu inżyniera budownictwa ( wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie) uwarunkowane jest zakresem posiadanych uprawnień. Ogra- niczenie zakresu uprawnień budowlanych w drodze rozporządzenia oznacza, że ramy prawne ograniczeń wykonywania zawodu inżyniera budownictwa są regulowane w akcie podustawo- wym. Obecnie zagadnieniom tym poświęcony jest rozdział 4 („Zakres uprawnień budowla- nych”) rozporządzenia, określający dla poszczególnych specjalno ści, na czym polegają uprawnienia budowlane „bez ograniczeń” oraz uprawnienia budowlane „w ograniczonym zakresie”. Jednakże sama ustawa nie zawiera stosownych postanowień w tym zakresie, nie wynika z niej, na czym mają polegać – ani jak głęboko mogą sięgać – owe ograniczenia. Powierzenie w całości określenia tej materii organowi wydającemu rozporządzenia na- rusza zasadę wyłączności ustawy przy ustanawianiu ograniczeń w zakresie korzystania z kon- stytucyjnej wolności wykonywania zawodu. Dlatego też wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 16 pkt 3 prawa budowlanego z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ewentualne s twierdzenie niezgodności art. 16 pkt 3 prawa budowlanego z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji realizuje podstawowy cel wnioskodawcy, polegający na wyeliminowaniu niekonstytucyjnej normy z porządku prawnego. Skłania to do przyjęcia, że w odniesieniu do kontroli zgodności z art. 92 ust. 1 Konstytucji zachodzi ujemna przesłanka procesowa w postaci zbędności orzekania. 7. Minister Inwestycji i Rozwoju w piśmie z 7 lutego 2018 r. wniósł o stwierdzenie, że: 1) art. 16 pkt 3 prawa budowlanego jest zgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 2) § 10 - 15 rozporządzenia są zgodne z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konsty- tucji, 3) § 10, § 11 ust . 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1, 2, 4, 6, 7, 10 i 12 rozporządzenia są zgodne z art. 16 pkt 3 prawa budowlanego, 4) § 13 ust. 6 - 9 i § 22 pkt 1 rozporządzenia oraz załączniki nr 2 i nr 3 do tego rozpo- rządzenia w części, w jakiej odnoszą się one do specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakre- sie kolejowych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie sterowania ruchem kolejowym są zgodne z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz z art. 16 prawa bu- dowlanego. Wniósł także o przeprowadzenie, na podstawie art. 69 ust. 2 i art. 97 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu- cyjnym (Dz. U. poz. 2072) w związku z art. 9 u st. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Prze- pisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu- cyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) dowo- du z dokumentów: pisma Komitetu Transportu Polskiej Akademii Nauk z 21 lipca 2014 r., pisma Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji Rzeczpospolitej Polskiej z 21 lipca 2014 r., pisma Naczelnej Organizacji Technicznej z 21 lipca 2014 r. dla wykazania istotnej i koniecznej dla prawidł owego funkcjonowania rynku budowlanego w zakresie inwe- OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 8 stycji kolejowych potrzeby uregulowania w przepisach rozporządzenia specjalności inżynieryj- nej kolejowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie s terowania ruchem kolejowym. W pismach tych wskazano, że brak re- gulacji prawnej w powyższym zakresie spowodował powstanie tzw. luki pokoleniowej wśród osób mających uprawnienia budowlane o takich specjalnościach. Wywołało to niepożądane zjawisko firmowania przez osoby posiadające takie uprawnienia, nadane przed wieloma laty, ale będące w podeszłym wieku, projektów budowlanych wykonanych przez kogoś innego. Minister Inwestycji i Rozwoju złożył także wniosek o odroczenie utraty obowiązującej zaskarżonych przepisów prawa budowlanego o 18 miesięcy, a przepisów rozporządzenia o 12 miesięcy w wypadku uwzględnienia zarzutów podniesionych we wnioskach. Minister nie zgodził się z zarzutem, że art. 16 pkt 3 prawa budowlanego jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Upoważnienie do wydania rozporządze- nia, o którym mowa w tym przepisie należy bowiem interpretować w kontekście całego roz- działu 2 prawa budowlanego. Wskazał, że przepis ten nie prowadzi do ograniczenia konstytu- cyjnej wolności wykonywania zawodu, o której mowa w art. 65 ust. 1 Konstytucji. W ocenie Ministra, ustawa definiuje uprawnienia zawodowe. Zgodnie bowiem z art. 12 ust. 2 prawa budowlanego, uprawnieniami zawodowymi nazwano decyzję admini- stracyjną, wydawaną przez organ samorządu zawodowego architektów lub inżynierów bu- downictwa. Decyzja ta stwierdza posiadanie przez daną osobę odpowiedniego wykształcenia technicznego i praktyki zawodowej, dostosowanych do rodzaju, stopnia skomplikowania dzia- łalności i innych wymagań związany ch z wykonywaną samodzielną funkcją techniczną w budownictwie. W arunkiem uzyskania uprawnień budowlanych jest przede wszystkim zda- nie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastoso- wania wiedzy technicznej. Potwierdza to r ównież art. 13 ust. 2 prawa budowlanego, wskazu- jący na kolejne elementy decyzji orzekającej o uprawnieniach budowlanych. Są nimi: określe- nie specjalności i ewentualnej specjalizacji techniczno-budowlanej oraz zakresu prac projek- towych lub robót budowlanych objętych danym uprawnieniem. Rodzaj wykształcenia technicz- nego i praktyki zawodowej związany z danym rodzajem, stopniem skomplikowania działalno- ści i innymi wymaganiami dotyczącymi wykonywanej samodzielnej funkcji technicznej w budownictwie, określone są przede wszystkim w art. 14 ust. 3-4b prawa budowlanego. W związku z powyższym Minister wskazał, że uprawnienia budowlane i ograniczenia z nimi związane zawarte są w przytoczonych przepisach ustawy. Nie można zatem uznać, że doszło do naruszenia art. 65 us t. 1 Konstytucji. Podkreślił ponadto, że celem upoważnienia zawartego w art. 16 pkt 3 prawa budowla- nego nie jest ograniczenie, lecz zwiększenie dostępu poszczególnych osób