Kp 1/17

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 21 kwietnia 2017 r. Pozycja 28 WYROK z dnia 16 marca 2017 r. Sygn. akt Kp 1/17 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Henryk Cioch Grzegorz Jędrejek Zbigniew Jędrzejewski Leon Kieres Lech Morawski Mariusz M uszyński – sprawozdawca Piotr Pszczółkowski Małgorzata Pyziak -Szafnicka Michał Warciński Sławomira Wronkowska - Jaśkiewicz, protokolant: Grażyna Szałygo, po rozpoznaniu, z udziałem wnioskodawcy oraz Sejmu i Prokuratora Generalnego , na rozprawie w dniu 16 m arca 2017 r., wniosku Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej złożo- nego w trybie art. 122 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej o zbadanie zgodności: 1) art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach w zakresie, w jakim dodając do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. poz. 1485) rozdział 3a „Postępo- wanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie” (art. 26a -26e), różnicuje status zgromadzeń publicznych przy zastosowaniu elementu kon- strukcyjnego nieprzewidzianego na gruncie konstytucyjnym, z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 1 pkt 4 ustawy z 13 grudnia 2016 r. powołanej w punkcie 1 w zakresie, w jakim dodając do ustawy z 24 lipca 2015 r. powołanej w punkcie 1 art. 26b ust. 4, wyłącza możliwość zaskarżenia przez organizatora zgroma- dzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia, z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57 Konstytucji, 3) art. 2 ustawy z 13 grudnia 2016 r. po wołanej w punkcie 1 w zakresie, w ja- kim wprowadza zakaz odbycia zgromadzeń, nakazując stosowanie nowo * Sentencja została ogłoszona dnia 16 marca 2017 r. w M. P. poz. 265. OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 2 ustanowionych przepisów do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wej- ściem w życie, z art. 2 Konstytucji, o r z e k a: 1. Art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach, dodający do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadze- niach (Dz. U. poz. 1485) rozdział 3a „Postępowanie w sprawach zgromadzeń organizo- wanych cyklicznie” (art. 26a -26e), jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej. 2. Art. 2 ustawy z 13 grudnia 2016 r. powołanej w punkcie 1 jest zgodny z art. 2 Konstytucji. Ponadto p o s t a n a w i a: na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072) umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów. UZASADNIENIE I 1. Wnioskiem z 28 grudnia 2016 r. Prezydent Rzeczypospolitej Polskiej (dalej: Wnio- skodawca) wystąpił w trybie kontroli prewencyjnej do Trybunału Konstytucyjnego o zbadanie zgodności: 1) art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgroma- dzeniach (dalej: ustawa zmieniająca) w zakresie, w jakim dodając do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U. poz. 1485; dalej: ustawa – Prawo o zgromadze- niach) rozdział 3a „Postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie” (art. 26a- 26e), różnicuje status zgromadzeń publicznych przy zastosowaniu elementu kon- strukcyjnego nieprzewidzianego na gruncie konstytucyjnym, z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konsty- tucji, 2) art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim dodając do ustawy – Prawo o zgromadzeniach art. 26b ust. 4, wyłącza możliwość zaskarżenia przez organizatora zgroma- dzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia, z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57 Konstytucji, 3) art. 2 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim wprowadza zakaz odbycia zgroma- dz eń nakazując stosowanie nowo ustanowionych przepisów do zdarzeń, które miały miejsce przed ich wejściem w życie, z art. 2 Konstytucji. 1.1. Wnioskodawca w pierwszej kolejności pozytywnie ocenił obowiązujące przepisy ustawy – Prawo o zgromadzeniach. Zwrócił uwagę, że trudno jest ustalić cel zmian wprowa- dzanych ustawą zmieniającą. Uzasadnienie projektu tej ustawy nie daje bowiem odpowiedzi na pytanie, dlaczego należy zmodyfikować dotychczasowe rozwiązania prawne. Wnioskodawca przypomniał, że wydanie wyroku Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (dalej: ETPC) z 3 maja 2007 r. w sprawie Bączkowski i inni przeciwko Polsce, OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 3 spowodowało konieczność zmiany zasad procedury odwoławczej od decyzji zakazujących zgromadzeń. W obowiązującej ustawie – Prawo o zgromadzen iach procedura odwoławcza od decyzji zakazującej zgromadzenia została zmieniona, zgodnie z postulatami ETPC, w sposób umożliwiający rozpoznanie odwołania od zakazu jeszcze przed datą zgromadzenia. 1.2. Wnioskodawca wyraził obawy co do prawidłowego funkcjo nowania regulacji sprzyjających korzystaniu z konstytucyjnej wolności zgromadzeń po wejściu w życie ustawy zmieniającej. Podkreślił, że wynikające z art. 57 Konstytucji gwarancje dotyczą wszelkich form pokojowego zgromadzania się osób i nie ma podstaw, aby różnicować sytuację zgroma- dzeń stosując kryterium częstotliwości ich przeprowadzania. Zdaniem Wnioskodawcy, wejście w życie przepisów regulujących postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie osłabi gwarancje korzystania z konstytucyjnej w olności zgromadzeń oraz wprowadzi stan niepewności prawnej tych, któ- rzy chcą korzystać z tej wolności. 1.3. W opinii Wnioskodawcy, art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej narusza zasadę równo- ści ze względu na różnicowanie sytuacji prawnej podmiotów podobnych na podstawie kryte- rium, które nie ma konstytucyjnego uzasadnienia. Prezydent RP stwierdził, że sytuacja praw- na zgromadzeń nie powinna być różnicowana w zależności od organu uczestniczącego w postępowaniu poprzedzającym odbycie zgromadzenia, ani od częstotliwości ich przepro- wadzania. Ustawa zmieniająca , regulując odmiennie obowiązki zgromadzeń publicznych , ogranicza korzystanie z konstytucyjnej wolności bez oparcia w przesłankach wynikających z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 1.4. Wnioskodawca stwierdził, że art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej w odniesieniu do wprowadzonego tą ustawą do Prawa o zgromadzeniach art. 26b ust. 4 jest niezgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57 Konstytucji. Zdaniem Wnioskodawcy, brak odniesienia się ustawodawcy do procedury odwoławczej od zarządzenia zastępczego woje- wody sprawi, że zastosowanie znajdzie art. 98 ust. 3 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.) zamieszczony w rozdziale regu- lującym nadzór nad działalnością gminy. To powoduje, że nie istnieje przepis uprawniający organizatora zgromadzenia do odwołania się od takiej decyzji . Zdaniem Wnioskodawcy, zna- czenie zarządzenia zastępczego nie ogranicza się jedynie do relacji między organem nadzoru a nadzorowaną gminą. Ma ono bezpośredni wpływ na sytuację prawną organizatora zgroma- dzenia. W opinii Wnioskodawcy, nastąpiło naruszające standardy art. 32 ust. 1 Konstytucji zróżnicowanie sytuacji prawnej organizatorów zgromadzeń, którzy otrzymali zakaz organiza- cji zgromadzenia, w zależności od organu, który wydał takie rozstrzygnięcie. Adresatowi de- cyzji wydanej przez organ gminy przysługiwać będzie prawo odwołania do sądu okręgowego, a adresat zarządzenia zastępczego wojewody takiego uprawnienia nie będzie miał. W ten spo- sób, zdan iem W nioskodawcy, ustawa zmieniająca pozbawia organizatora zgromadzenia, wo- bec którego wydano zarządzenie zastępcze , ochrony sądowej , z naruszeniem zasad konstytu- cyjnych (art. 45 ust. 1 Konstytucji) . Pominięcie, którego w ocenie W nioskodawcy dopuścił się ustawodawca, prowadzi do naruszenia przysługującego każdemu prawa do sprawiedliwe- go i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. 1.5. Wnioskodawca zakwestionował również zgodność art. 2 u stawy zmieniającej z art. 2 Konstytucji. Przypomniał, że zgodnie z orzecznictwem TK, na bezpośrednie działanie OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 4 nowego prawa wobec sytuacji zastanych można zdecydować się tylko wtedy, gdy za działa- niem nowego prawa przemawia ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z inte resami jednostki. Jednocześnie Wnioskodawca zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu pro- jektu ustawy zmieniającej nie powołano argumentów za retroaktywnym działaniem zaskarżo- nego przepisu. Decyzja ustawodawcy o stosowaniu nowych norm prawnych do wszelkich stosunków prawnych, już istniejących i tych, które dopiero powstaną, jest zwykle zaskakująca dla adresatów i może pogorszyć ich sytuację. Przepisy intertemporalne nie mogą, zdaniem W nioskodawcy, naruszać podstawowych zasad konstytucyjnych, w szczególności równości wobec prawa i równego traktowania przez władze publiczne. Wnioskodawca stwierdził, że wprowadzenie przepisu intertemporalnego polegającego na stosowaniu do stosunków i zdarzeń powstałych przed dniem wejścia w życia ustawy zmie- niaj ącej przepisów dotychczasowych, a do tych, które powstały po wejściu w życie noweliza- cji – nowych przepisów, umożliwiłoby kompromis między poszanowaniem stanu bezpieczeń- stwa prawnego a nieuchronnością dokonania zmiany prawa. W ocenie Wnioskodawcy, art. 2 u stawy zmieniającej narusza art. 2 Konstytucji z uwagi na brak argumentów usprawiedliwiających naruszenie zakazu retroaktywności , przy jednoczesnym braku wskazania jakiejkolwiek wartości konstytucyjnej wymagającej ochrony kosztem wprowadzenia rozwiązań z mo cą wsteczną, ani ważnego interesu publicznego uza- sadniającego jego naruszenie. 2. Prokurator Generalny pismem z 3 lutego 2017 r. przedstawił stanowisko, że: 1) art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej, rozpatrywany łącznie z art. 1 pkt 1 tej ustawy w części dotyczącej zdania trzeciego dodawanego w art. 12 ust. l ustawy – Prawo o zgromadzeniach oraz rozpatrywany łącznie z art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, jest zgodny z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 i art. 32 ust. 1 Konstytucji 2) art. 1 pkt 4 ustawy zmieniając ej, w części dotyczącej art. 26b ust. 4 dodawanego do ustawy – Prawo o zgromadzeniach w zakresie, w jakim nie zawiera normy przewidującej za- skarżalność przez organizatora zgromadzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia, jest zgodny z art. 32 ust. l i art. 45 ust. l w związku z art. 57 Konstytucji 3) art. 2 ustawy zmieniającej jest zgodny z art. 2 Konstytucji. 2.1. Prokurator doprecyzował przedmiot zaskarżenia wynikający z punktu pierwszego petitum wniosku i wskazał, że intencją Prezydenta RP było poddanie kontroli konstytucyjno- ści nowej kategorii zgromadzenia publicznego, tzn. zgromadzenia organizowanego cyklicz- nie, którego elementy konstrukcyjne zostały określone we wszystkich regulacjach wprowa- dzonych do ustawy – Prawo o zgromadzeniach przez art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej (zob. art. 26a-26e ustawy). Ponadto zarzuty Wnioskodawcy sformułowane wobec art. 1 pkt 4 usta- wy zmieniającej skupiają się na wprowadzeniu tą ustawą pierwszeństwa publicznych zgro- madzeń cyklicznych przed pozostałymi zgromadzeniami publicznymi (niecyklicznymi). Pierwszeństwo to nie wynika z treści art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej, ale z: 1) art. 1 pkt 1 w części, w jakiej przepis ten zmienia art. 12 ust. l ustawy – Prawo o zgromadzeniach, doda- jąc do niego zdanie trzecie o treści: „ [z]gromadzeniom, o których mowa w art. 26a, przysłu- guje pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu zorganizowania zgromadzenia”, oraz art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, który dodaje do art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach nową prze- słankę wydania d ecyzji o zakazie zgromadzenia. Z tego powodu Prokurator uznał, że wniosek Prezydenta RP zmierza do zakwestionowania zgodności z Konstytucją normy zawartej w art. 1 pkt 4 w związku z art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej w części, w jakiej przepis ten do- daje zdanie trzecie do art. 12 ust. l ustawy – Prawo o zgromadzeniach, oraz w związku z art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej . OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 5 2.2. Zdaniem Prokuratora Generalnego, nie można mówić o stanie niepewności praw- nej podmiotów, które chcą skorzystać z wolności zgromadzeń, ponieważ informacja o decyzji wojewody w przedmiocie zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń jest udostępniana w Biuletynie Informacji Publicznej. Ponadto organizator, miejsce i termin zgromadzenia cy- klicznego są znane społeczności lokalnej, w tym organi zatorom innych zgromadzeń. W opinii Prokuratora Generalnego, wydanie przez wojewodę zgody na organizację zgromadzenia cyklicznego ogranicza wolność zgromadzeń gwarantowaną w art. 57 Konstytu- cji. Prokurator Generalny zwrócił też uwagę, że mimo surowszych kryteriów niezbędności ograniczenia wolności zgromadzeń, wynikających z zasady proporcjonalności, wprowadzenie do ustawy – Prawo o zgromadzeniach nowej kategorii zgromadzenia – zgromadzenia cyklicz- nego, wymogi te spełnia. 2.3. Prokurator Generalny stwierdzi ł, że instytucja zgromadzenia cyklicznego ograni- czająca wolność zgromadzeń służy ochronie bezpieczeństwa i porządku publicznego. Zapew- nia też warunki sprzyjające niezakłóconemu przebiegowi tego zgromadzenia, a w ten sposób gwarantuje skuteczną możliwość ko rzystania z wolności zgromadzeń. Ponadto umożliwia korzystanie z wolności zgromadzeń w wypadku zgromadzeń cyklicznych bez konieczności ich notyfikacji za każdym razem w organie gminy. Jednocześnie organizatorom innych zgro- madzeń zapewnia wiedzę o miejscu i czasie mających się odbyć zgromadzeń cyklicznych, co daje im możliwość zaplanowania własnych zgromadzeń. Z tych względów, w ocenie Prokuratora Generalnego, wprowadzenie ustawą zmienia- jącą nowej kategorii zgromadzeń organizowanych cyklicznie jest zgodne z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 2.4. Prokurator Generalny stwierdził, że kategoria zgromadzeń organizowanych cy- klicznie nie narusza art. 32 ust. 1 Konstytucji, gdyż nie różnicuje sytuacji prawnej zgroma- dzeń publicznych w oparciu o jakąkolwiek przesłankę. Zdaniem Prokuratora Generalnego, zgromadzenia organizowane cyklicznie mimo, że nie podlegają procedurze notyfikacji w organie gminy, są kontrolowane pod kątem prze- słanek z art. 14 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach. To znaczy, że organ gminy może wydać decyzję o zakazie jednostkowego zgromadzenia wchodzącego w skład zgromadzenia cyklicznego, jeżeli stwierdzi, że istnieje potrzeba ochrony wartości, jaką jest bezpieczeństwo i porządek publiczny na terenie gminy. 2.5. Prokurator Generalny, w odniesieniu do braku możliwości zaskarżenia przez or- ganizatora zgromadzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia, uznał, że art. 26b ust. 4 dodany do ustawy – Prawo o zgromadzeniach ustawą zmieniającą nie unie- możliwia zaskarżenia przez organizatora zgromadzenia zarządzenia zastępczego o zakazie zgromadzenia. Zdaniem Prokuratora Generalnego, prawo do zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody do sądu administracyjnego zarówno przez organ gminny jak i przez organizatora zgromadzen ia „zakazanego”, mającego w tym własny interes prawny, wynika z ogólnej kom- petencji sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne. W opinii Prokuratora, prawo zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody przez upraw- nione podmioty nie zostało wyłączone, ponieważ ani kwestionowany przepis, ani żaden inny przepis ustawy – Prawo o zgromadzeniach nie wprowadza wyraźnego zakazu zaskarżania zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia. W ocenie Prokuratora Generalnego, art. 26b ust. 4 ustawy – Prawo o zgromadzeniach w zakresie, w jakim nie przewiduje zaskarżalności przez organizatora zgromadzenia zarzą- dzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57 Konstytucji. OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 6 2.6. Prokurator Generalny uznał, że art. 2 ustawy zmieniającej ma charakter retrospek- tywny, gdyż odnosi się do sytuacji powstałych pod rządami przepisów dotychczasowych i trwających po wejściu w życie przepisów nowych. Stosunek prawny zostaje, w opinii Pro- kuratora Generalnego, nawiązany między organizatorem zgromadzenia a organem gminy z chwilą złożenia do organu gminy zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia i trwa do momentu zakończenia zgromadzenia. W związku z tym kwestionowany przepis intertemporalny nie narusza zakazu retroakcji, a tym samym jest zgodny z art. 2 Konstytucji. 3. Marszałek Sejmu pismem z 8 lutego 2017 r. zajął stanowisko w sprawie, wnosząc o stwierdzenie, że: 1) art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej w zakresie, w jak im różnicuje status zgromadzeń publicznych, jest zgodny z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji, 2) art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej , dodający do ustawy – Prawo o zgromadzeniach art. 26b ust. 4 rozumiany w ten sposób, że zarządzenie zastępcze o zakazie zgromadzania jest decyzją o zakazie zgromadzenia, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy – Prawo o zgroma- dzeniach, jest zgodny z art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 w związku z art. 57 Konstytucji. 3) art. 2 ustawy zmieniającej nie jest niezgodny z zasadą lex retro non agit. 3.1. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że w ustawie – Prawo o zgromadzeniach wyod- rębniono już poszczególne typy zgromadzeń , określając ich odmienny status prawny i czę- ściowo inaczej kształtując ich organizację. Rozstrzygając o wzajemnych relac jach rodzajów zgromadzeń , ustawodawca dał pierwszeństwo zgromadzeniom notyfikowanym przed sponta- nicznymi, na których ciąży obowiązek niezakłócania zgromadzeń notyfikowanych. Marszałek podkreślił też, że regulacje te nie budzą zastrzeżeń W nioskodawcy. 3.2. W odniesieniu do zarzutu uprzywilejowania zgromadzeń cyklicznych, Marszałek za znaczył, że Sejm odmiennie niż Wnioskodawca rozumie obowiązki ustawodawcy w zakresie wyznaczenia procedury organizowania zgromadzeń. W sytuacji, gdy ustawodawca tak ukształtował relacje między przewidzianymi w ustawie typami zgromadzeń, że zorgani- zowanie każdego z nich jest możliwe dla wszystkich obywateli i innych zainteresowanych osób, dopuszczalne i zgodne ze standardami konstytucyjnymi jest zróżnicowanie warunków ich odbycia oraz procedury ich przygotowania. Marszałek Sejmu nie podzielił poglądu Wnioskodawcy, że sytuacja prawna zgroma- dzenia cyklicznego jest bardziej korzystna niż innych zgromadzeń, ponieważ organizowanie zgromadzeń cyklicznych podlega bardziej rygorystycznej p rocedurze w porównaniu z pozo- stałymi zgromadzeniami. Zgromadzenie cykliczne może odbyć się wyłącznie po spełnieniu przesłanek określonych w nowym art. 26a ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach. Wymóg trzyletniego okresu, w którym organizator przeprowadzał spotkania stanowi rygorystyczną przesłankę zawężającą grupę podmiotów, które chciałyby skorzystać z tego rodzaju zgroma- dzenia. Ma rszałek Sejmu podzielił pogląd Wnioskodawcy, że cel zgromadzeń cyklicznych nie został określony, czyli mogą one odbywać się w każdym celu. Nie zgadza się za to z twier- dzeniem, że takie ukształtowanie przedmiotowej wolności stanowi wyraz dyskryminacji. Zdaniem Marszałka, nie można przesądzić, że procedura organizowania zgromadzenia cyklicznego generalnie jest bardziej korzystna ni ż innych zgromadzeń, ponieważ organizato- rzy zgromadzenia cyklicznego muszą np. uzyskać zgodę wojewody. Marszałek Sejmu przypomniał, że na ustawodawcy ciąży konstytucyjny obowiązek umożliwienia organizatorom przeprowadzenia w bezpiecznych warunkach zgromadzenia, a intencja ustawodawcy została wyrażona w trakcie prac legislacyjnych. Mimo pierwszeństwa zgromadzeń cyklicznych, kontrmanifestacja też ma prawo się odbyć, ale 100 m dalej. OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 7 W związku z tym, w ocenie Marszałka Sejmu, przyjęta konstrukcja zgromadzeń cy- klicznych nie narusza standardu konstytucyjnego określonego w art. 32 ust. 1 i art. 57 Kon- stytucji. 