SK 34/20

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 20 lipca 2023 r. Pozycja 60 POSTANOWIENIE z dnia 28 czerwca 2023 r. Sygn. akt SK 34/20 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Krystyna Pawłowicz – przewodniczący Justyn Piskorski – sprawozdawca Jakub Stelina Wojciech Sych Michał Warciński , po rozpoznaniu, na posiedzeniu niejawnym w dniu 28 czerwca 2023 r., skargi konstytucyjnej R . O . o zbadanie zgodności: art. 273 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.) w zakresie, w jakim odnosi się do zwrotu „orzeczenie oparte na skazującym wyroku kar- nym, następnie uchylonym” , z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło większością głosów . UZASADNIENIE I 1. W skardze konstytucyjnej z 21 maja 20 19 r . R . O . (dalej: skarżący) wniósł do Try- bunału Konstytucyjnego o stwierdzenie, że zwrot „ orzeczenie oparte na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym” zawarty w art. 273 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.; dalej: p.p.s.a . ) , „rozumiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (…) w ten sposób, że nie obejmuje swoim zakresem wyroków warunkowo umarzających postępowanie, albowiem nie są one skazującymi wyrokam i karnymi w rozumieniu tegoż przepisu” , jest niezgodny z art. 2, art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji . 1.1. Skarżący wystąpił z przytoczonym powyżej żądaniem na tle następującego stanu faktycznego: OTK ZU A/2023 SK 34/20 poz. 60 2 Rozkazem personalnym z 12 stycznia 2012 r. Komendant Wojewódzki Policji zwolnił skarżącego ze służby w Policji ze względu na ważny interes służby. Skarżący złożył odwołanie od tego rozkazu do Komendanta Głównego Policji, który decyzją z 16 kwietnia 2012 r. utrzymał rozkaz w mocy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w W . wyrokiem z 29 stycznia 2013 r. oddalił skar- gę. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) wyrokiem z 17 października 2014 r. oddalił skargę kasacyjną. NSA w uzasadnieniu podkreślił, że „(…) zgromadzony materiał dowodowy, oprócz absencji skarżącego wskazuje na inne okoliczności, które w ocenie Na- czelnego Sądu Administracyjnego wypełniają normę art. 41 ust. 2 pkt. 5 ustawy o Policji i powodują, że sprawa zwolnienia skarżącego ze służby [z] uwag i na ważny interes służby nie zdezaktualizowała się i nie stała się bezprzedmiotowa. Należy mieć na uwadze, że w uzasad- nieniu zaskarżonej decyzji Komendant Główny Policji powołuje, poza licznymi zwolnieniami lekarskimi skarżącego, które dezorganizowały słu żbę, takie okoliczności jak nadużywanie przez skarżącego określonych uprawnień (niepodejmowanie służby mimo zdolności do służ- by), przerywanie okresu zwolnień lekarskich w celu uniknięcia zwolnienia na podstawie art. 41 ust. 2 pkt. 7 ustawy, burzeniu wizer unku Policji, pomawianie przełożonych o popeł- nianie przestępstw, kwestionowanie działań przełożonych oraz niewłaściwy stosunek do nich. Skarżący (…) został uznany winnym popełnienia przestępstwa pomówienia jednostki Policji, które mogło spowodować utratę z aufania wobec tej formacji. (…) zastosowanie przez Sąd wobec skarżącego warunkowego umorzenia postępowania, z uwagi na charakter czynów przypisanych skarżącemu (skierowanych przeciwko Policji), może kolidować z ważnym inte- resem służby”. NSA wskazał, że „[z ]achowanie skarżącego budzi wątpliwości co do gwaran- cji godnego, odpowiedzialnego i etycznego pełnienia przez niego służby. Analiza treści pism kierowanych przez skarżącego do przełożonych świadczy o ich lekceważeniu, ingerowaniu w ich prawa . ( … ) Elementem nieodłącznie [ związanym ] z interesem służby jest aby policjant posiadał zaufanie przełożonych. Na gruncie tej sprawy zaufania tego niewątpliwie brak. Nie może cieszyć się zaufaniem policjant, który jest skonfliktowany z przełożonymi i który ich lekceważy. Na kanwie niniejszej sprawy pojęcie ważnego interesu służby (…), które prze- mawia za zwolnieniem skarżącego zostało wypełnione przez naganne zachowanie skarżącego wobec przełożonych oraz utratę zaufania, niezbędnego do dalszej służby”. 