do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. W ocenie Ministra , upoważnienie do określenia zakresu ograniczeń uprawnień budowlanych należy traktować jako umocowanie do określenia ram prawnych służących nadaniu, w drodze wyjątku, uprawnień osobom, które nie posiadają kwalifikacji wymaganych dla pełnienia samodzielnych funkcji technicznych w bu- downictwie bez ograniczeń. Zdaniem Ministra, art. 16 pkt 3 prawa budowlanego nie narusza także art. 92 Konsty- tucji. Wytyczne do wydania rozporządzenia można bowiem zrekonstruować na podstawie innych przepisów ustawy. Zostały one określone w art. 14 ust. 3 prawa budowlanego, wskazu- jącym kryteria dotyczące wykształcenia i praktyki zawodowej, cel uzyskania uprawnień bu- dowlanych, jakim jest wykonywanie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie. Dodatkowo z art. 12 ust. 2 prawa budowlanego wynika, że funkcje te mogą wykonywać wy- łącznie osoby posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, do- stosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywaną funkcją. Musi mieć na uwadze również i to, że wykonywanie samodzielnych OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 9 funkcji technicznych w budownictwie ma polegać na działalności związanej z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architekto- nicznych i technicznych oraz techniczno- organizacyjnych, o której mowa w art. 12 ust. 1 pra- wa budowlanego. Minister Inwestycji i Rozwoju, nie podzielił zarzutu niezgodności § 10 - 15 rozporzą- dzenia z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Nie prowadzą one bowiem do ogra niczenia wolności wyboru i wykonywania zawodu. Obowiązująca ustawa wprowadziła szereg ułatwień, polegających w szczególności na: – umożliwieniu uzyskania uprawnień do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń osobom, które ukończyły studia pierwszego stopnia na kierunku odpowiednim dla danej spe- cjalności po odbyciu 3 letniej praktyki na budowie (w poprzednim stanie prawnym uprawnie- nia do' kierowania bez ograniczeń mogły uzyskać wyłącznie osoby, które ukończyły studia magisterskie na kierunku odpowiedni m dla danej specjalności), – umożliwieniu dostępu do wykonywania samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie osobom posiadającym tytuł zawodowy technika lub mistrza albo dyplom potwierdzający kwalifikacje zawodowe w zawodzie nauczanym na poziomie technika, w zakresie odpowiednim dla danej specjalno- ści po odbyciu 4 letniej praktyki na budowie, – umożliwieniu zdawania egzaminu na upraw- nienia budowlane do projektowania i kierowania robotami w danej specjalności łącznie, – skróceniu okresu praktyk wymaganych do zdobycia uprawnień budowlanych, – wprowadze- niu możliwości zwolnienia z egzaminu na uprawnienia budowlane absolwentów studiów wyższych prowadzonych na podstawie umowy uczelni z właściwym samorządem zawodo- wym, – wprowadzeniu zasady, że przy ubieganiu się o uprawnienia budowlane w innej spe- cjalności lub innym zakresie niż posiadane, egzamin jest przeprowadzany w zakresie ograni- czonym do zagadnień nieobjętych zakresem egzaminu, obowiązującym przy ubieganiu się o posiadane uprawnienia budowlane. W ocenie Ministra, niezasadny jest również zarzut wydania § 10 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1, 2, 4, 6, 7, 10, 12 rozporządzenia z przekroczeniem granic delegacji ustawowej zawartej w art. 16 pkt 3 prawa budowlanego. Wskazał, że samo określenie zakresu uprawnień budowlanych jest jednocześnie ich ograniczeniem, a zatem jest zgodne z delegacją ustawową. Minister nie zgodził się także z zarzutem niezgodności § 13 ust. 6 - 9 i § 22 pkt 1 rozpo- rządzenia oraz załączników nr 2 i nr 3 do rozporządzenia z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz z art. 16 prawa budowlanego. Art. 14 ust. 2 w związku z art. 16 pkt 1 lit. c prawa budowlane- go zezwalają na utworzenie w ramach istniejących specjalności specjalizacji techniczno - budowlanych w drodze rozporządzenia. W ocenie Ministra, zarówno uprawnienia w zakresie kolejowych obiektów budowlanych, jak i uprawnienia w zakresie sterowania ruchem kolejo- wym mają za przedmiot kolejowe obiekty budowlane. Dlatego też uznał, że są one specjaliza- cjami w ramach tej samej specjalności, a nie odrębnymi specjalnościami. Wskazał również, że w trakcie konsultacji prowadzonych w związku z pracami nad rozporządzeniem sygnalizowa- no potrzebę wydzielenia specjalizacji w zakresie sterowania ruchem kolejowym. II Na rozprawie 10 stycznia 2018 r. przedstawiciel Ministra Infrastruktury i Budownic- twa zgłosił wniosek formalny o odroczenie rozprawy. Ze względu na desygnowanie przez Prezydenta nowego składu Rady Ministrów w dniu poprzedzającym termin rozprawy i braku rozporządzeń „atrybucyjnych” pojawiły się wątpliwości co do właściwego umocowania wy- znaczonych przedstawicieli. Trybunał Konstytucyjny przychylając się do wniosku przedstawiciela Ministra Infra- struktury i Budownictwa odroczył termin rozprawy do 7 lutego 2018 r. OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 10 Na rozprawie 7 lutego 2018 r. przedstawiciel wnioskodawca podtrzymał zarzuty pod- niesione we wnioskach do Trybunału, prezentując wskazane w nich argumenty. Przedstawiciel Sejmu podtrzymał argumenty przedstawione w piśmie do Trybunału i wniósł o uznanie, że art. 16 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2013, poz. 1409; dalej: prawo budowlane) jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Wskazał również na konieczność odroczenia utraty obowiązującej zaskar- żonych przepisów o 18 miesięcy. Przedstawiciel Ministra Inwestycji i Rozwoju na rozprawie złożył pisemne stanowisko i wniósł o stwierdzenie, że wszystkie zaskarżone przez wnioskodawcę przepisy są zgodne ze wskazanymi we wnioskach wzorcami konstytucyjnymi. Wniósł także o przeprowadzenie do- wodu z dokumen tów załączonych do pisma procesowego ( pisma Komitetu Transportu Pol- skiej Akademii Nauk, pisma Stowarzyszenia Inżynierów i Techników Komunikacji Rzeczpo- spolitej Polskiej oraz pisma Naczelnej Organizacji Technicznej) dla wykazania istotnej i ko- niecznej, dla prawidłowego funkcjonowania rynku budowlanego w zakresie inwestycji kole- jowych, potrzeby uregulowania w przepisach rozporządzenia specjalności inżynieryjnej kole- jowej w zakresie kolejowych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kolejo- wej w zakresie sterowania ruchem kolejowym. W wypadku uwzględnienia wniosków Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa przed- stawiciel ministra wniósł także o odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepi- sów o 18 miesięcy, jeżeli chodzi o pr zepisy prawa budowlanego i o 12 miesięcy przepisów rozporządzenia. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego podtrzymał w całości stanowisko z 2 lutego 2016 r., zgodnie z którym: 1) art. 16 pkt 3 prawa budowlanego jest niezgodny z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 ora z z art. 92 ust. 1 Konstytucji, 2) § 22 pkt 1 rozporządzenia Mini- stra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. poz. 1278: dalej: rozporządzenie) oraz pkt 7 i 8 załącz- nika nr 2 d o powołanego rozporządzenia, jak również pkt 5 i 6 załącznika nr 3 do tego rozpo- rządzania są niezgodne z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c oraz z art. 16 prawa budowlanego, 3) w po- zostałym zakresie postępowanie podlega umorzeniu z uwagi na zbędność wydania wyrok u. Przedstawiciel Prokuratora Generalnego wniósł jednocześnie o odroczenie utraty mocy obowiązującej zaskarżonych przepisów o 12 miesięcy. Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywatelskich podtrzymał stanowisko wyrażone w pi- śmie do Trybunału Konstytucyjnego i wniósł o stwierdzenie niezgodności art. 16 pkt 3 prawa budowlanego z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji oraz § 10- 15 rozporządzenia z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Doprecyzował również zakres wniosku określony w punkcie 3 pisma proces owego z 27 stycznia 2016 r. po- przez wskazanie, ż e niezgodne z art. 14 ust. 1 lit. c oraz art. 16 p rawa budowlanego są § 13 ust. 6- 9 i § 22 pkt 1 rozporządzenia oraz lp. 7 i 8 załącznika nr 2, oraz lp. 5 i 6 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia. Wyjaśniając powyższe doprecyzowanie podkreślił, że Rzecznik Praw Obywatelskich określił jednostki redakcyjne załączników do rozporządzenia, które w piśmie procesowym ujął w sposób opisowy, odnosząc je do zakresu specjalizacji. Przedstawiciel Rzecznika Praw Obywate lskich wniósł także o odroczenie terminu utraty mocy obowiązującej przez zaskarżone normy prawne na okres 12 miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku. OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 11 III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Legitymacja wnioskodawcy. Wnioskodawcą inicjującym postępowanie przed Trybunałem Konstytucyjnym jest Pol- ska Izba Inżynierów Budownictwa, a zatem podmiot o ograniczonej legitymacji procesowej. M oże ona wystąpić z wnioskiem o kontrolę konstytucyjności prawa jedynie wówczas, gdy kwestionowany akt normatywny do tyczy spraw objętych zakresem jej działania. Dlatego też przede wszystkim należało ustalić, czy spełnia ona wymagania art. 191 ust. 1 pkt 4 Konstytu- cji. Tego rodzaju organizacje nie są bowiem legitymowane do występowania z wnioskami do Trybunału Konstytucyjnego w sprawach ogólnopaństwowych czy ogólnospołecznych, które z natury rzeczy dotyczą interesu prawnego wszystkich obywateli lub grup o wiele szerszych niż te, które dana organizacja reprezentuje. Trybunał w swoim orzecznictwie podkreślał, że przedmiot zaskarżenia objęty wnio- skiem takiej organizacji musi być bezpośrednio związany z jej interesem prawnym lub z inte- resem prawnym członków tej organizacji, do którego reprezentowania dana organizacja jest powołana (por. np. postanowienie TK z 3 września 1998 r., sygn. U 1/98, OTK ZU nr 5/1998, poz. 66 oraz wyrok z 5 października 1999 r., sygn. U 4/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 118). Wnioski zostały złożone na podstawie uchwały nr 1/R/15 i nr 2/R/15 Krajowej Rady Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa z 4 marca 2015 r. w sprawie wniosków do Trybunału Konstytucyjnego. Wykazując swoją legitymację do zainicjowania postępowania przed Trybunałem, wnioskodawca zaznaczył, że Krajowa Izba Inżynierów Budownictwa nosi nazwę Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa i ma status o gólnokrajowej władzy organizacji zawodowej. Zgodnie z art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 15 grudnia 2000 r. o samorządach zawodowych architek- tów oraz inżynierów budownictwa (Dz. U. z 2016 r. poz. 1725; dalej: ustawa o samorządach), jednostkami organizacyjnymi sam orządu zawodowego inżynierów budownictwa są Krajowa Izba Inżynierów Budownictwa oraz okręgowe izby inżynierów budownictwa. Wynika stąd, że przysługuje jej zdolność do zainicjowania postępowania w sprawie hierarchicznej kontroli norm. Nie budzi także wątpliwości legitymacja Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa do złożenia wniosku w niniejszej sprawie. W świetle art. 8 pkt 1, 2 i 4 ustawy o samorządach, do zadań samorządu zawodowego zaliczono: sprawowanie nadzoru nad należytym i sumiennym wykonywaniem zawodu przez członków izb (pkt 1), reprezentowanie i ochronę interesów zawodowych swoich członków (pkt 2), nadawanie i pozbawianie uprawnień budowlanych, uznawanie kwalifikacji zawodowych oraz nadawanie i pozbawianie tytułu rzeczoznawcy bu- dowlanego (pkt 4). Statu t samorządu zawodowego inżynierów budownictwa poprawiony i uzupełniony przez II Nadzwyczajny Krajowy Zjazd Polskiej Izby Inżynierów Budownictwa 20 sierpnia 2015 r. (dalej: statut), w zakresie zadań Izby jako samorządu zawodowego prze- widuje reprezentowanie i ochronę interesów zawodowych członków oraz realizowanie innych celów ustawowych i statutowych, a w szczególności realizację zadań określonych w ustawie (§ 7 ust. 1 pkt 1 statutu). Zaskarżone we wnioskach przepisy pozostają w bezpośrednim i ścisłym związ ku z ustawowymi zadaniami samorządu zawodowego inżynierów budownictwa. Dotyczą one ograniczania zakresu uprawnień budowlanych, które odnoszą się do ochrony interesów zawo- dowych członków samorządu inżynierów budownictwa, w szczególności w zakresie nadawa- nia i pozbawiania uprawnień budowlanych. OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 12 Dlatego też Trybunał uznał, że wnioskodawca mógł skutecznie zainicjować postępo- wanie w niniejszej sprawie. 