3.3. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że przepis wprowadzający zakaz zgromadzeń w formie zarządzenia zastępczego nie miał na celu wyłączenia prawa do sądu or ganizatora zakazanego zgromadzenia, ale zagwarantowanie wykonania obowiązku nałożonego na gminę, czyli zapewnienia pierwszeństwa zgromadzeniu cyklicznemu. Zdaniem Marszałka, sądy mu- szą przeprowadzić prokonstytucyjną wykładnię zarówno nowego art. 26b ust. 4 jak i art. 16 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach. W ocenie Marszałka wprowadzenie zakazu zgro- madzeń w formie zarządzenia zastępczego powoduje zmianę treści art. 16 ustawy – Prawo o zgromadzeniach w ten sposób, że pod pojęciem „decyzji o zakazie zgroma dzenia” należy rozumieć także zarządzenie zastępcze zakazujące zgromadzenia. Taka interpretacja art. 16 ustawy – Prawo o zgromadzeniach zapewnia organizatorowi zgromadzenia prawo do sądu. Jednocześnie Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że procedura odwoławcza określona w art. 16 ust. 2-7 ustawy – Prawo o zgromadzeniach nie gwarantuje wojewodzie statusu uczestnika postępowania, co powinno zostać skorygowane przez interwencję legislacyjną. Zdaniem Marszałka Sejmu, przyjęcie proponowanego przez Sejm rozumienia art. 16 ustawy – Prawo o zgromadzeniach prowadzi do wniosku, że niezależnie od typu organu, któ- ry wydał zakaz zgromadzeń, organizatorowi zakazanego zgromadzenia w równym stopniu jest zapewniona sądowa droga odwoławcza. Marszałek Sejmu zwrócił uwagę, że warunk iem uzyskania zgody na zgromadzenie cykliczne jest trzyletnia historia spotkań, poprzedzająca moment wystąpienia z wnioskiem o zgodę, czyli pełna aplikacja regulacji umożliwiających skorzystanie z prawa organizowania nowego typu zgromadzeń nastąpi dopiero trzy lata po rozpoczęciu obowiązywania ustawy zmieniającej. 3.4. W ocenie Marszałka Sejmu, w art. 2 ustawy zmieniającej ustawodawca zastoso- wał zasadę bezpośredniego stosowania nowych przepisów , aby w zmienionych warunkach ustawowych dać pierwszeństwo now ej instytucji – zgromadzeniom cyklicznym. Zdaniem Marszałka Sejmu , nie mamy do czynienia z retroakcją, bo nie dojdzie w tej sytuacji do zasto- sowania nowych przepisów do tzw. zamkniętego stanu faktycznego ukształtowanego w pełni pod rządami przepisów wcześniej obowiązujących. Kwestionowany przepis intertemporalny zawiera nakaz stosowania nowych przepisów do stosunków prawnych, które zostały nawią- zane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zrealizowane. W ten sposób, w opinii Marszałka Sejmu, mamy do czynienia z retroakcją pozorną. W związku z tym wskazana przez W nioskodawcę zasada lex retro non agit nie stanowi adekwatnego wzorca kontroli. II Na rozprawie 16 marca 2017 r. przedstawiciel Wnioskodawcy, przedstawiciel Sejmu oraz Prokur ator Generalny podtrzymali dotychczasowe stanowiska zajęte w przedłożonych pismach procesowych. Przedstawiciel Prezydenta RP zwrócił uwagę, że w uzasadnieniu ustawy nie wyja- śniono dostatecznie, dlaczego w ustawie zmieniającej – Prawo o zgromadzeniach przyj ęto określony sposób regulacji sytuacji międzyczasowej. Przedstawiciel Prezydenta RP stwierdził ponadto, że ustawodawca może modyfiko- wać kwestie dotyczące wolności zgromadzeń. Nie może jednak naruszać wolności zgroma- dzeń innych osób. Wśród przesłanek określających pierwszeństwo zgromadzeń, moment OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 8 zgłoszenia może być jednym z kryteriów. Ustawodawca może wskazać jednakże inne kryte- ria. Wskazując podstawy prawne braku możliwości skarżenia zarządzenia zastępczego wojewody, przedstawiciel Prezydenta RP wyjaśnił, że niemożność ta wynika z art. 26b ust. 4 ustawy – Prawo o zgromadzeniach w brzmieniu nadawanym ustawą zmieniającą oraz z ogól- nych przepisów dotyczących weryfikacji zarządzeń zastępczych uregulowanych w ustawie o samorządzie gminnym. Przedstawiciel Wnio skodawcy stwierdził, że nie można traktować zarządzenia zastęp- czego wojewody jako decyzji administracyjnej. Z tego powodu, że nie każdy, kto ma w tym interes prawny może to rozstrzygnięcie kwestionować. Zdaniem przedstawiciela Prezydenta RP, fakt notyfikacji zgromadzenia nie rodzi uprawnienia do jego odbycia. Poprzez zgłoszenie nie nabywa się tego prawa. Organ gminy może wydać zakaz odbycia zgromadzenia w wymienionych w ustawie przypadkach. Przedstawiciel Sejmu podkreślił, że ustawa zmieniająca – Prawo o zgromadzeniach będzie miała zastosowanie do zgromadzeń, które będą się odbywać po jej wejściu w życie. Nie będzie z mocą wsteczną dotyczyć ona zgromadzeń, które już się odbyły. Wymogi doty- czące organizacji zgromadzeń cyklicznych są bardziej rygorystyczne. P rzedstawiciel Sejmu uznał, że zarządzenie zastępcze ma charakter decyzji admini- stracyjnej, które podlega zaskarżeniu. Możliwe jest dokonanie prokonstytucyjnej wykładni w tym zakresie. Prokurator Generalny wskazał, że ustawodawca ma możliwość ukształtowania w różny sposób przepisów przejściowych. W ustawie zmieniającej – Prawo o zgromadze- niach zastosowana została jedna z dopuszczalnych metod regulacyjnych. Ponadto, w ocenie Prokuratora Generalnego, na etapie kontroli prewencyjnej trudno przewidzieć jak ukształtuje się kontrola sądowa zarządzenia zastępczego wojewody. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Uwagi wprowadzające. W dotychczasowym orzecznictwie Trybunał wielokrotnie zwracał uwagę, że kontrola konstytucyjności prawa przebiega w oparciu o domniemanie, że badane normy są zgodne z Konstytucją. Wskazywał też, że szczególnie silne domniemanie konstytucyjności ma miej- sce w kontroli prewencyjnej. Tzw. silniej zarysowane domniemanie konstytucyjności Trybu- nał wywodził przede wszystkim z tego, że badanie zgodności z Konstytucją przepisów za- kwestionowanych w tym trybie może polegać tylko na ocenie tekstu przepisu, bo na tak wczesnym etapie nie jest możliwa pełna ocena, jaki kształt przybierze badana treść w procesie jej stosowania. Trybunał podkreślał, że specyfika kontroli prewencyjnej polega więc nie tyle na szczególnie mocnym domniemaniu konstytucyjności aktów poddanych tego rodzaju kontroli, bo w istocie siłę tego domniemania należy uznać za jednakową w każdym typie kontroli sprawowanej przez sąd konstytucyjny, ile na tym, że w wypadku kontroli prewencyjnej Try- bunał dysponuje wiedzą jedynie o treści zakwestionowanych przepisów. Brakuje mu nato- miast wiedzy o tym, w jaki sposób takie przepisy są czy będą interpretowane i stosowane (zob. wyrok z 18 stycznia 2012 r., sygn. Kp 5/09, OTK ZU nr 1/A/2012, poz. 5). Na tym eta- pie nie może bowiem ocenić znaczenia kwestionowanych norm, jak również odnosić się do ustalonych następstw ic h stosowania (zob. wyrok z 14 czerwca 2011 r., sygn. Kp 1/11, OTK ZU nr 5/A/2011, poz. 41). Trybunał nie może również a priori zakładać, że ustawa będzie stosowana w sposób niezgodny z Konstytucją, w sytuacji gdy jej prokonstytucyjna wykładnia OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 9 jest możliwa (zob. wyrok z 20 lipca 2011 r., sygn. K 9/11, OTK ZU nr 6/A/2011, poz. 61). Wyżej wskazany pogląd został ugruntowany w orzecznictwie Trybunału, zarówno wcześniejszym (zob. m.in. orzeczenie z 20 listopada 1995 r., sygn. K 23/95, OTK w 1995 r., cz. II, poz. 33), jak i wydanym po wejściu w ży cie Konstytucji z 1997 r. (zob. m.in. wyroki z: 7 lutego 2001 r., sygn. K 27/00, OTK ZU nr 2/2001, poz. 29; 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08, OTK ZU nr 7/A/2009, poz. 112; 4 listopada 2009 r., sygn. Kp 1/08, OTK ZU nr 10/A/2009, poz. 145; 3 grudnia 2009 r., sygn. Kp 8/09, OTK ZU nr 11/A/2009, poz. 164; 20 stycznia 2010 r., sygn. Kp 6/09, OTK ZU nr 1/A/2010, poz. 3; 20 kwietnia 2011 r., sygn. Kp 7/09, OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 26). Kontrola prewencyjna wiąże się z koniecznością zachowania przez Trybunał Konstytu- cyjny, oceniający materialnoprawne zarzuty sformułowane w tym trybie, szczególnej powścią- gliwości. Jest to związane z ograniczoną wiedzą o tym, jak w praktyce będą odczytywane skarżo- ne przepisy (zob. wyroki z: 28 listopada 2007 r., sygn. K 39/07, OTK ZU nr 10/A/2007, poz. 129; 16 lipca 2009 r., sygn. Kp 4/08 i 3 grudnia 2009 r., sygn. Kp 8/09). Kontrola prewencyjna musi też uwzględniać to, że ustawodawca ma prawo, a nawet obowiązek poszukiwania najwłaściw- szych ram realizacji wolności i praw konstytucyjnych. Trybunał Konstytucyjny akcentował w orzecznictwie zasadę prokonstytucyjnej wy- kładni przepisów. Zasada ta koresponduje z domniemaniem konstytucyjności ustawy, którego przełamanie wymaga wykazania, że w żadnym z możliwych sposobów rozumienia przepisu nie jest on zgodny z Konstytucją. Trybunał stwierdzał, że orzeczenie o niekonstytucyjności przepisu ma charakter ultimae rationis i powinno być każdorazowo poprzedzone próbą doko- nan ia jego wykładni w zgodzie z Konstytucją (tak np. wyrok z 28 kwietnia 1999 r., sygn. K 3/99, OTK ZU nr 4/1999, poz. 73). W zakresie kontroli prewencyjnej tylko daleko idące istotne rozbieżności interpreta- cyjne, których z bardzo wysokim prawdopodobieństwem można się spodziewać w przyszło- ści, mogą być podstawą stwierdzenia niezgodności z Konstytucją określonego przepisu prawa (zob. wyroki TK z: 12 czerwca 2008 r., sygn. K 50/05, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 79; 13 paź- dziernika 2010 r., sygn. Kp 1/09, OTK ZU nr 8/A/2010, poz. 74). Nie znaczy to jednak, że dokonując oceny przepisów w trybie kontroli prewencyjnej, Trybunał nie może kierować się zasadami doświadczenia życiowego i względami notoryjno- ści powszechnej lub urzędowej. Przeciwnie, „musi [on] wykazać wysoki stopień przezorności i przewidzieć ewentualne problemy, jakie mogą się pojawić po wejściu w życie ustawy” (zob. wyrok z 20 listopada 2002 r., sygn. K 41/02, OTK ZU nr 6/A/2002, poz. 83). W imię słusznych idei powściągliwości orzeczniczej i dokonywania wykł adni w zgodzie z Konstytu- cją, Trybunał nie może powstrzymywać się od stwierdzania niekonstytucyjności tych przepi- sów, których treść − już na etapie poprzedzającym ustalenie sposobu ich stosowania – budzi zasadnicze wątpliwości. Szczególny charakter kontro li realizowanej w trybie prewencyjnym nie oznacza, że Trybunał, orzekając na wniosek Prezydenta, mógłby w danych okolicznościach odstąpić od przypisanej mu roli ustrojowej i stać się w praktyce organem zastępującym ustawodawcę. Trybunał Konstytucyjny , doko nując oceny zarzutów w niniejszej sprawie, wziął pod uwagę wyżej wskazane tezy wynikające z jego dotychczasowego dorobku orzeczniczego. 2. Istota zarzutów wskazanych we wniosku Prezydenta RP. 2.1. Przedmiot kontroli. Prezydent Rzeczypos politej Polskiej ( dalej także: W nioskodawca), w trybie kontroli prewencyjnej zwrócił się z wnioskiem do Trybunału o zbadanie zgodności art. 1 pkt 4 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach (dalej: ustawa zmie- niająca) dodającego do ustawy z dnia 24 lipca 2015 r. – Prawo o zgromadzeniach (Dz. U . OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 10 poz. 1485; dalej: ustawa – Prawo o zgromadzeniach) nowy rozdział regulujący postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji, a następnie tego samego p rzepisu, ale tylko w odniesien iu do dodawanego nowego art. 26b ust. 4 w brzmieniu: „ W przypadku niewykonania przez organ gminy obowiązku, o którym mowa w ust. 3, wojewoda wydaje niezwłocznie zarządzenie z astępcze o zakazie zgromadze- nia ” z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57 Konstytucji. Ponadto W nioskodawca zakwestionował art. 2 ustawy zmieniającej zawierający prze- pis intertemporalny w brzmieniu: „Do zgromadzeń, o których organizacji wniesiono zawia- domienia przed dniem wejścia w życie niniej szej ustawy i które mają odbywać się w tym sa- mym miejscu i czasie co zgromadzenia, o których mowa w art. 26a ustawy zmienianej w art. 1, stosuje się art. 26b ust. 3 i 4 , ustawy zmienianej w art. 1 ” jako niezgodny z art. 2 Konstytucji. 2.2. Problemy konsty tucyjne. Przedstawione przez W nioskodawcę zastrzeżenia odnośnie do ustawy zmieniającej dotyczą następujących zagadnień. Po pierwsze, Prezydent RP zakwestionował uprzywilejowaną pozycję nowej kategorii zgromadzeń, tj. zgromadzeń cyklicznych , i stwierdził, że regulacja narusza wolność zgroma- dzeń (art. 57 Konstytucji), w szczególności w kontekście realizacji zasady równości (art. 32 Konst ytucji). Uznał, że zróżnicowania uprawnień i obowiązków poszczególnych zgromadzeń publicznych nie uzasadniają konstytucyjne wartoś ci. To , zdaniem W nioskodawcy, może ogra- niczyć możliwość korzystania z wolności zgromadzeń (art. 57 Konstytucji). Po drugie, zdaniem W nioskodawcy, brak możliwości kwestionowania przed sądem decyzji o zakazie zgromadzenia wydanej w formie zarządzenia zastępczego wojewody naru- sza prawo równego dostępu do sądu (art. 45 ust. 1 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji), a przez to uniemożliwia realizowanie wolności zgromadzeń. Po trzecie, zakwestionowano art. 2 ustawy zmieniającej, który nakazuje stosowanie nowych przepisów do zgromadzeń zgłoszonych przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Wnioskodawca stwierdził, że na podstawie tego przepisu zakaz odbycia zgromadzenia nastąpi z przyczyn nieistniejących w dniu zawiadomienia. Zgodnie z ustawą – Prawo o zgromadze- niach, informacja o zamiarze zorganizowania zgromadzenia, które nie jest zgromadzeniem cyklicznym, powinna dotrzeć do organu gminy nie wcześniej niż na 30 dni przed planowaną datą zgromadzenia. W ocenie Prezydenta RP , jest to niezgodne z wynikającym z art. 2 Kon- stytucji zakazem działania prawa wstecz. Wobec wyżej przedstawionych zarzutów, Trybunał musiał rozważyć, czy wprowadze- nie instytucji zgromadzenia cyklicznego narusza konstytucyjną wolność zgromadzeń w kontekście dotyczącym zasady równości, a także odnieść się do zarzutu dotyczącego braku sądowej kontroli decyzji o zakazie zgromadzenia w zakresie wskazanym we wniosku. Ponad- to Trybunał zbadał też, czy przepis przejściowy ustawy zmieniającej spełnia wymogi wynika- jące z zasad poprawnej legislacji w kontekście zakazu działania prawa wstecz. 3. Charakterystyka zgromadzeń w ustawie – Prawo o zgromadzeniach. 3.1. Prawo do pokojowego zgromadzenia jest nie tylko jednym z praw wolnościowych przysługujących jednostce w demokratycznym państwie prawa, ale należy do tych praw, które uznawane są za warunek istnienia demokratycznego społeczeństwa . Dlatego znajduje ono potwierdzenie w wielu fundamentalnych aktach prawnych, w tym w Konstytucji, jak i wiążą- cej Polskę Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawo wych wolności, sporządzonej w Rzymie dnia 4 listopada 1950 r. (Dz. U. z 1993 r. Nr 61, poz. 284, ze zm.; dalej: EKPC). W art. 57 Konstytucji prawo to ujęte jest expressis verbis jako „wolność organizowa- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 11 nia pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich”. Wolność pokojowego zgromadzenia nie ma charakteru bezwzględnego. Dlate- go państwo (ustawodawca) może określać prawne ramy jej realizacji, a nawet ograniczać ko- rzystanie z tej wolności. Takie działania ustawodawcy podlegają jednak kontroli, w której podstawow ą przesłanką kontrolną jest proporcjonalność. 3.2. W obecnym stanie prawnym, sposób realizacji wolności zgromadzeń jest uregu- lowany między innymi w ustawie – Prawo o zgromadzeniach. Akt ten wyróżnia dwa rodzaje zgromadzeń, których definicje są zawarte w art. 3 ustawy. Zgodnie z art. 3 ust. 1 ustawy, zgromadzeniem jest zgrupowanie osób na otwartej przestrzeni dostępnej dla nieokreślonych imiennie osób w określonym miejscu w celu odbycia wspólnych obrad lub w celu wspólnego wyrażenia stanowiska w sprawach publicznych. Zgromadzeniem spontanicznym jest nato- miast zgromadzenie, które odbywa się w związku z zaistniałym nagłym i niemożliwym do wcześniejszego przewidzenia wydarzeniem związanym ze sferą publiczną, którego odbycie w innym terminie byłoby niecelowe lub mało istotne z punktu widzenia debaty publicznej (art. 3 ust. 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). Tryb realizacji wolności zgromadzeń, tj. organizacji, odbywania i rozwiązywania zgromadzeń może przebiegać w procedurze ogólnej (rozdział 2 ustawy – Prawo o zgroma- dzeniach) albo uproszczonej (rozdział 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). 3.2.1. Rozdział 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach reguluje tryb ogólny postępowa- nia w sprawie organizowania, odbywania i rozwiązywania zgromadzeń. Zgodnie z art. 7 ustawy – Prawo o zgromadzeniach: „1. Organizator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgromadzenia. 2. Jeżeli zgromadzenie jest organizowane na terenie więcej niż jednej gminy, w każdej z gmin prowadzi się odrębne postępowanie. 3. Organ gminy, po otrzymaniu zawiadomienia o zamia- rze zorganizowania zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie na stronie podmiotowej w Biule- tynie Informacji Publicznej informację o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia”. Zasadą ogólną wynikającą z ustawy – Prawo o zgromadzeniach jest więc zawiado- mienie właściwego organu o zamiarze zorganizowania zgromadzenia (notyfikacja), zgodnie z wymogami formalnymi wynik ającymi z przepisów prawa (zob. art. 7-9 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). Informacja o planowanym zgromadzeniu jest udostępniana w Biuletynie Informacji Publicznej (dalej: także BIP). Przyjęcie zawiadomienia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia i podanie tej informacji w BIP przez właściwe organy umożliwia przeprowa- dzenie tego zgromadzenia. Dopiero gdy w danym czasie i miejscu ma się odbyć więcej niż jedno zgłoszone zgromadzenie przepisy regulują zasady rozwiązywania konfliktów w tym zakresie. Ponadto w określonych w ypadkach, w związku z przesłankami wskazanymi w art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, właściwy organ może wydać decyzję o zakazie zgromadzenia. 3.2.2. Szczególną wobec rozdziału 2 regulacją jest rozdział 3 usta wy – Prawo o zgro- madzeniach. Jest w nim określony tryb uproszczony postępowania w sprawie organizowania, odbywania i rozwiązywania zgromadzeń. Zgodnie z art. 21 ustawy – Prawo o zgromadze- niach: „W przypadku gdy organizator zgromadzenia uzna, że planowane zgromadzenie nie będzie powodować utrudnień w ruchu drogowym, a w szczególności powodować zmiany w jego organizacji, do organizacji takiego zgromadzenia organizator może zastosować przepi- sy niniejszego rozdziału”. Z wyżej wskazanego przepisu wynika, że organizator zgromadzenia, które w jego ocenie, nie będzie powodować utrudnień w ruchu drogowym, a w s zczególności powodować zmiany jego organizacji, zawiadamia o zamiarze zorganizowania zgromadzenia właściwe gminne (miejskie) centrum zarządzania kryzysowego, a gdy w danej gminie nie zostało ono OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 12 utworzone – wojewódzkie centrum zarządzania kryzysowego (art. 22 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). W procedurze uproszczonej wyraźn i e wyartykułowano nakaz powstrzymania się od wszelkiego rodzaju zachowań mogących powodować utrudnienia w ruchu drogowym. Po- dobnie jak w wypadku zgromadzeń organizowanych w trybie ogólnym, warunkiem odbycia zgromadzenia, o którym mowa w rozdziale 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, jest zawia- domienie uprawnionego do tego organu. Zawiad omienie to należy złożyć nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 2 dni przed planowaną datą zgromadzenia (art. 22 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). Wskazany okres różni się zatem od terminu zawiadamiania o zamiarze organizacji zgromadzenia w trybie ogólnym. W tamtym bowiem wypadku organi- zator zgromadzenia zawiadamia organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia w taki sposób, aby wiadomość dotarła do organu nie wcześniej niż na 30 dni i nie później niż na 6 dni przed planowaną datą zgro madzenia (art. 7 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). 3.2.3. W rozdziale 4 ustawy – Prawo o zgromadzeniach określono zasady dotyczące zgromadzeń spontanicznych. Art. 27 ustawy stanowi, że: „Uczestnicy zgromadzenia sponta- nicznego nie mogą zakłócać prz ebiegu zgromadzenia organizowanego w trybie przepisów rozdziału 2 lub 3”. W wypadku zgromadzenia spontanicznego nie istnieje prawny obowiązek zawiado- mienia o zamiarze organizacji zgromadzenia. Może się ono zatem odbyć bez konieczności uprzedniego spełnienia określonych wymogów, o ile nie narusza wolności zgromadzeń oraz innych przepisów prawa. Istotą tak przyjętej konstrukcji prawnej jest dokonana przez ustawodawcę swoista hie- rarchizacja zgromadzeń polegająca na stworzeniu jasnego, normatywnego ograniczen ia spo- sobu wykonywania wolności zgromadzeń w form ie zgromadzeń spontanicznych, przez literalne wyartykułowanie zakazu zakłócania przebiegu zgromadzeń (zwykłych), co do których istniał obowiązek ich notyfikacji. Określony kształt normy nie wskazuje wcale (z a- węża), że dotyczy to zgromadzeń spontanic znych organizowanych jako kontrzgromadzenia, ale pozwala obejmować tym ograniczeniem także zgromadzenia spontaniczne, które są orga- nizowane w całkiem innym przedmiocie niż zgromadzenia organizowane w trybie przepis ów rozdziału 2 lub 3. Jest to więc zawężenie generalne, pokazujące określone podporządkowanie. 3.2.4. Z powyższego wynika, że ustawa – Prawo o zgromadzeniach w szerokim zakre- sie umożliwia realizację wolności zgromadzeń. W szczególności, oprócz obowiązku zawia- domienia właściwego organu o zamiarze organizacji zgromadzenia (notyfikacji) nie istnieją szczególne wymogi proceduralne, by dane zgromadzenie się odbyło. W odniesieniu do zgro- madzeń spontanicznych nie istnieje nawet obowiązek notyfikacyjny. W żadnym z wyżej wskazanych wypadków nie jest wymagana zgoda organu władzy publicznej na organizację zgromadzenia. Dopiero, gdy: 1) cel zgłoszonego zgromadzenia na- rusza wolność pokojowego zgromadzania się, 2) zgromadzenie jest organizowane przez osobę nieposiadającą pełnej zdolności do czynności prawnych, 3) odbycie zgromadzenia narusza zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie narusza przepisy karne, 4) jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych roz- miarach, w tym gdy zagrożenia tego nie udało się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, może zostać wydana decyzja o zaka- zie zgromadzenia (zob. art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). W sytuacji gdy planowa ne jest kilka zgromadzeń w tym samym miejscu i czasie, przepisy ustawy określiły reguły kolizyjne w tym zakresie (art. 12 i art. 13 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). W szczególności wskazano, że jeżeli wniesiono zawiadomienia o zamia- rze zorganizowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń, które mają zostać zorganizowane chociażby częściowo w tym samym miejscu i czasie, i nie jest możliwe ich odbycie w taki OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 13 sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych roz- miarach, o pi erwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność wnie- sienia zawiadomień. W takim w ypadku organ gminy niezwłocznie wzywa, telefonicznie i za pomocą środ- ków komunikacji elektronicznej, do zmiany miejsca lub czasu zgromadzeń organizatorów z gromadzeń, którym nie przysługuje pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu (zob. art. 12 ust. 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach). Organ gminy może przeprowadzić rozprawę administracyjną, jeżeli usprawni to uzgodnienie zmiany miejsca lub czasu zgromadzeń (art. 13 ust. 1 ustawy – Prawo o zgroma- dzeniach). Zgodnie z art. 13 ust. 3 ustawy, organizatorom zgromadzeń, którzy uczestniczą w rozprawie administracyjnej, organ gminy może przedstawić propozycję zmiany miejsca lub czasu zgromadzenia. Wyżej określony stan pra wny jest adek watny do treści art. 57 zdanie drugie Konstytu- cji, z którego wynika, że ograniczenie wolności organizowania pokojowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich może określać ustawa. 3.3. Dodawany ustawą zmieniającą rozdział 3a ustawy – Prawo o zgromadzeniach wprowadza nowy rodzaj zgromadzenia (zgromadzenie cykliczne), a przy tym odmiennie re- guluje tryb postępowania w sprawie organizowania, odbywania oraz rozwiązywania tego typu zgromadzenia. Wymogi dotyczące organizacji zgromadzeń cyklicznych są bardziej rygorystyczne niż wymogi dotyczące zgromadzeń zwykłych czy spontanicznych. Przede wszystkim ustawa zmieniająca wprowadza określoną definicję „zgromadzenia cyklicznego”. Wynika z niej, że aby zgromadzenie mogło zostać uznane za cykliczne, musi spełniać przesłanki wskazane w art. 26a ust. 1 dodawanego do ustawy – Prawo o zgromadze- niach. Są to: 1) posiadanie tego samego organizatora, tej samej trasy i częstotliwości (co naj- mniej 4 razy w roku według opracowanego terminarza lub raz w roku w dniach świąt pań- stwowych i narodowych); 2) posiadanie swojej „przeszłości” (wydarzenie musiało odbywać się przez 3 lata, bezpośrednio przed zgłoszeniem jako cykliczne, o czym mówi wyrażenie: „w ciągu ostatnich trzech lat”, choć dopuszczalna jest każda formuła wspólnej manifestacji przekonań, o czym mówi norma , wskazując, że nie musiało to odbywać się w formie zgroma- dzenia; oraz 3) cel – uczczenie wydarzeń doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej. Są to obiektywne elementy jakościowe, odróżniające zgromadze nie cykliczne od zgromadzeń „zwykłych”. Konsekwencją uzyskania statusu zgromadzenia cyklicznego jest nabycie konkretnych uprawnień ustawowych, dających tej formie zgromadzenia pozycję uprzywilejowaną wobec dotychczasowej formuły zgromadzeń. Uprzywilejowani e to polega na skorzystaniu ze swoi- stego prawa pierwszeństwa przed innymi zgromadzeniami . W ten sposób zmodyfikowana zostaje reguła określona w art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, zgodnie z którą o pierwszeństwie wyboru miejsca i czasu zgromadz enia decyduje kolejność wniesienia za- wiadomień. Rozwiązane to jest logiczne ze względu na to, że do organizacji zgromadzenia cyklicznego nie wystarczy notyfikacja, ale konieczne jest uzyskanie zgody wojewody. Jest to zatem wymóg bardziej ingerujący w wykon ywanie wolności zgromadzeń. Powinien być rów- noważony określonymi uprawnieniami dla tego rodzaju zgromadzenia. Ustawa zmieniająca wprowadza rozwiązanie, zgodnie z którym, jeżeli wojewoda wy- dał zgodę na odbycie zgromadzenia cyklicznego w miejscu i czasie, w których miało się od- być inne zgromadzenie, organ gminy, w ciągu 24 godzin od otrzymania informacji od wojewody o decyzji o zgodzie na odbycie zgromadzenia cyklicznego, wydaje decyzję o zakazie zgromadzenia, które miałoby się odbyć w miejscu i czasie, w któ rych odbywa się zgromadzenie cykliczne. W razie niewykonania przez organ gminy tego obowiązku, ustawa OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 14 wymusza na wojewodzie niezwłoczne wydanie zarządzenia zastępczego o zakazie zgroma- dzenia. Jednak aby zgromadzenie mogło skorzystać z uprawnień przysługują cych zgromadze- niu cyklicznemu, organizatorzy nie tylko powinni złożyć wniosek do wskazanego w ustawie organu (wojewoda), ale też uzyskać jego zgodę. A więc ustawodawca przyjął bardziej kwali- fikowaną formułę regulacji sposobu korzystania z wolności zgromadzeń (zob. art. 26a ustawy – Prawo o zgromadzeniach dodawany ustawą zmieniającą). Zgoda taka jest wydawana w formie decyzji (zob. art. 26b ustawy – Prawo o zgromadzeniach dodawany ustawą zmienia- jącą). 3.4. Trybunał zwrócił uwagę, że już w aktualnym stanie prawnym ustawodawca zróż- nicował rodzaje zgromadzeń (zgromadzenia zwykłe i spontaniczne), a także zasady ich orga- nizacji, przebiegu i rozwiązywania. Z ustawy – Prawo o zgromadzeniach wynika, że zgroma- dzenia w nim określone oraz tryb ich organizacji, odbywan ia się i rozwiązywania różnią się między sobą zwłaszcza co do: 1) terminu zawiadomienia o zamiarze organizacji zgromadze- nia; 2) podmiotów, które powiadamia się o planowanym zgromadzeniu czy 3) wymogu odno- śnie do notyfikacji. Kolejna kategoria zgromadzenia, jaką są zgromadzenia cykliczne, ma na celu dalsze uporządkowanie i ułatwienie realizacji wolności zgromadzeń. Zadaniem Trybunału Konstytucyjnego jest ocena, czy w zakresie wskazanym we wniosku Prezydenta RP nowe przepisy są zgodne z określonymi wzorcami k onstytucyj- nymi, a zatem chodzi o ocenę stopnia ingerencji ustawodawcy w wykonywanie wolności zgromadzeń i przestrzeganie w tym zakresie zasady równości. 4. Analiza zarzutu dotyczącego zgodności art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji. 4.1. Treść zarzutu. W pierwszej kolejności Trybunał zbadał zarzut najdalej idący, a więc dotyczący nie- zgodności art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim dodając do ustawy – Prawo o zgromadzeniach rozdział 3a zatytułowany „Postępow anie w sprawach zgromadzeń organi- zowanych cyklicznie” (art. 26a - 26e) różnicuje status zgromadzeń publicznych przy zastoso- waniu elementu konstrukcyjnego nieprzewidzianego na gruncie konstytucyjnym, z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji. W uzasadnieniu wnio sku podniesiono ograniczenie wolności zgromadzeń przez wprowadzenie nowej kategorii zgromadzeń , tj. zgromadzeń cyklicznych, które dyskryminują inne zgromadzenia. Wnioskodawca stwierdził, że nie istnieją przesłanki uzasadniające wpro- wadzone ograniczenie. Tr ybunał Konstytucyjny, odnosząc się do stanowiska Prokuratora Generalnego, który dokonał własnej rekonstrukcji przedmiotu zaskarżenia w odniesieniu do punktu 1 petitum wniosku stwierdził, że w niniejszej sytuacji nie zachodzi okoliczność falsa demonstratio . Wskazane przez Prokuratora art. 1 pkt 1 i 2 ustawy zmieniającej nie zostały uczynione przez Prezydenta przedmiotem kontr oli. O ile przepisy te służyły Wnioskodawcy do wyjaśnienia argumentów odnośnie do niekonstytucyjności art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej, o tyle nie zo- stały one bezpośrednio zakwestionowane, a uzasadnienie wniosku nie potwierdza, że Prezy- dent RP chciał te przepisy uczynić odrębnym przedmiotem kontroli. Z tego względu Trybunał przyjął, że ocenie będzie podlegał art. 1 pkt 4 ustawy zmieniając ej w zakresie zakwestiono- wanym przez W nioskodawcę w petitum wniosku. Trybunał , dokonując oceny kwestionowa- nego przepisu, skupił się bezpoś rednio na przedstawionym przez W nioskodawcę zarzucie. Nie analizował zgodności kwestionowanych przepisów w oderwaniu od przedstawionego OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 15 zakresu zaskarżenia oraz określonych we wniosku wzorców kontroli. 4.2. Wzorce kontroli. 4.2.1. Głównym punktem odniesienia podczas badania zgodności z Konstytucją prze- pisów o zgromadzeniach cyklicznych jest art. 57 Konstytucji dotyczący wolności zgroma- dzeń. Zgodnie z art. 57 Konstytucji: „Każdemu zapewnia się wolność organizowania poko- jowych zgromadzeń i uczestniczenia w nich. Ograniczenie tej wolności może określać usta- wa”. Konstytucja gwarantuje zarówno wolność zgromadzeń politycznych , innych zgroma- dzeń publicznych, jak też zgromadzeń prywatnych. Wolność zgromadzeń została potwierdzona również w międzynarodowym prawie praw człowieka, w art. 11 EKPC oraz w art. 21 Międzynarodowego Paktu Praw Obywatel- skich i Politycznych otwartego do podpisu w Nowym Jorku dnia 19 grudnia 1966 r. (Dz. U. z 1977 r. Nr 38, poz. 167). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wolność ta została szeroko omówiona w wyrokach z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, OTK ZU nr 5/2000, poz. 142; 10 listopada 2004 r., sygn. Kp 1/04, OTK ZU nr 10/A/2004, poz. 105; 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05, OTK ZU nr 1/A/2006, poz. 4; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08, OTK ZU nr 6/A/2008, poz. 105 oraz 18 września 2014 r., sygn. K 44/12, OTK ZU nr 8/A/2014, poz. 92. 4.2.1.1. Tryb unał Konstytucyjny potwierdza dotychczasową linię orzeczniczą doty- czącą wolności zgromadzeń określonej w art. 57 Konstytucji. Nawiązując do tez zawartych we wcześniejszych wyrokach, Trybunał przypomina, że art. 57 Konstytucji wyraża wolność, a to oznacza, że poszczególne elementy przewidziane w tym przepisie trzeba postrzegać przez pryzmat sfery autonomicznego działania jednostek, które w tym zakresie powinny pozostać wolne od ingerencji władzy publicznej. Zadaniem państwa ma być zapewnienie warunków realiz acji danej wolności, a ewentualna interwencja organów władzy publicznej powinna mieć charakter wyjątkowy. Może następować jedynie w sytuacjach zgodnych z zasadami wyrażo- nymi w art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyrok z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). 4 .2.1.2. W orzecznictwie Trybunału wskazuje się, że wolność zgromadzeń ma przede wszystkim charakter wolności pozytywnej. Odnosi się do możności zorganizowania zgroma- dzenia, prawa do udziału w zgromadzeniu i prawa do kierowania zgromadzeniem. W wolno- ści tej zawiera się też aspekt negatywny, który polega na prawie do niebrania udziału w zgromadzeniu i obowiązku respektowania zasady, że nikogo nie można zmuszać do udziału w zgromadzeniu. Obowiązek ten dotyczy zarówno organów władzy publicznej, jak i tzw. osób trzecich. Elementem negatywnego aspektu wolności zgromadzeń jest stworzenie sytua- cji, w której zgromadzenie nie będzie zakłócane przez osoby trzecie. Podejmowanie próby zakłócania zobowiązuje władzę publiczną do odpowiedniej reakcji i polega na niedopuszcze- niu do zakłócenia zgromadzenia przez osoby trzecie (zob. wyroki z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99 i 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05). Odrębne ujęcie wolności organizowania zgromadzeń oraz wolności uczestniczenia w trwającym zgromadzeniu pokazuje brak treściowej tożsamości obu kategorii. Mają one różny zakres znaczeniowy. Wolność organizowania pokojowych zgromadzeń i wolność udziału w zgromadzeniu wzajemnie się uzupełniają. Stwarza to w sferze publicznej możli- wość wyrażania poglądów i formułowania sta nowisk w określonej sprawie (zob. wyrok z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). 4.2.1.3. W ocenie Trybunału , istotą wolności określonej w art. 57 Konstytucji jest pozostawienie każdemu możliwości określenia kwestii, której będzie dotyczyło zgroma- dzenie, or az wyboru jego czasu i miejsca. Jednostka ma więc swobodę decydowania o tym, w jakiej sprawie, gdzie i kiedy będzie się publicznie wypowiadać. OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 16 Wolność zgromadzeń dotyczy jednak nie tylko autonomii człowieka. Pełni ona także funkcję publiczną. Z tego względu trzeba ją rozpatrywać zarówno w odniesieniu do jednostki działającej w sferze objętej gwarancjami konstytucyjnymi, jak i w kontekście demokratycz- nego systemu ustrojowego w państwie (zob. wyrok z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). 4.2.1.4. Trybunał podkreślał, że wolność zgromadzeń pełni funkcję stabilizacyjną w odniesieniu do istniejącego ładu społecznego oraz politycznego, a przede wszystkim w stosunku do mechanizmu przedstawicielskiego. Jest formą aktywnego udziału obywateli w życiu państwa i przez to troski o dobro wspólne. Umożliwia dokonywanie publicznej anali- zy źródeł, przyczyn oraz istoty niezadowolenia społecznego. Stwarza okazję do wyrażenia krytyki lub negacji obowiązującego porządku prawnego lub społecznego. Dzięki temu organy przedstawiciel skie mogą poznać źródła napięć wywołujących sprzeciw członków społeczeń- stwa w odniesieniu do konkretnych rozstrzygnięć w przestrzeni publicznej. W tym znaczeniu zgromadzenia stanowią uzupełnienie mechanizmu przedstawicielskiego. Trybunał zwracał uwagę, że istnienie określonych gwarancji wolności zgromadzeń jest warunkiem uznania de- mokratycznego charakteru państwa. Realizowanie tej wolności w przestrzeni publicznej jest konieczne dla prawidłowego funkcjonowania wspólnoty politycznej (zob. wyrok z 18 wrze- śnia 2014 r., sygn. K 44/12). Celem wolności zgromadzeń jest nie tylko zapewnienie autonomii i samorealizacji jednostki, ale również ochrona procesów komunikacji społecznej niezbędnych dla funkcjonowania demokratycznego społeczeństwa. U jej podstaw znajduje się nie tylko interes poszczególnych jednostek, ale także interes ogólnospołeczny. Wolność zgromadzeń stanowi konieczny element demokracji i warunkuje korzystanie z innych wolności i praw człowieka związanych ze sferą życia publicznego (zob. wyroki z : 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08). Trybunał podkreślał, że wolność zgromadzeń ma znaczenie nie tylko dla ochrony inte- resów mniejszości, ale także dla ochrony interesów większości, która – podobnie jak mniejszość – ma ograniczone możliwości wpływu na zachowania władzy publicznej w okresie między aktami wyborów parlamentarnych (lokalnych). Wolność zgromadzeń jest zatem ważnym elementem mechanizmu oddziaływania na sferę publiczną, niezależną od pe rmanentnej aktywności partii politycznych i silnych instytucjonalnie innych organizacji i związków organizujących obywateli (np. związków zawodo wych) (zob. wyroki z: 18 stycz- nia 2006 r., sygn. K 21/05 i 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). Dzięki tej wolności możliwe jest manifestowanie różnych poglądów i przekonań w przestrzeni publicznej. 4.2.1.5. Obowiązkiem władz publicznych jest nie tylko usunięcie przeszkód w zakre- sie korzystania z wolności zgromadzeń i zaniechanie nieuzasadnionej ingerencji w tę sferę, ale też podjęcie określonych działań, których celem będzie urzeczywistnienie tego prawa. Do obowiązków ustawodawcy należy stworzenie rozwiązań prawnych, które umożliwią urze- czywistnienie wolności w najs zerszym możliwym zakresie (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99, 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05 i 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08). Konstytucja zapewnia ochronę wyłącznie zgromadzeniom pokojowym. Chodzi więc o takie zgromadzenie, które przebiega z poszanowaniem integralności fizycznej osób oraz mienia prywatnego i publicznego. Pojęcie „zgromadzenia pokojowego” wyklucza zatem sto- sowanie przemocy oraz przymusu przez uczestników zgromadzenia, zarówno wobec innych uczestników zgromadzenia, jak i wobec osób trzecich oraz funkcjonariuszy publiczn ych (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 10 listopada 2004 r., sygn. Kp 1/04; 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05). Trybunał wskazywał, że przestrzeganie pokojowego charakteru zgromadzenia jest za- razem warunkiem korzystania z tej wolności. Nar uszenie pokojowego przebiegu zgromadze- nia lub poważne i bezpośrednie zagrożenie dla jego pokojowego charakteru uzasadnia ograni- czenia w korzystaniu z wolności uc zestnictwa w zgromadzeniu (zob. wyroki z: 10 listopada OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 17 2004 r., sygn. Kp 1/04 i 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08). 4.2.1.6. Trybunał zwracał uwagę, że zasady związane z wolnością zgromadzeń doty- czą zgromadzeń w rozumieniu konstytucyjnym. Wypowiadając się w wyroku z 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05, o charakterze kontrdemonstracji, Trybunał stwierdził, że: „prawo do kontrdemonstracji nie może sięgać tak daleko, by ograniczało prawo do demonstracji. Obo- wiązkiem władzy publicznej jest stworzenie skutecznych przesłanek odbycia zgłoszonego zgromadzenia w sytuacji, gdy poprzez zachowania innych uczestnik ów życia publicznego zagrożone byłoby zrealizowanie wolności zgromadzeń. Trybunał Konstytucyjny potwierdza trafność poglądu, że uczestnicy demonstracji mają prawo do przeprowadzenia jej bez obawy przed zagrożeniem swego bezpieczeństwa fizycznego przez oponentów. Władza publiczna ma obowiązek ochrony każdego , kto w sposób legalny korzysta ze swego prawa. Z drugiej strony niedostateczna reakcja władzy publicznej tworzyłaby sytuację, w której wolność zgromadzeń byłaby uzależniona od reakcji przeciwników zgromadzenia i stanowiłaby zachętę dla agresywnych działań publicznych. Oznaczałoby to, że w praktyce przesłanką odbycia zgromadzenia byłaby powszechna akceptacja poglądów wyrażanych w ramach realizacji kon- stytucyjnej wolności zgromadzeń”. 4.2.1.7. Doceniając znaczenie wolności zgromadzeń i jej funkcje w demokratycznym państwie prawa, Trybunał przypominał, że nie jest ona absolutna. Art. 57 zdanie drugie Kon- stytucji dopuszcza możliwość ograniczenia korzystania z wolności zgromadzeń w drodze ustawy. Przepis ten n ie wyłącza stosowania art. 31 ust. 3 Konstytucji (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99 i 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08). Trybunał wskazał, że analizując ograniczenie, należy zbadać 1) czy wprowadzona re- gulacja prowadzi do osiągnięcia zamierzonych celów; 2) czy nie da się założonych celów osi ągnąć bez stosowania ograniczeń oraz 3) czy skutki wprowadzo nych ograniczeń są zrów- noważone z ciężarami nakładanymi na jednostkę. Ocena dopuszczalności ograniczenia kon- kretnej wolności polega na stwierdzeni u rzeczywistej potrzeby dokonania ingerencji w tę sfe- rę. Ustawodawca może posługiwać się wyłącznie takimi środkami prawnymi, które będą sku- teczne dla osiągnięcia celów, a przy tym staną się najmniej uciążliwe dla jednostek. Tak ro- zumiany wymóg „konieczności” mieści w sobie postulat niezbędności, przydatności i zbilan- sowania (proporcjonalności sensu stricto ) wprowadzanych ograniczeń (zob. wyrok z 18 wrze- śnia 2014 r., sygn. K 44/12). 4.2.1.8. W wyroku z 28 czerwca 2000 r. (sygn. K 34/99) Trybunał Konstytucyj ny stwierdził, że ustawodawca, wyznaczając granice praw wolnościowych, musi wybrać metody regulacji tych praw. Spośród dostępnych metod może zastosować m.in.: 1) metodę regulacji polegającą na wyznaczeniu granic wolności oraz ustanowieniu sankcji karnych za przekroczenie tych granic. Przy tym rozwiązaniu jednostka, podejmując określoną działalność, nie musi zawiadamiać organów administracji publicznej ani tym bar- dziej ubiegać się o ich zezwolenie, powinna jednak liczyć się z tym, że w razie naruszenia praw a zostaną wobec niej zastosowane sankcje karne; 2) metodę zawiadomienia organu administracji publicznej o podjęciu lub o zamiarze podjęcia określonej działalności. Ten obowiązek jest powiązany z przyznaniem właściwemu organowi kompetencji do wydania zakazu tej działalności w ściśle określonych wypadkach; 3) metodę, w której ustawodawca uzależnia podjęcie określonej działalności od uzy- skania zezwolenia czy zgody organu administracji publicznej. Trybunał stwierdził, że ocena, które środki są odpowiednie dla realizacji określonych celów, należy przede wszystkim do ustawodawcy. To znaczy, że ustawodawca dysponuje swobodą wyboru systemu regulacji praw wolnościowych. Zadaniem Trybunału Konstytucyj- nego jest zaś kontrola tego, czy zastosowane środki nie naruszają wymagań konstytucyjnych (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99 i 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08). Trybunał potwierdził, że spośród istniejących modeli regulujących zagadnienie wy- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 18 znaczenia prawnych ram realizacji wolności zgromadzeń, w ustawie – Prawo o zgromadze- niach jako podstawowy przyjęto model zgłoszenia (notyfikacji). Ustawodawca uznał, że mo- del ten najlepiej odpowiada istocie regulacji wolności zgromadzeń. Uwzględnia on różne war- tości i konieczność wyważenia różnych racji. W wyroku z 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05 Trybunał stwierdził, że: „model ten ma charakter « pierwotny » w tym sensie, że wszelkie regulacje następcze wobec regulacji za- wartej w prawie o zgromadzeniach – muszą respektować konstrukcję zawartą w tej ustawie”. W tym samym orzeczeniu Trybunał zwrócił uwagę, że nie można tworzyć rozwiązań praw- nych, które podważałyby konstytucyjny model realizacji danej wolności lub prawa. Takim podważeniem byłaby zmiana konstrukcji uprzedniego zawiadomienia organów gminy na kon- cepcję uzyskiwania zezwolenia na odbycie danego zgromadzenia. Konieczność uzyskania ze- zwolenia na zgromadzenie jest silniejszym środkiem oddziaływania władzy publicznej na orga- nizatorów zgromadzenia. Dlatego jego zastosowanie musi być uzasadnione i zrównoważone. Należy podkreślić, że orzeczenie to odnosiło się do zastanego stanu prawnego. Trybunał nie wypowiadał się przy tej okazji o możliwości wprowadzenia systemu zezwoleń na organiza- cję zgromadzenia, gdyby w prawie pojawiły się nowe, nieznane ustawie sytuacje społeczne implikujące konieczność znormatywizowania w postaci nowych, odrębnych rodzajów zgroma- dzeń. Ta kwestia należy bowiem do sfery swobody ustawodawcy i dopiero po wprowadzeniu nowych rozwiązań prawnych do porządku prawnego mogą one zostać poddane ocenie. W wyroku z 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08, Trybunał wyjaśnił, że: „ celem notyfikacji (zgłoszenia) jest nie tylko formalna rejestracja zgromadzenia, ale przede wszystkim umożli- wienie organom administracji publicznej podjęcie stosownych działań, z jednej strony m ogą- cych zapobiec zwołaniu zgromadzenia, którego cele są sprzeczne z ustawą, z drugiej jednak strony (gdy nie zachodzą okoliczności uzasadniające zakaz zgromadzenia) (…) zapewniają- cych ochronę grupom organizującym zgromadzenie i biorącym w nim udział. Ten g warancyj- ny aspekt notyfikacji eksponuje również orzecznictwo ETPC (zob. np. wyrok z 5 grudnia 2006 r. w sprawie Oya Ataman przeciwko Turcji, skarga nr 74552/01, wyrok z 21 czerwca 1988 r. w sprawie Plattform „Ärzte für das Leben” przeciwko Austrii , skarga nr 10126/82)”. Notyfikowanie zgromadzeń ma istotne znaczenie informacyjne, a w konsekwencji pełni funkcję gwarancyjną z punktu widzenia jednostki. Pozwala bowiem organom władzy publicznej na podjęcie działań umożliwiających realizowanie wolności pokojowego zgroma- dzania się. Notyfikowanie nie może być rozumiane jako składanie przez jednostkę wniosku o zezwolenie na korzystanie z wolności zgromadzeń (zob. wyrok z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). Gwarancyjny aspekt notyfikacji wiąże się również z możliwością wydania decyzji zakazującej odbycia zgromadzenia. Pozwala to zapobiegać zwołaniu i przeprowadzeniu zgromadzeń, które stwarzają realne zagrożenie dla życia lub zdrowia ludzi lub mają spowo- dować wystąpienie znacznych szkód materialnych. W tym wypadku noty fikacja stwarza or- ganom władzy publicznej okazję do oceny charakteru zgromadzenia i ewentualnego stwier- dzenia, że w danych okolicznościach nie ma ono charakteru pokojowego (zob. wyrok z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). Zdaniem Trybunału, oparcie organizacji realizacji wolności zgromadzeń o konstruk- cje notyfikacji nie wyklucza możliwości wprowadzenia do systemu prawnego rozwiązań, które uzależniałyby organizację zgromadzenia od dwóch innych, wskazanych w wyroku z 28 czerwca 2000 r. o sygn. K 34/99, model i realizacji wolności zgromadzeń, w tym także od uzyskania właściwego z ezwolenia, w szczególności w wypadku wypracowania w społecznej praktyce jakiegoś szczególnego rodzaju zgromadzeń, którego specyfika wymagałaby głębszej interwencji państwa w celu realiz acji jego obowiązków gwarancyjnych wobec obywate- li/jednostek realizujących swoją wolność. Podwyższenie wymogów dotyczących realizacji wolności zgromadzeń w taki spo- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 19 sób, że konieczne jest uzyskanie zgody na organizację określonego rodzaju zgromadzeń (w tym wypadku cyklicznych) tworzy wyższy standard gwarancyjny i w rzeczywistości służy ochronie innych zgromadzeń (opartych o notyfikację). Konieczność uzyskania zgody oparta o ocenę spełnienia ustawowych przesłanek przez w nioskodawcę, eliminuje lub co najmniej ogranicza możliwość nadużyć ze strony organizatorów zgromadzeń cyklicznych. Jednocześnie sposób sformułowania katalogu przesłanek (celów zgromadzenia) w przepisie, poprzez użycie zwrotu „w szczególności” stanowi formułę otwartą, przez co daje swobodę realizacji wolności zgromadzeń. 4.2.1.9. Podsumowując, wolność zgromadzeń należy do podstawowych politycznych praw człowieka. Ułatwia realizację innych wolności i pra w konstytucyjnych, w tym wolności zrzeszania się, wolności swobodnego wyrażania opinii czy wolność religii, sumienia i wyzna- nia (zob. wyroki z: 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08; 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). Wolność zgromadzeń stanowi jeden z istotnych elementów współczesnego standardu państwa demokratycz nego w sferze podstawowych praw i wolności obywatelskich (zob. wy- roki z: 10 listopada 2004 r., sygn. Kp 1/04; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08; 18 września 2014 r., sygn. K 44/12). Jest ona ważnym elementem mechanizmu oddziaływania na sferę publiczną. Trybu nał Konstytucyjny przypomina jednak, że ustawodawca posiada swobodę w kształtowaniu ram prawnych realizacji wolności zgromadzeń. Dopóki więc prawodawca nie przekracza granic dopuszczalnej ingerencji w korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw, dopóty nie może być podważana zasadność danego rozwiązania legislacyjnego. 4.2.2. Standardy wolności zgromadzeń są wskazywane także w orzecznictwie Euro- pejskiego Trybunału Praw Człowieka w Strasburgu (dalej: ETPC) w oparciu o art. 11 EKPC stanowiący o prawie do p okojowego „zgromadzania się”. 4.2.2.1. ETPC stwierdził, że EKPC chroni to prawo bez względu na to, czy jest ono wykonywane dla celów politycznych (zob. wyrok z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie Cisse prze- ciwko Francji, skarga nr 51346/99), religijnych (duchowych) (zob. decyzja z 19 października 1998 r. w sprawie Pendragon przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 31416/96), kulturalnych i społecznych (zob. decyzja z 14 maja 2002 r. w sprawie The Gypsy Council and Others prze- ciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 66336/01) lub innych celów. Obejmuje ono swoim zakre- sem zarówno zgromadzenia organizowane przez osoby prywatne jak i podmioty publiczne (zob. wyrok z 20 lutego 2003 r. w sprawie Djavit An przeciwko Turcji, skarga nr 20652/92), włączając marsze (zob. decyzja z 16 lipca 1980 r. w sprawie Christian against Fascism and Racism przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 8440/78), demonstracje (zob. wyrok z 5 grud- nia 2006 r. w sprawie Oya Ataman przeciwko Turcji, skarga nr 74552/01) i protesty okupa- cyjne (zob. wyrok z 9 kwietnia 2002 r. w sprawie Cisse przeciwko Francji, skarga nr 51346/99). Jedynym ograniczeniem jest to, że zgromadzenie musi mieć charakter pokojo- wy. Zakresem art. 11 EKPC nie jest zatem objęte zgromadzenie, którego organizatorzy i uczestnicy mają niepokojowe intencje, które skutkują naruszeniem porządku publicznego (zob. wyrok z 2 października 2001 r. w sprawie Stankov and the United Macedonian Organi- sation Ilinden przeciwko Bułgarii, skargi nr 29221/95 i 29225/95). Jakiekolwiek ograniczenia nałożone na organizowanie zgromadzenia muszą być w zgodzie z art. 11 ust. 2 EKPC (zob. wyrok z 1 grudnia 2011 r. w sprawie Schwabe and M.G. przeciwko Niemcom, skargi nr 8080/08 i 8577/08). 4.2.2.2. ETPC wskazuje ponadto w swoim orzecznictwie, że groźba naruszenia po- rządku publicznego w trakcie wykonywania prawa do „zgromadzania się” jest realna i z tego względu władze publiczne mogą korzystać z szeregu uprawnień, aby uniknąć tego rodzaju naruszenia lub aby je ograniczyć. Uprawnienia te mogą swoim zakresem obejmować np. ko- nieczność uzyskania uprzedniej zgody na wykonywa nie prawa do „zgromadzania się”, naka- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 20 zanie wykonywania tego prawa na warunkach określonych przez władze publiczne, a także kompletny, ale nie bezwarunkowy zakaz wykonywania prawa do „zgromadzania się” (zob. wyrok z 29 czerwca 2006 r. w sprawie Öllinger prz eciwko Austrii, skarga nr 76900/01). 4.2.2.3. Uprawnienie władzy publicznej do ograniczenia lub zakazania wykonywania prawa do „zgromadzania się” musi być ustanowione w przepisach obowiązującego prawa. Tego rodzaju normatywne restrykcje powinny być powszechnie obowiązujące i przewidy- walne co do ich skutków (zob. wyrok z 11 stycznia 2007 r. w sprawie Mkrtchyan przeciwko Armenii, skarga nr 6562/03). W ocenie ETPC w sytuacjach, kiedy pokojowe zgromadzenie dotyczy wyrażenia opinii na tematy istotne ze względu na interes publiczny, tj. np. uczczenia doniosłych i istotnych dla historii wydarzeń, wszelkiego rodzaju restrykcje powinny być in- terpretowane w sposób jeszcze bardziej z a wężający. W tego rodzaju zgromadzeniu istotną kwestią jest jego czas i miejsce, które mogą mieć decydujące znaczenie dla organizacji takie- go zgromadzenia (zob. wyrok z 2 października 2001 r. w sprawie Stankov and the United Macedonian Organisation Ilinden przeciwko Bułgarii, skarga nr 29221/95 i 29225/95). ETPC wskazuje jednocześnie, że na państwie spoczywa pozytywny obowiązek ochro- ny tych, którzy wykonują swoje prawo do „zgromadzania się” przed ingerencją w wykonywanie tego prawa ze strony kontrzgromadzenia, kontr demonstrujących (zob. wyrok z 21 czerwca 1988 r. w sprawie Plattform „Ärzte für das Leben” przeciwko Austrii , skarga nr 10126/82). Jako że uczestnicy obydwu zgromadzeń, tj. zgromadzenia „pierwotnego” i kon- tr zgromadzenia mogą powoływać się na ochronę swojego prawa na podstawie art. 11 EKPC, władze publiczne powinny dawać pierwszeń stwo temu z nich, które wykonuje swoje prawo w sposób pokojowy. W sprawie the United Macedonian Organization Ilinden and Ivanov przeciwko Bułga- rii uczestnicy zgromadzenia mającego na celu upamiętnienie wydarzeń historycznych zostali fizycznie zaatakowani przez członków kontrzgromadzenia ponosząc przy tym szkody mająt- kowe. Uformowany przez policję kordon nie zdołał skutecznie rozdzielić zgromadzeń. W sprawie tej ETPC orzekł, że został naruszony art. 11 EKPC, ponieważ władze nie wypełni- ły ciążącego na nich obowiązku przedsięwzięcia odpowiednich środków, aby legalne zgro- madzenie mogło przebiegać w sposób pokojowy, tj. bez przeszkód ze strony kontr zgroma- dzenia (zob. wyrok z 20 października 2005 r. w sprawie the United Macedonian Organisation Ilinden and Ivanov przeciwko Bułgarii, skarga nr 44079/98). Powody, dla których całkowity zakaz kontr zgromadzenia ma zostać wydany powinny być każdorazowo przedmiotem wni- kliwej oceny ze strony władz publicznych (zob. wyrok z 29 czerwca 2006 r. w sprawie Öllin- ger przeciwko Austrii, skarga nr 76900/01). 4.2.2.4. ETPC wskazuje ponadto, że wykładnia art. 11 EKPC powinna uwzględniać treść art. 9 i art. 10 EKPC stanowiących o prawie do wolności religii i prawie do wolności wyrażania opinii, w szczególności w sytuacjach, w których dochodzi do ingerencji władz pu- blicznych w wykonywanie prawa do „zgromadzania się” i oceny proporcjonalności tej inge- rencji (zob. wyrok z 26 kwietnia 1991 r. w sprawie Ezelin przeciwko Francji, skarga nr 11800/85). ETPC stwierdził, że art. 9 EKPC może wymagać od państwa podjęcia działań w celu ochrony osób wykonujących swoje prawo do wolności religii przed ingerencją w to prawo ze strony innych osób. W sprawie 97 member s of the Gldani Congregation of Jehovah’s Witnes- ses and 4 others przeciwko Gruzji zgromad zenie wiernych zostało zaatakowane przez fana- tyczne grupy, zostały spalone święte księgi, a uczestnicy tego zgromadzenia byli obrażani. ETPC orzekł, że został naruszony art. 9 EKPC, gdyż na państwie spoczywał obowiązek za- pewnienia uczestnikom zgromadzenia prawa do uzewnętrzniania swoich przekonań religij- nych (zob. wyrok z 3 maja 2007 r. w sprawie 97 members of the Gldani Congregation of Je- hovah’s Witnesses and 4 others przeciwk o Gruzji, skarga nr 71156/01). 4.2.2.5. ETPC stwierdził także, że art. 10 EKPC może wymagać od państwa przedsię- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 21 wzięcia działań w celu ochrony osób wykonujących swoje prawo do wolności wyrażania opi- nii. Oceniając istnienie obowiązku państwa , należy uwzględnić rodzaj wyrażanej wypowie- dzi, jej charakter, tj. czy ma ona charakter wypowie dzi publicznej, jej wkład do debaty pu- blicznej, rodzaj i zakres ograniczeń nałożonych na wolność wyrażania opinii, dostępność al- ternatywnych miejsc, w których prawo do wolności wyrażania opinii mogłoby być wykony- wane, oraz ciężar gatunkowy praw innych osób lub interes publiczny (zob. wyrok z 6 maja 2003 r. w sprawie Appleby and Others przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 44306/98). 4.2.2.6. Mając na uwadze powyższe wypowiedzi ETPC , należy przytoczyć również te, w których stwierdza on jednoznacznie, że władze publiczne danego państwa znajdują się w najlepszej pozycji, by podjąć właściwą decyzję, by najlepiej zinterpretować przepisy prawa krajowego czy też by najlepiej ocenić fakty w konkretnej sprawie (decyzja z 1 czerwca 2004 r. w sprawie Van Der Graaf przeciwko Holandii , skarga nr 8704/03). Chodzi o to, że władze publiczne danego kraju korzystają z władzy dyskrec jonalnej podczas wykonywania czynności w postępowaniu ustawodawczym, administracyjnym i sądowym ( zob. wyrok z 7 grudnia 1976 r. w sprawie Handyside przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 5493/72). 4.2.2.7. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że standardy dotyczące wolności zgromadzeń wynikające z orzecznictwa ETPC są podobne do wynikających z orzecznictwa polskiego sądu konstytucyjnego. Stanowią one punkt wyjścia oceny legalności ingerencji w wolność zgromadzeń. 4.2.3. Drugim wzorcem kontroli w rozpatrywanej sprawie jest art. 32 ust. 1 Konstytu- cji i wynikająca z niego zasada równości. 4.2.3.1. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wskazuje się, że z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Wszystkie podmioty prawa charakteryzujące się w równym stopniu daną cechą istotną (relewantną) powinny być traktowane równo, a więc według jednakowej miary, bez zróżnicowań zarówno dyskryminujących jak i faworyzujących. Wynika stąd w szczegól- ności, że prawodawca , przyznając jednostkom określone uprawnienia, nie może określać krę- gu osób uprawni onych w sposób dowolny. Musi przyznać dane up rawnienie wszystkim pod- miotom charakteryzującym się daną cechą istotną. Równość wobec prawa oznacza także za- sadność wyboru takiego, a nie innego kryterium różnicowania. Oceniając regulację prawną z punktu widzenia zasady równości, należy przede wszystkim rozważyć, czy można wskazać wspólną cechę istotną uzasadniającą równe traktowanie podmiotów prawa, wziąwszy pod uwagę treść i cel danej regulacji prawnej (zob. np. wyroki z: 12 lipca 2016 r., sygn. SK 40/14, OTK ZU A/2016, poz. 57 oraz 20 października 1998 r., sygn. K 7/98, OTK ZU nr 6/1998, poz. 96). 4.2.3.2. Jeżeli kontrolowana norma traktuje odmiennie adresatów, którzy odznaczają się określoną cechą wspólną, to mamy do czynienia z odstępstwem od zasady równości. Ta- kie odstępstwo nie musi jednak oznaczać naruszenia art. 32 ust. 1 Konstytucji. Niezbędna jest wówczas ocena przyjętego kryterium różnicowania (zob. np. wyrok TK z 20 października 1998 r., sygn. K 7/98). 4.2.3.3. Trybunał Konstytucyjny w swoim orzecznictwie wskazuje na ścisły związek zasady równości z poszczególnymi prawami podmiotowymi i wolnościami jednostek. Na ocenę dopuszczalności zróżnicowania sytuacji prawnej podmiotów może mieć wpływ to, z jakim konkretnym prawem czy wolnością to zróżnicowanie będzie się wiązać, oraz to , jakie konkretne p rawo będzie ograniczać. Wobec tego zrozumienie zasady równości i ustalenie granic działań prawodawczych z niej wynikających są w znacznym stopniu powiązane z dziedziną stosunków, jakich dotyczy regulacja prawna wprowadzająca określone zróżnico- wanie (zob. wyrok TK z 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04, OTK ZU nr 5/A/2005, poz. 47). Dość rzadko bowiem zasada równości jest wyłączną (jedyną) podstawą oceny wprowadza- nych zróżnicowań. Większość regulacji dotyczy także szczegółowych wolności i praw, któ- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 22 rych ranga, stop ień kategoryczności i zakres ochrony nie są jednakowe. Im słabsza więc ranga czy ochrona tych ,,towarzyszących” wolności, praw czy wartości konstytucyjnych, tym więk- sza swoboda ustawodawcy stosowania takich kryteriów, które wprowadzają zróżnicowanie, i tym większa będzie gotowość sądu konstytucyjnego do akceptowania odmiennego trakto- wania sytuacji w zasadzie podobnych (zob. wyrok TK z 9 maja 2005 r., sygn. SK 14/04). Zarzut przedstawiony przez Prezydenta RP wobec kwestionowanych przepisów doty- czy nie tyle o gólnej zasady równości, ile równości w realizacji wolności zgromadzeń. Z tego względu przedstawiony wzorzec musi być analizowany łącznie z art. 57 Konstytucji. 4.3. Ocena zgodności z Konstytucją. 4.3.1. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że kwestię zgodności z Konstytucją art. 1 pkt 4 ustawy zmi eniającej dodającego do ustawy – Prawo o zgromadzeniach rozdział 3a „Postępowanie w sprawach zgromadzeń organizowanych cyklicznie” (art. 26a- 26e) można analizować w dwóch płaszczyznach. Pierwszy kontekst dotyc zy tego, że wprowadzenie instytucji zgromadzeń cyklicznych ingeruje ogólnie w wolność zgromadzeń. W tym wypadku ustawodawca odstąpił bowiem od zasady, że odbycie zgromadzenia nie wymaga zgody określonego podmiotu administracji publicznej i przy organizacji zgromadzeń cyklicznych określił wymóg uzyskania zgody wo- jewody. Mimo że w orzecznictwie Trybunału podkreśla się, że to model notyfikacji przy or- ganizacji zgromadzeń najpełniej realizuje wolność zgromadzeń, dopuszczalne są też inne me- tody wyznaczania prawn ych ram urzeczywistniania tej wolności. Ustawodawca dysponuje swobodą wyboru systemu regulacji praw wolnościowych. Ten aspekt nie został zauważony przez inicjatora niniejszego postępowania przed Trybunałem. Drugi kontekst odnosi się do tego, że ustawa zmieniająca przyznaje pierwszeństwo zgromadzeniom cyklicznym przed innymi rodzajami zgromadzeń, i to w ocenie Wniosko- dawcy narusza wolność innych podmiotów, bo dyskryminuje zgromadzenia inne niż cyklicz- ne. Trybunał , dokonując oceny kwestionowanych przepisów , uwzględnił oba wyżej wska- zane konteksty, a zatem proporcjonalność ingerencji w wolność zgromadzeń oraz konstytu- cyjność dokonanego przez ustawodawcę zróżnicowania zgromadzeń. 4.3.2. W wyroku z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12 , Trybunał stwierdził, że: „Gw a- rancje wolności zgromadzeń wynikające z art. 57 Konstytucji dotyczą wszelkich form poko- jowego zgromadzania się osób. Obejmują one zatem zarówno zgromadzenia uprzednio zor- ganizowane i notyfikowane, jak i spontaniczne, stanowiące odpowiedź na bieżące wydarz enia w przestrzeni publicznej. Organy władzy publicznej powinny zapewnić warunki realizacji wolności pokojowego zgromadzania się niezależnie od tego, w jakiej formie jednostki chcą z niej korzystać. Nie ma zatem podstaw, aby na gruncie art. 57 Konstytucji różnicować zgro- madzenia z punktu widzenia zakresu ich ochrony, stosując kryterium sposobu organizacji danego zgrupowania osób”. Wypowiedź Trybunału dotyczyła możliwości organizowania tzw. zgromadzeń spontanicznych. Teza przedstawiona przez Trybunał pozostaje aktualna również co do wprowadzanych ustawą zmieniającą zgromadzeń cyklicznych. Należy przy tym podkreślić, że art. 57 Konstytucji nie wskazuje kryteriów różnicowa- nia zgromadzeń, a art. 31 ust. 3 Konstytucji tylko potwierdza, że zróżnicowanie takie moż e być wprowadzone. Uczynił tak choćby ustawodawca , ustanawiając ustawę – Prawo o zgro- madzeniach, w której wyodrębnił zgromadzenia i zgromadzenia spontaniczne, a także różne procedury związane z organizacją, odbyciem i rozwiązaniem zgromadzeń. Ocena tego, c zy wprowadzone zróżnicowane spełnia wymogi konstytucyjne wymaga rozstrzygnięcia, 1) czy kryterium zróżnicowania pozostaje w racjonalnym związku z celem i treścią danej regulacji; 2) czy waga interesu, któremu różnicowanie ma służyć, pozostaje w odpowiednie j proporcji do wagi interesów, które zostaną naruszone w wyniku wprowadzo- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 23 nego zróżnicowania; 3) czy kryterium różnicowania pozostaje w związku z innymi warto- ściami, zasadami czy normami konstytucyjnymi, uzasadniającymi odmienne traktowanie podmiotów podobn ych. 4.3.3. Punktem odniesienia dotyczącym analizy zarzutu naruszenia wolności zgroma- dzeń w kontekście zasady równości powinna być definicja pojęcia „zgromadzenie”. Wnio- skodawca w nowelizowanych przepisach upatruje bowiem naruszenia wolności zgromadzeń właśnie w tym, że ustawodawca dokonał zróżnicowania zgromadzeń publicznych i uprzywile- jował status zgromadzeń cyklicznych. W literaturze przyjęto, że „zgromadzanie się” zakłada zbieranie się wielu osób. Inny- mi słowy, chodzi o zebranie (zgrupowanie, spotkanie) w jednym miejscu co najmniej kilku osób, pomiędzy którymi istnieje wewnętrzny, psychologiczny związek, zakładający chęć wzajemnej wymiany poglądów. Pojęcie zgromadzenia generalnie obejmuje więc zaplanowa- ne, zamierzone zgrupowanie osób, które spotykają się, by realizować cel założony przez uczestniczące w nim osoby. W doktrynie prawnej wskazuje się też, że zgromadzenie może być definiowane przez wymienienie charakterystycznych dla niego elementów, którymi są: 1) intencjonalna obec- ność więcej niż jednej os oby w tym samym miejscu i czasie; 2) wspólny łączący te osoby cel, którym jest odniesienie się (rozważenie lub przedstawienie) do określonej sprawy (wspólna więź uczestników zgromadzenia ); 3) pokojowy charakter zgromadzenia oraz 4) odformalizo- wany charakte r zgromadzenia. Podkreśla się więc, że zgromadzenie nie jest przypadkowym zgrupowaniem osób, lecz zgromadzeniem intencjonalnym mającym swój konkretny cel , który jest przyczyną zebrania się pewnej grupy ludzi w danym miejscu i czasie. Z reguły celem tym jes t rozważenie, zakomunikowanie, przedstawienie lub odniesienie się do określonej sprawy. Zgromadzenie obejmuje każdą formę wypowiedzi lub ekspresji odnoszącej się do kwestii mającej znaczenie dla danej zbiorowości. Cel zgromadzenia musi być wspólny dla wszystkich jego uczestników. Związek za- chodzący między osobami biorącymi w nim udział ma wynikać z chęci zaprezentowania opi- nii lub poglądów lub ich wymiany. Trybunał w swoim dotychczasowym orzecznictwie podkreślał, że zgromadzenie jest szczególnym sposobem wyrażania poglądów, przekazywania informacji i oddziaływania na postawy innych osób. Służy ono komunikacji międzyludzkiej, tak w sferze publicznej jak i prywatnej. Jest też formą uczestnictwa w debacie publicznej, a przez to w sprawowaniu władzy w demokraty cznym społeczeństwie (zob. wyroki z: 28 czerwca 2000 r., sygn. K 34/99; 18 stycznia 2006 r., sygn. K 21/05; 10 lipca 2008 r., sygn. P 15/08). 4.3.4. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że ustawodawca wprowadza definicje poszczególnych rodzajów zgromadzeń publicznych. Ma to związek z tym, że mogą się one różnić między sobą , i to nie jest co do zasady kwestionowane. Zdefiniowani e poszczególnych rodzajów zgromadzeń ma istotne znaczenie dla określenia prawnej kwalifikacji konkretnego zgrupowania osób, a przez to ułatwia wykonywanie wolności zgromadzeń, a ich organizato- rom i uczestnikom przyznaje określone uprawnienia i nakłada na nich obowiązki. Ustawa – Prawo o zgromadzeniach przewiduje zgromadzenia „zwykłe” oraz zgroma- dzenia spontaniczne. Wprowadzenie do ust awy kolejnej, trzeciej kategorii zgromadzeń jest przejawem realizacji wolności zgromadzeń. Jest to bowiem wyjście naprzeciw zmieniającej się sytuacji społecznej za pomocą formuły porządkującej nowe stany faktyczne. Chodzi o sklasyfikowanie pojawiających się kolejnych rodzajów przejawów realizacji wolności zgromadzeń, które dają się uporządkować i usystematyzować, a także ze względu na swoją specyfikę wymagają odrębnego unormowania, pozwalającego na zapewnienie skuteczniejszej realizacji wolności zgromadzeń oraz wypełnienie związanych z tym obowiązków państwa. Zgromadzenia cykliczne zostały wyodrębnione przez ustawodawcę przede wszystkim według kryterium przedmiotowego, a pomocniczo także według kryterium czasowego. Za OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 24 zgromadzenie cykliczne może zostać uznane tylko takie zgromadzenie, które jest organizo- wane przez tego samego organizatora w tym samym miejscu lub na tej samej trasie co naj- mniej 4 razy w roku według opracowanego terminarza lub co najmniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych, a tego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich 3 lat, chociażby nie w formie zgromadzeń , i miały na celu w szczególności uczczenie donio- słych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń. Przesłanki umożliwiające organizację i odbycie zgromadzenia cyklicznego wpisują się w definicję pojęcia „zgromadzenie” występującego w orzecznictwie Trybunału i doktrynie prawnej. Jeżeli jedynym wspólnym kryterium wyróżniającym grupę osób biorących udział w zgromadzeniu jest intelektualna relacja między uczestnikami zgrupowania, która ich inte- gruje, to nic lepiej nie będzie kształtować tej więzi niż powtarzalność i regularność zgroma- dzeń. Ponadto należy podkreślić, że ze względu na to, iż zgromadzenia cykliczne miałyby się odbywać między innymi co naj mniej raz w roku w dniach świąt państwowych i narodowych lub miały na celu w szczególności uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Polski wyda- rzeń, pozwalają one eksponować pewne wartości ważne społecznie i czynią z nich temat de- baty publicznej. Wart ości te mają być przedmiotem ochrony przez władze publiczne i obywateli, co wynika z Preambuły do Konstytucji (np. troska o byt i przyszłość Ojczyzny oraz o dobro wspólne, zobowiązanie do przekazania przyszłym pokoleniom wszystkiego, co cenne z ponad tysią cletniego dorobku Rzeczypospolitej, i nawiązywanie do najlepszych jej tradycji). Dla zgromadzeń cyklicznych ważny jest też element powiązania ich z konkretnym miejscem, datą czy zaistniałym faktem lub wydarzeniem o znaczeniu historycznym lub ważnym dla państwa. To powoduje, że przeprowadzenie tego zgromadzenia w innym miejscu i czasie utraciłoby sens. Skoro elementy te mogą mieć decydujące znaczenie dla or- ganizacji takiego zgromadzenia (zob. wyrok z 2 października 2001 r. w sprawie Stankov and the United Ma cedonian Organisation Ilinden przeciwko Bułgarii , skargi nr 29221/95 i 29225/95), mogą stanowić podstawę dla przyznania takim rodzajom zgromadzeń pierwszeń- stwa. Tym samym w ocenie Trybunału , dokonana zmiana w postaci wprowadzenia nowego rodzaju zgromadzeń do ustawy – Prawo o zgromadzeniach mieści się w swobodzie działania ustawodawcy i jest uzasadniona. Analizując konieczność wprowadzonych zmian , nie można bowiem nie uwzględnić charakteru i celu zgromadzeń cyklicznych i ich znaczenia w urzeczywistnianiu wol ności zgromadzeń. W ten sposób Trybunał Konstytucyjny potwierdza również swoje dotychczasowe sta- nowisko, że ustawodawca może stosować zróżnicowane rozwiązania prawne, które będą do- stosowane do rodzaju zgromadzenia publicznego, jego liczebności, zasięgu ora z innych oko- liczności. Z zasady równości wynika nakaz jednakowego traktowania podmiotów prawa w obrębie określonej kategorii. Jeśli przyjmie się, że w niniejszej sprawie tą kategorią podob- ną są zgromadzenia publiczne, to należy wskazać, że nie jest to kategoria jednolita. Są zgro- madzenia w fundamentalnej formie (notyfikowane), są zgromadzenia spontaniczne, czy wreszcie w prowadzone ustawą zmieniającą zgromadzenia cykliczne. To, że wszystkie zgro- madzenia określone w ustawie – Prawo o zgromadzeniach umożliwiają realizację konstytu- cyjnej wolności zgromadzeń , nie przesądza jeszcze o tym, że muszą być przez prawodawcę tak samo uregulowane. Wręcz przeciwnie – specyfika każdej z tych odrębnych kategorii zgromadzeń powinna implikować odrębne postępowanie wobec każde j z nich, w tym również tworzenie odrębnych procedur ich zgłaszania czy ustalania ich pierwszeństwa. Z tego wynika, że ustawodawca w ramach kategorii zgromadzeń publicznych już wcześniej wprowadził określone zróżnicowania, które nie zostały zakwestionowane przed Trybunałem Konstytucyjnym. Ta okoliczność (brak jednolitości) została wzięta pod uwagę OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 25 przy ocenie zgodności kwestionowanego przepisu z art. 32 ust. 1 i art. 57 Konstytucji. Wprowadzone zróżnicowanie zgromadzeń ma charakter racjonalny i realizuje ce l ustawy, którym jest umożliwienie realizacji zgromadzeń w określonej ścieżce administracyj- nej w w ypadku organizowania zgromadzeń przez tego samego organizatora w tym samym miejscu lub na tej samej trasie w określonym cyklu i według opracowanego terminarza , prze- de wszystkim ze względu na uczczenie doniosłych i istotnych dla historii Rzeczypospolitej Polskiej wydarzeń. 4.3.5. Ustawa zmieniająca wprowadza nowy sposób procedowania odnośnie do real izacji wolności zgromadzeń. Oprócz podstawowego modelu notyfikacji oraz możliwo- ści odbycia zgromadzenia bez konieczności poinformowania właściwego organu (w w ypadku zgromadzeń spontanicznych) , nową regulacją jest wymóg uzyskania zgody wojewody na od- bycie zgromadzenia cyklicznego. To powoduje, że konieczna jest odpowiedź na pytanie, czy takie działanie ustawodaw- cy jest przydatne, koni eczne i proporcjonalne, a zatem czy spełnia wymogi wynikające z zasady proporcjonalności. Trybunał stwierdził, że podstawowym argumentem konieczności ingerencji jest to, że zgromadzenia cy kliczne nie mają charakteru jednorazowego. Funkcjonalność nowej formy organizacji zgromadzenia usprawnia realizowanie wolności zgromadzeń, które ze względu na określony przedmiot powinny mieć zagwarantowaną możliwość odbywania się w określonym miejscu i cz asie. Organizacja zgromadzenia cyklicznego, które ma się odbywać w ściśle okre- ślonych odstępach czasowych, a niekiedy w ściśle określonych miejscach , jest okolicznością, która wpływa na wolności i prawa innych podmiotów, a także stanowi przedsięwzięcie zwią- zane z koniecznością zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego dla uczestników zgromadzenia. Może też powodować wyłączenie określonej przestrzeni publicznej, z której chcą korzystać inni, ze względu na odbywane zgromadzenie. To wszystko uzasadnia głębszą ingerencję w wykonywanie wolności zgromadzeń w formie zgromadzenia cyklicznego ze względu na konieczność zapewnienia porządku i bezpieczeństwa oraz stworzenia gwarancji innym osobom czy podmiotom . Służyć temu ma kwalifikowana procedura administracy jna warunkująca odbycie tego rodzaju zgromadzenia i wymóg uzyskania zgody. Powyższe okoliczności są dowodem tego, że instytucja zgody na zgromadzenie cy- kliczne jest zasadna ze względu na realizację powyżej wskazanych celów. Należy przy tym pamiętać, że zg oda wojewody nie ma charakteru automatycznego. Wniosek o wyrażenie zgo- dy na zgromadzenie cykliczne musi być uzasadniony przez organizatora zgromadzenia, a or- gan, wydając decyzję , musi uwzględnić prawne przesłanki tego typu zebrania osób. Warunkiem uzyskan ia zgody na zgromadzenie cykliczne jest między innymi to, że danego rodzaju wydarzenia odbywały się w ciągu ostatnich 3 lat. Wynika z tego, że orga- nizator, który występuje do wojewody z wnioskiem o zgodę na zgromadzenie cykliczne , wcześniej korzystał z wol ności zgromadzeń realizowanej w innej formie. Musi bowiem wy- kazać, że działania, które chce zgłosić jako zgromadzenie cykliczne , odbywały się w ciągu ostatnich 3 lat. Rozwiązanie to ma charakter gwarancyjny i umożliwia przyznanie określone- go statusu tylko tym zgromadzeniom, których organizatorzy i uczestnicy regularnie realizo- wali wolność zgromadzeń wcześniej. Ustawa zmieniająca przewiduje ponadto możliwość wydania przez wojewodę decyzji o cofnięciu zgody na organizowanie zgromadzeń cyklicznych zarówno na w niosek organiza- tora, jak i w wypadku gdy co najmniej dwukrotnie, w terminach określonych w terminarzu zgromadzeń nie zostały one zorganizowane, chyba że zgromadzenie nie mogło zostać zorga- nizowane z przyczyn niezależnych od organizatora (zob. art. 26c doda wany ustawą zmienia- jącą do ustawy – Prawo o zgromadzeniach). Stanowi to element ochronny przed potencjal- nymi nadużyciami tej formuły, co wskazuje na dochowanie wymogu proporcjonalności. Trybunał Konstytucyjny zwrócił uwagę, że zgoda na organizację zgromadzeń cyklicz- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 26 nych nie ma charakteru bezterminowego. Zgodnie z art. 26d dodawanym do ustawy – Prawo o zgromadzeniach ustawą zmieniającą, na podstawie jednej decyzji o wyrażeniu zgody na cykliczne organizowanie zgromadzeń zgromadzenia te mogą odbywać się w okre sie nie dłuż- szym niż 3 lata od przeprowadzenia pierwszego z cyklu zgromadzeń. Trybunał zauważył też, że wyżej wskazane obostrzenia związane z organizacją zgro- madzeń cyklicznych nie zamykają możliwości realizacji wolności zgromadzeń w innych for- mach (tj. poprzez zgromadzenia notyfikowane albo spontaniczne) organizatorom zgromadze- nia, którzy w wyniku uzyskania zgody przez organizatorów zgromadzenia cyklicznego, będą zo bowiązani do powstrzymania się od realizacji swego prawa do wolności zgromadzeń w danym miejscu i czasie. Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że samo określenie dodatkowych wymogów dla przeprowadzenia zgromadzenia cyklicznego, w tym odstąpienie od modelu notyfikacji na rzecz modelu zgody organu administracji na dane zgromadzenie, jest ingerencją w wolność zgromadzeń. Ta ingerencja jest dopuszczalna, gdyż znajduje uzasadnienie w określonych ar- gumentach konstytucyjnych. 4.3.6. Trybunał przypomniał, że w prowadzenie instytucji zgromadzenia cyklicznego umożliwia korzystanie z wolności zgromadzeń bez konieczności notyfikacji w organie gminy każdego zgromadzenia jednostkowego , wchodzącego w skład tego zgromadze nia. Organiza- torom innych zgromadzeń publicznych zapewnia wiedzę o czasie i miejscu zgromadzeń cy- klicznych. To pozwala na zaplanowanie innych zgro madzeń, a tym samym na skuteczną rea- lizację ich wolności. Informacja o zgromadzeniach cyklicznych jest bowiem podawana w BIP. Trybunał, dokonując wykładni nowych rozwiązań prawnych w zgodzie z Konstytucją , stwierdził, że poszczególne zgromadzenia wchodząc e w skład zgromadzeń organizowanych cyklicznie tak samo jak zgromadzenia „zwykłe” podlegają kontroli organu gminy pod kątem występowania przesłanek z art. 14 pkt 1 i 2 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, co może skut- kować wydaniem zakazu zgromadzenia. Skoro bowiem ochroną art. 57 Konstytucji objęte są zgromadzenia pokojowe, to na organach władzy publicznej (tu: organach gminy) ciąży obo- wiązek czuwania nad tym, czy zachodzi przesłanka uzasadniająca wydanie decyzji o zakazie zgromadzenia, w tym również ustalenie, czy odbycie zgromadzenia może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi lub mieniu w znacznych rozmiarach. To znaczy, że nie jest zabronione, wyda- nie przez organ gminy decyzji o zakazie jednostkowego zgromadzenia wchodzącego w skład zgromadzenia cyklicznego, jeże li organ stwierdzi, że istnieje potrzeba ochrony bezpieczeń- stwa i porządku publicznego na terenie gminy. Taka wykładnia nowo dodawanych przepisów ma charakter gwarancyjny i pokazuje, że nie ma w tym zakresie zróżnicowania poszczegól- nych rodzajów zgromadzeń . Na uwagę zasługuje to, że w kwestiach formalnych oraz dotyczących przebiegu zgro- madzenia do zgromadzeń cyklicznych odpowiednio stosuje się niektóre przepisy ogólne. Po- twierdza to art. 26e wprowadzany do ustawy – Prawo o zgromadzeniach ustawą zmieniającą , który stanowi, że do zgromadzeń organizowanych cyklicznie art. 8, art. 10-12 oraz art. 14-20 ustawy stosuje się odpowiednio. Chodzi o przepisy dotyczące informowania przez organ gminy o zgromadzeniu właściwe podmioty ze względu na planowane miejsce zgromadzenia, o szczególnym charakterze z punktu widzenia bezpieczeństwa państwa (art. 8), a także infor- macji , które mają znaleźć się we wniosku o zgodę na organizację zgromadzenia (art. 10 -11), a także kwestii pierwszeństwa poszczególnych zgromadzeń (art. 12) oraz przesłanek wydania zakazu zgromadzenia i procedury odwoławczej w tym zakresie (art. 14-16) czy zasad odby- wania zgromadzenia i ich rozwiązywania (art. 17 -20). Powyższe pokazuje, że celem ustawodawcy było wpisanie zgromadzeń cyklicznych w system ustawow y, który tworzy prawne ramy umożliwiające skuteczniejszą realizację wol- ności zgromadzeń. OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 27 4.3.7. Trybunał stwierdził, że oprócz tego, że wprowadzenie instytucji zgromadzenia cyklicznego jest usprawiedliwioną ingerencją w wolność zgromadzeń w ogólności, to oddzia- łuje ono również na wolności podmiotów, które chcą organizować zgromadzenia w innym trybie. Dotyczy to przede wszystkim reguł związanych z pierwszeństwem organizacji zgro- madzenia. Zgodnie z art. 12 ust. 1 ustawy – Prawo o zgromadzeniach w brzmieniu nadawanym przez art. 1 pkt 1 ustawy zmieniającej: „Jeżeli wniesiono zawiadomienia o zamiarze zorgani- zowania dwóch lub większej liczby zgromadzeń, które mają zostać zorganizowane chociażby częściowo w tym samym miejscu i czasie, w szczególności w odległości mniejszej niż 100 m pomiędzy zgromadzeniami, i nie jest możliwe ich odbycie w taki sposób, aby ich przebieg nie zagrażał życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacznych rozmiarach, o pierwszeństwie wy- boru miejsca i czasu zgromadzenia decyduje kolejność wniesienia zawiadomień. W przypad- ku gdy wniesione zawiadomienie nie spełniało wymagań określonych w art. 10, o kolejności wniesienia tego zawiadomienia decydują data, godzina i minuta jego ponownego wniesienia, o ile tak wniesione zawiadomienie spełnia te wym agania. Zgromadzeniom, o których mowa w art. 26a, przysługuje pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu zorganizowania zgromadze- nia”. Ponadto za pomocą art. 1 pkt 2 ustawy zmieniającej, dodającego do art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach pkt 3, wprowadza się zakaz organizacji zgromadzenia w wypadku, gdy ma się ono odbyć w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia organizowa- ne cyklicznie. W świetle art. 26b ust. 3 i 4 dodawanego do ustawy – Prawo o zgromadzeniach ustawą zmieniającą, jeżeli wojewoda wydał zgodę na odbycie zgromadzenia cyklicznego w miejscu i czasie, w których miało się odbyć inne zgromadzenie, organ gminy, w ciągu 24 godzin od otrzymania informacji o zgodzie na zgromadzenie cykliczne wydaje decyzję o zakazie orga- nizacji innego zgromadzenia w miejscu i czasie, w których odbywają się zgromadzenia orga- nizowane cyklicznie. W razie niewykonania przez organ gminy tego obowiązku, wojewoda wydaje niezwłocznie zarządzenie zastępcze o zakazie zgromadzenia. Zdaniem Trybunału, jeżeli zgodnie z art. 12 ust. 1 zdanie trzecie ustawy – Prawo o zgromadzeniach w brzmieniu nadawanym ustawą zmieniającą zgromadzeniom cyklicznym przysługuje pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu zorganizowania zgromadzenia, to nic nie stoi na przeszkodzie, by inne zgromadzenie odbyło się w odległości większej niż 100 m. Wprowadzona konstrukcja jest formułą realizacji obowiązku państwa do zapewnienia bezpieczeństwa podmiotom korzystającym z wolności zgromadzeń. Dobór formuły należy do państwa, a takie rozdzielenie często będzie efektywniejsze niż środki o innym charakterze. Dobór odległości (ponad 100 metrów) spełnia wymóg proporcjonalności i nie narusza istoty prawa do kontrmanifestacji. Uzewnętrznienie stanowisk, także w relacji między dwoma zgromadzeniami, ułatwiają dziś środk i techniczne. Ustawodawca, przyznając pierwszeństwo wyboru miejsca i czasu organizatorom zgromadzeń cyklicznych , w żadnym razie nie wyklucza możliwości organizacji innego zgro- madzenia, o ile nie będzie ono odbywać się w tym samym miejscu i czasie. W tym k ontekście organizatorzy zgromadzenia, które nie mogło się odbyć ze względu na odbywające się w danym miejscu i czasie zgromadzenie cykliczne, mogą też skorzystać z formuły zgromadzenia spontanicznego. W obu powyższych wypadkach należy jednak pamiętać o sp ełnieniu pokojowych wymogów dla korzystania z tego prawa, o których wielokrotnie wspominał w swoim orzecz- nictwie sam Trybunał Konstytucyjny, jak i Europejski Trybunał Praw Człowieka (patrz wcze- śniej). W szczególności, jeśli organizatorzy takich zgromadzeń chcieliby przeprowadzić je w formule kontrdemonstracji do zgromadzenia cyklicznego, brak pokojowego charakteru mógłby wykluczyć takie zgromadzenia spod konstytucyjnej ochrony wynikającej z art. 57 OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 28 Konstytucji. Należy przy tym podkreślić, że zaprezentowane rozwiązanie wpisuje się w koncepcję racjonalizacji procedur w administracji publicznej. Umożliwia ono organizację określonych zgromadzeń mających znaczenie historyczne bez obawy, że uniemożliwi się ich przeprowa- dzenie ze względu na inne zgromadzenia, w ty m spontaniczne. Idea zgromadzeń cyklicznych dotyczących danych tematów o znaczeniu publicznym czy historycznym ułatwia kształtowa- nie określonych postaw obywatelskich i pełni funkcje wychowawcze. Za przyznaniem pierwszeństwa zgromadzeniom cyklicznym przema wia cel ich orga- nizacji mający wpływ na kształtowanie określonych postaw. W szczególnoś ci jest to warte poparcia, jeśli przesłanką indywidualizującą są wartości szczególnie ważne z perspektywy państwa jako dobra wspólnego. W literaturze przyjmuje się, że treść dobra wspólnego wyzna- cza „suma warunków życia społecznego, dzięki którym jednostki, rodziny i inne społeczności mogą skuteczniej i łatwiej osiągnąć swoją doskonałość; zasadniczym elementem dobra wspólnego (sumy połączonych warunków rozwoju) jest poszanowanie przyrodzonych praw oraz obowiązków osoby ludzkiej wynikających z jej godności, w związku z czym nie ma racji przeciwstawianie dobra wspólnego wolnościom i prawom człowieka”. Skoro zgodnie z art. 1 Konstytucji, Rzeczpospolita jest dobrem wspólnym wszystkich obywateli, to po pierwsze są to podmioty, których dobru ma służyć Rzeczpospolita, ale po drugie, są to także podmioty, które mają prawo do określania kształtu tego dobra wspólnego, czyli społecznych warunków rozwoju. Zgromadzenia cykliczne ze wzgl ędu na swoją formułę i przedmiot z pewnością mogą przyczyniać się do kształtowania społecznych warunków rozwoju , i to przemawia za ich szczególną pozycją prawną. Trybunał uznał też, że cecha zgromadzenia cyklicznego, jaką jest jego powtarzalność, jest kor zystna dla zapewnienia bezpieczeństwa i porządku publicznego, a więc realizacji funkcji gwarancyjnej państwa w zakresie wolności zgromadzeń. Należy ponadto podkreślić, że przeprowadzenie zgromadzeń cyklicznych związanych z określonymi wydarzeniami do- niosłymi dla państwa musi się odbyć w określonych miejscach i w określonym czasie, bo tyl- ko wtedy takie zgromadzenia będą w stanie zrealizować swój cel. W przeciwnym razie nie będą miały sensu. W wyroku z 18 września 2014 r., sygn. K 44/12 , Trybunał , wypowiadając się o zgro- madzeniach spontanicznych, stwierdził, że: „Są one organizowane w związku z jednorazo- wym, nagłym, a często też nieprzewidzianym wydarzeniem w przestrzeni publicznej. Z wyda- rzeniem tym wiąże się szybka reakcja określonej grupy osób chcących przedstawić swoje stanowisko, wyrazić poparcie lub dezaprobatę, czy też wspólnie odnieść się do konkretnej sytuacji. Istotą tej formy jest możliwość gromadzenia się określonej grupy osób w ściśle wy- znaczonym momencie, a niekiedy również i miejscu. Odbycie się zgromadzeń spontanicz- nych w innym terminie byłoby nieistotne z punktu widzenia ich celu, a więc zaprezentowania określonego stanowiska w konkretnej sprawie”. Podobnie rzecz ma się ze zgrom adzeniami cyklicznymi, które choć są planowane i odbywają się z okre śloną częstotliwością , muszą mieć gwarancje, że ich uczestnicy będą mogli skorzystać z wolności ekspresji w danym miejscu i/lub czasie, bo w innym terminie czy miejscu byłoby to nieistotne z punktu widzenia ich celu. Wnioskodawca uznał, że nie ma podstaw, aby różnicować sytuację zgromadzeń , sto- sując kryterium częstotliwości ich przeprowadzania. Należy zatem wskazać, że już obecnie organizacja zgromadzenia może być uzależniona od czasu, w którym ma się ono odbyć. W w ypadku zgromadzeń spontanicznych ustawodawca zrezygnował z obowiązku notyfika- cyjnego, właśnie ze względu na to, że kryterium czasowe miało znaczenie w realizacji wolno- ści zgromadzeń. Tak samo jest w w ypadku zgromadzeń cyklicznych. Wnioskodawca nie wskazał argumentów, dla których inne standardy oceny miałyby być stosowane wobec zgro- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 29 madzeń spontanicznych i cyklicznych. Wnioskodawca wskazuje , że konstytucyjna ochrona wolności zgromadzeń nie jest uzależniona od celów , jakie uczestnicy chcą osiągnąć , i jedynym wymogiem jest pokojowy przebieg manifestacj i (s. 6/7). Trybunał w obecnym składzie nie neguje tej oceny. Takie sformułowanie dotyczy jedynie celów zakładanych przez uczestników zgromadzenia. Kiedy jednak cele uczestników realizują jednocześnie cele państwa jako wspólnoty obywateli (dobro wspólne), państwo powinno dać im priorytet i uprzywilejować formułę zgromadzenia, przy pomocy której są realizowane. Trybunał wskazuje zatem, że wprowadzenie pierwszeństwa dla zgromadzeń cyklicz- nych nie godzi w istotę wolności zgromadzeń, ponieważ możliwość regulowa nia tej kwestii jest treścią wolności zgromadzeń. Realizuje to ochronny wobec zgromadzeń obowiązek pań- stwa dzięki wprowadzeniu reguły rozstrzygającej fizyczną kolizję zgromadzeń. Znajduje to potwierdzenie w ustawie – Prawo o zgromadzeniach, jak i orzecznic twie Trybunału i Euro- pejskiego Trybunału Praw Człowieka. W tym wypadku mamy do czynienia jedynie ze zmia- ną reguł przyznawania pierwszeń stwa. Przed nowelizacją ustawy – Prawo o zgromadzeniach było to kryterium czasowe (moment zgłoszenia). Nowelizacja wprowa dza kryterium tech- niczne, oparte o przesłanki wymagane dla uznania zgromadzenia za zgromadzenie cykliczne. Jest to zachowanie mieszczące się w granicach swobody ustawodawcy. Rozstrzyganie problemu kolizji odbywania poszczególnych zgromadzeń może być rozwią zywane w różny sposób. W podstawowej formie może ono opierać się na pierwszeństwie zgłoszenia. Nie jest jednak wykluczone, by ustawodawca wprowadził dodatkowe wymogi decydujące o pierwszeństwie zgromadzenia np. w oparciu o akty organów władzy publicznej. M a to szczególne znaczenie w sytuacji, gdy organizowanie zgromadzeń odbywa się na różnych za- sadach (zgłoszenie, wymóg uzyskania zgody). Jeżeli zgromadzenia cykliczne nie są notyfi- kowane, to aktualna reguła pierwszeństwa zgłoszenia nie będzie mogła mieć do n ich zasto- sowania, bo tych zgromadzeń się nie zgłasza. Z tej perspektywy zgoda wojewody będzie wy- znaczała określoną formułę kolizyjną. Określenie przez ustawodawcę, że zgromadzenia cy- kliczne (wymagające zgody) mają pierwszeństwo w realizacji w danym miejscu i czasie przed innymi zgromadzeniami, rozstrzyga kolizję, która powstawałaby, gdyby takiej regulacji nie było. Zastosowanie takiego rozwiązania jest dopuszczalne, jeśli jest zachowana proporcjonal- ność. Trybunał nie stwierdził tu jednak braku proporcjonalności. Trybunał przypomniał, że ustawowe reguły kolizyjne dotyczące określenia pierwszeń- stwa zgromadzeń nie są wartościami konstytucyjnymi i nie mają charakteru bezwzględnego. Wyrażają one jedynie pewien zamysł ustawodawcy, który – w ramach swojej swobody decy- zyjnej i przyznanych mu kompetencji – w określony sposób ustala zasady o dbywania zgro- madzeń, w sytuacji gdyby miały się one odbywać w tym samym miejscu i czasie. Zastosowanie określonych reguł pierwszeństwa nie jest samo w sobie przejawem nie- równego traktowania organizatorów zgromadzeń. Stworzenie określonych mechanizmów wiąże się z koniecznością rozstrzygnięcia konfliktu w sferze realizacji tej samej wolności. Sam art. 31 ust. 3 Konstytucji wskazuje, że można ograniczyć korzystanie z konstytucyjnych wo lności i praw, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie prawnym dla ochrony wolności i praw innych osób. Konstytucja nie wyklucza więc istnienia ustawowego mechanizmu, który ze względu na istniejącą kolizję zgromadzeń zaplanowanych w tym samym czasie i miejscu oraz związa- ne z tym możliwe konflikty przewidywać będzie od jednych organizatorów wymóg dostoso- wania swoich zamiarów do okoliczności wynikających z realizowania wolności przez innych. Takie działanie mieści się w granicach swobody ustawodawcy. Zdaniem Trybunału, surowsze wymogi związane z możliwością organizacji zgroma- dzenia cyklicznego, o kreślone w dodawanym do ustawy – Prawo o zgromadzeniach rozdzia- le, ustawodawca równoważy gwarancjami dla tych, którzy chcą z wolności zgromadzeń ko- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 30 rzystać. Takie działanie jest zasadne i proporcjonalne. 4.3.8. Analizując konieczność wprowadzonych zmian , Trybunał Konstytucyjny wziął pod uwagę zarówno swój dotychczasowy dorobek orzeczniczy, jak też orzecznictwo ETPC dotyczące wolności zgromadzeń i standardy z nie go wynikające. W szczególności uwzględnił to, że na państwie spoczywa obowiązek zapewnienia uczestnikom zgromadzenia prawa do uzewnętrzniania swoich przekonań (zob. wyrok z 3 maja 2007 r. w sprawie 97 members of the Gldani Congregation of Jehovah’s Witness es and 4 others przeciwko Gruzji , skarga nr 71156/01). Ponadto Trybunał uwzględnił wyraźnie akcentowany w orzecznictwie ETPC pozy- tywny obowiązek ochrony tych, którzy wykonują swoje prawo do wolności zgromadzania się, przed ingerencją w wykonywanie tego prawa ze strony kontrzgromadzenia, kontrdemonstru- jących (zob. wyrok z 21 czerwca 1988 r. w sprawie Plattform „Ärzte für das Leben” przeciw- ko Austrii, skarga nr 10126/82). Trybunał Konstytucyjny w ślad za ETPC potwierdził rozróżnienie instytucji „zgroma- dzenia” i „kontrzgromadzenia”. Podkreślił, że w wypadku powoływania się uczestników tych zgromadzeń na art. 11 EKPC, władze publiczne powinny dawać pierwszeństwo temu z nich, które wykonuje swoje prawo w sposób pokojowy. Wynika z tego zobowiązanie władz pu- bliczny ch podjęcia odpowiednich środków, aby legalne zgromadzenie mogło przebiegać w sposób pokojowy, tj. bez przeszkód ze strony kontr zgromadzenia (zob. wyrok z 20 paź- dziernika 2005 r. w sprawie the United Macedonian Organisation Ilinden and Ivanov prze- ciwko Buł garii , skarga nr 44079/98). Jednocześnie dokonując oceny, Trybunał miał w perspektywie swobodę ustawodawcy w kształtowaniu systemu prawnego. Takie działanie pozostaje w zgodzie ze standardem wy- nikającym z orzecznictwa ETPC, który polega na tym, że w ocenie tego organu, władze pu- bliczne danego państwa mają najlepszą wiedzę i narzędzia, by podjąć właściwą decyzję, by najlepiej zinterpr etować przepisy prawa krajowego czy też by najlepiej ocenić fakty w konkretnej sprawie (zob. decyzja z 1 czerwca 2004 r. w sprawie Van Den Graaf przeciwko Holandii, skarga nr 8704/03). Organy państwowe korzystają bowiem z władzy dyskrecjonal- nej przy wykonywaniu czynności w postępowaniu ustawodawczym, administracyjnym i są- dowym (zob. wyrok z 7 grudnia 1976 r. w sprawie Handyside przeciwko Wielkiej Brytanii, skarga nr 5493/72). Trybunał odwołał się też do opublikowanych przez Biuro Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka Organizacji Bezpieczeństwa i Współpracy w Europie wytycznych dotyczą- cych organizowania, odbywania i rozwiązywania pokojowych zgromadzeń. Na stronie 18 ww. przewodnika wskazano, że w odniesieniu do relacji pomiędzy zgromadzeniem i kont rz- gromadzeniem, prawo do kontrzgromadzenia czy też kontrmanifestacji, nie rozciąga się na ograniczenie wolności innych osób do zgromadzania się ( Guidelines on Freedom of Peaceful Assembly, OSCE Office for Democratic Institutions and Human Rights (ODHIR), s. 18, War- szawa/Strasburg 2010). 4.3.9. Podsumowując tę część rozważań, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że art. 1 pkt 4 ustawy z mieniającej, w części wskazanej w punkcie pierwszym sentencji, jest rozwią- zaniem zgodnym z wyrażoną w art. 57 Konstytucji wolnością zgromadzeń. Przedmiotowe rozwiązanie zmierza do realizacji nałożonego na państwo obowiązku zapewnienia każdemu możliwości wykonywania tej wolności w sposób swobodny. Kwestionowana regulacja nie narus za istoty wolności zgromadzeń, lecz harmonizuje wzajemne wykonywanie wolności zgromadzeń z innymi wolnościami i prawami człowieka, mając przy tym na celu zabezpie- czenie porządku pub licznego i urzeczywistnianie dobra wspólnego. Trybunał zwrócił uwagę, że wprowadzenie instytucji zgromadzeń cyklicznych jest nowym, dodatkowym sposobem określenia prawnych ram realizacji wolności zgroma- dzeń. Co istotne, ust awodawca dokonuje w tym wypadku ingerencji w tę wolność poprzez OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 31 wskazanie określonych wymogów, po spełnieniu których można uznać zgromadzenie za cykliczne, oraz przez obowiązek uzyskania zgody właściwego organu na odbycie takiego zgromadzenia. Trybunał zaznaczył, że jest to ingerencj a w wolność zgromadzeń , ale ma ona charakter proporcjonalny i jest konstytucyjnie dopuszczalna, bo została określona w ustawie oraz służy realizacji określonych wartości takich jak bezpieczeństwo państwa i porządek pu- bliczny. Umożliwia też kształtowanie określ onych postaw obywatelskich. Odmienne potraktowanie zgromadzeń cyklicznych w ustawie – Prawo o zgromadze- niach mieści się zatem w dopuszczalnej mierze. Rygory związane z uzyskaniem zgody na odbycie tego typu zgromadzenia są równoważone zasadą pierwszeństwa dla zgromadzeń cy- klicznych, które z perspektywy państwa są bezpi eczniejsze i lepiej gwarantują porządek pu- bliczny, a także stabilność państwa, a więc są korzystniejsze dla dobra wspólnego. Nie można też tracić z pola widzenia, że do zgromadzeń cyklicznych będą miały od- powiednie zastosowanie podstawowe przepisy dotyczące zgromadzeń zwykłych. W ten spo- sób zapewniona jest spójność systemu realizacji wolności zgromadzeń, a przez to określone są gwarancje dla ich organizatorów i uczestników. W u stawie – Prawo o zgromadzeniach ustawodawca , rozstrzygając o relacjach między poszczególnymi rodzajami zgromadzeń , przyznał pierwszeństwo zgromadzeniom notyfiko- wanym przed spontanicznym i . W wypadku tych ostatnich, co do których nie istnieją wymogi formalne związane z ich o rganizacją, ustawa ogranicza ich odbywanie w ten sposób, że nie mogą zakłócać zgromadzeń notyfikowanych. Skoro zatem procedura organizacji zgromadzeń cyklicznych jest bardziej rygorystyczna od trybu organizacji zgromadzeń notyfikowanych, to przyznanie pier wszeństwa tym pierwszym zgromadzeniom (cyklicznym) mające cechy uprzywilejowania , w istocie wyrównuje stopień ingerencji prawodawcy w wykonywanie wolności tych zgromadzeń. Należy przy tym pamiętać, że przyznanie pierwszeństwa odby- wania danego zgromadzenia w danym miejscu i danym czasie nie uniemożliwia realizacji wolności zgromadzeń przez inne podmioty, z zachowaniem wymogów wynikających z usta- wy – Prawo o zgromadzeniach. W związku z powyższym wskazane we wniosku zróżnicowanie/uprzywilejowanie zgromadzeń cyklicznych jest również zgodne z konstytucyjną zasadą równości. 5. Analiza zarzutu dotyczącego zgodności art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57 Konstytucji. 5.1. Treść zarzutu. Oprócz całościowego zakwestionowania przepisu ustawy zmieniającej dodającego do ustawy – Prawo o zgromadzeniach rozdział dotyczący zgromadzeń cyklicznych, W niosko- dawca podniósł zarzut co do art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej w zakresie dotyczącym art. 26b ust. 4 ustawy – Prawo o zgromadzeniach. Argumentacja W nioskodawcy skupiła się w tym wypadku na konstrukcji zarządzenia zastępczego wojewody, które według W nioskodawcy jest środkiem nadzoru nad działalnością samorządu terytorialnego. Akt ten ma na celu wypełnienie luki powstałej wskutek b raku dzia- łania odpowiedniego organu samorządowego. Możliwość kwestionowania wyżej wskazanych aktów określają inne przepisy, przede wszystkim ustawa z dnia 8 marca 1990 r. o samorzą- dzie gminnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 446, ze zm.; dalej: u.s.g.). Zdaniem Wnioskodawcy, wobec milczenia ustawodawcy w sprawie procedury odwo- ławczej od zarządzenia zastępczego wojewody zakazującego zgromadzenia (w zastępstwie organu gminy), zastosowanie będzie mieć art. 98 ust. 3 u.s.g., który określa zasady weryfika- cji rozstrzygnięć nadzorczych. To powoduje, że nie ma regulacji uprawniającej organizatora zgromadzenia do odwołania od decyzji zakazującej zgromadzenia. Swoje stanowisko W nioskodawca oparł na wskazaniu określonych orzeczeń NSA do- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 32 tyczących stosowania art. 98 ust. 3 u.s.g ., które potraktował jako lex specialis wobec art. 50 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r. poz. 718, ze. zm.), który stanowi, że uprawnionym do wniesienia skargi jest każdy, kto ma w tym interes prawny, prokurator, Rzecznik Praw Obywatelskich, Rzecznik Praw Dziecka oraz organizacja społeczna w zakresie jej statutowej działalności. Uprawnio- nym do wniesienia skargi jest również inny podmiot, któremu ustawy przyznają prawo do wniesienia skargi. Wnioskodawca nie znalazł innych przesłanek, na podstawie których organizator zgromadzenia mógłby zakwestionować zarządzenie zastępcze wojewody. Zażądał więc oceny tego zarządzenia przez pryzmat standardów sądowej ochrony uprawnień jednostki. Prezydent RP podkreślił, że skutek zarządzenia zastępczego wydanego na podstawie kwestionowanego przepisu będzie taki sam jak skutek decyzji organu gminy o zakazie orga- nizacji zgromadzenia. Oznacza to, że wbrew zasadzie równości następuje zróżnicowanie sy- tuacji organi zatorów zgromadzeń, w zależności od organu, który podjął decyzję o zakazie zgromadzenia. Adresatowi decyzji wydanej przez organ gminy przysługiwać będzie prawo odwołania do sądu okręgowego, a adresatowi zarządzenia zastępczego wojewody – nie. Skoro organiz ator zgromadzenia może zaskarżyć do sądu okręgowego decyzję organu gminy zakazującą zgromadzenia, to powinien mieć również prawo zainicjowania kontroli za rządzenia zastępczego. Zdaniem Wnioskodawcy, ustawa zmieniająca pozbawia niektórych organizatorów zgromadzeń ochrony sądowej. W swej istocie zarzut W nioskodawcy dotyczy więc równego dostępu do sądu w razie konieczności ochrony wolności zgromadzeń w wypadku wydania zakazu zgromadzenia w formie zarządzenia zastępczego wojewody. 5.2. Kognicja Trybunału do ro zpoznania zarzutu. 5.2.1. Ze względu na sposób sformułowania przez Wnioskodawcę zarzutu dotyczące- go braku określonej regulacji prawnej, Trybunał musiał rozważyć, czy ma kompetencje do orzekania w kwestionowanym zakresie. W szczególności musiał przesądzić, czy ma do czy- nienia z pominięciem czy z zaniechaniem legislacyjnym, bowiem zgodnie z ugruntowaną praktyką orzeczniczą, Trybunał nie może kontrolować zaniechań ustawodawczych polegają- cych na „niewydaniu aktu ustawodawczego, choćby obowiązek jego wydania wynikał z norm konstytucyjnych” (por. orzeczenie z 3 grudnia 1996 r., sygn. K 25/95, OTK ZU nr 6/1996, poz. 52; wyrok z 8 listopada 2005 r., sygn. SK 25/02, OTK ZU nr 10/A/2005, poz. 112). Try- bunał Konstytucyjny może natomiast badać pominięcie ustawodawcy. 5. 2.2. Dotychczas Trybunał dopuszczał kwestionowanie pominięcia ustawodawcy w zakresie materii wybranej przez niego do regulacji, w szczególności gdy pojawiały się wąt- pliwości, czy pominięcia nie dokonano arbitralnie, z naruszeniem zasad konstytucyjnych, między innymi zasady równości (por. np. wyroki z : 8 listopada 2005 r., sygn. SK 25/02 oraz 23 października 2007 r., sygn. P 10/07, OTK ZU nr 9/A/2007, poz. 107; 16 listopada 2010 r., sygn. K 2/10, OTK ZU nr 9/A/2010, poz. 102). W orzeczeniu z 3 grudnia 1996 r. o sygn. K 25/95, Trybunał uznał, że może badać konstytucyjność aktu normatywnego z takiego punktu, czy w jego przepisach nie brakuje unormowań, bez których, ze względu na naturę objętej aktem regulacji, może on budzić wąt- pliwości konstytucyjne. Zarzut niekonstytucyjności może zatem dotyczyć nie tylko tego, co ustawodawca unormował w danym akcie, lecz także tego, co pominął, choć postępując zgod- nie z Konstytucją, powinien był unormować. Stanowisko to zostało potwierdzone w kolejnych orzecz eniach Trybunału (por. wyroki z: 6 maja 1998 r., sygn. K 37/97, OTK ZU nr 3/1998, poz. 33; 24 październ ika 2000 r., sygn. SK 7/00, OTK ZU nr 7/2000, poz. 256; 30 maja 2000 r., sygn. K 37/98, OTK ZU nr 4/2000, poz. 112; 24 października 2001 r., sygn. SK 22/01, OTK ZU nr 7/2001, poz. 216; 10 maja 2004 r., sygn. SK 39/03, OTK ZU nr 5/A/2004, poz. 40; 14 marca 2006 r., sygn. SK 4/05, OTK ZU nr 3/A/2006, poz. 29; OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 33 17 kwietnia 2007 r., sygn. SK 20/05, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 38; 23 lutego 2017 r., sygn. K 2/15, OTK ZU A/2017, poz. 9). 5.2.3. Wnioskodawca zakwestionował art. 26b ust. 4 dodany do ustawy – Prawo o zgromadzeniach przez art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej w zakresie, w jakim wyłącza możli- wość zaskarżenia przez organizatora zgromadzenia zarządzenia zastępc zego wojewody o zakazie zgromadzenia. Przepis ten brzmi: „4. W przypadku niewykonania przez organ gmi- ny obowiązku, o którym mowa w ust. 3, wojewoda wydaje niezwłocznie zarządzenie zastęp- cze o zakazie zgromadzenia”. Zdaniem Trybunału z treści przywoływanych przepisów nie wynika wyłączenie moż- liwości zaskarżenia przez organizatora zgromadzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia. W szczególności ustawodawca nie wskazał expressis verbis , że od tego rozstrzygnięcia nie przysługuje środek prawny czy odwołanie do sądu. Już sama jego literalna analiza pokazuje, że stanowi on formułę wykonania obowiązku za gminę. Celem jest więc działanie pozytywne. Organizator zna drogę sądową. Natomiast Prezydent RP wywodzi określone wyłączenie drogi sądowej z wiedzy o dotychczasowej praktyce weryfikacji sądowej innych zarządzeń zastępczych wojewody. Konkluzje Wnioskodawcy są oparte na interpretacji innych aktów prawnych niż ustawa – Prawo o zgromadzeniach. Wnioskodawca postuluje wprowadzenie określ onych mechani zmów, które nie są przewidziane w kwestionowanej ustawie. Nie chodzi tu jednak o pominięcie określonych elementów normy prawnej, ale o zakwestionowanie danego zamysłu ustawodawcy. Argumenty podnoszone przez W nioskodawcę dotyczą otoczenia normatywnego, któr e może dotyczyć ustanawianej instytucji, a nie samej normy wskazanej jako przedmiot kontroli przed Trybunałem. W szczególności Prezydent RP podniósł wadliwość art. 98 ust. 3 u.s.g., z którego wywiódł zamknięcie drogi sądowej od zarządzenia zastępczego woje wody. Przepi- su tego jednak nie uczynił przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie. 5.2.4. Zgodnie z art. 67 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postę- powania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: otp TK ): „1. Trybuna ł przy orzekaniu jest związany zakresem zaskarżenia wskazanym we wniosku, pytaniu praw- nym albo skardze konstytucyjnej. 2. Zakres zaskarżenia obejmuje wskazanie kwestionowane- go aktu normatywnego lub jego części (określenie przedmiotu kontroli) oraz sformuło wanie zarzutu niezgodności z Konstytucją, ratyfikowaną umową międzynarodową lub ustawą (wskazanie wzorca kontroli) ”. Mając na uwadze powyższe, Trybunał Konstytucyjny stwierdził, że ze stanowiska Wnioskodawcy wynika zarzut skierowany w istocie wobec art. 98 ust. 3 u.s.g. Z tego powodu Trybunał uznał, że orzekanie w sprawie zgodności tego przepisu z Konstytucją wykraczałoby poza przedmiot zaskarżenia określony we wniosku Prezydenta RP. Trybunał podkreśla wręcz, że nawet jeśli Prezydent RP chciałby zakwestionować ten przepis, nie mógłby uczynić tego w trybie kontroli prewencyjnej. W ugruntowanym orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego przyjmuje się, że Trybunał nie może orzekać o zgodności przepisów niewskazanych przez skarżącego lub wnioskodawcę (zob. np. wyr ok TK z 20 listopada 2001 r., sygn. SK 19/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 253). Nie może też orzekać z urzędu o niezgodności z Kon stytucją (zob. np. postanowienia TK z: 13 października 1998 r., sygn. SK 3/98, OTK ZU nr 5/1998 , poz. 69; 3 lutego 1999 r., sygn. U 2/98, OTK ZU nr 1/1999, poz. 6). Trybunał Konstytucyjny stwierdza, że zarzuty Wnioskodawcy dotyczą ustawy, nieob- jętej wnioskiem, i tym samym, zgodnie z art. 67 otp TK nie mogą zostać rozpoznane. 5.2.5. Trybunał Konstytucyjny przypomina, że ocena celowoś ci i trafności rozstrzy- gnięć parlamentu wykracza poza zakres jego kompetencji. Do Trybunału należy wyłącznie kontrola zaskarżonych aktów normatywnych z punktu widzenia ich zgodności z aktami nor- matywnymi wyższego rzędu. Zgodnie z ustalonym orzecznictwem Tr ybunału, punktem wyj- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 34 ścia dla kontroli konstytucyjności prawa jest zawsze założenie racjonalnego działania usta- wodawcy oraz domniemanie zgod ności ustaw z Konstytucją (zob. np. orzeczenie z 24 lutego 1997 r., sygn. K 19/96 , OTK ZU n r 1/1997, poz. 6; w yrok z 7 grudnia 1999 r., sygn. K 6/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 160). Obowiązek wyboru najbardziej trafnych rozstrzygnięć spoczywa na parlamencie, któ- ry ponosi odpowiedzialność polityczną za sposób wykorzystywania kompetencji prawotwór- czych ( zob. orzeczenie z 20 l istopada 1995 r., sygn. K 23/95 ). Trybunał interweniuje natomiast w tych wypadkach, w których ustawodawca przekro- czy zakres swojej swobody regulacyjnej w sposób na tyle drastyczny, że naruszenie klauzul konstytucyjnych wynikających z art. 2 Konstytucji st anie się ewidentne ( zob. orzeczenie z 26 kwietnia 1995 r., sygn. K 11/94 , OTK w 1995 r. , cz. I, poz. 12 ). Skoro zate m zarzut W nioskodawcy dotyczy ogólnie niemożności kwestionowania za- rządzenia zastępczego wojewody przed właściwym sądem, to zarzut ten musi być odniesiony do przepisu, który drogę sądową wyłącza, a nie do przepisu wskazującego zarządzenie za- stępcze jako formę działania organu administracji publicznej. W tym drugim wypadku zarzut bowiem przyjmuje postać postulatu legislacyjnego, który miałby b yć zrealizowany przez ustawodawcę, a w procesie kontr oli konstytucyjności prawa jest oceniany jako kwestionowa- nie zaniechania prawodawczego. 5.2.6. Ze względu na powyżej wskazane argumenty postępowanie w sprawie badania zgodności art. 1 pkt 4 ustawy zmieni ającej w zakre sie, w jakim dodając do ustawy – Prawo o zgromadzeniach art. 26b ust. 4 wyłącza możliwość zaskarżenia przez organizatora zgroma- dzenia zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia, z art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 w związku z art. 57 Konstytucji, zostało umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otp TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 5.2.7. Na marginesie rozpatrywanego zarzutu Trybunał ustalił, że zgodnie z art. 16 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, od decyzji organu gminy o zakazie zgromadzenia, wyda- nym na podstawie art. 14 tej ustawy, można wnieść odwołanie do sądu okręgowego właści- wego ze względu na siedzibę organu gminy. Oznacza to, że niezależnie, czy zakaz zgroma- dzenia będzie dotyczył zgromadzenia notyfikowanego, czy jednostkowego zgromadzenia wchodzącego w skład zgromadzenia cyklicznego, organizator może odwołać się od tej decy- zji do sądu powszechnego. Ustawa – Prawo o zgromadzeniach nie ok reśla sposobu postępowania w wypadku, gdyby organ gminy, zobowiązany do wydania zakazu zgromadzenia, nie podejmował w tym zakresie rozstrzygnięcia. Ustawa zmieniająca częściowo wypełnia tę lukę, stanowiąc w art. 26b ust. 4, że „W przypadku niewykonania przez organ gminy obowiązku, o którym mowa w ust. 3 [tj. wydania zakazu zgrom adzenia będącego w kolizji ze zgromadzeniem cy- klicznym], wojewoda wydaje niezwłocznie zarządzenie zastępcze o zakazie zgromadzenia”. Z powyższego wynika, że intencją ustawodawcy nie było wyłączenie prawa organizatora zgromadzenia do zaskarżenia zarządzenia zastępczego zakazującego innego zgromadzenia, które miało się odbyć w tym samym miejscu i czasie, co zgromadzenie cykliczne. Zamiarem ustawo- dawcy było zagwarantowanie wykonania obowiązku nałożonego na gminę, a tym samym zapew- nienie pierwszeństwa zgromadzeniu cyklicznemu, a więc umożliwienie określonym organizato- rom realizację wolności zgromadzeń. Instytucja zarządzenia zastępczego wojewody nie jest wymierzona bezpośrednio w organizatora zgromadzenia, ale w organ gminy, który nie podejmuje działania, mi- mo ż e jest d o niego zobowiązany na podstawie przepisów prawa. Rozwiązanie to ma charak- ter gwarancyjny dla organizatorów zgromadzeń, gdyż pozwala w sposób niezakłócony reali- zować wolność uczestników zgromadzenia. Po przeanalizowaniu dotychczasowych przepisów ustawy – Prawo o zgromadzeniach, Trybunał Konstytucyjny dostrzegł niespójność regulacji prawnej związanej z możliwością OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 35 wydawania zarządzeń zastępczych. Nie przesądza ona jednak o niekonstytucyjności ocenia- nych rozwiązań prawnych i nie była ona przedmiotem w niosku Prezydenta RP w niniejszej sprawie. Niespójność ta polega na tym, że tylko w wypadku jednej przesłanki zakazu zgro- madzenia, ustawa wyraźnie przewiduje możliwość wydania zarządzenia zastępczego. To za- gadnienie wymaga rozważenia i ewentualnej interwencji prawodawczej. Trybunał nie jest bowiem powoł any do poziomej oceny rozwiązań prawnych. Niezależnie od wskazanych powyżej uwag, Trybunał stwierdził, odmiennie niż to uczynił Wnioskodawca, że do aktu wojewody zakazującego zgromadzeń należy po- dejść nie w k ontekście ogólnych przepisów o środkach nadzorczych nad działalnością jedno- stek samorządu terytorialnego, ale w perspektywie istoty ustawy – Prawo o zgromadzeniach, która wyznacza granice realizacji wolności zgromadzeń. To znaczy, że w przypadku kwestio- nowanej regul acji nie można – jak uważa Wnioskodawca – w prosty sposób odwoływać się do ogólnych przepisów o zasadach nadzoru nad działalnością jednostek samorządu terytorial- nego. Ustawa zmieniająca w żadnym przepisie, również w dodawanym do ustawy – Prawo o zgromadzeniach art. 26b ust. 4 nie wyraża expressis verbis zakazu zaskarżania zarządzenia zastępczego wojewody do sądu czy braku innych środków prawnych od tego rozstrzygnięcia. Mając na względzie powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny wskazał, że wobec braku jakichkolwiek regulacji związanych z możliwością weryfikacji zarządzeń zastępczych wojewody, o których mowa w art. 26b ust. 4 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, dodawanego art. 1 pkt 4 ustawy zmieniającej, należy odwołać się do ogólnych zasad dotyczą- cych zaskarżalności decyzji podejmowanych w postępowaniu administracyjnym. Zarządzenie zastępcze wojewody o zakazie zgromadzenia jest bowiem decyzją organu administracji pu- blicznej, któr a jest aktem administracyjnym. Wykładnia tej instytucji w zgodzie z Konstytu- cją, uwzględniająca znaczenie wolności zgromadzeń, jako jednego z ważnych praw człowie- ka, wskazuje, że prawo zaskarżenia zarządzenia zastępczego wojewody do sądu administra- cyjnego podmiotów, które mają w tym interes prawny, wynika z ogólnej kompetencji sądów administracyjnych do orzekania w sprawach skarg na decyzje administracyjne. Trybunał wskazał jeszcze inne możliwe podejście do kwestionowanej instytucji. Stwierdził, że w niniejszej sprawie można byłoby zastosować wykładnię, zgodnie z którą na- leży przyjąć, że jeśli zarządzenie zastępcze wojewody realizuje te same cele, które realizuje decyzja o zakazie zgromadzenia wydana przez organ gminy, i ma ono ten sam skutek, to za- rządzenie wojewody należy potraktować jako akt o swoistym charakterze, któr y ma realizo- wać określone założenia ustawy – Prawo o zgromadzeniach. Wobec tego do aktu tego będzie miała zastosowanie odpowiednio procedura weryfikacyjna określona w art. 16 ustawy – Pra- wo o zgromadzeniach . Podobne stanowisko odnośnie do rozumienia instytucji zarządzenia zastępczego wojewody przedstawił w swoim stanowisku Sejm. Wybór interpretacji, która umożliwia realizację wolności zgromadzeń, a więc jest zgodna z Konstytucją, będzie należał do odpowiednich organów stosujących kwestionowane regulacje prawne. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, niezależnie od tego, które rozumienie kwestio- nowanej instytucji się przyjmie, nie jest ona wykluczona z oceny sądowej. Trybunał Konsty- tucyjny przypomniał, że wobec milczenia ustawy, z art. 45 ust. 1 Konstytucji możn a wyinter- pretować domniemanie drogi sądowej. Konstytucyjne gwarancje przesądzają bowiem o tym, że spory prawne (sprawy) powinny być rozpatrywane przez sądy, o ile jakiś przepis ustawo- wy nie wprowadza wyraźnie (wprost) wyjątków w tym zakresie. Należy jeszcze raz stanowczo podkreślić, że ustawa zmieniająca nie ustanawia wyraź- nego zakazu zaskarżania zarządzenia zastępczego wojewody o zakazie zgromadzenia. Kwe- stionowany przepis nie zawiera sformułowania występującego czasem w przepisach, że „od zarządzenia zastępczego wojewody środek prawny nie przysługuje” albo że „skarga do sądu nie przysługuje”. To znaczy, że bez większych problemów można dokonać takiej wykładni OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 36 kwestionowanej regulacji, że prawo do zaskarżenia tego zarządzenia wojewody przez upraw- nione podmi oty nie zostało ustawą zmieniającą wyłączone. I tylko taka wykładnia będzie zgodna z Konstytucją. 6. Analiza zarzutu dotyczącego zgodności art. 2 ustawy zmieniającej z art. 2 Konsty- tucji. 6.1. Treść zarzutu. Wnioskodawca , kwestionując przepis intertempor alny , uznał, że posłużenie się przez ustawodawcę regułą polegającą na nakazie stosowania nowych przepisów do wszystkich zda- rzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie ustawy zmieniającej , narusza wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadę niedziałania prawa wstecz. Prezydent RP wskazał, że z art. 2 ustawy zmieniającej wynika, że organ gminy po uzyskaniu informacji od wojewody o zgodzie na organ izowanie zgromadzeń cyklicznych będzie zobowiązany do wydania decyzji zakazującej zgromadzenia organizatorowi, który stosowne zawiadomienie złożył wcześniej i nie mógł przypuszczać, że wskazane w jego za- wiadomieniu miejsce i czas zgromadzenia będą tożsame z miejscem i czasem wskazanymi później przez organizatora zgromadzenia cyklicznego. Konsekwencją zaistniałej sytuacj i bę- dzie decyzja zakazująca zgromadzenia zgłoszonego wcześniej, pomimo niewystąpienia oko- liczności, o których mowa w art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, w brzmieniu obowią- zującym przed wejściem w życie ustawy zmieniającej. Zakaz odbycia zgromadzenia n astąpi z przyczyn nieistniejących w dniu zawiadomienia, co budzi wątpliwości konstytucyjne. W ocenie Prezydenta RP, „[p]rzepis art. 2 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. o zmianie ustawy – Prawo o zgromadzeniach jest niezgodny z art. 2 Konstytucji, ponieważ [w procesie ustawodawczym] nie przedstawiono argumentów pozwalających na usprawiedliwienie naru- szenia zakazu retroaktywności. Nie została również wskazana jakakolwiek wartość konstytu- cyjna, która wymagałaby ochrony kosztem wprowadzenia rozwiązań z mocą wsteczną, ani ważny interes publiczny uzasadniający naruszenie jednej z podstawowych zasad demokra- tycznego państwa prawa, jaką jest reguła lex retro non agit ”. 6.2. Wzorzec kontroli. 6.2.1. Wnioskodawca kwestionując art. 2 ustawy zmieniającej wskazał jako wzorzec kontroli konstytucyjności art. 2 Konstytucji i wynikającą z niego zasadę lex retro non agit. 6.2.2. Treść zasady lex retro non agit jest ugruntowana w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego. Dotychczasowy dorobek Trybunału w tej kwestii został szcze gółowo omó- wiony w wyroku Trybunału z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08 (OTK ZU nr 9/A/2008, poz. 157). Najważniejsze tezy, które wynikają z orzecznictwa w zakresie zakazu działania prawa wstecz , są następujące: Po pierwsze, omawiając istotę zasady niedzi ałania prawa wstecz, Trybunał wyjaśniał, że „nie należy stanowić norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń (rozumianych sensu largo ), które miały miejsce przed wejściem w życie nowo ustanowionych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych normami tymi przewidzianych” (orzeczenie z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, OTK w 1986 r., cz. I, poz. 2). W orzeczeniu z 29 stycznia 1992 r., sygn. K 15/91 (OTK w 1992 r., cz. I, poz. 8), Trybunał stwierdził, że „Ustawa działa z mocą wsteczną, kiedy początek jej stosowania pod względem czasowym ustalony został na moment wcześniejszy, aniżeli ustawa stała się obowiązująca (została nie tylko uchwalona, lecz także prawidłowo ogłoszona w organie publikacyjnym)”. Z tego wynika, że: „Istotę zasady niedziałania prawa wstecz można sprowadzić do twierdzenia , że prawo powinno co do zasady działać « na przyszłość» , wobec tego nie na- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 37 leży stanowić norm prawnych, które miałyby być stosowane do zdarzeń zaszłych i zakończonych przed ich wejściem w życie. Innymi słowy, następstwa prawne zdarzeń, ma- jących miejsce pod rządami dawnych norm, należy oceniać według tych norm, nawet jeżeli w chwili dokonywania tej oceny obowiązują już nowe przepisy” (wyrok z 12 maja 2009 r., sygn. P 66 /07, OTK ZU nr 5/A/2009, poz. 65). Zakaz ten dotyczy zwłaszcza przepisów nor- mujących prawa i obowiązki obywateli, jeżeli prowadzi to do pogorszenia ich sytuacji w stosunku do stanu poprzedniego (np. orzeczenie z 30 listopada 1993 r., sygn. K 18/92, OTK z 1993 r., cz. II, poz. 41). Trybunał podkreślał, że zasada niedziałania prawa wstecz ma źródło w takich warto- ściach jak bezpieczeństwo prawne i pewność obrotu prawnego oraz poszanowanie praw naby- tych. Z tego względu odstąpienie od niej jest dopuszczalne tyl ko wyjątkowo. Konieczność nadania mocy wstecznej prawu należy oceniać w każdym wypadku odrębnie. W tym zakresie trudno jest bowiem wypracować ogólniejszą i uniwersalną regułę (zob. wyrok z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08). Po drugie, Trybunał podkreśla ł, że niedopuszczalne jest retroaktywne działanie prze- pisów prawa karnego materialnego. W ocenie Trybunału: „W tej bowiem sferze zakaz działa- nia prawa wstecz ma charakter bezwzględny, o czym jednoznacznie przesądza art. 42 ust. 1 Konstytucji. Stanowienie n orm retroaktywnych jest też niewskazane w dziedzinie prawa da- ninowego ” (por. np. orzeczenia TK z: 8 listopada 1989 r., sygn. K 7/89, OTK w 1989 r., poz. 8; 7 grudnia 1993 r., sygn. K 7/93, OTK w 1993 r., cz. II, poz. 42; 29 marca 1994 r., sygn. K 13/93, OT K w 1994 r., cz. I, poz. 6; 15 marca 1995 r., sygn. K 1/95, OTK w 1995 r., cz. I, poz. 7). Po trzecie, Trybunał wskazywał, że nie można wykluczyć wyjątku od zasady niedzia- łania prawa wstecz w sferze regulacji mających wpływ na działalność gospodarczą, a ta kże w tych sferach stosunków społecznych, w których jednostka podporządkowana jest bezpo- średniemu władztwu państwa. Podkreślał też, że wyjątkowo retroaktywność może być akcep- towana w sferze stosunków społecznych regulowanych przez prawo cywilne (por. wyrok z 19 listopada 2008 r., sygn. Kp 2/08 i powołane tam orzecznictwo). Po czwarte, Trybunał dopuszczał również retroaktywność w wypadku, „gdy jest ona konieczna (niezbędna) dla realizacji (urzeczywistniania) lub ochrony konkretnych wartości konstytucyjnych w tym sensie, że realizacja (ochrona) tych wartości nie jest możliwa bez wstecznego działania prawa. Te inne wartości konstytucyjne muszą być szczególnie cenne i ważniejsze od wartości chronionej zakazem retroakcji ” . Jako przykład takiej wartości wska- zywał sprawiedliwość społeczną (wyroki z: 31 stycznia 2001 r., sygn. P 4/99, OTK ZU nr 1/2001, poz. 5; 24 czerwca 2008 r., sygn. SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85, 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05, OT K ZU nr 3/A/2007, poz. 27, por. też wyrok z 2 kwietnia 2007 r., sygn. SK 19/06, OTK ZU nr 4/A/2007, poz. 37 oraz wyrok z 5 września 2007 r., sygn. P 21/06, OTK ZU nr 8/A/2007, poz. 96 i orzeczenie z 24 lipca 1990 r., sygn. K 5/90, OTK w 1990 r., cz. I, poz. 4). Po piąte, Trybunał podkreślał konieczność odróżnienia zakazu retroakcji od problemu retrospektywności stanowiącej pozorną retroaktywność. Przypomniał, że w orzeczeniu z 5 listopada 1986 r., sygn. U 5/86 (OTK w 1986 r., poz. 1) oraz w orzeczeniu z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86, wyraził pogląd, że: „następstwa zdarzeń prawnych zaistniałych pod rządami dawnych przepisów, należy też według nich oceniać, jednakże gdy następstwa te trwają nadal, to w odniesieniu do tego nowego odcinka czasu oceniać je należy już według norm nowej ustawy. O ile więc zdarzenia zapocz ątkowane pod rządami dawnych przepisów mają charakter ciągły i trwają nadal, stosuje się do nich przepisy nowe. Naruszenie zasady retroaktywności następowałoby wówczas, gdyby ustawie nadano moc obowiązującą wobec stosunków prawnych zaistniałych i trwającyc h w czasie do wejścia tej ustawy w życie”. Try- bunał wyjaśniał, że przepisy prawne, które mają zastosowanie do sytuacji występujących po OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 38 ich wejściu w życie (dacie rozpoczynającej ich obowiązywanie), nie naruszają zasady lex re- tro non agit ( zob. wyrok z 31 marca 1998 r. , sygn. K 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13). Retrospektywność dotyczy zatem stosunków zaistniałych przed dniem wejścia w życie ustawy i nadal trwających (por. wyroki z: 31 styc znia 1996 r., sygn. K 9/95, OTK ZU nr 1/1996, poz. 2; 31 marca 1998 r. sygn. K 24/97, OTK ZU nr 2/1998, poz. 13). W takich wypadkach nowe prawo stosuje się bezpośrednio do trwających stosunków prawnych. Trybu- nał uznaje możliwość korzystania z zasady bezpośredniego działania prawa, jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki (zob. orzeczenie z 31 marca 1998 r., sygn. K 24/97, oraz cytowane tam orzeczenia: z 5 listo- pada 1986 r., sygn. U 5/86 oraz z 28 maja 1986 r., sygn. U 1/86). Zgodnie z orzecznictwem Trybunału retrospektywność polegająca na nakazie zasto- sowania nowego prawa do stosunków prawnych (stosunków procesowych), które wprawdzie zostały nawiązane pod rządami dawnych przepisów, ale wówczas nie zostały jeszcze zreali- zowane wszystkie istotne elementy tych stosunków, nie jest objęta wynikającym z art. 2 Kon- stytucji zakazem wstecznego działania prawa (zob. np. wyrok z 4 kwietnia 2006 r., sygn. K 11/04, OTK ZU nr 4/A/2006, poz. 40 oraz wyrok z 12 maja 2009 r., sygn. P 66/07). W wypadku retrospektywności nowe normy nie są bowiem stosowane do zdarzeń za- istniałych przed ich wejściem w życie, a tylko – w sposób prospektywny – modyfikują sytua- cję podmiotów, wprowadzając zmianę na przyszłość (por. wyroki z: 3 listopada 1999 r., sygn. K 13/99, OTK ZU nr 7/1999, poz. 155, 20 styc znia 2009 r., sygn. P 40/07, OTK ZU nr 1/A/2009, poz. 4). Po szóste, Trybunał przypomniał, że istota zasady lex retro non agit stanowiącej składnik zasady zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, „polega na tym, aby nie stanowić prawa, które nakazywałoby stosowanie nowo ustanowionych norm do sytuacji zaistniałych przed wejściem ich w życie”. Równocześnie zaznaczył, że „w wypadku retrospektywności (bezpośrednie działanie nowego prawa dla stosunków powstałych w czasie obowiązywania prawa dotychczasowego) Trybunał Konstytucyjny uznaje, że ustawodawca może korzystać z zasady bezpośredniego działania prawa, «jeżeli przemawia za tym ważny interes publiczny, którego nie można wyważyć z interesem jednostki»” (zob. orzeczenie z 2 marca 1993 r., s ygn. K 9/92, OTK w 1993 r., cz. I, poz. 6; podobnie wyrok i z : 15 lipca 1996 r., sygn. K 5/96, OTK ZU nr 4/1996 , poz. 30; 1 0 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07, OTK ZU nr 11/A/2007, poz. 155). Po siódme, w wyroku o sygn. P 43/07 Trybunał przypomniał również, że w swoim orzecznictwie podkreślał, iż naruszenie zasady niedziałania prawa wstecz może naruszać za- sadę ochrony praw nabytych ( zob. wyrok z 7 kwietnia 2011 r., sygn. K 4/09 , OTK ZU nr 3/A/2011, poz. 20). 6.3. Ocena zgodności z Konstytucją. 6.3.1. Zgodnie z art. 2 ustawy zmieniającej: „Do zgromadzeń, o których organizacji wniesiono zawiadomienia przed dniem wejścia w życie niniejszej ustawy i które mają odbyć się w tym samym miejscu i czasie co zgromadzenia, o których mowa w art. 26a ustawy zmie- nianej w art. 1, stosuje się art. 26b ust. 3 i 4, ustawy zmienianej w art. 1 ”. W art. 2 ustawy zmieniającej ustawodawca określił w sposób precyzyjny okoliczności, do których miałyby znajdować zastosowanie nowe przepisy. Byłyby to wszystkie sytuacje, w których: 1) organ izator zgromadzenia zawiadomił organ gminy o zamiarze zorganizowania zgromadzenia przed dniem wejścia w życie ustawy zmieniającej; 2) zgromadzenia mają od- być się w tym samym miejscu i czasie co zgromadzenia organizowane cyklicznie. 6.3.2. Rozpatrując zarzut naruszenia zasady niedziałania prawa wstecz, Trybunał mu- si ał ustalić, czy w niniejszym w ypadku chodziło o retroaktywność , czy o retrospektywność prawa. Warto jednak w tym miejscu zaznaczyć, że nawet jeśli Trybunał potwierdziłby zarzu- OTK ZU A/2017 Kp 1/17 poz. 28 39 caną przez W nioskodaw cę retroaktywność, to w jego ocenie ma miejsce spełnienie przesłanek dopuszczających retroaktywne działanie prawa, nota bene wskazanych przez W nioskodawcę we wniesio nym wniosku (s. 14 wniosku). Są to sytuacje, w których: 1) działanie zasady lex retro non agit nie dotyczy przepisów prawa karnego ani przepisów dotyczących podporzą d- kowania jednostki państwu; 2) przepisy wprowadzane mają rangę ustawową; 3) ich wprowa- dzenie jest niezbędne dla realizacji innych ważniejszych i wskazanych wartości konstytucyj- nych; 4) racje konstytucyjne przemawiające za retroaktywnością równoważą jej skutki (pro- porcjonalność); 5) nie powoduje to ograniczenia praw lub zwiększenia zobowiązań adresa- tów, a przeciwnie, poprawia to sytuację prawną niektórych adresatów danej normy prawnej (ale nie kosztem innych adresatów); 6) problem ten nie był znany ustawodawcy wcześniej i nie mógł być rozwiązany z wyprzedzeniem bez użycia przepisów działających wstecz. 6.3.3. Zdarzeniem prawnym wynikającym z ustawy – Prawo o zgromadzeniach umoż- liwiającym zorganizowanie zgromadzenia jest złożenie zawiadomienia organizatora zgroma- dzenia o zamiarze jego zorganizowania do organu gminy. Zgodnie z art. 7 ust. 3 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, organ gminy, po otrzymaniu zawiadomienia o zamiarze zorgani- zowania zgromadzenia, udostępnia niezwłocznie na stronie podmiotowej w BIP informację o miejscu i terminie organizowanego zgromadzenia. Organ gminy przyjmuje zatem zawia- domienie od organizatora zgromadzenia. Nie wydaje w tym zakresie żadnej decyzji, a w szczególności nie przyznaje podmiotowi prawa do organizacji zgromadzenia. Organ nie kreuje żadnego prawa związanego ze zgromadzeniem, a zatem organizator nie nabywa prawa do organizacji zgromadzenia. Udostępnienie informacji w BIP o miejscu i terminie organizo- waneg o zgromadzenia ma jedynie charakter techniczny. Nie wpływa na możliwość skorzy- stania z wolności zgromadzeń. Co istotne, sama informacja w Biuletynie Informacji Publicznej o planowanym przez dany podmiot zgromadzeniu nie przesądza o tym, że zgromadzenie bezwzględnie się odbę- dzie, gdyż zgodnie z art. 14 ustawy – Prawo o zgromadzeniach, „Organ gminy wydaje decy- zję o zakazie zgromadzenia nie później niż na 96 godzin przed planowaną datą zgromadzenia, jeżeli: 1) jego cel narusza wolność pokojowego zgromadzania się, jego odbycie narusza art. 4 lub zasady organizowania zgromadzeń albo cel zgromadzenia lub jego odbycie naruszają przepisy karne; 2) jego odbycie może zagrażać życiu lub zdrowiu ludzi albo mieniu w znacz- nych rozmiarach, w tym gdy zagrożenia tego nie uda ło się usunąć w przypadkach, o których mowa w art. 12 lub art. 13”. Trybunał przypomina, że Konstytucja nie gwarantuje, iż każde zaplanowane zgroma- dzenie, w każdych okolicznościach i w dowolnie określonym wymiarze będzie się mogło od- być zgodnie z ich pierw otnym zamysłem. Ramy prawne wyznaczone przez ustawodawcę, zgodnie z art. 57 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, pozwalają bowiem na stworzenie takich regulacji, przy których organizatorzy zgromadzenia muszą się liczyć z ewentualnością wys