1 października 2017 r. skarżący złożył skargę do NSA o wznowienie postępowania zakończonego wyżej wymienionym wyrokiem. Podniósł w niej, że wyrok oparto na wyrok u sądu rejonowego z 29 kwietnia 2011 r. warunkowo umarzającym postępowanie karne wobec niego, utrzymanym w mocy wyrokiem sądu okręgowego z 2 marca 2012 r. – które mocą wy- roku Sądu Najwyższego z 29 czerwca 2017 r. zostały uchylone z uwagi na brak skargi uprawnionego podmiotu . W ocenie skarżącego, okoliczność ta – na podstawie art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – stanowi przesłankę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego w jego sprawie. NSA ocenił przywołane przez skarżącego okoliczności pod kątem wznowienia postę- powania w o parciu o wskazany przez niego przepis i doszedł do wniosku, że przedłożony wyrok Sądu Najwyższego nie stanowi podstawy do wznowienia postępowania sądowoadmi- nistracyjnego. Orzeczenia, które wyrok ten uchylił, nie miały wpływu na rozstrzygnięcie pod- jęte prze z NSA. Kwestionowany przez skarżącego wyrok nie został oparty na skazującym wyroku karnym za popełnienie przestępstwa pomówienia (postępowanie karne wobec skarżą- cego zostało warunkowo umorzone). Zaznaczył ponadto , ż e skład orzekający NSA w spor- nym orzeczen iu – uzasadniając swoje stanowisko – wskazał na różne elementy niewłaściwego zachowania skarżącego, w tym m.in. na konflikt z przełożonymi, lekceważenie ich oraz inge- rowanie w ich prawa. W związku z powyższym, NSA postanowieniem z 22 lutego 2019 r. odrzucił skargę. OTK ZU A/2023 SK 34/20 poz. 60 3 1.2. W ocenie skarżącego, zawarty w art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrot „orzeczenie oparte na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym” , rozumiany „w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (a w szczególności w ostatecznym postanowieniu Na czelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2019 r. […] ) w ten sposób, że nie obejmuje swoim zakre- sem wyroków warunkowo umarzających postępowanie, albowiem nie są one skazującymi wyrokami karnymi w rozumieniu tegoż przepisu jest niezgodny z artykułem 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez niczym nieuzasadnione różnico- wanie sytuacji skarżącego w zależności od rodzaju uchylanego wobec niego wyroku karnego, a tym samym uchyleniu jego odpowiedzialności karnej za czy n, który stał się podstawą roz- strzygnięcia sprawy sądowoadministracyjnej” ( skarga konstytucyjna , s. 1 - 2) . W tym względzie istotny jest art. 11 p.p.s.a., zgodnie z którym ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny. Według skarżącego , wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne obala domniemanie niewinności oskarżonego, gdyż zawiera stwierdzenie winy sprawcy i przez to stanowi jego skazanie. Uchylenie wyroku warunkowo umarzającego postępowanie powinno zatem w pełni wyeliminować założenie, że oskarżony popełnił zarzucany mu czyn zabroniony. Skarżący stwierdził, że zastosowana przez NSA wykładnia art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a. prowadzi do stanu, którego nie powinno się akceptować: sytuacja osoby, wobec której orze- czono karę określoną w przepisie szczególnym ustawy karnej, gdy nie zachodz ą materialne lub formalne przesła nki orzeczenia warunkowego umorzenia postępowania karnego , jest w przypadku uchylenia skazującego wyroku korzystniejsza z punktu widzenia procedury są- dowoadministracyjnej niż osoby, która w ocenie sądu , zasługiwała na warunko we umorze nie postępowania karne go . Taka wykładnia w istotny sposób narusza zasadę równości obywateli wobec prawa , gdyż prowadzi do nieuzasadnionego, dyskryminujące go traktowani a osób w zależności od rodzaju zastosowanej reakcji karnoprawnej. W konsekwencji obywatel zosta- je pozbawiony konstytucyjnie zagwarantowanej równości w dostępie do sądu, a kryteria jej wyłączenia są trudne do zaakceptowania. Z tego względu wskazana wykładnia jest sprzeczna z zasadami demokratycznego państwa prawnego i równości obywateli oraz narusza prawo obywatela do sądu. 1. 3 . Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 25 czerwca 2019 r. skarżą- cy został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej, w tym m.in. przez wskazanie w jaki sposób, zawarty w art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a. zwrot „orzeczenie oparte na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym” – narusza wymienione w skardze konsty- tucyjnej wolności lub prawa skarżącego wraz z uzasadnieniem zarzutów tych niezgodności. W p isma ch procesowych skarżący odpowiedział na wezwanie. W skazał, że „ zwrot « orzecze nie oparte na skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym » zawarty w art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a rozumiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (a w szczególności w ostatecznym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2019 r. […] ) w ten sposób, że nie obejmuje swoim zakresem wyroków warunkowo umarzających postępowanie, albowiem nie są one skazującymi wyrokami karnymi w rozumieniu tegoż przepisu narusza art 2 Konstytucji RP oraz art. 32 ust. 1 oraz art. 45 ust. 1 Konstytucji RP poprzez różnicowanie sytuacji skarżącego w zależności od rodzaju zapadłego rozstrzygnięcia sądu karnego następnie uchylonego, która to wykładnia w sposób dowolny [ różnicuje ] skutki prawne związane z uchyleniem odpowiedzialności karnej podmiotu w sferze adm inistracyj- noprawnej, stanowiąc pozaustawowe kryterium dopuszczalności wznowienia postępowania sądow [o] adminstracyjnego, a tym samym pozbawia w sposób nieuzasadniony obywatela prawa do sądu, pomimo spełnienia przez niego formalnoprawnych podstaw do skierowa nia wniosku o wznowienie tegoż postępowania (art. 45 ust. 1 Konstytucji) i dodatkowo nie jest OTK ZU A/2023 SK 34/20 poz. 60 4 poparte żadną szczególną ochroną praw jednostki lub też grupy, która uzasadniałaby takie różnicowanie ochrony prawnej obywateli, których odpowiedzialność karną up rzednio pra- womocnie uchylono a tym samym narusza zasadę określoną w art. 32 ust [.] 