2. Badanie zgodności art. 16 pkt 3 prawa budowlanego z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Przedmiotem zaskarżenia wnioskodawca uczynił art. 16 pkt 3 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. – Prawo budowlane (Dz. U. z 2017 r. poz. 1332, ze zm.; dalej: prawo budowlane) w zakresie, w jakim upoważnia ministra właściwego do spraw budownictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem wła- ściwym do spraw szkolnictwa wyższego do określenia ograniczenia zakresu uprawnień bu- dowlanych. Wnioskodawca podał w wątpliwość konstytucyjność przekaza nia do regulacji podu- stawowej kwestii „ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych” w rozporządzeniu, a także brak wytycznych do ich unormowania w delegacji ustawowej. Zgodnie z treścią art. 16 pkt 3 prawa budowlanego, minister właściwy do spraw bu- downictwa, planowania i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozu- mieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego określi, w drodze rozporzą- dzenia, ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych – mając na względzie zapewnienie przejrzyste go i sprawnego przeprowadzania czynności związanych z nadawaniem uprawnień budowlanych, a także uznawaniem praktyk zawodowych. Wzorcem kontroli wnioskodawca uczynił art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ze wskazania art. 65 ust. 1 i art. 31 ust. 3 Konstytucji jako przepi- sów związkowych wynika, że intencją wnioskodawcy było poddanie badaniu zaskarżonego przepisu z normą zrekonstruowaną na podstawie ich treści. Zgodnie z brzmieniem art. 65 ust. 1 Konstytucji: „Każdemu zapewnia się wolność wyboru i wykonywania zawodu oraz wyboru miejsca pracy. Wyjątki określa ustawa”, a art. 31 ust. 3 Konstytucji stanowi: „ Ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy , gdy są konieczne w demokra- tycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony śro- dowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw”. W świetle utrwalonej linii orzeczniczej TK, wolność pracy uregulowana w art. 65 ust. 1 Konstytucji obejmuje trzy rodzaje praw pozostających w funkcjonalnym związku: pra- wo do wyboru i wykonywania zawodu, prawo do wyboru miejsca pracy, prawo do ochrony przed pracą przymusową. T reścią wolności wykonywania zawodu jest stworzenie sytuacji prawnej, w której po pierwsze, każdy mieć będzie swobodny dostęp do wykonywania zawo- du, warunkowany tylko talentem i kwalifikacjami, po drugie mieć będzie rzeczywistą możli- wość wykon ywania swojego zawodu oraz po trzecie – w odniesieniu do tzw. wolnych zawo- dów – nie będzie przy wykonywaniu zawodu poddany rygorom podporządkowania, które cha- rakteryzują świadczenie pracy (zob. wyrok TK z 27 marca 2008 r., sygn. SK 17/05, OTK ZU nr 2/A/2008, poz. 29). Jednakże pełna wolność pracy to nie tylko brak przymusu, lecz także brak ograniczeń, polegających na uniemożliwieniu podmiotom prawnym wykonywania okre- ślonego zawodu czy zatrudnienia, bez przymuszania ich jednocześnie do robienia czegoś in- nego (A. Patulski, Wolność pracy, prawo do pracy, zakaz pracy przymusowej . „Studia z za- kresu prawa pracy i polityki społecznej” nr 1/1995, s. 37). Art. 65 ust. 1 Konstytucji zawiera nakaz skierowany do ustawodawcy zapewnienia możliwości wyboru zawodu i miejsc a pracy oraz możliwości wykonywania zawodu w sposób wolny od zewnętrznej ingerencji, w możliwie najszerszym zakresie. Z drugiej strony, oznacza generalny zakaz adresowany do władz publicznych wprowadzania ograniczeń swobodnego OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 13 decydowania przez jednostkę o podjęciu, kontynuowaniu i zakończeniu pracy określonego rodzaju, w wybranym zawodzie, miejscu oraz dla konkretnego pracodawcy (por. wyrok TK z: 19 marca 2001 r., sygn. K 32/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 50; 27 marca 2008 r., sygn. SK 17/05; 27 czerwca 2013 r., sygn. K 12/10, OTK ZU nr 5/A/2013, poz. 65). Trybunał Konstytucyjny wskazywał przy tym, iż rzeczą oczywistą jest, że wolność wykonywania zawodu nie może mieć charakteru absolutnego i może być poddana reglamen- tacji prawnej. Ustawowa reglamentacja wykonyw ania poszczególnych zawodów na obecnym etapie rozwoju społeczeństwa i gospodarki jest niezbędna i nie może być postrzegana jako naruszenie art. 65 ust. 1 Konstytucji. Dotyczy to w szczególności uzyskiwania praw do wyko- nywania określonego zawodu, wyznaczania sposobów i metod (ram) wykonywania zawodu, a także określania powinności wobec państwa czy samorządu zawodowego (por. wyroki TK z: 2 grudnia 2002 r., sygn. SK 20/01, OTK ZU nr 7/A/2002, poz. 89 oraz 7 maja 2002 r., sygn. SK 20/00, OTK ZU nr 3/A/2002, poz. 29). Wszelkie ograniczenia muszą jednak uwzględniać kryteria określone w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. np. wyroki TK z: 10 lipca 2007 r., sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 75; 25 lipca 2012 r., sygn. K 14/10, OTK ZU nr 7/A/2012, poz. 83). Ozna cza to, że wyrażona w art. 65 ust. 1 Konstytucji wolność pracy może być ograni- czona tylko w akcie rangi ustawy. Musi istnieć funkcjonalny związek ograniczenia z realiza- cją wskazanych wartości, tj. bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, ochrony środo- wiska, zdrowia i moralności publicznej, wolności i praw innych osób. Nadto w państwie de- mokratycznym powinna istnieć konieczność wprowadzenia takiego ograniczenia (tzw. zasada proporcjonalności) z uwzględnieniem jednak zakazu naruszania istoty danego prawa lub wol- ności. W świetle wskazanych przepisów Konstytucji, ingerencja w wolność wykonywania zawodu dopuszczalna jest tylko po spełnieniu powyższych wymagań. Niedopuszczalne jest zatem przekazywanie przez ustawodawcę tak istotnych kwestii do regulowania w a ktach rangi podustawowej (zob. wyrok TK z 18 lutego 2004 r., sygn. P 21/02, OTK ZU nr 2/A/2004, poz. 9). Nie oznacza to jednocześnie generalnego zakazu uregulowania kwestii ograniczeń w zakresie wolności wykonywania zawodu w rozporządzeniu. Trybunał w odni esieniu do ograniczania wolności gospodarczej, wyrażonej w art. 22 Konstytucji, wskazał, że wymaganie zupełności ustawowej powinno być egzekwowane z pełnym rygoryzmem w odniesieniu do ograniczenia praw i wolności o charakterze politycznym i osobistym. Nato miast unormowanie praw i wolności ekonomicznych i socjalnych może pozostawiać pewne miejsce dla regulacji wykonawczych. Niemniej jednak zasadnicze elementy regulacji prawnej dotyczącej ograni- czeń praw i wolności ekonomicznych i socjalnych musi określać ust awa. Zakres materii pozo- stawionych do unormowania w rozporządzeniu musi być węższy niż zakres ogólnie dozwolo- ny na tle art. 92 Konstytucji. Regulacja podustawowa może mieć zatem jedynie charakter techniczny, szczegółowy, uzupełniający materię ustawową (zob . wyrok TK z 10 kwietnia 2001 r., sygn. U 7/00, OTK ZU nr 3/2001, poz. 56). Brak w ustawie jakichkolwiek przepisów regulujących zakres ograniczeń czyni niedo- puszczalnym delegowanie tej materii do unormowania w akcie rangi podustawowej. Przechodząc do zbadania art. 16 pkt 3 prawa budowlanego w świetle powyższego wzorca kontroli należało przeanalizować nie tylko treść zaskarżonego przepisu, ale także po- szczególne unormowania prawa budowlanego. Ustalenia wymagało przede wszystkim, czy w ustawie znajdują się przepisy określające czynności, które mogą wykonywać osoby posia- dające uprawnienia budowlane bez ograniczeń albo uprawnienia w ograniczonym zakresie, a także, czy zawiera ona ograniczenia odnoszące się do obu rodzajów uprawnień. Niedopusz- OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 14 czalne jest bowiem przekazanie do uregulowania w akcie rangi podustawowej kwestii ograni- czania praw lub wolności konstytucyjnych. Dopiero w drugiej kolejności należało zbadać, czy w treści art. 16 pkt 3 prawa budow- lanego określono wytyczne do wydania rozporządzenia normując ego ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych i czy ewentualnie nie wynikają one z pozostałych przepisów ustawy. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą Trybunału, wytyczne do wydania rozporządzenia mogą wynikać nie tylko z przepisu będącego delegacją do jego wydania, lecz także z innych przepi- sów ustawy (por. wyrok TK z 26 października 1999 r., sygn. K 12/99, OTK ZU nr 6/1999, poz. 120). Rozdział 2 prawa budowlanego określa samodzielne funkcje techniczne w budownic- twie. W świetle art. 12 ust. 1 prawa budowlanego, „Za samodzielną funkcję techniczną w budownictwie uważa się działalność związaną z koniecznością fachowej oceny zjawisk technicznych lub samodzielnego rozwiązania zagadnień architektonicznych i technicznych oraz techniczno-organizacyjnych, a w szcz ególności działalność obejmującą: 1) projektowanie, sprawdzanie projektów architektoniczno -budowlanych i sprawowa- nie nadzoru autorskiego; 2) kierowanie budową lub innymi robotami budowlanymi; 3) kierowanie wytwarzaniem konstrukcyjnych elementów budowlanych oraz nadzór i kontrolę techniczną wytwarzania tych elementów; 4) wykonywanie nadzoru inwestorskiego; 5) sprawowanie kontroli technicznej utrzymania obiektów budowlanych”. Funkcje te, zgodnie z art. 12 ust. 2 prawa budowlanego, mogą wykonywać wyłącznie oso by posiadające odpowiednie wykształcenie techniczne i praktykę zawodową, dostosowane do rodzaju, stopnia skomplikowania działalności i innych wymagań związanych z wykonywa- ną funkcją, które posiadają uprawnienia budowlane. Uprawnienia te stwierdzane są w de cyzji wydanej przez organ samorządu zawodowego. Warunkiem ich nabycia jest zdanie egzaminu ze znajomości procesu budowlanego oraz umiejętności praktycznego zastosowania wiedzy technicznej (art. 12 ust. 3 prawa budowlanego). Zgodnie z art. 13 ust. 1 prawa b udowlanego, „Uprawnienia budowlane mogą być udzielane do projektowania lub kierowania robotami budowlanymi”. Natomiast art. 14 prawa budowlanego określa specjalności w ramach uprawnień budowlanych (art. 14 ust. 1) i wyma- gania kwalifikacyjne, które muszą być spełnione do ich uzyskania. Przy czym ustawodawca różnicuje uprawnienia w zależności od spełnionych wymagań: są to uprawnienia do projekto- wania bez ograniczeń i uprawnienia do projektowania w ograniczonym zakresie (art. 14 ust. 3 pkt 1 i 2 prawa budowlanego), do kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń oraz do kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie (art. 14 ust. 3 pkt 3 i 4 prawa budowlanego), do projektowania i kierowania robotami budowlanymi bez ograniczeń oraz do projektowania i kierowania robotami budowlanymi w ograniczonym zakresie (art. 14 ust. 3 pkt 5 i 6 prawa budowlanego). W ustawie nie wskazano jednak zakresu uprawnień w ramach wymienionych wyżej ka- tegorii zarówno tych nadawanych bez ograniczeń, jak i tych w ograniczonym zakresie. Zostały one określone w rozdziale 4 rozporządzenia „ zakres uprawnień budowlanych”, w § 10 -15. Ograniczanie uprawnień budowlanych, o których mowa w art. 16 pkt 3 prawa budow- lanego, niewątpliwie stanowi ingerencję w konstytucyjną wolność wykonywa nia zawodu (art. 65 ust. 1 Konstytucji). Dla takiej materii Konstytucja zastrzega wyłączność ustawy. Roz- porządzenie nie może w tym zakresie zastępować prawa budowlanego. W ustawie powinien zostać wskazany nie tylko pozytywny zakres czynności w ramach uprawnień budowlanych, OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 15 ale również muszą być określone wszelkie jego ograniczenia, które są konieczne i uzasadnio- ne w świetle kryteriów wymienionych w art. 31 ust. 3 Konstytucji. Brak jakichkolwiek regulacji w tym przedmiocie w ustawie oznacza niedopuszczal- ność delegowania kompetencji organom wykonawczym