1 Konstytucji i nadto podważa zaufanie obywatela do sprawowania wymiaru sprawiedliwości wedle zasad demokratycznego państwa prawnego (art. 2 Konstytucji) ” – (pismo z 11 lipca 2019 r. , s. 2 ) , zasadniczo powiel ając przy tym uzasadnienie skargi konstytucyjnej, sprowadzające się do rozważań dotyczących natury prawnej wyroku warunkowo umarzającego postępowanie kar- ne. 1.4. Trybunał p ostanowieniem z 26 września 2019 r., sygn. Ts 82/19 (OTK ZU B/2020, poz. 188), odmówił nadania dalszego biegu skardze konstytucyjnej , uzasadniając to okolicznościami, że skarżący nie usunął braków formalnych skargi w wyznaczonym terminie, a ponadto przedmiotem zaskarże nia uczynił akt stosowania prawa oraz zażądał zbadania zgodności zakwestionowanego przepisu z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji, powołując je jako samodzielne wzorce kontroli. 1.5. Trybunał postanowieniem z 4 marca 2020 r., sygn. Ts 82/19 (OTK ZU B/2020 , poz. 189) , uwzględnił zażalenie wniesione przez skarżącego 18 października 2019 r. i nadał skardze konstytucyjnej dalszy bieg. 2. W piśmie z 21 maja 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. 3 . W piśmie z 12 października 2020 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator Generalny, który wniósł o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytu- cyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. 3.1. Prokurator Generalny w pierwszej kolejności zauważył, że art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji nie mogą stanowić samoistnych wzorców kontroli w sprawach inicjowanych skargą konstytucyjną, a skarżący nie powiązał ich z przepisem wyrażającym naruszoną wol- ność lub naruszone prawo. Toteż postępowanie dotyczące oceny zakwestionowanego przepi- su w zakresie samoistnych wzorców kontroli z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji powinno zostać umorzone na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczal- ność wydania wyroku. 3. 2. W ocenie Prokuratora Generalnego , przedstawiony przez skarżącego problem konstytucyjny sprowadza się do twierdzenia, że skarżone unormowanie pozbawia obywatela zagwarantowanego na mocy art. 45 ust. 1 Konstytucji prawa do sądu , przy czym skarżący nie sprecyzowa ł , który element prawa do sądu został naruszony przez art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a. Według wskazanego twierdzenia , wyrok warunkowo umarzający postępowanie karne zawiera ustalenie winy oskarżonego, toteż wywiera taki sam skutek jak wyrok skazujący. Z tego względu oba wskazane rodzaje rozstrzygnięć sądów karnych – w sytuacji gdy orzeczenie sądu administracyjnego zostało oparte o taki wyrok, następnie uchylony – powinny stanowić pod- stawę wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego. Skarżący nie pr zedstawił jednak jakichkolwiek konkretnych i przekonujących argu- mentów o niekonstytucyjności zaskarżonego przepisu. Nie dokonał jego odpowiedniej analizy z uwzględnieniem otoczenia normatywnego. Wskazane powyżej twierdzenie, stanowiące podstawę zarzutu konstytucyjnej niezgodności, oparte jest na fałszywym założeniu o iden- OTK ZU A/2023 SK 34/20 poz. 60 5 tycznych skutkach wywieranych na gruncie postępowania sądowoadministracyjnego przez wyrok skazujący i wyrok warunkowo umarzający postępowanie ka rne. Prokurator Generalny zauważył, że zgodnie z art. 11 p.p.s.a. , tylko ustalenia wydanego w postępowaniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyj- ny . „Sąd administracyjny, poza wyjątkowymi przypadkami p rzewidzianymi w art. 106 § 3 i 5 p.p.s.a., nie dokonuje własnych ustaleń faktycznych, ograniczając się do badania poprawności trybu gromadzenia oraz oceny materiału dowodowego przez organ administracyjny. Związa- nie sądu administracyjnego ustaleniami wyroku karnego wynikające z art. 11 p.p.s.a. należy rozumieć w taki sposób, że przepis ten zakazuje sądowi podważania ustaleń organu admini- stracji publicznej zgodnych z ustaleniami prawomocnego wyroku skazującego oraz nakazuje akceptację ustaleń organu administr acyjnego zgodnych z ustaleniami