do ich unormowania w rozporządze- niu. Władza wykonawcza nie może zastępować władzy ustawodawczej. Zakres uprawnień budowlanych i ewentualne ich ograniczenia to materia zastrzeżona wyłącznie dla ustawy. Dlatego też przepis upoważniający do wydania rozporządzenia nie mo- że przekazywać uregulowania istoty danej kwestii w akcie podustawowym. W porządku prawnym, w którym podstawowym źródłem prawa powszechnie obowiązującego, oprócz Kon- stytucji, jest ustawa, ustawodawca nie może w dowolnym zakresie i w dowolny sposób cedo- wać funkcji prawodawczych na organy władzy wykonawczej. Odnosząc do niniejszej sprawy tezy wyroku Trybunału z wyroku z 23 kwietnia 2008 r., sygn. SK 16/07 (OTK ZU nr 3/A/2008, poz. 45), podkreślić należy, że wprawdzie z asada wy- łączności ustawy w odniesieniu do wolności wykonywania zawodu nie powinna być odczyty- wana nadmiernie rygorystycznie i nie jest a limine wykluczone regulowanie ograniczeń uprawnień budowlanych na poziomie podustawowym, to rozwiązanie takie należałoby uznać za dopuszczalne, gdyby w ustawie znalazły się wszystkie istotne (kierunkowe) rozstrzygnięcia w tej materii, a do unormowania w rozporządzeniu pozostawiono jedynie zagadnienia ściśle techniczne, o znacznym stopniu szczegółowości lub podlegające częstym zmianom. W takim wypadku ograniczenia uprawnień budowlanych wynikałyby z ustawy, a regulacja podustawo- wa miałaby jedynie charakter uzupełniający, niestwarzający zagrożenia konstytucyjnej wolno- ści wykonywania zawodu. Należy zatem podkreślić, że organy władzy wykonawczej nie mogą wydawać aktów prawnych normujących kwestie ograniczania praw i wolności. Dla materii tej Konstytucja wymaga aktów rangi ustawy. To w ustawie powinny być zamieszczone wszystkie zasadnicze elementy regulacji prawne j. Obowiązkiem ustawodawcy było określenie czynności, które mo- gą wykonywać osoby posiadające uprawnienia budowlane bez ograniczeń albo uprawnienia w ograniczonym zakresie, a także wskazanie ograniczeń w ramach powyższych kategorii. U stawodawca może jedynie w wąskim zakresie przekazać kompetencje w tym przedmiocie or- ganom władzy wykonawczej, uwzględniając jednak standardy konstytucyjne wskazane w utrwa- lonej linii orzeczniczej Trybunału Konstytucyjnego. Oznacza to, że z akres materii pozostawio- nej do unormowania w rozporządzeniu może dotyczyć tylko kwestii technicznych, szczegó- łowych, podlegających częstym zmianom, które uzupełniają materię ustawową, ale nie są związane z istotą samego ograniczenia. W żadnym wypadku rozporządzenie nie może samo- istnie zastępować w tym zakresie ustawy. Zakres delegacji ustawowej w takim wypadku musi być węższy niż dozwolony w sposób generalny na podstawie art. 92 Konstytucji. Brak w ustawie jakichkolwiek przepisów regulujących zakres uprawnień budowlanych i ewentualnych jego ogra niczeń czyni niedopuszczalnym delegowanie tej materii do unormo- wania w akcie rangi podustawowej. N arusza zasadę wyłączności ustawy przy ustanawianiu ograniczeń w zakresie korzystania z konstytucyjnej wolności wykonywania zawodu, przez co czyni art. 16 pkt 3 prawa budowlanego niezgodnym z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 16 pkt 3 prawa budowlanego w zakresie, w ja- kim powierza kompetencje do uregulowania ograniczeń uprawnień budowlanych organom wykon awczym w sytuacji, gdy w ustawie brak przepisów odnoszących się do istoty takiego ograniczenia, czyni zbędnym badanie zaskarżonego przepisu z art. 92 ust. 1 Konstytucji. Zgodnie z art. 92 ust. 1 Konstytucji, „Rozporządzenia są wydawane przez organy wska- za ne w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Upoważnienie powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 16 i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu”. Upoważ- nienie powinno mieć zatem charakter szczegółowy pod względem podmiotowym (określać organ właściwy do wydania rozporządzenia), przedmiotowym (określać zakres spraw przeka- zanych do uregulowania) oraz treściowym (określać wytyczne dotyczące treści aktu). Zakres spraw przekazanych do uregulowania w rozporządzeniu musi być identyczny co do rodzaju ze sprawami regulowanymi w ustawie (por. wyrok TK z 16 lipca 2009 r., sygn. K 36/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 111). Im silniej dana regulacja dotyczy kwestii podstawowych dla po- zycji jednostki, tym węższy może być zakres spraw przekazanych do unormowania w drodze rozporządzenia i tym bardziej szczegółowo ustawa musi wyznaczać treść rozporządzeń. Roz- porządzenie ma charakter aktu wykonawczego, wydawanego na podstawie ustawy i w celu jej wykonania. Trybunał podkreślał również, że ustawowe upoważnienie do wydania aktu wyko- nawczego nie może mieć charakteru blankietowego i nie może pozostawiać normodawcy zbyt daleko idącej swobody kształtowania merytorycznych treści rozporządzenia (por. orzeczenie TK z 19 października 1988 r., sygn. Uw 4/88, OTK w 1988 r., poz. 5). W orzeczeniu TK z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97 (OTK ZU nr 3 - 4/1997, poz. 35) wskazano, że niedo- puszczalne konstytucyjnie jest takie sformułowanie upoważnienia, które w istocie „upoważnia nie do wydania rozporządzenia «w celu wykonania ustawy» (...), lecz do samodzielnego ure- gulowania całego kompleksu zagadnień (...), co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań ani wskazówek”. Niedo puszczalność przekazania „ograniczenia uprawnień budowlanych” do uregulo- wania w rozporządzeniu znosi konieczność badania, czy zaskarżony przepis zawiera wytyczne spełniające kryteria określone w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Skoro przedmiotowa materia nie mo że być przedmiotem unormowania w rozporządzeniu, to badanie z punktu widzenia speł- nienia dalszych wymagań, o których mowa w art. 92 ust. 1 Konstytucji jest zbędne. W związku z tym Trybunał na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otpTK) umorzył postępowanie w zakresie badania art. 16 pkt 3 prawa bu- dowlanego z art. 92 ust. 1 Konstytucji ze względu na zbędność wydania wyroku. Stwierdzenie niekonstytucyjności art. 16 pkt 3 prawa budowlanego czyni również zbęd- nym merytoryczne badanie § 10 - 15 rozporządzenia Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia 11 września 2014 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. poz. 127 8; dalej: rozporządzenie) z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, a tak- że § 10, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1, 2, 4, 6, 7, 10 i 12 rozporządzenia z art. 16 pkt 3 pra- wa budowlanego oraz § 13 ust. 6-9 rozporządzenia z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 16 prawa budowlanego. Powyższe przepisy zostały zamieszczone w rozdziale 4 rozporządzenia, którego tytuł brzmi: „Zakres uprawnień budowlanych”. Wszystkie zostały wydane na podstawie upoważnie- nia zawartego w art. 16 pkt 3 prawa budowlane go. Stwierdzenie niekonstytucyjności tego przepisu czyni zbędnym badanie unormowań wydanych na jego podstawie. Zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą TK, uznanie przepisu ustawy upoważniającej do wydania rozporządzenia za niekonstytucyjny skutkuje utratą m ocy obowiązującej odpowied- niej części aktu wykonawczego wprowadzonego na jego podstawie (zob. wyrok TK z 24 wrze- śnia 2013 r., sygn. K 35/12, OTK ZU nr 7/A/2013, poz. 94 i powołane w nim orzecznictwo). Wnioskodawca, określając granice zaskarżenia, wskazał art. 16 pkt 3 prawa budowla- nego w zakresie, w jakim upoważnia ministra właściwego do spraw budownictwa, planowa- nia i zagospodarowania przestrzennego oraz mieszkalnictwa w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw szkolnictwa wyższego do określenia ograniczenia zakresu uprawnień budowlanych. W związku z tym skutkiem stwierdzenia niekonstytucyjności tego przepisu jest utrata mocy obowiązującej tylko tych przepisów, które zostały wydane na jego podstawie. OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 17 Z uwagi na to, że podstawą wydania zaskarżonego rozporządzenia jest cały art. 16 prawa budowlanego, w porządku prawnym pozostają te niezaskarżone przepisy rozporządze- nia, które zostały wydane na podstawie art. 16 pkt 1 i 2 prawa budowlanego. Dlatego też na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 3 otpTK Trybunał umorz ył postępowanie w zakresie badania § 10 - 15 rozporządzenia z art. 65 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konsty- tucji, a także § 10, § 11 ust. 1, § 12 ust. 1, § 13 ust. 1, 2, 4, 6, 7, 10 i 12 rozporządzenia z art. 16 pkt 3 prawa budowlanego oraz § 13 ust. 6-9 rozporządzenia z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 16 prawa budowlanego, ze względu na zbędność wydania wyroku. 3. Badanie zgodności § 22 pkt 1 rozporządzenia oraz załączników nr 2 i nr 3 do tego rozporządzenia w części, w jakiej odnoszą się do specjalności inżynieryjnej kolejowej w za- kresie kolejowych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie sterowania ruchem kolejowym, z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 16 prawa budowlanego. Zaskarżonym przepisom wnioskodawca w istocie zarzucił samodzielne uregulowanie w rozporządzeniu uprawnień, co do których nie ma żadnych odniesień w ustawie. Organ wy- konawczy wyszedł tym samym poza granice kompetencji wyznaczone delegacją z art. 16 prawa budowlanego. Wnioskodawca, zaskarżając załącznik nr 2 i nr 3 do rozporządzenia w części, w jakiej odnoszą się one do specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie kolejo- wych obiektów budowlanych oraz specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie sterowania ruchem kolejowym, skierował swoje zarzuty w istocie wobec lp. 7 i 8 załącznika nr 2 oraz do lp. 5 i 6 załącznika nr 3 rozporządzenia. Trybunał Konstytucyjny, analizując treść zaskarżonych przepisów, stwierdził zasad- ność zarzutów wnioskodawcy. Specjalności, w jakich udzielane są uprawnienia budowlane, zostały uregulowane w art. 14 prawa budowlanego. Wśród nich wymieniona została specjalność inżynieryjna kole- jowa (art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c). Sposób redakcji art. 14 ust. 1 prawa budowlanego wskazuje, że w zakresie określonych w nim specjalności stanowi on katalog zamknięty. Jedynie w ra- mach tych specjalności mogą być wyodrębniane specjalizacje techniczno -budowlane (art. 14 ust. 2 prawa budowlanego). W badanych przepisach rozporządzenia normodawca wprowadził nowe, nieznane ustawie rodzaje specjal ności: inżynieryjna kolejowa w zakresie kolejowych obiektów budow- lanych i inżynieryjna kolejowa w zakresie sterowania ruchem kolejowym. Nie stanowią one specjalizacji techniczno- budowlanych, o których mowa w art. 14 ust. 2 prawa budowlanego, lecz są to odrębne specjalności. W świetle brzmienia § 13 ust. 6 - 9 rozporządzenia, nie ma wątpliwości, że normodaw- ca wykreował nowe rodzaje specjalności w ramach uprawnień budowlanych, wskazując pozy- tywny zakres uprawnień zarówno dla uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej kolejowej bez ograniczeń w zakresie kolejowych obiektów budowlanych i uprawnień budow- lanych w specjalności inżynieryjnej kolejowej bez ograniczeń w zakresie sterowania ruchem kolejowym, jak i uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjn ej kolejowej w ograni- czonym zakresie w zakresie kolejowych obiektów budowlanych oraz uprawnień budowlanych w ograniczonym zakresie w zakresie specjalności sterowania ruchem kolejowym. Podobne zastrzeżenia budzi § 22 pkt 1 rozporządzenia, umożliwiający prz eprowadze- nie postępowania kwalifikacyjnego dla osób, które rozpoczęły praktykę pod rządami wcze- śniej obowiązującego rozporządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samodzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578, ze zm.). Przepis ten stanowi: „Osoby, które przed dniem wejścia w życie niniejsze- go rozporządzenia uzyskały wymagane wykształcenie określone w załączniku nr 1 do rozpo- rządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samo- OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 18 dzielnych funkcji technicznych w budownictwie (Dz. U. Nr 83, poz. 578, z 2007 