karnego wyroku skazu- jącego”. Sąd administracyjny (podobnie organy administracji publicznej ) nie jest zatem zwią- zany ustaleniami zawartymi w wyrokach karnych nieprawomocnych, uniewinniających, jak również umarzających warunko wo albo bezwarunkowo postępowanie karne. Skarżący pomi- nął to zagadnienie w uzasadnieniu skargi konstytucyjnej . Nie odniósł się także do znaczenia art. 273 § 2 p.p.s.a., zgodnie z którym można żądać wznowienia w razie późniejszego wykry- cia takich okolicznoś ci faktycznych lub środków dowodowych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy, a z których strona nie mogła skorzystać w poprzednim postępowaniu. Nie można zatem wykluczyć w realiach sprawy skarżącego – w ocenie Prokuratora Generalnego – skutecznego wnie sienia skargi o wznowienie postępowania w oparciu o podstawę z art. 273 § 2 p.p.s.a., z powołaniem się na wykrycie okoliczności faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na wynik sprawy. W uzasadnieniu skargi konstytucyjnej zabrakło analizy wskazującej, że w przedstawionym stanie faktycznym skarga o wznowienie postępowania na podstawie art. 273 § 2 p.p.s.a. podlegałaby odrzuceniu, co mogłoby być równoznaczne z pozbawieniem skarżącego prawa do sądu . Z tych względów skarga konstytucyjna nie spe łnia wymagań wy- nikających z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK . Prokurator Generalny wskazał ponadto na nieadekwatność wzorca kontroli z art. 45 ust. 1 Konstytucji w postaci wskazanej przez skarżącego. Postępowanie wznowieniowe ma charakter akcesoryjny w stos unku do postępowania głównego. Po pierwsze , jest postępowa- niem odrębnym, będącym – w razie jego przewidzenia w ustawie – elementem realizacji kon- stytucyjnego prawa do sądu. Po drugie, rozstrzygnięcie zapadające w tym postępowaniu nie dotyczy odrębnego prawa podmiotowego w sensie materialnym, zatem jego przedmiot nie jest sam w sobie sprawą w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji. Wobec tego prawo do wznowienia postępowania nie może być uznane za bezpośredni przedmiot ochrony art. 45 ust. 1 Ko nstytucji w zakresie prawa dostępu do sądu, zaś ustawodawca ma zasadniczo swo- bodę w zakresie warunków wznowienia postępowania zakończonego prawomocnym orzecze- niem. Skarżący nie zaprezentował argumentów świadczących o słuszności tezy o pozbawie- niu prawa do sądu, a w szczególności w żaden sposób nie odniósł się do ewentualnego naru- szenia zasady sprawiedliwości proceduralnej. Ograniczony do uchybienia ogólnej zasadzie prawa do sądu zarzut naruszenia art. 45 ust. 1 Konstytucji, bez powiązania go z zasadą spra- wi edliwości proceduralnej oraz ewentualnie z innymi zasadami konstytucyjnymi, skutkuje uznaniem nieadekwatności tego wzorca kontroli. 4 . W piśmie z 16 listopada 2020 r. w imieniu Sejmu jego Marszałek przedstawił sta- nowisko w sprawie, wnosząc o umorzenie postępowania na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. 4.1. W ocenie Sejmu , skarżący traktuje przywołane w skardze wzorce – art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 45 ust. 1 Konstytucji – jako autonomiczne podstawy kontroli. Taka konstrukcja wzorców wiąże się z pewnymi zastrzeżenia mi . Jakkolwiek art. 45 ust. 1 Konstytucji może OTK ZU A/2023 SK 34/20 poz. 60 6 stanowić sam odzielną podstawę kontroli kwestionowanego przez skarżącego art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to istotne wątpliwości dotyczą autonomicznej oceny konstytucyjności skarżo- nego przepisu w świetle art. 2 oraz art. 32 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc się do art. 2 Konstytucji , Sejm wskazał na wyjątkowość sytuacji, w których dopuszczalne jest powoływanie tego przepis u jako wzorc a kontroli w postępowaniu przed Trybunałem Konstytucyjnym. Po pierwsze, art. 2 Konstytucji mógłby stanowić samodzielny wzorzec kontroli, jeżeli skarżący wyprowadziłby z niego takie prawa lub wolności, które nie zostały wyraźnie wysłowione w innych przepisach Konstytucj i. Po drugie, art. 2 Konstytucji – z wywodzoną z niego jedną z zasad – mógłby stanowić pomocniczy wzorzec kontroli, ma- jący uzupełnić lub wzmocnić argumentację dotycząc ą zarzutu konkretnego prawa lub kon- kretnej wolności, wyrażonych w innym przepisie konstyt ucyjnym. W niniejszej sprawie nie zachodzi żadna z tych sytuacji. Przesądza to o konieczności umorzenia postępowania w za- kresie dotyczącym badania zgodności zaskarżonego przepisu z zasadą demokratycznego pań- stwa prawnego (art. 2 Konstytucji) , ze względu ni edopuszczalność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). Podobnie art. 32 ust. 1 Konstytucji w postępowaniu skargowym może być wzorcem kontroli jedynie, gdy jest powoływany wraz z innym przepisem, określającym praw o konsty- tucyjne lub wolnoś ć konstytucyjn ą . Biorąc jednak pod uwagę to, że skarżący uzasadniając zarzut niezgodności art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a. z art. 45 ust . 1 oraz z art. 32 ust. 1 Konstytucji korzysta z tej samej argumentacji, „odnosząc ją en bloc do przywołanych podstaw kontroli” , zdaniem Sejmu zasadne jest rozważenie związkowego ujęcia tych wzorców kontroli, w myśl zasady falsa demonstratio non nocet . Za takim ujęciem przemawia treść zarzutów skarżącego, albowiem – w świetle orzecznictwa Trybunału – prawo do wznowienia postępowania nie mo- że być uważane za bezpośredni przedmiot ochrony art. 45 ust. 1 Konstytucji w zakresie prawa dostępu do sądu. 4.2. Choć skarżący wyraźnie wskazuje, że podnosi wątpliwości konstytucyjne pod ad- resem sądowej wykładni art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a., co w konsekwencji wiązałoby się z roz- strzygnięciem, czy tak określony przedmiot kontroli podlega kognicji Trybunału, to skarżący – zdaniem Sejmu – w istocie kwestionuje dosłowne brzmienie przywołanego p rzepisu, tj. brak zawarcia w nim określonej treści normatywnej. Ten deficyt wynikać ma jednocześnie z interpretacji utrwalonej w orzecznictwie sądów administracyjnych. W uzasadnieniu skargi zabrakło jednak argumentów za istnieniem kwestionowanej li- nii orz eczniczej oraz jej dominującej pozycji w poglądach sądów administracyjnych. Skarga zatem nie spełnia wymogu wynikającego z art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK, tj. prawidłowego uzasadnienia zarzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ze wskazanym konstytucyj- nym prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Fakt ten jest wystarczający do sformułowania wniosku o umorzenie postępowania ze względu na nie- dopuszczalność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). 4.3. W zakresie istoty problemu konstytucyjnego nie można zgodzić się z twierdze- niem skarżącego, zgodnie z którym wyrok o warunkowym umorzeniu postępowania karnego powinien być klasyfikowany jako rodzaj wyroku skazującego. Z uzasadnienia skargi wynika, że w oce nie skarżącego , pożądane byłoby wskazanie uchylenia wyroku o warunkowym umorzeniu postępowania jako jednej z przesłanek wzno- wienia postępowania sądowoadministracyjnego. Z tego względu, w opinii Sejmu, istota skar- gi polega na postulacie wprowadzenia nowej regulacji prawnej o określonej treści, która we- dług skarżącego miałaby być w pełni zgodna z Konstytucją. Takie ujęcie sprawy w skardze nie mieści się jednak w zakresie kognicji Trybunału. Jakkolwiek ma on kompetencję do oce- ny konstytucyjności tzw. pominięcia legislacyjnego , to treść normatywna art. 273 § 1 pkt 1 OTK ZU A/2023 SK 34/20 poz. 60 7 p.p.s.a. wynika z intencjonalnego i uzasadnionego zaniechania ustawodawcy, któremu nie można przypisać charakteru luki tetycznej. Jako racj ę przemawiając ą za tą tezą Sejm wskazał unormowanie art. 11 p.p.s.a. , doty- czące mocy wiążącej dla sądów administracyjnych ustaleń co do popełnienia przestępstwa zawartego w prawomocnym wyroku skazującym , pozwalające przyjąć, że ustawodawca po- służył się na gruncie art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a. pojęciem „wyrok skazujący” w tożs amym zna- czeniu. U stawodawca, mając na uwadze to, że instytucj a wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym stanowi nadzwyczajny środek wzruszenia , stworzył jej model w oparciu o zamknięty katalog podstaw wznowienia i termin wystąpienia ze stosowną skargą. Zarzucany przez skarżącego brak pożądanych przez niego elementów w kwestiono- wanym unormowaniu należy zakwalifikować jako skargę na zaniechanie prawodawcze, nie- podlegające kognicji Trybunału. Wzmacnia to wcześniej wskazany wniosek o umorzenie postępowania ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku (art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK). II Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1 . Warunki merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej. 1.1. Skarga konstytucyjna jest szczególnym środkiem ochrony konstytucyjnych wol- ności i praw, zaś jej merytoryczne rozpoznanie uwarunkowane jest spełnieniem szeregu prze- słanek wynikających zarówno z art. 79 ust. 1 Konstytucji, jak i przepisów ustawy z dnia 30 li stopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK lub ustawa o organizacji TK ) . Skarga konstytucyjna musi spełniać wymogi formalne, o których mowa w art. 53 ust. 1 pkt 1 - 6 u.o.t.p.TK. Zgodnie z tym przepisem, skarga powinna zawierać określenie kwe- stionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach albo obowiąz- kach skarżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący domaga się stwierdzenia niezgodności z Konstytucją; wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skarżącego, i w jaki sposób – zdaniem skarżącego – zostały naruszone; uzasadnienie za rzutu niezgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, ze wskazaną konstytucyjną wolnością lub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie; przedstawienie stanu faktycznego; udokumentowanie daty doręcze nia wy- roku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK , oraz informację, czy od wyroku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK, został wniesiony nadzwyczajny środek zaskarżenia. 1.2. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jest on na każdym etapie postępowania zobowiązany do kontroli, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek wydania wyroku, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępowania . Przeka- zani e skargi konstytucyjnej po zakończeniu jej wstępnej kontroli do rozpoznania przez odpo- wiedni skład Trybunału nie przesądza zatem w sposób ostateczn y o dopuszczalności jej mery- torycznego rozpatrzenia (por. postanowienie TK z 26 października 2021 r., sygn. S K 84/20, OTK ZU A/2021, poz. 58 wraz z powołanym tam orzecznictwem). 2 . Ocena dopuszczalności merytorycznego rozpoznania skargi konstytucyjnej w ni- niejszym postępowaniu. OTK ZU A/2023 SK 34/20 poz. 60 8 2 . 1 . Trybunał przede wszystkim zwrócił uwagę na sposób w jaki określono przedmiot kontroli . Skarżący wskazał zwrot „orzeczenie oparte n a skazującym wyroku karnym, następnie uchylonym” zawarty w art. 273 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postę- powaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, ze zm.), „rozumiany w orzecznictwie sądowoadministracyjnym (a w szczególności w ostatecznym postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 22 lutego 2019 r. […]) w ten sposób, że nie obejmuje swoim zakresem wyroków warunkowo umarzających postępowanie, albowiem nie są one skazującymi wyrokami karnymi w rozumieniu tegoż przepisu”. Przepis ten nie został dotąd zmieniony , w związku z czym za punkt odniesienia Try- bunał przyjął jego brzmienie ujęte w obecnie obowiązującym tekście jednolitym (Dz. U. z 2023 r. poz. 259 , ze zm. ; dalej: p.p.s.a.). Zgodnie z art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a.: „Można żądać wznowienia na tej podstawie, że: 1) orzeczenie zostało oparte na dokumencie podrobionym lub przerobionym albo na skazują- cym wyroku karnym, następnie uchylonym”. Unormowanie to odnosi się do jednej z przesłanek umożliwia jących wystąpienie z żą- daniem wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego, które zostało zakończone pra- womocnym orzeczeniem, ujętych przez ustawodawcę w formie zamkniętego katalogu oko- liczności w dziale VII p.p.s.a. W doktrynie wskazuje się, że w art. 273 p.p.s.a. wymienione zostały restytucyjne podstawy wznowienia postępowania, tj. w sytuacji gdy prawomocne orzeczenie jest niesłuszne, tzn. niezgodne ze stanem faktycznym (zob. A. Kabat, komentarz do art. 273, [w:] B. Dauter, A. Kabat, M. Niezgódka - Medek, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz , Lex/el. 2021, teza 1). A. Kabat zaznacza, że podstawa wznowienia postępowania, jaką jest oparcie prawomocnego orzeczenia na skazującym wyro- ku karnym, następnie uchylonym, jest ściśle zw iązana z normą art. 11 p.p.s.a. Innymi słowy, zakres wskazanej podstawy wznowienia postępowania sądowoadministracyjnego odpowiada zakresowi związania sądu administracyjnego ustaleniami prawomocnego skazującego wyroku wydanego w postępowaniu karnym. Ponadto , „[w] wypadku rozważanej podstawy wznowie- nia postępowania istotne znaczenie może mieć także to, w jakim stopniu prawomocne orze- czenie sądu administracyjnego zostało oparte na ustaleniach wspomnianego wyroku skazują- cego” (tamże, teza 4). Zgodnie bowiem z a rt. 11 p.p.s.a., „[u]stalenia wydanego w postępo- waniu karnym prawomocnego wyroku skazującego co do popełnienia przestępstwa wiążą sąd administracyjny”. Naczelny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 19 lipca 2017 r., sygn. akt I FSK 2204/15 (Lex nr 2 359741), wskazał, że „[p]od pojęciem «ustalenia prawo- mocnego wyroku» w rozumieniu art. 11 p.p.s.a. rozumieć należy ustalenia wynikające z sen- tencji wyroku karnego, dotyczące osoby sprawcy, strony podmiotowej i przedmiotowej prze- stępstwa, miejsca i czasu je go popełnienia”. Co istotne, niedopuszczalna jest w tym zakresie wykładnia rozszerzająca. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 września 2006 r., sygn. akt VI SA/Wa 1363/06 (Lex nr 255807), przywołany przepis prawny „nie m oże być interpretowany rozszerzająco, co oznacza, że ani wyrok unie- winniający, ani wyrok wydany w postępowaniu dotyczącym wykroczeń nie wiążą sądu”. Podobnie nie wiążą sądu administracyjnego orzeczenia umarzające postępowanie karne – zarówno warunkowo, ja k i bezwarunkowo (por.: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administra- cyjnego w Rzeszowie z 4 lutego 2014 r., sygn. akt I SA/Rz 1127/13, Lex nr 1429315; wyroki NSA z: 12 marca 2014 r., sygn. akt I OSK 393/13, Lex nr 1446569; 3 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 2826/16, Lex nr 2523632; 26 lipca 2018 r., sygn. akt II GSK 2786/16, Lex nr 2536501). Skarżący wskazał jednocześnie, że przedmiotem kontroli w postępowaniu przed Try- bunałem powinien być uczyniony art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a., który jest tak interpretowany OTK ZU A/2023 SK 34/20 poz. 60 9 w orzeczn ictwie sądowoadministracyjnym. Jako szczególny przykład wymienił wydane w jego sprawie postanowienie NSA z 22 lutego 2019 r., którym to odrzucono skargę o wzno- wienie postępowania. Jak wskazał NSA w uzasadnieniu postanowienia w kontekście art. 11 p.p.s.a.: „[i]stota związania skazującym wyrokiem karnym polega bowiem na tym, iż sąd ad- ministracyjny, ustalając stan faktyczny sprawy, nie może p ominąć czynu opisanego w senten- cji karnego wyroku skazującego. Przepis odnosi się jedynie do wyroków skazujących, nie zaś do wszelkiego rodzaju orzeczeń wydanych przez sądy karne, co w sposób jednoznaczny wy- nika z jego treści. Inne orzeczenia wydane w post ępowaniu karnym mają walor dokumentu, który podlega ocenie tak jak każdy inny dokument ”. NSA stwierdził przy tym, że „[w] rozpo- znawanej sprawie chociaż sformułowanie podstawy wznowienia odpowiada przepisowi art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a., to jednak podnoszona przez skarżącego podstawa nie zachodzi. Wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 17 października 2014 r. nie został bowiem oparty na wyroku skazującym skarżącego za popełnienie przestępstwa zniesławienia, gdyż tego rodzaju orzeczenie w stosunku do skarżą cego nie zostało wydane. Postępowanie karne wobec skarżącego zostało warunkowo umorzone. Warunkowe umorzenie postępowania jest zaś środkiem probacyjnym, który opiera się na zaniechaniu skazania i wymierzenia kary sprawcy winnemu popełnienia przestępstwa. W tej sytuacji nie można uznać, że przyczyna wznowienia podana w skardze o wznowienie postępowania złożonej w rozpoznawanej spra- wie potwierdziła się i dlatego skarga ta podlegała odrzuceniu”. 2.2. Trybunał zauważył, że tak ujęty przez skarżącego przedmiot kontroli wiąże się z problemem dopuszczalności merytorycznego rozpoznania niniejszej skargi konstytucyjnej jako takiej. Trybunał bowiem już na etapie wstępnej kontroli , choć nadał skardze konstytu- cyjnej dalszy bieg, to wprost wskazał, że pozostawił ocenie składu merytorycznie rozpoznają- cego sprawę rozstrzygnięcie wątpliwości, czy skarżący złożył skargę na treść art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a., czy na sposób jego zastosowania w indywidualnej sprawie (tj. na akt stosowa- nia prawa). Uznanie, że sk arżący w niniejszym postępowaniu złożył skargę na sposób zastosowa- nia art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a., pociągać musiałoby za sobą konieczność umorzenia postępowa- nia z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku . P rzedmiotem kontroli sprawowanej przez Trybunał w postępowaniu ze skargi konstytucyjnej może być bowiem jedynie, zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, ustawa lub inny akt normatywny , na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. Prima facie wydaje się, że skarżący przedmiotem skargi czyni akt stosowania prawa, tj. wykładnię zastosowaną w jego sprawie. Takie stwierdzenie jest jednak błędne po głęb szej analizie skargi, jak i pisma uzupełniającego . Choć skarżący posługuje się zwrotami odnoszą- cymi się do „rozumienia” art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a., które mogą sprawiać pewne mylne wra- żenie, to w istocie kwestionuje przyjęty przez ustawodawcę katalog przes łanek wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym . Skarżący postuluje – na co trafnie wskazał Sejm – wprowadzenie nowego unormowania, uwzględniającego skutki uchylenia wyroku o warunkowym umorzeniu postępowania karnego w zakresie możliwości wznowienia postę- powania przed sądem administracyjnym, albowiem jedynie takie rozwiązanie, w świetle ar- gumentacji skarżącego, byłoby zgodne z Konstytucją. Rozstrzyganie takich zagadnień nie mieści się jednak w ramach kognicji Trybunału. Zgodnie b owiem z utrwalonym orzecznictwem, „[n]ie ulega wątpliwości, że postawione za- rzuty muszą być precyzyjne i nie mogą polegać na wskazaniu, że przepis nie zawiera kon- kretnej regulacji, której istnienie zadowalałoby wnioskodawcę. Gdyby istniała możliwość zaskar żenia przepisu pod zarzutem, iż nie zawiera on regulacji, które w przekonaniu wnio- skodawcy winny się w nim znaleźć, każdą ustawę lub dowolny jej przepis można byłoby za- OTK ZU A/2023 SK 34/20 poz. 60 10 skarżyć w oparciu o tego rodzaju przesłankę negatywną. Gdyby ustawodawca uznał za celo- we takie ukształtowanie kompetencji Trybunału Konstytucyjnego, zawarłby stosowną normę w [Konstytucji] , istniałoby jednak wówczas niebezpieczeństwo, że Trybunał Konstytucyjny przestałby być «sądem prawa», a stałby się quasi ustawodawcą” (wyrok TK z 19 listopada 2001 r., sygn. K 3/00, OTK ZU nr 8/2001, poz. 251). Trybunał trafnie podkreślił w innej sprawie, że „nie może w swoim orzecznictwie zastępować ustawodawcy i uzupełniać luk w prawie, zwłaszcza gdy skarżący w istocie żą da zmiany zasad rządzących postępowaniem przed sądami administracyjnymi i proponuje określone nowe rozwiązania prawne, noszące znamiona inicjatywy ustawodawczej” (postanowienie z 15 listopada 2018 r., sygn. SK 5/14, OTK ZU A/2018, poz. 66) . Trybunał zaznac za ł jednak , że w pewnych okolicznościach, kiedy przedmiot postępo- wania stanowi tzw. regulacja niepełna, może dokonać kontroli zgodności konkretnej luki w prawie. Wymaga przy tym przypomnienia, że wyróżnia się dwie zasadnicze formy tzw. regulacji niepełnej : pominięcie i zaniechanie prawodawcze . Pominięcie prawodawcze ma miejsce w wypadku , gdy brak regulacji nie wynika ze świadomej decyzji prawodawcy. Doty- czy to zwłaszcza pominięcia reguł wykonania pewnej czynności konwencjonalnej , uregulo- wanej w wydanym przez uprawniony podmiot akcie prawnym, przez co nie można owej czynności skutecznie dokonać. Jest to tzw. luka tetyczna. Pominięcie prawodawcze podlega kognicji Trybunału. Odmiennie przedstawia się sprawa w wypadku zaniechania prawodaw- czego, które występuje przede wszystkim wtedy , gdy prawodawca zobowiązany jest do ure- gulowania jakiejś dziedziny aktem normatywnym i obowiązku tego świadomie nie spełnił, tj. nie ust anawia norm regulujących te zagadnienia . Jakkolwiek w yznaczenie granic pomiędzy pominięciem a zaniechaniem legislacyjnym może wiązać się z pewnymi wątpliwościami, to Trybunał wskazał kilka kryteriów ułatwiających ten proces. Po pierwsze, należy ocenić rati o kwestionowane go unormowania , co wiąże się z udzieleniem odpowiedzi na pytanie, czy nie- uwzględnienie pewnego zagadnienia przy uregulowaniu konkretnej kwestii jest celowym za- biegiem ustawodawcy. W razie twierdzącej odpowiedzi Trybunał Konstytucyjny, jako nega- tywny prawodawca , powinien umorzyć postępowanie z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku, albowiem ocena takiego unormowania mogłaby stanowić prawotwórstwo , a jedyną instancją uprawnioną do oceny prawodawcy w tej sytuacj i jest elektorat. Po drugie, jeżeli do- tyczy to nieuwzględnienia pewnej grupy podmiotów w badan ym unorm owa niu , to istotny jest stopień podobieństwa pomiędzy kategoriami lub grupami uwzględnionymi w kwestionowa- nym przepisie oraz pozostawionymi poza daną regu lacją. W razie dostrzeżenia jakościowej tożsamości między nimi, Trybunał powinien uznać owo pominięcie za sprzeczne z konstytu- cyjną zasadą równości . Jednakże musi być podczas dokonywania tej oceny wstrzemięźliw y , albowiem wysunięcie błędnych wniosków o relewantności wspólnych cech konfrontowanych kategorii lub grup prowadzić może do przekroczenia legitymacji Trybunału. Po trzecie, try- bunalska ingerencja jest dopuszczalna w wypadku istnienia, wynikającego z Konstytucji, ob- owiązku uregulowania danej kwestii w przepisach prawa powszechnie obowiązującego, spo- czywającego na barkach prawodawcy pozytywnego (por. postanowienie TK z 30 listopada 2021 r., sygn. K 20/19, OTK ZU A/2021, poz. 66 wraz z przywołanym tam orzecznictwem ) . W niniejszej sprawie Trybunał uznał, że nie zachodz ą okoliczności, któr e pozwalałaby mu wypowiedzieć się co do konstytucyjności zaskarżonej regulacji. Biorąc pod uwagę poczy- nione wcześniej ustalenia odnośnie do art. 273 § 1 pkt 1 p.p.s.a. i jego ścisłej relacji z art. 11 p.p.s.a . , należało stwierdzić, że brak wskazani a wyroku o warunkowym umorzeniu postępo- wania, następnie uchylonego, w postaci przesłanki wznowienia postępowania przed sądem administracyjnym ma charakter intencjonalnego i uzasa dnionego zaniechania prawodawcy , zaś s karżący wysunął nieprawidłowy wniosek co do jakościowej tożsamości różnych katego- rii orzeczeń zapadających w ramach postępowania karnego. OTK ZU A/2023 SK 34/20 poz. 60 11 Mając na uwadze powyższe, postępowanie należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK z uwagi na niedopuszczalność wydania wyroku. Z tych względów Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.