r. Nr 210, poz. 1528 oraz z 2011 r. Nr 99, poz. 573) i przed dniem wejścia w życie niniejszego rozpo- rządzenia rozpoczęły praktykę zawodową w trybie określonym w przepisach rozdziału 2 roz- porządzenia Ministra Transportu i Budownictwa z dnia 28 kwietnia 2006 r. w sprawie samo- dzielnych funkcji technicznych w budownictwie, po odbyciu praktyki zawodowej mogą przy- stąpić do postępowania kwalifikacyjnego na podstawie przepisów niniejszego rozporządzenia bez konieczności spełnienia wymagań dotyczących wykształcenia określonych w załączniku nr 2 do niniejszego rozporządzenia w odniesieniu do uprawnień budowlanych, o które się ubie- gają, przy czym: 1) osoby, które rozpoczęły praktykę zawodową w celu uzyskania uprawnień budowlanych w specjalności kolejowej uznaje się – w zależności od zakresu odbytej praktyki zawodowej – za uprawnione do przystąpienia do postępowania kwalifikacyjnego w celu uzy- skania uprawnień budowlanych w specjalności inżynieryjnej kolejowej w zakresie urządzeń sterowania ruchem kolejowym lub kolejowych obiektów budowlanych”. Konsekwencją wprowadzenia dwóch nowych specjalności, jest także określenie w lp. 7 i 8 załącznika nr 2 wykazu kierunków studiów wyższych odpowiednich i pokrewnych dla danej specjalności oraz w lp. 5 i 6 załącznika nr 3 wykazu zawodów związanych z budow- nictwem w ramach tych specjalności. Powyższe regulacje pozostają w sprzeczności z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c prawa budow- lanego. Wykonawczy c harakter rozporządzeń i ich ścisły związek z ustawą, na podstawie któ- rej są wydawane, sprzeciwiają się możliwości samoistnego regulowania w akcie rangi podu- stawowej materii nieunormowanej w ustawie. Rozporządzenie, które samodzielnie kreuje przedmiot regul acji, traci związek z ustawą, wkraczając w kompetencje zastrzeżone wyłącznie dla ustawodawcy. Upoważnienia do określenia nieznanych ustawie specjalności nie zawiera i nie może zawierać art. 16 prawa budowlanego, stanowiący delegację dla wskazanych tam organów wy- konawczych do wydania rozporządzenia. Niedopuszczalne jest wydawanie rozporządzeń, które samodzielnie regulowałyby zagadnienia, co do których w tekście ustawy nie ma żadnych bezpośrednich unormowań bądź wskazówek (por. wyroki TK: z 22 września 1997 r., sygn. K 25/97 oraz z 8 grudnia 1998 r., sygn. U 7/98, OTK ZU nr 7/1998, poz. 118). R ozporządzenie w tym zakresie przestaje być aktem wykonawczym do ustawy, a staje się aktem o charakterze samoistnym. Nie służy bowiem wykonaniu ustawy, ale samodzielnie reguluje materie, co do których brak jakichkolwiek dyrektyw w ustawie. Rozporządzenia wydawane są na podstawie ustaw i w celu ich wykonania. Taki cha- rakter rozporządzenia determinuje i ogranicza ich treść przynajmniej w trzech płaszczyznach. Po pierwsze, w drodze delegacji ustawowej do prawotwórstwa administracyjnego nie może zostać przekazane uprawnienie do zmiany przepisów rangi ustawowej. Po drugie, upoważnie- nia ustawowe nie mogą delegować prawa do wkraczania w materię zastrzeżoną wyłącznie dla regulacji ustawowej. Po trzecie, wydane na podstawie delegacji ustawowej przepisy prawne o charakterze wykonawczym winny być wyraźnie treścią dyspozycji ustawowych i służyć ich realizacji. Jeśli wymagania takie nie są spełnione, to przepisy podustawowe należy uznać za niekonstytucyjne (por. wyrok TK z 5 listopada 2001 r., sygn. U 1/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 247). Przepisy aktu wykonawczego muszą pozostawać w związku merytorycznym i funkcjonalnym z rozwiązaniami ustawowymi (por. wyrok TK z 12 lipca 2007 r., sygn. U 7/06, OTK ZU nr 7/A/2007, poz. 76). Wydawanie rozporządzenia w celu wykonania ustawy i na podstawie udzielonego w ustawie szczegółowego upoważnienia oznacza, że zadaniem roz porządzenia jest konkretyzacja norm ustawowych. Natomiast nakaz zamieszczenia wszy - stkich zasadniczych elementów regulacji prawnej bezpośrednio w ustawie dotyczy zwłaszcza materii odnoszącej się do praw i wolności jednostki lub do władczych form działania władzy publicznej wobec obywateli (por. wyrok TK z 26 kwietnia 2004 r., sygn. K 50/02, OTK ZU OTK ZU A/2018 K 39/15 poz. 9 19 nr 4/A/2004, poz. 32 i orzeczenia z: 5 listopada 1986 r., sygn. U 5/86, OTK w 1986 r. poz. 1, 30 listopada 1988 r., sygn. K 1/88, OTK w 1988 r. poz. 6, 25 lutego 1997 r., sygn. K 21/95, OTK ZU nr 1/1997, poz. 7 oraz wyrok TK z 22 września 1997 r ., sygn. K 25/97). Wynika stąd, że w wypadku, gdy rozporządzenie zostaje wydane na podstawie blan- kietowego upoważnienia ustawowego i samodzielnie reguluje materię zastrzeżoną dla ustawy, nie ma ono cech aktu wykonawczego. Dlatego też Trybunał stwierdził, że rozporządzenie w badanym zakresie wydane zosta- ło z przekroczeniem udzielonych kompetencji. W świetle orzecznictwa TK, brak stanowiska ustawodawcy w danej sprawie, przejawiający się choćby w nieprecyzyjności upoważnienia lub pominięciu treści istotnych do prawidłowego wykonania ustawy, musi być interpretowany ściśle – jako nieudzielenie kompetencji normodawczej w oznaczonym zakresie. Odstępstwa od upoważnienia nie mogą być usprawiedliwione względami praktycznymi ani też potrzebami związanymi z rozstrzygan iem konkretnych problemów (zob. wyrok TK z 31 maja 2010 r., sygn. U 4/09, OTK ZU nr 4/A/2010, poz. 36). W związku z powyższym Trybunał stwierdził, że § 22 pkt 1 rozporządzenia oraz lp. 7 i 8 załącznika nr 2, a także lp. 5 i 6 załącznika nr 3 do tego rozporządzenia są niezgodne z art. 14 ust. 1 pkt 3 lit. c i art. 16 prawa budowlanego. 4. Odroczenie. W celu pozostawienia prawodawcy czasu na przygotowanie koniecznych zmian, a jed- nocześnie zapobieżeniu powstania luki w prawie, polegającej na braku podstawy pra wnej wskazującej zakres uprawnień budowlanych, Trybunał postanowił odroczyć utratę mocy ob- owiązującej przepisów uznanych za niezgodne z Konstytucją . Wyznaczony przez Trybunał termin odroczenia powinien być wystarczający dla wprowadzenia w życie regulacji zgodnej z Konstytucją. Z powyższych względów Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji.