SK 81/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 25 maja 2023 r. Pozycja 50 WYROK z dnia 9 maja 2023 r. Sygn. akt SK 81 / 19 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Julia Przyłębska – przewodniczący Zbigniew Jędrzejewski Krystyna Pawłowicz Justyn Pis korski – spraw ozdawca Bogdan Święczk ow ski , po rozpoznaniu w trybie art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), na posiedzeniu niejawnym w dniu 9 maja 202 3 r., skargi konstytucyjnej A . D . o zbadanie zgod- ności : 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art . 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o za- pobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2 018 r. p oz. 1 51 ) z art. 2 oraz art. 47 w związku z art . 31 ust. 3 Konsty tucji Rz eczypospolitej Polskiej, 2) § 3 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie ob- owiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753) z art. 2 oraz art. 47 w związk u z art. 31 ust. 3 K onstytucji, 3) art. 1 7 ust. 11 ust awy powołanej w punkcie 1 w związku z § 5 rozporządzenia powołanego w punkcie 2 z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji , o r z e k a: I Art . 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 gr udnia 2008 r. o zapobieganiu oraz z walcz a niu zakażeń i chorób zakaź nych u ludzi (Dz. U. z 2022 r. poz. 1657 , ze zm. ) w związku z § 5 rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 18 sierpnia 2011 r. w sprawie obo wiązkowych szczepień ochronnych (Dz. U. z 2022 r. p oz. 2172 ) w zakr esie , w jakim ter mi n wyma gal- ności obow iązkowych szczepień ochronnych , jak i liczba dawek poszczególnych obo- wiązkowych szczepień ochronnych , określ o n e są w Program ie Szczepień Ochronnych na * Sentencja została ogłoszona dnia 1 5 maja 2023 r. w Dz. U. poz. 9 09 . OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 2 dany rok, ogłaszany m przez Głównego Inspektora Sani tarnego w formie komunikatu , a ni e przez m inistr a właś ciw ego do spraw zdrowia, w drodze rozporządzenia , jest nie- zgodn y z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji Rzeczypo spo- litej Polskiej. II Przepisy wymienione w części I , w za kresie tam wskazanym, tracą moc o bo wią- zuj ącą po upływ i e 6 (sześciu) miesięcy od dnia ogłoszenia wyroku w Dzienniku Ustaw Rzeczypospolitej Polskiej. Ponadto p o s t a n a w i a : umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzeczenie zapadło większością głosów . UZASADNIENIE I 1. W s k ardze konstytucy jn ej z 14 czerwca 2019 r. (data nadania) A . D . (dalej: skarżą- c a ) wni o sł a o zbadanie zgodności: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art . 17 ust. 1 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapo bieganiu oraz zwalczaniu z akażeń i chorób za k aźnych u lu dzi ( Dz . U. z 201 8 r. po z. 151; dalej: ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych ) z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypo spolitej Polskiej, 2) § 3 rozporządzenia Minist ra Zdro wia z dnia 18 sierpni a 2011 r. w sprawie obo w iązkowych szczep ie ń ochro nnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ; dalej: rozporządzenie ) z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, 3) art. 17 us t. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw iązku z § 5 ro zporządzenia z art. 47 w związku z ar t . 31 ust. 3 w zw i ą z ku z art. 87 Kon styt ucji . 1.1. Skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następującego stanu faktycznego: Postanowieniem z 10 lipca 2 014 r. w ojewoda nałożył na skarżącą grzywnę w wy soko- ści 420 zł i wezwał do jej uiszczeni a w term in i e do 30 wrześni a 2 014 r. Jedn ocześn ie wez wał skarżącą do poddania małoletniej córki obowiązkowym szczepieniom przeciwko: błonicy, tężcowi, krztuścowi, haemop hilus influenzae typu B oraz wirusowemu zapaleni u wątro by typu B. Wojewoda ocenił, że nałożony n a s karżącą obowiąze k wynikał wp r ost z art. 5 ust. 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych . Jednocześnie uznał, że dolegliwość finansowa pole- gająca na konieczn ośc i u iszczenia grzywny powinna stanowić istotny bo dziec s kłaniający skarżącą do wykonania wskazane go wyżej obowiązku. S karżąca odwołała się od postanowie nia w ojewody do Ministra Zdrowia (dalej: m ini- ster ), który postanowieni em z 12 si erpnia 2015 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanow ie- nie. Zdaniem m inistra postęp owanie egzekucyjne w niniejszej sprawie b ył o pr owadzone w sp os ób prawidłowy. Ws kazał, że wszczęcie postępowania egzekucyjnego wobec skarżącej zostało poprzedzone dorę czeniem je j upomnienia z 18 grudnia 2013 r. wystawionego przez Państwowego Powiatow ego Ins pektora Sanitarnego. Minister stwierdził ró w nież, że wykaz o bo wiąz kowych szczep ień ochronnych i grupy osób, które są zobowiązane do poddania się OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 3 tym szczepieniom , zos tały okreś lone w art . 17 ust. 1 ust awy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz w rozporz ądzeniu . Minister wsk azał, że szczep ienia prze ci wk o błonicy, tężcow i, krztu- ścowi, haem ophilus influenzae typu B oraz wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, zgodnie z § 2 pkt 1, 3, 5, 11, 12 rozporządzenia , są o bjęte obowiązkiem szczepień ochronnych. Skarżąca od pow y ższego postan owieni a złożyła skargę, kt ó rą w w yroku z 27 pa ź- d zi ernika 2016 r. oddalił Wojewódzki Sąd Administracyjny (dalej: WSA). Następnie Naczel- ny Sąd Administracyjny (dalej: NSA) w wyroku z 26 lut ego 2019 r. oddalił skargę kasacyjną skarżącej o d wyrok u sądu pierwsz ej ins tancji. 1. 2. Zarządze n i em sęd ziego Tryb un ału Konstytucyjne go z 18 lipca 201 9 r. wezwano skarżącą do usunięcia braków formalnych wniesionej skargi . Skarżąca usunęła braki w usta- wowy m terminie. 1.3. Skarżąca wskazała, że obowiązek poddani a s ię s z czepie niom ochronnym w ywo- dzony je s t przez NSA z ar t. 5 ust. 1 pkt 1 l it. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych, przy czym wykaz chorób zakaźnych, przeciwko którym istniej e ten obowiązek, określa wydane na podstawie art. 17 ust. 10 tejż e usta wy rozporządzeni e i jego § 3 . W w y- pa dku mało le tn ich odpowiedzia lność za wykonywanie obowiązku ponoszą ich rodzice, na których można nałożyć grzywnę administracyjną w celu przymuszenia d o wykonania danych zabiegów medycznych. Istotnym p robleme m je st to, że zarówno ustawa , jak i rozpo r ządzenie nie pre cy zują terminu, kie dy ten obowiązek staje się wymagalny. Organy administracji publicznej oraz sądy powołują się w tym zakresie na komunikat G łówn ego Inspektor a Sanitarn ego (dalej: GIS) , tj. P rogram S zcz epień Ochronnych (dalej: PSO) na dany rok , wydawany na p odstawie art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych. Jakkolwiek akt ten nie został wprost powoła- ny w treści wyroku NSA w sprawie skarżącej, to jego przepisy stanowiły podstawę roz strzy- gn i ęci a. Przemawia za tym reko nstrukcja zas t osowanej wykł adn i, albowiem „[g] dyb y nie obowiązywały wskazane na wstępie przepisy przewidujące obowiązek poddania ( … ) obo- wiązkowym szczepieniom ochronnym w konkretnie ok r eślonych przedzia ł ach wiekowych, tzn . miesi ącu i roku życia w stosunku do p oszczegól n ych dawek szczep i o nek jak i określe nie odgórnie iloś ci dawek poszczególnych szczepionek nie tylko nie doszłoby do wydania za- skarżonego orzeczenia, ale nie by łoby także podstaw do wszczęcia postępowania egzek ucyj- neg o w a dministracji w odniesieniu do egzeku c ji obowiązku nie pi eniężnego podda ni a ( … ) szczepieniom ochronnym. Przepisy te determinowały nie tylko sam kierunek orzeczenia, ale w ogóle możliwość dochodzen ia przez organ administracji jego realizacji w try bie okr eślo- nym p rzez przepisy ustawy z dnia 17 c z erwca 1966 r. o po stępowaniu egzeku cyjnym w ad- ministracji ” (skarga konstytucyjna, s. 3) . Ustawa o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz rozporządzenie nie wskazuj ą liczby da- wek poszczególnych szczepionek, jak rów nież ko nkre tnego wieku , gdy te dawki mają z ostać podane . Niemniej j ednak organy admi nistracji publicznej i sądy wyprowadzają termin wyma- galności obowiązku z przywołanego powyżej k omunikatu GIS , który nie na leży do aktów praw nych powszechnie obowiązujących. Zdanie m sk arżącej prowadzi to do naruszeni a art . 2 Konstytucji ( za sad a dostatecznej określoności przepisów prawa ) oraz art. 47 w zw iązku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji , albowiem ostatni z przywołanych wzorców kontroli nie przewiduje w za m knię- ty m ka talog u źródeł prawa powszechnie obowi ą z ującego akt u o na zwie „ komunikat ”. 1. 3 . 1. Za zarzutem naruszenia wywodzonej z art. 2 Konstytucji zasady dostatecznej określoności przepisów prawa przemawia istnienie różnych interpretacji dokonywanych przez organ y ad ministracji publicznej, gdyż nie które z nich stwierdzaj ą, że wymagalność o bowiąz- ku zasz czepienia przeciwko poszczególnym chorobom i poszczególnymi dawkami wynika OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 4 z k omunikat u ogłaszanego przez GIS , inne zaś – z wezwania skierowa nego przez lekarza do ro d ziców. Niejasność ta jest tak dalek o posu n ięta, że – w świ et le o rzecznictwa T rybunału Konstytucyjnego – wymaga pozbawienia mocy obowiązującej normy prawnej, gdyż istnieją- cej rozbieżności nie można wy eliminow ać za pomocą zwyczajnych środków służących ujed- n o licaniu stosowani a prawa . 1.3.2. W kontek ś c ie drugiego – z wi ązkow o ujętego – zarzutu skarżąc a osobno poświę- cił a uwagę art. 87 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji. 1.3.2.1. Według skar żące j za naruszeniem art. 87 Konstytucji przema wia to, że komu- nikat GIS nie należy do katalogu źró d eł prawa pow szec hn ie obowiązującego . Wobec tego może mieć wyłącznie charakter aktu prawa wewnętrznego , tj. wiążącego jednostki organiza- cy j nie podległe organo wi , który wydał dany akt . Znaczy to, że a kt tego r odzaju nie może sta- n owić podstawy decyzji wobec o bywateli. Skarżą ca wska zała, że nie zaprzecza istnieniu ustawowego obowiązku poddawania się szczepieniom ochronny m ani związani u treścią roz- porządzenia, albo wi em akty te należą d o katalogu źródeł prawa pows zechnie obowiązują c e- go. Wskazane akty prawne nie p recyzują jednak wi eku dziecka oraz liczby dawek szczepio- nek. Komunikat GIS nakłada przy tym na obywateli nowy obowiązek, wobec czego – sto- sownie do art. 87 K on stytucji – powinien mieć on co najmniej formę r ozporząd zenia. Skarżą- c a zazna czyła, że p odnosi si ę , iż komunikat G IS ma jedynie „tech niczny” charakter, wiążący lekarzy i pielęgniarki, nie zaś obywateli. Ponadto akt ten nie może być uznany za akt stoso- wani a pra wa, gdyż nie ma charakteru indyw idualno - konk retnego. Rozwiązaniem zgodnym z Kon stytucją byłob y zatem wydawa nie P SO na dany rok w formie załącznika do rozporządzenia. 1.3.2.2. W zakresie wzorców z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji skarżąca stwierdziła, że obowi ązek szczepień ochronnych j est inge rencj ą w prawo do prywatności (prawo do d e cydowania o życi u osobistym) , albow iem wyłącza możliwość powzięcia przez osoby obowiązane do poddania się obowiązkowym szczepieniom lub i ch opiekun ów pra w- ny c h lub faktyczny ch decyzji o odmowie poddania się szczepie niom. S ta nowi to ingerencję w zasadę auto n omii (samostanow ie nia) j ednostki , k tóra łączy się z nakazem poszanowania godności ludzkiej ( prawem decydowania o świadczeniach zdrowo tny ch, którym osoba c hce się poddać ) . Ograniczenia praw podmiotowych musz ą spełni ać wymog i wprowadzenia ich w drodze ustaw y , konieczności i p ro porcjonalności. Ponadto nie mogą naruszać istoty wolno- ści i praw. Skarżąca wskazała, że istotą wolności i praw jest god ność człowieka. Ob owiązek szcz epień ochronny ch wiąże się z przymus o wym ryzy k iem utraty życ ia lub zdrowia, bez stworz e nia systemu zabe zp ieczenia praw pod miotowych w tym zakresie , przykładowo wspar- ci a państwa w w ypadku powikłań. W ten sposób owa godność jes t odbierana. W zak r esie wymo gu właściw ej form y aktu normatywneg o, li czba daw ek poszczegól- nych szczepionek , jak r ównie ż lata i miesiące ż y cia dziecka, kie dy należy je podać , wynika ją z komunikatu GIS , który nie mieści się w katalogu źród eł prawa powszechnie obowiązujące- go. N i emniej jednak „ wszczynając postępowania admi nistr acyjne, w toku których n akłada się na opieku nów p r awnych dziecka, or gany wyprowadzają terminy poszczeg ólnych szczep ie ń właśnie z [komunikatu GIS]”; „ organy administracyjne Rzeczypospolitej Polskiej przyjmuj ą , iż niedotrzymanie przez opiekunów prawnych term inów wyn ikających z [k] omunikatu ozna- cza nie dopeł n ieni e obowiązku za szczepieni a dziec ka, (…) [t] o z kolei skutkuje ukaraniem ich grzywną w celu przymuszenia, przy czym wysokość jednej grzy w ny może wynosić 1 0 [tys.] złotych na jednego rodzica, a łączn a sum a grzywi en na jednego rodzica mo że maksymaln ie wy n o sić 50 [tys.] z ło ty ch. Jedna rodzin a składająca się z 2 rodziców i 1 dziecka może zostać ukarana łączną grzywną 100 [tys.] złotych. Powyż s ze jest niezgodne z wymogiem wprowa- dzenia ograniczenia prawa d o pry watności w drodz e ustawy, a nie aktu niższeg o rzę d u ” ( tam- że , s. 8) . OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 5 Odnosząc się do wy mogu konieczności ograniczenia praw i wolności skar ż ąca wska- zała , że wprowadzenie obowiązku szczepień ochronnych nie je st niezbędne , albowiem w kon- tekście ryzyk a wys tąpie nia epid emii chorób zakaźnych , w świetle prz edsta w i onych przez nią d anych , „ istnieją i nne środki nie ingerujące w prawo do prywatności, które również pozw alają na zapobieżenie ich występo waniu (np. szczepi eni a akcyjne)” (tamże, s. 9). W kwestii propor cjona lności o graniczenia praw i wolności skarżąca zest a w iła ryzyko niep oż ąd anych odczy nów p oszczepiennych z brakiem istnienia w polskim systemie prawnym specja ln ego fundusz u , któr y służyłby wypłacani u odszkod owań osobom dotknięty m tymi odczynami . Zauważyła , że rodzi ce osób d otkniętych niepożądanymi odcz ynami p o szczepien- nymi „ zo stali pozostawieni sami sobie bez możliwości uzyskania odszkodowan ia ze strony państ wa, które nakazuje im poddać dzieci obowiązkowym szczepi eniom. Można oczywiście wys tąpić z roszczen iem n a drogę postę powania cywilnego z powództwem o zap ł a tę odszko- dowani a i zadośćuczynie nia . Jednak zasadniczo, w praktyce mo ż li wość udowod nienia wszy stkich przesłanek takich roszczeń je st niemożliwa i długot r wała . Ws kazać należy, że w państwach europejski ch, w których pozo stał obowiązek szczepień ochronnych i s tnieją spe- cjaln e fundusze dla osób dotkniętych niepożądanymi odczynami poszczepienn ymi ” (tamże) . 1. 4 . Trybunał Konstytucyjny , po wstępnym rozpoznaniu na pos iedzeniu niejawnym skargi kons tytucyjnej , po stano wieniem z 29 października 2019 r., sygn. Ts 92/19 (OTK ZU B/2020, p oz. 21) , nadał jej dalszy bi eg. 2 . W piśmie z 9 grudnia 2019 r. Rzecznik P raw Obywa telskich poinformował, że nie zgł a s za udziału w postępow aniu. 3 . W piśmie z 13 grudnia 20 19 r. stan owisk o w spra wie przedstawił Minister Zdrowia , który w n iósł o stwierdz en ie, że: 1) art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 us tawy o zwalcza niu chorób zakaźny ch są zgodne z art. 2 oraz art. 47 w zw iązku z a rt. 31 ust. 3 Konstytucji ; 2) § 3 rozporządz enia jest zgo dny z art. 2 i art. 47 w zw iązku z art. 3 1 ust. 3 Konstyt u- c ji; 3) art. 17 ust . 11 ustawy o zw alczaniu choró b zakaźnych w zw ią zk u z § 5 rozporzą- dzenia są zgodne z art. 47 w zw iązku z art. 31 ust. 3 w zw iązku z art. 87 Konstytucji. 3 .1. W prze dmioc ie zarzu tu naruszenia art. 2 Konstytucji Minister Z drowia wskazał , ż e art. 5 ust. 1 pk t 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalcza niu chorób zakaźnych spełniają trzy kryteria składające się na tzw. test ok reślono ści prawa, tj. precyzyjność re gulacj i pra wnej, ja sność przepisu oraz jego legislacyjną pop r a wność. Świadcz y o tym analiza otocz enia nor- matywneg o wskazanych przepisów. W stano wisku stwierdzono jednak, że żaden z poddawa- nych ocenie konstytucyjności pr zepisów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnyc h i r ozporzą- d zenia ni e prec yzuj e zarówno ilości , jak i d awek poszczegó ln y ch szczepionek, ni e wymienia- ją też kon kr etnego wieku, w kt órym owe dawki powinny zostać podane ( przy czym rozporzą- dzenie zakreśla jedynie pr zedział czasowy , tj. od dnia urodzenia do u kończ enia 19 roku życia). „ Należy w tym miejscu zwróc i ć uwagę, że są t o i nformacje sp ecjali styczne z zakresu med y cyny dotyczące tec hnicznych kwestii w ykonania danego szc zepienia i nie można ich traktować w kategor ii norm prawnych ” (st anowisko, s. 4) . 3 .2. Odno śnie do zarzutu naruszenia art. 47 w związku z ar t . 31 ust. 3 K on st y tucji Mi- nister Zdr owia stwierdzi ł, że „ wartości, s tojące u po dstaw szczepień ochronnych uzasadniają wprowadzone ustawą ograniczenia ochrony życia prywatnego ” (tamże, s. 5). Choć szcze pie- ni a och ron ne adresowane są gł ó wnie do najmłodszego p o kolenia, to ef ek t y ich realizacji OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 6 p rzekła dają się na ogólny stan zdrowia społeczeństwa. Nałożenie stosownego obowiązku za- pewnia odpowiednio wysoki odsetek os ób posiadających odporność przeciw chorobom za- ka źnym i s kutecznie zmniejsza ryzyko ich szerzenia s i ę w populacji. D z ięki temu również osoby nieuodporni one, kt óre nie mogą poddać się szczepi eniom, korzystają z ochrony. Prze- kłada się to na mniejsze koszty le czenia, a zatem s ektor finansów publicznych . Pon adto obo- wiązek szczepień ochronnych przeciwko nie k t órym chorobom wy n ika z uczestniczen ia p rz ez Rzeczpos politą Polską w międzynarodowych programach. W kontekście ryzyka stosowania szczepień ochronnych istotne jest to, że ich każdora- zowe wykonanie popr zedzo ne jest lekarskim badaniem kwalifikacyjnym w celu w y kluczenia prze ci w wskazań do wykonan ia ob owiązkowego szczep ienia ochronnego . Należy za znaczyć, że sz czepienia nie można przeprowadzić, jeżeli między badaniem a szczepieniem upłynęł y 24 godziny od daty i go dziny ws kazanej w zaświadczeniu lekarskim. W sytu ac j i, gdy badanie d a je podstawy do dłu gotrw ałego odrocze nia o bowiązkowego szczepienia ochronneg o, osob a objęt a obowiązkiem szczepienia ochronnego jest kierowana przez lekarz a do konsultacji spe- cjalistyc znej. Procedu ry te służą minimalizacj i ryzyka związane go ze szczepienie m o chron- n ym . Z tego w zględ u kwestie zwi ązane z oc hroną zdrowia publicznego uzasadniaj ą inge- rencję państwa (ustawodawcy) w sferę prywatności okr eśloną treścią art. 47 Konstytucji . 3 .3. W zakr esie zar zutów stawianych § 3 rozporządzenia należ y stwierdzić, że r o zpo- rządzenie wykon uje u stawę o zwalcz aniu chorób zakaźnych, konkretyzuje ją, ale ni e uzupeł- nia w sposób samoistny, a jego przepisy są meryto rycznie i funkcjonalnie związane z rozwią- za niami ustawow ymi. P rzyjęte przez ustawodawcę rozwiązan i e w § 3 rozporz ąd z e nia trudno uznać za u stanowienie pr zepi sów prawnych w sposób nieprecyzyjny, niejednoznaczny lub powodujący istotne wątpliwości. Argumenty s karżąc ej, dotyczące praktycznych uwarunko- w ań wi ążący ch s ię ze stosowaniem kwestionowan ego przepis u , nie przekonuj ą, a by podwa- żyć pr zyj ęty przez ustawod awcę sposób określenia obo wiązkowego szczepienia ochronnego. 3 .4. Z arzut naruszenia przez a rt. 17 ust. 1 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw iązku z § 5 ro zporządzen ia art. 47 w zwią zku z art. 31 u st. 3 w z wią zk u z art. 87 Konsty- tuc ji powinien być rozpatrywany w kontekście powyższych uwag . Minister Zdrowia wskazał, że „ obowiązek szczepień ochronnych je st uregulowany w przepisach powsz echnie obo w iązu- jący ch i ma śc i sły związek z zapobieganiem szerzen i a się chorób z ak a źnych u osób prze b y- wających na terytorium Rzeczypospo litej Polskiej, a profilaktyka przed tymi chorobami jest konstytucyjnym obowiązkiem wła dz publicznych, w myśl art. 68 ust. 4 Konst y tucj i (…) . Ob- owiąz ek poddan ia dziecka szczepieniom jes t obowiązkiem w yn i kającym z us tawy, którą kon- kretyzuje rozporządzenie. Nie ma na powyższe wpływu fakt, iż Główny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunika tu Program Szczepień Ochronnych na dany rok . W k omunikaci e tym zawarte są informacje specjalistycz n e z zakresu me dy c yny dotyc zące tech nicznych kwe- stii wykonania obowiązk u szczepienia, nie można zaś z niego wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z usta wy i rozporządzen ia ” (tamże, s. 12 - 13). Kom u nika t ten ogł asz an y jest w dzienniku urzędowym ministr a właściwego do s p raw zdrowia , a „[s ] zczepien ia obowiąz- kowe są realizow ane przez osoby upoważnione, będące realizatorami obowiązkowych szcze- pień ochronnych w terminach i zgodnie ze szczegółowymi wskaza n iami dotycząc ymi s toso- wania poszczególnych szczepionek i zgodnie z ak tu a lną wiedzą medyczn ą. Termin y realizacji obowiązku wyk onania poszczególnych szczepień są uwarunkowane zaleceniami, jakie defi- niuje Program w zależności od kalendarzowego wieku dziecka. Isto tą wskaza nego w ustawie i rozporządzeniu komunikat u (podobnie jak i s tniejącej w polski m prawie formy « obwieszcze- nia » ) jes t wyłączn i e funkcja informacyjna, które zakłada, że jest to ośw i adczenie wiedzy or- ganu władzy publicznej, rodzaj ogłoszenia (infor m acji ), pozbaw iony samoistnych walorów OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 7 normatywnych ” (t a mże, s. 13) . W t y m kontekście Minis ter Zdrow ia odniósł się do zagadnie- nia formy „komunikatu” w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego . Istnieją bowiem dwa k ryteria oceny normatywności obwieszczeń jak o dop uszczalne go pr zedmiotu kontroli w po- stępowaniu prz e d Trybunałem , tj . : 1) formy (sposob u redakcj i) zaskarżonych regulacji, ocze- ku j ąc wypowiedzi generalnych i abstrakcyjnych ( w praktyce Trybunału nie występują orze- czenia akceptujące normatywność obw i esz c zeń gene ralny ch i konkretnych) ; 2) treś ci (relacj i tre ś c iow ej z obowi ąz u j ącymi przepisami prawa) , c o wiąże się z posiadaniem samoistnego charakteru prawotwórczego przez obwieszczenie ( „nowość normatywna” ). „Anali za treści komunikatu Głównego Inspektora Sa n itar nego z dn ia 25 października 2018 r. w sprawie Pro- g r amu Szczepień O c h ronnych na rok 201 9 (Dz. Urz. Min. Z dr ow. poz. 104) nie wskazuje na spełnienie w jego przypadku powyższych uwar u nkowań. Sam komunikat składa się przede wszystkim z tabe l zawartych w z a łącz niku do k omuni katu. Zawarte w nich (…) informacje m ają charakter sp e cjalistyczne j wied zy z zakresu medyc yn y i dotyczą technicznych kwestii wykonania obowiązku szczepienia. (…) Tym samym, komunikat z uwagi na powyższą formę redakcji i sposób formułowan i a in formacji nie z awiera wypowiedzi generalnych i abst r akcyj- nych. Jed no c ześnie analizowane postanowienia ww. k omunikatu nie spełn i ają także drugiego warunku uznania ich normatywności, przyjmowanego w orzecznictwi e Trybunału Konstytu- cyjnego, a mianowicie n i e za w i erają a utono micznych, un ikatowych (obecnych tylk o w tym obwiesz cz e niu) dyrektyw post ępowania wiążących p odmioty prawa ” (tamże, s. 14) . Komuni- kat jest pozbawiony samoistnych walorów normatywnych i stanowi ro dzaj ogłoszenia (infor- macji) . Z arzut narusz e nia art. 87 K onsty tucji jest nieuzasadniony, gdyż „ ogł a sz any w formie k o munikatu Program S zczepień Ochronnyc h nie jest źródłem prawa powszechnie obowiązu- jącego i jego postanowienia nie mogą być traktowane jako ma jące charakter prawotwórczy. Tym samym, teg o rod zaju akt nie m oże być traktowany jako jedno ze źró d eł [ prawa ] w z ak r e- sie szczepień obo wiązkowych ” (tamże , s. 15) . 4 . W piśmie z 22 maja 2020 r. stanowisko w sprawie przedstawił Prokurator General- ny , który wn iósł o stwierdzenie, że : 1) art. 5 ust. 1 p kt 1 lit. b or az a rt. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu cho r ób zakaźnych s ą z godne z art. 47 w związku z art. 3 1 ust. 3 Konstytucji; 2) § 3 rozporządzenia jest zgodny z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3) art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chor ób za kaźnych w zw i ązku z § 5 rozporządzenia są zgodne z art. 47 w zw ią zk u z art. 31 ust. 3 w związku z art. 8 7 Konstytucji ; oraz o: 4) umorzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o orga n izacj i i trybi e p ostępowania przed Trybunałem Konstytu- c y jnym (Dz. U. z 2 0 19 r. poz. 2393 ; d alej: u.o.t.p.TK ) , z uwagi na niedopuszczalnoś ć wyda- nia orzeczenia. 4 .1. Prokurator Generalny stwierdził , analizując wska zane w skardze wzorce kontroli, że skarżąc a nie p owią zała ar t. 2 Konstytucji i wynikające j z niego zasady dostate cz n ej okre- śloności pr zepisów prawa z pr zepisem, który określa jej ko nkretne prawo konstytucyjne. Nie wykazała, że odwołanie się do tej zasady s łuży wzmocnieni u argumentacji dotyczącej n ar u- szen ia praw w yn ikających z art. 47 Konstytucji. Ponad t o w petitum sk ar g i art. 2 Konstytuc ji został wskazany jako samodzielny wzorzec kon troli. W świetle orzecznictwa Trybunału taki sposób powołania tego wzor ca k ontroli w spraw ie inicjowanej skargą konst yt ucyjn ą należy uz nać za ni edopuszczalny. Z tego względu postępowanie w z a kresie badania zgo dności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz § 3 rozporzą- dzenia z wywod zoną z art . 2 Konstytucji zasadą dos tateczne j okr eślon ości przepisów prawa OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 8 należy umorzyć , na pods t awie art. 59 u st . 1 pkt 2 u.o.t.p.T K , z uwagi na niedopuszczalność wydania orzecze nia. 4 .2. Oceniając zgodność zaskarżonych przepisów z wynikającym z art. 4 7 Konstytucji prawem jednostki do decydowania o sw oi m życiu osobis tym, Prokurator Generalny wskaza ł , że obowiązek p o ddania się szczepi eniom ochro nnym jest ograniczeniem prawa do samo sta- nowienia. Prawa gwarantowane przez art. 47 Konstytucji n ie mają jednak charakteru abso lut- nego. Ustawodawc a dopełnił przes ła nki for malnej w postaci ustawowej formy ograni c z enia prawa do s a mos tano wienia. W r ozporządzeniu uregulowano jedynie kwestie szczeg ółowe dotyczące obowiązku poddania się szczepieniom ochronn ym. Ustanowieni e tego obowiązku jest przy tym nie zbędne, alb owiem s zczepie nia ochronne są podstawową formą zapobi e g ania i zwalcz a n i a choró b zakaźnych , a na mocy art. 68 ust. 4 Konstytucji władze publiczne zobo- wiązane są do zwalczania chorób epidemicznych . Szczepienia och ronne przyczyniają się do ochr ony zdrowia pub lic zn ego, są w ięc przydatne, o czym świadczą różne do k u menty Świa- tow ej Organ izacji Zdrowi a, Komisji Europejskiej czy Rady Unii Europejs kiej. Ponadto speł- niają wymóg proporcjonalności sensu stricto , gdyż są najsk uteczniejszym i najmniej uciążli- wym środkie m chron iącym prz ed epidem iami. Nie można przy tym podzi e l i ć twierdzeń sk a r- żące j o ryzyku to warzyszącym szczepieniom ochronnym, albowiem i stnieje prawny wymóg każdorazowego przeprowadzania lekarski ego badania kwali fikacyjnego, które ma zab ezpie- czyć jednostk ę pr zed ewentual nymi niepożądanymi skutkami podania szc z e pio nki. W kon se- k wencj i art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o z walczaniu chorób zakaźnych, jak również § 3 rozporządzenia są zgodne z art. 47 w związku z art. 31 us t. 3 Konstytucji . 4 . 3. Z uwagi na powyższe także art. 17 ust. 11 ustawy o z walczaniu ch or ó b zakaźnych w zwią zku z § 5 rozporzą dzenia są zgodne z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji, albowiem w tych samych warunkach real izują ten sam konstytucyj nie legitymizowany ce l. Od nosząc si ę przy ty m do zarzutu naruszenia art. 8 7 Konstytucj i pr z ez art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia , Prokurator Generalny zau- ważył, że „ obowiązek poddani a się szczepieniu ochronn emu jest obowiązki em wynik ającym je dnoznaczn ie z ustawy i nie zmienia teg o f ak tu okoli cz no ś ć , iż Główny Inspe ktor Sanitar ny ogłasza w formie komunikatu Prog ram Szczepie ń Ochronnych na dany rok. W komunikacie tym zawarte są bowiem s pecjalistyc zne i nformacje z zakres u medycyny d otycz ące techn icz- nych k westii wykonania obowiązku sz c ze pienia. N ie mo ż n a zaś z Programu Szczepie ń Ochronnych wywieść dodatkowych norm, niż te wynikające z ustawy i rozporz ądzenia ” (sta- nowisko, s. 27). Z tego wz ględu art. 17 us t. 11 ustawy o zwa lczaniu chor ób za kaźnych w zw iązku z § 5 rozporządzenia jest zgo d ny z art . 4 7 w z w iązku z art. 3 1 us t. 3 w związku z art. 87 Konstytucji . 5 . W pi śmie z 18 czerwca 2020 r. w i mieniu Sejmu stanowisko przedstawił jego Mar- sza łek, wnosząc o umorzenie postępow ania na podst awie art. 59 u s t. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK , ze względu na n ie dopuszczalno ść w yda nia wyroku . W wypadku nieuwzględnienia wniosku o umorzenie p ostępowania, wn iósł o stwier- dzenie, że art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 us t. 1 ustaw y o zwalczaniu cho rób zakaźnych są z godne z a rt. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Kons t yt ucji. Ponadt o p odtrzym ał wniosek o umo- rzenie postępowania w pozostałym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK , ze względu na niedopuszczalno ść wy dania wyro ku. 5 .1. Dokonują c analiz y form alnop rawnej Se jm w pierwszej kolejności zwrócił uwa g ę n a relację m ię d z y przed miotem kon troli kon stytucyjności a ostatecznym orzeczenie m, będą- cym przesłanką skargi konstytucyjnej. OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 9 Skarżąca jako przedmiot kontro li wsk azała ar t. 5 ust . 1 pkt 1 lit. b, art. 17 ust. 1 ora z a rt. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu ch o rób zakaźnych. J e dnakże p rzedmiotem orzeczenia NSA, któr e skarżąca uważa za ostate czne w jej sprawie, była legalność postanowienia o nało- żeniu grzywny w celu przym us zenia wykonania ob owiązku poddania dzie cka s karżącej obo- wiąz kowym szczepieniom ochronnym. I sto tne jest pr zy tym to, że nakaz p oddania się obo- wiązkowym szczepieniom ochronnym wynika z ustawy i nie ma podstawy do jego konkrety- zacji w formie decyzji a dminis tr acyjnej. Z tego wz ględu wobec skarżącej nie została w ydana d ecyzja administracyjna , „ które j os nowa wyczer py w ałaby się w stwier dzeniu aktualizacj i obowiązku poddania szczepie niom ochronnym osoby, nad k tórą sprawuje ona prawną pieczę, a jej podstawą prawną b yłyby zakwestiono w ane przez skarżącą pr zepis y ustawy ” (stanowi- sko, s. 12 - 13). Została speł n ion a przesłank a s tosown ego związku między przed miotem kon- troli w postaci art. 5 us t. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zaka źnych a o rzeczeni em, gdyż kwestiono wana przez skarżącą r egula cja „ dete rminuje w sensie norma- tywnym treść or z ecz enia przyję te g o za pod stawę skar gi ” (tamże, s. 13). N ie można kwestio- nować istn ienia relacji pomiędzy kwestionowany mi przepis ami a orzecze niami z apadły m i w jej sprawie , g dyż ustalenie istnienia obowiąz ku po ddania sz czepieniom oc hronnym na pod- stawie art . 5 ust. 1 pkt 1 l it. b i art. 17 us t. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych oraz stwierdzenie braku realizacji tego obowiązku stanowiło podstawę w szczęci a p ostę powania egz ekucyjnego oraz wydania postano wieni a o nałoż eniu grzy wny w celu przymuszenia , o cz y m świadczy uza sa d nieni e ostateczneg o orzeczenia w sprawie skarżącej. Przyjęcie in nego poglądu „ prowadziłoby do sytuacji, w której przepisy będące ź ródłem obo wiąz ku kreowane- go ex lege nie mogłyby nigdy st anowi ć przedmi otu ska rgi konstytucyjnej. Oznaczałoby to niezasadne pr z edmiotowe ogranicz e nie art. 79 ust. 1 Konstytucji ” (tamże, s. 14 ) . Z tego wzglę du a rt. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b i art. 17 ust. 1 usta wy o zw alc zaniu chorób za kaźnych obej- muje przesłanka „ po dstaw y orzekan ia ” , w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konst y tu cji . Odmienn ie należy ocenić art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźny ch, al- bowiem nie był podstawą wyroku NSA w sprawie skarżącej. Przywołana jed nostka redakcyj- na jest przepisem kompetencyjny m, kt órego adr esatem jest GIS. Unormowanie to bezpoś r ed- nio n ie kszt ał t u je praw i obowiąz ków skarżącej i nie można „ kwalifikować go jak o źródła praw i obo wiązków kogokolwiek innego niż GIS ” (tamże, s. 15) . Do pie ro ogłaszany na tej podstaw ie prawnej komunika t wpł ywa na sy tuację prawną skarżącej . „ Nie ulega wi ę c wątpl i- wości, ż e z s amego art. 17 ust. 11 ustawy [o zwalczaniu chorób zakaźnych] nie wynikają żad- ne prawa podmiotowe, tak więc nie może on podlegać oceni e k onstytucyjnej w tym zakresie, w oderwaniu od i nnych przepisó w o charakterze merytorycznym ” (tamże, s. 16). Wobec te g o ocena konstytucy jności art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu cho rób zakaźnych jest niedopusz- czalna w sprawie skarżącej, co uzasadnia wnio sek o umorzenie po stępowania w tym zakresie na po dstaw ie art. 5 9 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK , ze względu n a niedo puszcza ln o ść wydania wyro- ku. 5 .2. W zakresie przywołanego w kontekście art . 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób z aka źnych samodziel nego wzorca kontroli w postaci z asady do- statec znej określoności przepisów prawa, wy n ika jącej z art . 2 Konstytucji, wobe c niespełnie- nia okoliczności dopuszczalności ro zpoznania takiego zarzutu, tj. 1) wywiedzenia z art. 2 Konstytucji prawa lu b wolności, któ re nie są wyraźnie wysłowione w treśc i inn ych przepisów konstytucyjnych lub 2) uzup e łni enia i w zmo cn i enia argumentacji dotyczącej naruszenia praw i wolności statuowan ych w innym przepisie konstytucyjnym , postępowanie powinno zostać umorzo ne na podstawie ar t. 59 ust . 1 pkt 2 u.o.t.p.TK , z e wzg lędu na n iedopuszc zalność wy- dania wyroku . Niez a leż nie od p owy żs z y ch argumentów mer ytoryczne rozpoznanie postępowania w powyżej ws kazanym zakresie nie będzie możliwe, albowiem skarżąca domaga się uzna nia, OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 10 że zaskarżona regulacj a jest niepełna , a zatem nieko nstytucyj na . Taki zarzut może być jednak jedyn i e r ozpatrywany w kontekście zaniech ania prawodawczego, które pozostaje poza zakr e- sem kognicji Trybunału Konstytucyjnego. Brak wskazania w ustawie o zwal czani u chorób zaka źnych mie siąca lub roku życia dzie cka , w którym należy podać szczepionkę oraz liczby d awe k szczepion ek stanowi efekt inte ncjonalnego , uzasadnionego zaniechania ustawo dawcy i nie ma charakteru luki tetycznej . Wzmacnia to wniosek o umorzeni e pos tępowania na pod- stawie art. 59 ust. 1 pk t 2 u.o .t.p. TK. 5 .3. Wątpliwości budzi również legitymacj a ska rgowa skar żą c e j. Inicjatorka po stępo- wania wykazuje naruszenie art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji (a także w związku z art. 87 Konstytucj i). D ąży ona do ob alenia domniemania konstytucyjności kwes tionowa- n y ch unormowań ze względu na konstytuc y jnie niedopusz cz a lną ingerencję w j ej prawo do decydowania o swoim życiu osobistym . W realiach sprawy zobowiązaną do poddania się szczepieniom ochronnym była mało letnia, a obowiązek skarżącej miał charakte r wtó rny, wy- n i kający z faktu sprawowania prawnej p i eczy nad córką . I stotą problemu jes t bezskuteczność b raku zgody skarżącej na dokona nie obowiązkowych szczepień ochronnych względem dziec- ka, albowiem odm owa p oddania tym z abiegom , choć nie prowadzi do przym usowe go za- szc z epienia dziecka, to łączy się z wszc z ęcie m postępow an i a egze kucyjnego ob owiązku o charakterze niepieniężnym . W w ypadku nieskutecznego zastosowania środków egzekucji administracyjn ej moż liw e jest pociągnięcie do odpowiedzialnoś ci za wykroczeni e . Ro związa- nie m pożądan ym przez skarżącą jest zate m ist nienie pra wn e j możliwoś ci uchyl enia się od obowiązku szczepiennego w drodze odmow y jego reali zacji . Należy zaznaczyć, że skar żąca nie decyduje o swoim ży ciu osobis tym, ale zastępczo o ży ciu osobistym j e j dz iecka. Wą tp liwości budzi zatem legitymacja sk a rżąc ej w ninie js z ym postępowaniu. T akich wą tpliwości nie byłoby, gdyby wniosła skargę w imieniu i na rzecz małoletniej. Skarżąc a nie wskazała prz y tym jako p rzedmiotu kontroli art. 5 ust. 2 ustaw y o zwalc z aniu chorób za kaźnych i nie posłuży ła się argument e m o naruszeniu j e j prawa do prywatn ości w postaci praw a do podjęcia wolnej decyzji o tym, czy w sferze „dobra” dziecka leży jeg o zaszczepienie. Z tego względ u, a także z uwagi na obowiązującą w postępowan i u prz ed Trybun ałem zasadę skargowości, postępowani e pow inno zosta ć u m orzone na podstaw ie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, ze względu na niedopuszc zalność wydania wyroku. 5 .4. W razie nieuwzględni enia przez T rybunał wnio sku o umorzenie postępowania w całoś c i Sej m ustosun kował się do zarzutów w przedmiocie narus zenia art . 4 7 Konstytucji , prz y czym jako a ktualny utrzymał wniosek o umorzenie postępowani a w zakresie badania zgodności a rt. 17 ust. 11 us tawy o zwalc zaniu chorób zakaźnych, jak i pozostałych zaskarż o- nych p rzepisó w z art. 2 Konstytucji . Odnosząc si ę do k westii us zc z egóło wienia obowią zku szczepień ochronnych w in nych aktach prawnych Sejm wskaza ł, że doprecyzowanie w rozporz ądzeniu kręgu obow iązanych podm iotów , jak i katalogu szczepień przeciwko chorobo m nie narusz a zasady wyłączności ustawy w zakresi e ogra niczeń ko ns t ytucyj nych praw i wolności . Z kolei komunikat GIS nie wprowadza nowości normat ywnej, albowiem – zakładając, że nie zostałby og łoszony – stan- dardy prowadzenia szczepień ochronnych są od nieg o nie zależ ne , personel medyczny zaś musiałby zrek o nstru ować je z i n nych m i arodajnych źródeł : „ nieprzyznanie przez ustawodaw- cę powszechnie obowiąz ującego charakteru normom PSO, u jętym w komu nikacie, pow oduje, iż potencjalne stwierdzenie przez Trybunał Konst ytucy jny nieko nstytucyjności postanowienia § 5 ro z porzą dzenia (… ) , nie zmieni niczego w perspektywie obowiązku le karzy, pielęgniarek i położnych do podążania za wskazaniam i aktu alnej wiedzy medycznej ” (tamże , s. 40) . Sejm podziela poglądy doktryny i orzecz nictw a o techn icznym char akterze komunikatu GIS i braku OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 11 możliwoś ci wywodz enia z niego dodatkowych norm względem ustawy o zwalczaniu chorób zakaźn ych i rozporządzeni a . W ś wie tle kryteriów t estu proporcjonalno śc i Sejm stwierdził, że ograniczenie wynika- jące z obo wiązku po ddania dz iecka szczepien iom ochronn y m słu ży o chron i e z drowia , będącej ce lem legitymo wanym konstytucyjnie i efektywnie go realizuje. Obowiązek ten jest także niezbędny w polski ch warunkach do rea lizacji zada ń ochrony zdrowia jednostki i zdrowi a pub licznego. A naliz a kontekstu normatywnego skar ż o n ej regulacji w s kazuje przy tym, ż e spełnia on a test proporcjonalności sensu stricto . O bowiąz ek szczepień ochronnych ni e naru- sza istoty p rawa do prywatności ( praw a do podjęcia decyzji bez ingerencji państ wa ) r odziców d ziecka objętego wskazanym obowiązkie m . P r awo to ule ga jedynie konstytucy jnie legitymi- zowanemu uszczupl eniu . 6. W piśmie z 21 czerwca 20 21 r. stanowisko w sprawie zmodyfikow ał Prokurator General ny, wnosząc o umorzenie postępowania na p odsta wie a rt . 59 ust . 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, ze względu na n i edo puszczalnoś ć w ydani a orzeczenia . Na wypadek nieuwzględnienia tego stano wiska wniósł o orzeczenie, ż e : 1) art. 5 us t. 1 pkt 1 lit. b oraz art. 17 ust. 1 us tawy o zwalczaniu chorób zakaźnych są zgodne z art. 47 w z wią zku z art. 3 1 ust. 3 Konstytucji; 2) § 3 rozporządze ni a jest zg odny z art . 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji; 3) art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczani u chorób zakaźnych w zw iązku z § 5 rozpo rzą- dzenia są zgod ne z art. 47 w zw iązku z art. 31 u st. 3 w zw iązku z art. 8 7 Konstytucji ; oraz o: 4 ) u morzenie po st ę p owania w pozostał ym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK , z uwagi na niedopuszczal noś ć wydania orzec zenia. 6.1. Prokurato r Generalny wskazał, że – pomijając wcześniejs ze uw agi dotycz ące niedopuszczalności skargi konstyt u cyj nej w zakre si e zarzutu nie zgodno ści zaskarżonych przepisów z samoistn ym wzorc em kontroli wynikając ym z art . 2 Kons tytucji – skarżąca nie uzasadniła w jaki sposób jej prawo do s amostanowienia zostało n arusz one . Brak s pełnienia wymogów formalnych ska rgi k ons tytucyjnej pr z ekłada się zatem n a konieczność umorzenia postępowania na p odstawie art . 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK , ze względu na ni edopuszczalność wydani a orzeczenia . 6.2. Prokurator Generalny przed stawi ł również – w razie nieuwz ględnienia powyższe- go s tan owiska – me ry t oryczną analizę zg odności zaskarżonych przepisów z art. 47 w zw i ą zku z art. 31 ust. 3 Konstytucji oraz art. 47 w zw iązku z art. 31 ust. 3 w zw iązku z art. 87 Konsty- tucji , podtrzymując w niose k o umorzen ie postępowania w odniesieniu do wzor c a k ontroli z a rt . 2 Konstytucji . 7 . Rzec znik Praw Dziecka, pomimo prawidłowego zawiadomienia, nie zgłosił udziału w postępowaniu. 8. W związku z rozpoznawa ną sprawą do Trybunału wp łynęły pisma i opinie amicii curiae . 8.1. Fundacja Życie i Rodzina z sie d zibą w Warszawie w pi ś m i e z 11 kwie tnia 2023 r. przedłożyła opinię prawną o niezgodności zaskarżonych przepisów z Konstytucją. OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 12 8.2. Po lskie Stowarzyszeni e N iezależnych Lekarzy i Naukowców w piśmie z 26 kwie - tnia 2023 r. w nios ło o uznanie „ przymusu sz czepi e ń obowiązko w ych dzieci za niezgodne z Konstytucją ” . 8.3. Stowarzyszenie Nauczycieli i Pracowników Oświaty „ Nauczyciele d la Wolności ” w pi ś m ie z 27 kwietnia 2023 r. przedłożył o opinię prawn ą o niezgodności zaskarżonych prze- p isów z Konstytucją. 8.4. Funda c ja Pol s kie Veto w piśmie z 2 maja 2 023 r. przedłożyła opinię prawną o nie - zgodności zaskarżonych przepisów z Konstytucją. 8.5. Ogólnopo lskie Stowarzyszenie W iedzy o Szczepie niach „ Stop NOP ” w piśmie z 5 ma ja 2023 r. prze dłożył o opinię prawną , wn osząc o uz n anie z a skarżonych przepisów za niez godne z Konstytucją. 9. W piśmie procesowym z 8 maja 2023 r. pełnomocnik skarżącej wniósł o: 1) rozpoznanie spra wy na roz praw ie w miejsce posiedzenia niejawnego; 2) połączenie sprawy z innymi s prawami, które r ównież zaw i sły pr z ed Trybunałem Konstytu- cyjnym „ w sprawie przymusu szczepień ” ; 3) powołanie biegłego „ w celu wydania pisemnej opinii w zakresie zasadności szczepień ob- o wiązkowych w Polsce w sytuacji, gdy w większości krajów eur opejski ch są one dobrowolne, jak i opin i i w za k resie bezpieczeństwa szczepi eń ” ; 4) wezwanie do udziału w postępowaniu : Stowarzyszenia Nauczycieli i Pracowników Oświa- ty „ Nau czyciele dla Wolności ” , O gólno polskiego Stowarzyszenia Wiedzy o S zczepi eniach „ Stop NOP ” , Fundacji Życie i Rodzin a z siedzi b ą w W a r szawie, Funda cji „ Ordo Medic us ” , Polskiego Stowarzyszenia Niezależnych Lekarzy i Naukowców z siedzibą w Warszawie, Stowarzyszenia Bronimy Munduru – Dl a Przyszłych Pokoleń z sied zibą w Wałczu ; 5) doręczenie wymienionym wyżej organizacjom o dpisów sta n owisk c elem umożliwienia zapoznania się z nimi. II Zgodnie z art. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania pr zed Trybunałem Kons tytucyjnym (D z. U. z 2019 r. poz. 2393) , Trybunał mo- że rozpoznać wnio sek, pytan i e praw n e albo skargę konstytucyjną na posied zeniu n iejawnym, jeżeli pisemne stanowiska wszystkich uczestników postęp owani a oraz pozosta łe dowody zgromadzone w sprawie stanowią wystarczają cą p odstawę do wyd ania orzeczenia. T rybunał uznał, że w ni niejszej s p rawie p rzesłanka ta została spełnio na. III Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Przedmiot kontroli i z arzut y wskazane w s kar dze konstytucyjnej. 1.1. Przedmiotem z askarżenia w niniejszym postę powaniu skarżąca uczyniła przepisy ustaw y z dnia 5 grudni a 2008 r. o zapobieganiu ora z zwalczani u zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 201 8 r. poz. 151 ; obecn i e: Dz . U. z 2022 r. poz. 1657 , ze zm. ; da lej: ustawa o zwalc za niu choró b zakaźny ch ) oraz rozporządzenia Ministra Zdrowia z dnia 1 8 sierpnia 2011 r . w sprawie obowiązkowych sz czepień ochronnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 753 ; obecnie: OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 13 Dz. U. z 2022 r. poz. 217 2 ; dal ej: rozporządz enie ) . Jako podstawę o rzekania, wobec bra ku zmiany b rz mienia zaskarżonych przepisów, Trybunał przyjął wersję a ktualną, t j . na p o dstawie obowiązujących ak tó w jednolitych. Skarżąca przedmiot kontroli wskazała w trzech punktach: 1 ) A rt . 5 u st. 1 pkt 1 lit. b ustawy o zwalczaniu c horób zakaźnych: „ Os oby przeby wa jące na terytorium R zeczypospolitej Polskiej są obowiąza ne na za- sa d ach ok r eślonych w ustawie do : ( … ) poddawania się: (…) szczepieniom ochronnym (…) ” , oraz 17 ust. 1 ustawy o zwa lczaniu chorób zakaźnych: „ Osoby, określone na podstawie u st. 10 pkt 2, są obowiązane do poddawa nia się szczepieniom ochronnym przeciw chorobom z a kaźnym określonym na podstawie ust . 10 pkt 1, zwanym dalej « obowiązkowymi szczepieniami ochronnymi » ” . Wymaga w tym mi ejscu uzupełnienia, że zgodnie z art. 17 ust. 10 p k t 2 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych : „ Minister właściwy do spraw zdrowia określi, w drodz e rozporządzenia: (…) osoby lub grupy osób obowiązane do poddawania się obowiązkowym szczepieniom ochron nym prz eciw cho- robo m zakaź nym, wiek i i nne oko l iczności st anowiące przesłankę do nałożenia obowiązku szczepień ochronnych na te osoby ( …)”. 2 ) § 3 rozp o rządzenia : „ Obowiązek podda nia się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw: 1) błonicy obejmuje: a) dzieci i młodzi eż od 7 tyg odni a ż ycia do ukońc zenia 19 ro k u życia, b) osoby ze stycznością z chorymi na błonicę; 2) gruźlicy obejmuje dzieci i m ł odzież od dnia urodzenia do ukończ enia 15 roku ży- cia; 3) inwazyjnemu zakażeniu Haemophilus influenzae typu b ob ejmuje dzieci od 7 tygo- dni a życi a do ukoń czeni a 6 roku ży c ia; 4) inwazyjnym zakażeniom Streptococcus pneumoniae obejmuje dzieci i młod zież od 2 m iesiąc a życia do ukończenia 19 rok u życia; 5) krztuścowi obejmuje dzieci i młodzież od 7 tygodnia życ ia do ukoń czenia 19 roku życia; 6) n agminn e mu zakaż eniu przyusznic ( śwince) obejmuje dzieci i młodzież od 13 mie- siąca życia do ukończenia 19 rok u życia; 7 ) odrze obejmuje dzieci i młodzież od 13 miesiąca życia do ukończenia 19 roku ży- cia; 8) ospie wietrzne j obejmuje : a) dz ieci do ukończenia 12 rok u życia: – z u pośledzenie m odporności o wysokim ryzyku ciężkiego przebiegu choroby, – z ostrą białaczk ą limfobla s tyczną w okresie remisji, – zakażo ne HIV, – przed leczeniem immunosupresyjnym lub chemioterapią, b) d zieci do u kończen ia 12 roku życia z otocze n ia osób okreś lonych w li t . a, które nie chorowały na ospę wietrzną, c) dzieci do ukończenia 12 roku ż ycia, inne niż wy m ienione w lit. a i b, przeb ywa- jące w: – zakładach pielęgnacyjno - opiekuńczych, – zakładach opie kuńczo - lec zniczyc h, – rodzinnych dom ach dz i ecka, – domac h dla matek z małoletnimi dziećmi i kobiet w ciąży, OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 14 – domach pomocy społecznej, – placów kach opiek u ńczo - w y chowawczych, – regionalnych placówkach opiekuńczo - terapeutycznych, – interwencyjnych ośrodkach preadopcy jnych, d) dzieci, inne niż wymie n ione w lit. a - c, przebyw a jące w żłobkach lub klubach dziecięcych; 9) ostremu nagminnemu porażeniu dzi ecięcemu ( p oliomy e litis ) obejmuje dzieci i mł o- dzież od 7 tygodnia życia do ukończenia 19 roku życia; 10) różyczc e obejmuje dzieci i młodzież od 13 m iesiąc a życia do uko ńczenia 19 r oku życia; 11) tężcowi obejmuje: a) dzieci i młodzież od 7 tygodnia życia do ukończeni a 19 ro k u życia, b) osoby zranione, narażone na zakażenie; 12) wirusowemu zapaleniu wątroby typu B obe jmuje: a) dzieci i młodzież od dnia urodze n ia do ukończe nia 19 roku życia, b) uczniów szkół medycznych lub innych szkół prowadzących kształcenie na kie- run k ach me d ycznych, którzy nie byli sz czepieni przeciw wirusowemu zapaleniu wątroby typu B, c) studentów uczelni me dycznyc h lub innych u czeln i, pro w adzących kszt ałcenie na k ierunkach medycznych, którzy nie byli szczepieni przeciw wirusowemu zapa- leni u wątroby t ypu B, d) osoby szczególnie narażo ne na zakażenie w wyniku styczności z osobą zakażoną wirusem zapale nia wątrob y typu B, które nie b yły s zczepi o ne przeciw wi ruso- wemu za p aleniu wątroby typu B, e) osoby zakażone wirusem zapalenia wątroby typu C, f ) osoby wy k onując e zawód medyczny narażone na zakażenie, które nie były szczepione przeciw wirusowemu zapaleniu wątroby ty pu B, g ) osoby w fazi e zaa wansow a nej choroby n erek z filt r acją kłębuszkową poniżej 30 ml/min oraz osoby dializowane; 13) wściekliźnie obejmuje o s oby ma j ące styczność ze zwierzęcie m chorym na wście- kliznę lub podejrzanym o zakażenie wirusem wściekl izny; 14) zakażen iom wywołanym przez rotaw i rusy obejmuje dzieci po u kończeniu 6 tygo- dnia życia do ukończenia 32 tygodnia życia ” . 3 ) A rt. 17 ust . 11 ustaw y o zwa l czaniu chorób zakaźnych: „ G łówny Inspektor Sanitarny ogłasza w formie komunikatu, w dzienni ku urzędowym m inistra właściwego do spr a w zdrowia, Program Szczepień O ch ronnych na dany rok, ze szczegółowymi wskazaniami dotyczącymi stosowania po szczególny c h szcz e pionek, wynika- jącymi z akt u alnej sytuacji epidemiologicznej, przepisów wydanych na podstawi e ust. 10 i ar t. 19 u st. 10 oraz zalece ń , w terminie do dni a 31 paździ er nika roku poprzedzającego reali- zację tego programu ” w związku z § 5 rozporz ądzenia : „ O bowiąz k owe szczepienia ochronne są prowadzone zgodnie z Programem Szczepień Ochronnych na dany ro k, ogłaszanym p rzez Gł ównego Inspektora S anitarnego w formie ko- munikatu , o którym mowa w art. 17 ust. 11 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobiega niu oraz z w alczan i u zakażeń i chorób zakaźn yc h u ludzi ” . 1.2. Skarżąca upatruje niezgodnoś ci z Konstytucj ą a rt. 5 ust. 1 pk t 1 lit . b oraz art . 17 us t. 1 ustawy o zwal czaniu chor ób zakaźnych, jak i § 3 rozporządzenia w kontekście dwóch grup wzorców. Po pi erwsze, ja k o samo d zielny wzorzec kontroli wsk azała wynikającą z art. 2 OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 15 Konstytucji zasadę dostatecznej określonośc i przepisó w prawa . Po drugie, upa t ru je ona nie- konstytu cyjności ws kaz anych przepisów w postaci niespełnienia przez ograniczenie jej prawa do pr ywatnoś ci w ymogów wynikających z zasady propo rcjonalności sensu largo , tj. art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Kons tytucji. I naczej skarżąca skonstr u ow ała zarzut stawian y normie wy wod zonej z art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozp orz ą dzenia . W tym zakresie skarżąca po wołała jeden związkowy zarzut, tj. naruszenia art. 47 w związku z art . 31 ust. 3 w zwi ązku z art. 87 K o ns tytucji, albowiem – w jej oce nie – komunik at Głównego Inspektora Sanitarnego (dalej: GIS), tj. Program Szc zepień Och r onnych (dalej: PSO) na dany rok , s ta- nowi niedopuszczalną konstytucyjnie formę ograniczenia jej prawa po dmiotowego . 1.3. Konfront ując kwe s ti onowan e przepis y z wzorcami kont roli wskazanymi przez skarżącą Trybunał dostrzegł konieczność dokonania r ekonstrukc j i rzec z ywistego zakresu za- skarżeni a w niniejszej sprawie oraz ustalenia dopuszczalności dokonania oceny merytorycz- nej. 2 . Kwestie forma l ne. 2.1. Warunki me rytoryczneg o roz poznania skargi konstytucyjnej. 2 .1. 1. Skarga konstytucyjna jest szczegó lnym środk i em och r ony konstytucyjnych wolnośc i i praw, a jej merytoryczne rozpoznanie uwarunkowane jest spełnienie m licznych p rzesłan ek w ynikających zar ówno z art. 79 u st. 1 Konst ytucj i, jak i przepisów ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i tr ybie postę p owania przed Trybunałem Konstytucy jnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK). Skarga konstytucyjna mu si s pełniać wy m ogi formalne, o których mow a w art. 53 ust . 1 u .o.t.p.TK. Zgodnie z tym przepisem, skarga powinna zawierać określenie k westiono- wa n ego pr z episu ustawy lub innego akt u normatywnego, na podstawie którego sąd lub organ administracji publ icznej orzek ł o stat ecznie o wolnościac h lu b prawach al bo obowiązk ach s karżącego określonych w Konstytucji i w stosunku do którego skarżący dom aga się st w ier- dze n ia niezgodności z Konstytuc ją; wskazanie, która konstytucyjna wolność lub prawo skar- żącego, i w jaki sposób – z dani em skarżącego – zos tały naruszone; uzasadnieni e zar zutu nie- zgodności kwestionowanego przepisu ustawy lub innego aktu normat ywnego, ze wskaza n ą konstytucyjną wolnością l ub prawem skarżącego, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego pop arcie; przed st a wien ie stanu faktyczneg o; u dokumentowan ie daty dor ęczen ia wy- roku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust. 1 u.o . t.p.TK oraz in- formację, czy od wyr oku, decyzji lub innego rozstrzygnięcia, o których mowa w art. 77 ust . 1 u.o.t.p. TK , zos tał wniesiony nadzw ycza jny środek z askarżenia. 2 . 1 . 2. Zgodnie z utrwaloną linią orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, jes t on na ka ż dym et a pie postępowania zobowiązan y do kontroli, czy nie zachodzi jedna z ujemnych przesłanek wydania w yroku, skutk uj ą ca o bligatoryjnym umorz enie m postępowan ia. Przeka- z anie skargi konstytucyjnej po zakończeniu jej wstępnej kontroli do rozpoznani a przez od p o- wiedn i skład Trybunału nie przesą dza zatem w sposób ostateczny o dopuszczalności jej mery- torycznego ro zpatrzenia ( po r . po stanowienie TK z 26 paź dziernika 20 21 r., sygn . SK 84/20, OTK ZU A/2021, poz. 5 8, wraz z powołanym tam orze cznictwem). 2. 2 . Ocena do p uszcza l ności merytorycznego rozpoz nania skargi konstytucyjnej w ni- niejszym postępowaniu. 2.2.1. Trybunał w pierw s zej kolejn ości stwierdził, że podzie la poglą d wyrażony w po- st anowieni u z 29 października 2019 r., sygn. Ts 92/19 (OTK ZU B/2020, poz . 21) o na d aniu d a lszego biegu skardze konsty tucyjnej rozpoznawanej w niniejszym postępowaniu w kontek- OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 16 ście realizacji przez ska rżącą w ymogu uzyskania „os tatecznego orze czenia”: „( …) wyd ane w stosunku do skarżącej postanowienie o nałożeniu grzywny w celu pr zymus zenia do wyp e ł- nienia obowiązków nie jest oparte wprost na wyżej wymienionych przepisach. Należy jednak zauważyć, że sk a rżą ca kwes tionuje obowiązek p oddania się szc zepieniom o chronn ym, który wynika z ustawy. W zakresie tego obowiązku wszczęcie postępow ania egzek u cyjneg o nie jest poprzedzone wydan iem decyzji przez organ administracji publicznej. W konsekwencji skar- żąca nie m a m ożliwoś ci uzyskania ostate cznego orzeczen ia, wydaneg o w je j indywidualnej sprawie, którego podstawą prawną byłyby kwestionowane p rzepi sy ” ( t amże, p kt 2.5 uzasad- nienia) . Należ y przypomnieć, że orzeczeni e Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NS A ) w s pra wie ska rżącej dotyczyło le galnoś ci postan owienia o n ałożen iu grzywny w celu przymuszenia wykonania obowiązku poddania jej dziecka obow iązko w ym szc z epieniom ochronnym. Co isto tne, obowiązek poddania dziecka wskazanym szczepieniom nie wymaga wydania decy z ji adminis tracyjnej, albowiem wynika z ustaw y o zwalcza niu ch orób zakaź- nych. W obec skarżącej nie mogła zatem zostać wydana decyzja a dmi nistrac y jna, k t óra spro- wadzałaby się do st wierdzenia istnienia nakazu poddania obowiązkowym szczepieniom o c hronny m małoletni ej, nad którą skarżąca spr awuj e prawną pi eczę. Trybu nał do strzegł jed- nak związek między kwestionowanymi przepisami a orzeczeniami wydanymi w spraw i e skarżącej, albowiem stwie rdzenie braku realizacji obowiązku poddania się szczepieniom oc h ronnym było pods ta wą wszc zęcia postępowania egzekucyjnego w obec skarżą cej i wyda- nia wobec niej postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszeni a, o czym ś w iadcz y choćby treść uzasadnienia ostatecznego orzeczenia w jej sprawie. Słusznie zauważył w tym k ontekście Sejm, że przyję cie innego poglądu w tym zakresie wiązałoby s ię z n ieuzasadnio- nym przedmiotowym ograniczeniem art. 79 ust. 1 Konstytucji, gdyż wyklu c z ona b y łaby moż- liwość stanowienia przedmiotu skargi konstytucyjnej przez przepisy prawne będące p o dstawą obowiązku k reowane go ex lege . Trybuna ł nie podzielił przy tym z astrze żeń Sejmu wobec zaskarżenia art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych . Zdanie m Sejmu nie stanowił on pods tawy wyroku NSA w sprawie skarżącej, gdyż jest jedynie przepise m kompetencyjnym ad resowan ym do GIS. Nie kszt ałtuje on wobec tego praw i obow iązków skarżącej, gdyż dopiero ogłaszany na jego podstawie komunikat wp ływa na je j sytua c ję prawną. Co istotne, Sejm zaznaczył , że art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaź n ych nie powinien b yć ocen iany w oderwa- niu od przepisów mery torycznych, co w realiach niniejszej skargi konstytucyjnej uzasadnia ć ma wniosek o umorz enie postę p owania w tym zakresie na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK, ze względu na niedopus z czalność wydania wyroku. Trybuna ł zauważył jednak , że skarżąca jak o przedmiot kontr oli nie uczyniła samodzielnie art. 17 ust. 11 ustawy o zwalcza- ni u choró b zakaźnyc h , lecz wywodzi z tej jednostki red akcyjnej w związku z § 5 rozporzą- dzenia normę prawną. Na l eży przy tym zaz naczyć , ż e ta no rma wyznacza czyjeś postępowa- nie, a jej częśc iowe w yrażenie nastąpiło w przywołanej jednostce redakcyjnej rozporząd zenia, której nie można o dmówić charakteru przepisu merytorycznego (por. S. Wronkowska, Pod- stawowe pojęcia p r awa i prawoznaws twa , Pozn ań 2005 , s. 33). Wskazana norma prawna st a- nowiła zaś podst awę zapadłego w jej sprawie ostatecznego orzeczenia. 2.2.2. Tryb unał po wziął jedn a k isto t ne wątpliwości w innych kwe stiach formalnych. Po pierwsze, w zakresie legitymacji c z ynnej skarżącej w zakresi e zaska rżenia unor- mowań ob jętych pkt 1 i pkt 2 petit um ska rgi konstytucyjnej. Inicjatorka niniejszego postępowania próbuje dowie ść niezgod n ości a r t. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b or az art . 17 ust. 1 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych o r az § 3 rozporządzenia z a rt. 47 w związku z art. 31 ust. 3 Konstyt ucji . Kwest ionuje ona zatem wskazane unormowa- nia z uwag i na ingerencję w jej prawo do de cydowania o swoim życiu osobistym , która ma b yć konstytucyjnie niedopuszczalna. Należy jednak pamięta ć , że obowiązek poddan ia s ię szcz epieniom ochronnym ciąży na małole tniej, a ob owiąze k skarżącej cechował się wtórno- OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 17 ścią , wynikając ą z faktu sprawowania pra wnej piecz y nad d z ieckiem . Brak wykonania obo- wiązku przez skarżącą – od którego zasadniczo nie mo ż e się uchylić – nie pro wadzi jednak do przymusowego zas zczepienia dzie cka , lecz p rzekła da się na konieczność egzekucji obowiąz- ku o charakterze niepieniężnym. Innymi sło w y skar ż ąca nie decyduje o swoim ży ciu osobi- stym, lecz zastępczo o życiu osobistym jej dziecka. Powoduje to ist otne w ątpliwo ści w zakresie legi tymacji czynnej skarżącej. Uczyn ienie przedmiotem kontroli art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art . 17 ust. 1 ustawy o zwalc z aniu chorób zakaźnych oraz § 3 rozporządzenia bez powiązania tych przepisów z i nnymi jednostk ami re- dakcyjnym i wskaza nych aktów normatyw nych nie powodo wałoby zast rzeżeń w sytuacji, gdyby skarga konstytucyjna została wniesiona w imieniu i n a rzecz ma ł oletni e j – córki skar- żącej. Sytuac ję prawną skarżącej normuje jednak w fundamentalnym stopniu art. 5 ust. 2 ustawy o zwalcz aniu chorób zakaźny ch, zgodnie z k tórym „[w] przypa dku osoby nieposiada- jącej pełnej zdolności do czynności prawnych odpowi edzialność za wyp e łnienie obowiązków, o który ch mowa w ust. 1, ponosi osoba, która sprawuje praw n ą pieczę nad o sobą małoletnią lub bez radną, albo opiekun faktyczny w ro zumieniu ar t. 3 u st. 1 pkt 1 ustawy z dnia 6 listopa- da 2008 r. o prawach pacjenta i Rzec zniku Praw Pacjen t a (Dz. U. z 2020 r. poz. 84 9 oraz z 2022 r. poz. 64 i 974) ” . Z analizy pet itum , jak i uza s adnieni a skargi konstytucyjnej, w tym pisma u zupełniającego skarżącej, nie wy nika, że intencją skarżącej było uczynienie przedmio- t em kontroli art. 5 ust. 2 us t awy o z walczaniu chorób zakaźnych . Skarżąca nie wykorzystała w tym zakresie argument acji dotyczą c ej naru szeni a jej własnego prawa do prywatnoś ci , której post acią miałob y być praw o do podjęcia wolnej decyzji o tym, czy w sferze „d obra” dziecka mi eści się p o ddanie go szczepieniom ochronnym. Należy pamiętać, że zgodnie z ar t . 67 ust. 1 u.o.t.p.TK, „ Tryb u nał prz y orzekaniu jest związany zakresem zas karżenia wskaza nym we wnio sku, p ytaniu prawnym albo skardze kon- stytucyjnej ” . Stosowanie zaś do ust. 2 p rzywołaneg o artyk u łu, „ [z] akres zaskarżenia o bejmuje wskazanie kwestionowaneg o aktu normatywnego lub jego c z ęści (o kreślenie przedmiotu kon- troli) oraz sf ormułowanie zar zutu niezgo dności z Konstytucją, ratyfikowaną umową między- narodową lub u stawą (wskazanie wzorca ko n troli) ” . Wymaga przy tym zaznaczen ia, że prze- pisy te należy rozumi e ć na tle zasady falsa demonst r atio no n nocet , mającej ugruntowan ą pozycję w europejskiej k ulturze pra wnej, w myśl której podstawowe znaczenie ma istota sprawy, a nie jej oznaczen ie ( por. n p . post a nowienie TK z 14 grudnia 20 21 r., sygn. SK 22/20, OTK Z U A/2022, poz. 3). Rekonstrukc ji za rzutu s formułowanego w skardze kon- stytucyjnej należy dokonyw ać zatem za równo na podstawie jej petitum , jak i uzasadnienia, które stanowi integralną część skar g i ( por . np. postanowieni e TK z 5 c zerwca 2019 r. , sygn. SK 29/18, OTK ZU A/2019, poz. 28). T rybun ał przy pomniał jednak, że zasada falsa demon- s tratio non noce t nie może być ro zu miana jako instrument eliminujący stosowanie zasady skargowości w pos tępowaniu p rzed T r ybunałem. Nie może służyć s anowaniu przez Trybunał braków formalnych wniesionej skarg i kon stytucy jnej. Wobec braku dostatecznie wyraźne go wskazania pr zez skarżąc ą na i st otę ciążącego na niej obowiązku na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o z walczaniu c horób z akaźnych oraz sto- sownej arg umentacji, Try b unał nie był uprawniony do takiej rekonstru kcji skargi konstytu- cyjnej inicjującej niniejsze p ostępowanie, kt óra pozwala łaby n a jej merytoryczne rozpoznanie we wskazanym zakresie. Po drugie, wątpli wości Tryb u nału w z budziło powołanie przez ska rżącą art. 2 K o nsty- tucji i wywodzonej z niego zasady wymog u dos tateczn ej określoności przepisów prawa jako s amodzielnego wz orca kontro li. Zg od nie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału, art. 2 Konstytucji, w który m zawar- to z asadę d emokratycznego państwa praw nego, co do za s ady nie może stanowić samodziel- nego wzorca kontr oli w p ostępowaniu inicjowanym skargą konstyt ucyjną, albowie m nie jest samodz ie lnym źródłem praw podmiotowych. Ustrojodawca wysłowił w art. 2 Konsty tucji OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 18 tylk o zasad ę przedmiotową, która wyznac za określony s t andard kreowania przez ustawodaw- cę wolności i pr aw , a t akże ogólny standard korzystania z nic h przez podmiot y (por. pos tano- wi enie z 9 lipca 2012 r., sygn. SK 19/10, OTK ZU nr 7/A/ 201 2 , poz. 87). N iemniej je d nak ni e należy wyklucz a ć tego, że w pewnych w ypadkach art. 2 Konstytucji może stanowić wzorzec ko ntroli skargi kons tytucyjnej, choć możliwość ta powinna być traktowana jako s ubsydiarna i wyjątkowa. „Po pierwsze, jeżeli skarżący wskaże wywiedzion e z art. 2 Konsty t ucji prawa lu b wolności, kt óre wyraźnie nie zostały wysłowione w treści innych przepisów k ons tytu cyj- nych, to t en przepis będzie pełnił funkcję samodzi elnego wzor ca kon troli konstytucyjności prawa (zob. postanowienia z 24 stycznia 2001 r., sygn. Ts 1 29/00, OTK ZU nr 4/B / 2002, poz. 24 8, z 21 czerwca 2001 r., sygn. Ts 187/00, OTK ZU nr 3/B/2002, p oz. 203 , z 6 marca 2 001 r., sygn. Ts 199/00, OTK ZU nr 4/200 1, poz. 107 , z 10 sierpnia 2001, sygn. Ts 56/01, OTK ZU nr 8/2001, poz. 289 oraz wyrok z 12 grudni a 2001 r ., sygn. SK 2 6 /01, OTK ZU n r 8/2001, poz. 258). Po drugie, jeżeli skarżący odwoła się do j edn ej z zasad wyrażo nych w art. 2 Konstytucji dla uzupełnien ia lub wzmo cnieni a argumentacji dotyczącej naruszenia praw i wolności statuowanych w inn ym przepis i e kons t ytucyjnym, to art. 2 Konsty tucji pełnić będzie funkcję pomocniczego wzorca kontroli występ ują cego w powiązaniu z innym przepi- sem konsty tucyjnym (zob. wyrok z 6 l utego 2002 r., sygn. SK 11/01, OTK ZU nr 1/A/2002, poz. 2)” – (wyrok z 10 lip ca 2007 r. , sygn. SK 50/06, OTK ZU nr 7/A/200 7, poz. 75; por. postanowienie z 27 października 2021 r., sygn. SK 40/ 20, OTK Z U A/2022, poz. 8). W realiach niniejszej spr awy żadna z e wska zanych okoliczności nie zachodzi. Skarżą- ca nie wywodzi z art. 2 Konstyt ucji prawa podmio t owego nie wynikającego z inn ych przepi- sów konstytucyjnych. Ponadto nie można uznać, aby ar t . 2 Kon stytucji pełnił funkcję pomoc- niczego w zorca kontroli. Wobec powy ższego postępowanie we wskazanym zakresie , tj. oceny zgodności art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. b oraz art . 17 u st. 1 ustawy o zwa lczaniu chorób zakaźnych z art. 2 oraz art. 47 w związku z art. 31 ust . 3 Konstytucji oraz § 3 rozporządzeni a z art. 2 oraz art. 47 w związk u z art. 31 ust. 3 Konstytucji, należało umorzyć na podstawie art. 59 u st. 1 pkt 2 u. o .t . p.TK, ze względu na niedopu szczalność w ydania wyroku. 2.2. 3 . Trybunał uznał, że ro zpoznani u meryt orycznemu podlega skarga jedynie w za- k resie pkt 3 jej petitum , t j. oce ny zgodności art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaź- nych w zwi ązku z § 5 roz p or z ądzenia z art. 47 w związku z art. 31 u st. 3 w związku z art. 87 Konstytucji . Jedn ocześnie wymaga zaznaczenia, że skarga w swojej istoc ie głównie doty czy tego za gadnie nia, a argumentacja skarżącej w zakresie zarzutów wskazanych w pkt 1 i 2 peti- tum s kargi m a charakter drugorzędny. Tr ybunał dok onał jednak rekonstrukcji przedmiotu kontro li, ustala jąc rze czywisty za- kres zaskarżenia. Istota pr oblemu konstytu cyjnego, o którym będzie szerzej mowa poniżej, sprowadza się nie do oceny art. 17 ust. 1 1 ust a wy o zwalcz a niu chorób zakaźnych w zwią zku z § 5 rozporządzenia jako takich, lecz – na co wyraźnie wsk azuje s karżąca w uzasadnieniu skargi konstytu cyjnej – w zakr esie termin u wyma galności poddania się obowiązkowi szcze- pień ochronnych, jak i liczby da wek s z czep i onek, k tóre należy przyjąć . Ta kie uszczegółowie- nie obowiązku szczepień ochronnych w drodze komuni katu GI S, tj. PSO na dany rok, zamiast na pod stawie rozporzą dzenia, ma przema wiać za niekonstytucyjnością przyjętego unormowa- nia. Wobec tego ocenie Trybu n ału p owin na podlegać zgodność a rt. 17 u st. 11 ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w zw iązku z § 5 roz porządz enia w zakresie, w jakim termin wymaga lności obowiązk owych szcze pień o chronnych, jak i liczba dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień oc hronn y ch , o kreślo n e są w PSO na dany rok, ogł aszanym przez GIS w formie komunikatu, a nie prz ez m inistra wła ściwego do spraw zdrowia, w drodze roz- porządz enia, z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konstytucji. OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 19 3 . Ocena zgodności art . 17 ust. 11 u s tawy o zwalczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia z art. 47 w zwią zku z art. 31 u st. 3 w związku z art. 87 Konstytucji . 3.1. I stota problemu konstytucy jnego. Wydanie postanowienia o nałożeniu grzywny w celu przymuszenia wykon a ni a obo- wiązk u podda n ia dziecka skarżącej obowią zkowym szczepieniom ochronnym wiąże się z ogranic zeniem wynikają cego z art. 47 Konstytucji prawa do prywatnoś ci w postaci p raw a do pod jęcia w olnej decyzji o tym, czy w sferze „dobra” dziecka mieści się poddan i e go szczepi e niom o c hronnym . Brak swobody podję cia takiej decyzji przez osob ę sprawuj ącą pra wną pieczę nad osob ą małol etnią wynika z licznych przepisów usta wy o zwalczani u cho- rób za kaźnych . Punktem wyjścia rekonstrukcji normy prawnej jest a rt. 5 ust. 2 ustaw y o zwalcz a niu ch o rób zakaźnych. Obowiązek po ddania dziecka obowiązkowym szczepieniom o chronnym ciążący na os ob ie sp rawując ej prawną pieczę nad osobą mało letnią jest ta kże współno rmowany przez rozporządzenie, wydane na podstawie art. 17 u st. 1 0 ustawy o zw al- czaniu c h orób z a kaźnych. Wątpliwości konsty tucyjne budzi jednak rozstrzygnięcie kwest ii szczegółowych, tj. wskazan i e termin u wymagalności obowiązkowych szczepień ochr onnych, jak i licz b y dawek poszczególnych obowiązkowych szczepień o chronnych, w PSO na d any rok, o g łaszan y m przez GIS w formie komuni katu . Przekłada się to na konstrukcję zarzutu , w którym ujęto ar t. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w związku z art. 87 Konsty tucji, tj. problem u ogr aniczenia prawa jednostki przez akt prawny, który nie należy do ź ródeł praw a powsz e ch- nie obowiązującego. Konie czne jest zatem, z metodologicznego punktu wi dzenia, rozstrzygni ęcie na stępu- jących kwestii. Po pierwsze, usta lenie , czy PSO na dany ro k, wyda wany przez GIS w formie komunikatu , po s iada treść normatywną, która wp ływa na re k onstru k cję treści obowiązku cią- żąc ego na osob ie sprawując ej prawną pieczę nad os obą małoletnią . Po drugie , w razie udzie- lenia pozytywnej odpowi edzi na to pyt anie, należ y rozst rzygną ć, czy takie rozwiązanie nor- maty w ne jest zgodne z Konstytucją. 3.2. Wzorc e kontr o li. Wzorcami kontroli w nin iejszej sprawie uczyniono związkowo ujęte: art. 47, art. 31 ust. 3 i art . 87 Konstytucji. Zgodnie z art. 47 Ko nstytucji, „[ k] ażdy ma p rawo do ochron y prawnej życia prywat- nego, rodz i nnego, czci i dobrego imienia oraz do de c ydowan i a o swoim życiu osobistym ” . W swoim orzecznictwie Trybunał wielokrotnie po dkreślał, że w art . 47 Ko nstytucji uregulo- wane zostały dwie odr ębne sytuacje : „ po pierw sze, pra wo jednostki do prawnej ochrony wskaza n ych w pierwszej części przepis u sfer jej życia, po drugie, wolność decydowa nia w sprawach określonych w końcowej jego częś ci. Pierwszemu pra wu jedn ostki towarzyszyć musi ustawowa regula cja pozwalają ca bronić p rywatnoś ć, życie rodzinne, cześć i dobre imię. Natomiast drugie oznacza zakaz ingerencj i w wol n ość kształtowania przez jed nostkę jej życia osobistego. Wolność ta jest ró wnież jeszcze jedn ym z pr zejawów ogólnej wolności człowieka (ar t. 31 ust. 1) or az wolno ści osob istej sensu stricto , zagwarantowanej p r zez art. 41 ust. 1 Kon stytucji . Obie nor m y kons t ytucyjne zawarte w art. 47 Konstytucji określa się powszech- nie jako prawo do prywatności (zo b. wyro k TK z 5 marca 2013 r., sygn. U 2/11, OTK ZU nr 3/A /20 13, poz. 24). Na leży także mieć na uwadze, że poszanow a nie prywatności jest ściśle po wiązane z k onstyt u cyjnym nakazem ochrony godn ości ludzkiej (art. 30 Konstytucji) – zob. wyro k TK z 16 maja 201 8 r., s ygn. SK 18/17, OTK ZU A/2018, poz. 25) ” – ( w yrok z 19 cz er - wca 2018 r., sygn. SK 19 /17, OTK ZU A/2018, p oz. 42) . Stosownie do art. 31 ust. 3 Konstytuc j i, „[o ] graniczenia w zakresie korz ystania z kon- stytucyjnych wolności i praw mog ą być ustanawiane ty lko w u stawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratyc z nym państw ie dla j ego bezpieczeństwa lub porządku p ublicznego, OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 20 bądź dla ochrony środowi ska, zdrow i a i mo r alności publicznej, albo wo lności i praw innych osób. Ograniczenia te ni e mogą naruszać isto ty woln ości i praw ” . Wskazana jednostka redak- cyjna wyraża p rzesłanki dopuszcz alności ograniczeń korzystania z konstytucyjnych praw i wolności , któ re muszą b y ć kumu l atywnie spełnione . W dotych czasowym orzecznictwie Trybunał uważał, że do oceny, czy doszło d o narus zenia zasady proporcjonalności , tj. za kazu nadmiern ej ingerenc ji, niez będne jest przeprowadzenie t z w. trójstopniowego testu proporcjo- nalnoś ci , a zate m udzie l enie odpowiedzi na trzy pyt ania: 1) czy wprowadzona regulacja usta- wodaw cza jest w stanie dop rowadzi ć do zamierzonych przez nią skutków; 2 ) czy regulac ja ta jest konieczn a dla ochrony interesu publi c znego, z którym jest powiązana; 3) czy e fekty wpro w adzane j regulacji pozostają w odpo wiedniej proporcji do ciężarów nakładanych p rzez nią na obywatela (por. wyrok TK z 5 grudnia 2018 r., sygn. K 6/17, OTK ZU A/2019, poz . 1). Z kolei w art. 87 Konstytucji w yrażony został katalog źródeł powszechni e obowiązu- j ącego p rawa. Po pierwsze, „[ź] ródł ami powszechnie obowiązującego prawa Rzeczypospoli- tej Po lskiej są : Konst ytucja, ustawy, ratyfikowane umowy mię dzynarodowe o raz rozporz ą- dzenia ” (ust. 1) . Po drugie, „[ź] ró d łami powszechnie obowiązującego prawa Rz eczypospol i tej Po l skiej są na obszarze działa nia organów, które je ustanowiły, akty prawa miejscowego ” (ust. 2 ) . Nale ży w tym miejscu zaznaczyć, że k onstyt ucyjn emu syst em owi źróde ł prawa ustro- jodawca nadał charakter dualistyczny. Dzieli się on na źródła pr awa powsze c hnie o b owiązu- jącego (art. 87 Konst ytucji) i źr ódła prawa wewnętrznego (art. 93 Konstytucji) , t ert i u m non d atur (por. wyrok TK z 28 czerwca 2000 r., sygn. K 2 5/99 , OTK Z U nr 5/2 000, poz. 141) . W orzecz n ictwie konstytucyjnym wielokrotnie wypowiada no się w k o ntekśc i e art. 87 Konsty- tucji. W wy rok u z 12 grudnia 2011 r., sygn. P 1/11 ( OTK ZU nr 10/A/2011, po z . 115) , Try- bunał obszernie wskazywał, że kons tytucyjne ure gulowanie ź ródeł pr awa powszechnie obo- wiązu j ącego przybrał o charakter wyliczenia powszec hnie obowi ą zujący c h aktów normatyw- nych oraz p odmiotów uprawnionych do ich stanowienia. Akty powszechnie obowi ą zujące wymieniono w art. 87 ustawy zasadnicze j, przy czym nie w sposó b wyczer pując y , gdyż ta kie akty w skazano również w innych przepisach Konstytu cji , jak n p . art. 234. Niemniej jednak katalo g źródeł prawa powszechnie obowiązującego został w Konstytucji z a mknięty w aspek- cie przedmiotowym . Innymi słow y, formy tego rodzaju ak tów zost ały w ustawie z asadnicze j wymienione wyczerpująco. Z kolei zamknięcie katalogu ź ródeł p rawa powszechnie obowią- zują cego w aspekcie podmiotowym oznacza, że mogą je stanowić jedynie podmiot y wskaza- ne w Konstytucji . Odmiennie un ormowane zost ały źródła prawa we wnętrznego. Ich system n i e jest zamknięty w aspekcie podmiotowym , alb owiem akty tego r o dzaju mogą wydawać Rada Min istrów i Prezes Rady Ministrów, jak również inne organy, o ile s ą do teg o upoważ- nione w ustawie i adresują je do „jednostek organizacy jnie im podległych”. Po dobnie w a spekcie przedmiotowym Konstytucja wspomina j edynie o u c hwałac h oraz zarządzeniach jako ak tach prawa wewnętrznego, co wiąże się z brakiem wyczerpując ego u j ęcia fo rm aktów prawa wewnętrznego . W orzeczn ictwie Trybun ału stwierd zono , że są to akty „ wydawane wy- ł ącznie na podstawie ustawy, które mogą wiąza ć jedynie j ednost k i organizacyjnie podległe o rganowi wydającemu ten akt, podlegają kontroli pod względem zgod n ości z powszechnie obowiązującym prawem oraz nie mogą stan owić podsta wy d ecyz ji wobec obywateli, osób prawnych oraz innych podmiotów ( … ). Ustrojod awca pozos t awił w i ęc aktom wewnętrznym stosun kowo wąski przedmiotowo zakres regulacji, w dualistycznym system i e źróde ł prawa wyraźnie preferując źródła pra wa powszechni e obowiązuj ąceg o ” ( tamże) . 3.3. Analiza zgo d ności. Oceniając konstytucyjność kwestionow anego unor m owania Trybunał w pierwszej ko- lejn ości stwierdził, że w oparciu o podręcznikową wiedzę z zakresu wy k ładni p rawa należy wskazać, iż normę prawną uzyskuje się z wiel oznacznego wyrażenia norm okształtn ego deko do- OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 21 wanego na podsta w i e licznych przepisów prawnych ( por. M. Zieliński, Wykładnia prawa . Zasady – reguły – wskazówki , Warszawa 2017). Choć Trybunał w swoim orzecznictwie wskaz a ł, że p osiada kompetencję do oceny zgodności z Konstytucją aktów taki ch jak „ komunikat”, jeżeli zaw a r to w nich wypowiedzi generaln e i abstra kcyjn e, mające samoistn y ch arakter prawotwórcz y, tj. będące „nowoś cią normatywn ą ” , to oceny PSO należy dokonać po śre dnio – tzn. w zakresie dokonywania wy- kładni p rzedmiotu kontroli, tj. ar t. 17 ust. 11 ustawy o zwal c z a niu chorób zakaźnych w związku z § 5 ro zporządzenia . Skarżąca nie wskazała PSO na dany rok jako przedmiotu kontroli, zatem Trybunał nie ocenia samego PS O. Komunik at GIS jednak jest wydawany na podstaw ie ustawy (art. 17 ust. 11 ), nat omiast § 5 rozpor z ądzen i a stanowi, że obowiąz kowe szcze p ienia o chronne są zgodnie z nim pr zeprowadzane. W tym miejscu należy podjąć pole- mikę z e sformułowaniami zawartymi w stanowi skac h u czestników postępowania. W oparciu o p oglądy reprezentowane w doktryni e i orzecznictw ie wysuw a ne jest twierdzeni e , że PSO ma j edynie charakter techniczny i nie zawiera w sobie treści normatywnej. Tak a tez a był a by uzasadnion a jedynie w sytuacji, gdyb y PSO w żadnym zakresie nie wpływa ł na obowią zki jednostki. PSO jedna k wywarł – co w pra ktyce uwidac z niają orzeczenia wyda ne przez s ą d y admi nistracyjne – wpływ na obow iązki skarżącej , albowiem PSO wskazuje wiek dziecka, kiedy należy poddać je obowiązkowemu szc zep ieniu ochronnemu przeciwko konkretnej cho- robie/ konkretnym chor obom (sz czepionki m ono - i poliw a lentne) i liczbę dawe k szczepio n ek prze ciwko konkretnej chorobie/ k onkretnym chorobom. Os iągnięcie konk retnego wieku przez dziecko zaktualizowało obowiązek skarżącej. Gdyby dziec ko jesz cze n ie osiągnęł o danego wieku, to nie b yłoby mo żliwe n ałożeni e na skar ż ącą grzywny w celu pr zymuszenia do wyko- nania obowiązku administrac yjnego o charakterze niepieniężnym. Wynika to z obowiązywa- nia § 5 rozporządzenia , któr y stanowi, że obowi ąz kowe szczepienia ochronne s ą przeprowa- dzane zgodnie z PSO n a dany rok . Komunikat G I S wskazuje termin wym agalności o bowiąz- k owych szczepień ochronnych, jak i liczbę dawek poszczegól nych szczepionek. Z tego względu nie można uznać, że PSO na dany rok nie wp ro wadza nowości no rmatywnej. Ani w ustawie o zwalczan iu choró b zakaźnych, ani w rozp o rządzeniu nie sprecyz owano tych kwestii . Należy w tym miejscu prze jść do sedna oceny zgodności k westionowanych przepisów z Konstytucją. S precyzowanie zakresu obowiązku jed nostki w d rodze r o zporządzeni a jest dopuszczalne , o i le istni eje stosowna delegacja u stawowa, tj. spełnion e są przes ł anki ok reślo- ne w art. 92 Konstytuc ji. W realiach niniejszej sprawy dochodzi jednak do pewnego paradok- su: w sposób niezamierzony nastąpiła s ubdeleg ac j a kompe t encji – ter min wymagalności ob- owiąz kowych s zczepień ochronnych, ja k i liczbę dawek poszc zególnych s zczepio nek wskazu- je GIS w PSO na d any rok, a m inister właściwy do spraw zdrowia nakazuje przeprowadzać obowiązk owe szczepienia ochronne zgo dni e z PSO. Z kole i art. 17 u st. 11 ustawy o zwalcza- n iu choró b zakaźnych wskazuje, ż e komunikat GIS ma uwz ględniać p r zepisy rozporządzenia . Konkludując : w zamierzeniu ustawodawcy komunikat GIS ma m ieć jedynie charakter tech- niczn y i zawierać reguły inst rume nta lne kierowane d o podmiotów organizacyjnie podległy ch GIS, jak i personelu medyczn e go. Uszczegółowienie obowiązku s zczepie ń ochronnych adre- sowanego d o jednostki ma być wyłącznie unormowane rozpor ządzeniem. W rzeczywistości jed nak komunikat GIS wywier a ró wno cześ nie skutek w sferze ks ztałtowania praw jednost ki. Taka dwutorowość nie jest j e dnak dopuszczalna na poziomie k o munikat u. Powinna ona wy- stąpić na poziomie rozporządzenia, będącego podstawą dla GIS do sformułowani a reguł in- s trumentalnych, jak i dop recy zow ania obowiązku ciążącego n a jednostce . Zestawienie związko we przepisów będących p r zedmiotem kontroli po zwala zate m na tak ą rekonstrukcję normy, aby wydać wyrok zakresowy, albowiem niekonstytucyj ność uwi- dacznia się dopiero prz y łącznym ujęciu tych pr zepi sów . OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 22 Tr ybunał usto sunkował si ę również do ewentualn eg o argume ntu, że obowiązek szcze- p ień ochronnych został ogólnie w s kazany w ustawie, zatem niezależni e jakie będą dalsze re- gulacje, to i tak nie ma ją one znaczenia w perspektywie oceny konstytucyjności kwes tio no- wa nego unormo wania, gdyż p ersonel medyczny zaang ażowany w procedurę obowiązkowy c h szczepień ochronnyc h będzie b o wiem i tak musiał interpretować re guły instrumentalne z in- nych źródeł. Nie można się z takim argumentem zgodzić , albowiem – odwoł ując s ię d o s zere- gu wartości demokratyc znego państwa prawnego , wynikają cych z art. 2 Konstytuc j i, zwłasz- cza zasady o chrony zau f ania ob ywatela do państwa i stanow ionego przez nie prawa , jak i wymogu usta wowej formy ograniczenia w ynikającego z art. 31 u st. 3 Konst ytuc ji – in ten- sywność ingerencji w prawo podmiotowe musi być kont rolowalna przez obywate l a, tj. wyni- kać z praw a powszech n ie obow iązującego. Poddanie jednos tk i obowiązkowi s z czepień ochronnych, czy też – w reali ach niniejszej sprawy – ponoszenie o dpowiedzial noś c i z a j e go niezrea lizowanie p rzez osob ę , która sprawu je prawn ą pieczę nad osobą mało l etnią , stanowi istotn ą ingerenc j ę w pra wa podmiotowe (art. 47 Kons tytucji) . W w ypadku niezrealizowania ciążącego na jednostc e obow iązku m usi ona liczyć się z poważn ymi kons ekwenc j ami. Z teg o względu m usi być ona w stanie pre cyzyjnie ustalić treść ciążąceg o na niej obowiązku. S ytua- cja, g d y jego treść jest współkształtowan a komunikatem GIS, niebędącym aktem prawa po- wszechnie obowiązu ją cego ( a contrario a rt . 87 Konstytu cji) , je st nie d opuszczaln a. Z tego w zględu w ocenie Trybunał u Konsty tucyjnego art. 17 ust. 1 1 ustawy o zwal- czaniu chorób za k aźnych w związku z § 5 rozporządze nia w zakresie, w jakim termin wyma- galności obowiązkowych sz czepie ń ochronnych , jak i liczba dawek poszcze gólnyc h obowiąz- ko wych szczep ień ochronnych , określon e są w P SO na dany rok, ogłasza n ym przez GIS w formie komunikat u , a nie przez m inistra właściwego do spraw zdrowia, w drodze rozpo- rządzenia, j est nie zgodn y z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w zw iązku z art. 8 7 Konstytu cji. 4. Sk utki wyroku. Stwierdzeni e przez Trybunał Konstytucyjny n iezgodności a rt. 17 u st. 11 ust a wy o zw alczaniu chorób zakaźnych w związku z § 5 rozporządzenia w zakresie, w jakim t ermin wy magalności obowiązkowych szczepień ochro nnych , jak i l iczba dawe k poszczegó lnych obowiązkowych szcz epień oc hronnych , określone są w PSO na dany rok, ogł aszanym pr z ez GIS w formie komunikatu, a nie przez m ini stra właściwego do spraw zdrowia , w drod ze roz- porządzenia, z art. 47 w związku z art. 31 ust. 3 w zwią z ku z art. 87 Konstytu cji powoduje konieczność dostosowania stanu prawnego przez właściwy organ wła dzy publ ic z nej . Tr ybu- nał Konstytucyjny bowiem pełni rolę sądu pra wa i zg odnie z wolą ustrojodawcy ni e ma kom- petencji prawotw órczych . W ocenie Trybunału – w o bec stwierdz enia niezgodności z Konstytucją normy – nie zaś art. 17 ust. 11 ustawy o zwalczaniu chor ób zakaź ny c h, ja k i § 5 rozporządzenia jako t a- kich – zapewnienie stanu p rawneg o zgodnego z Konstytuc ją ciąży zarówno na usta wodawcy, jak i ministrze wła ści w ym do spraw zdrowia. Istotne jest je dnak to, że ingerencja ustawodaw- cy może nie być konieczna w razi e odpowi ed n iego dz iałania organu upoważnioneg o do wy- dania rozporz ądzenia . Tryb u nał był świadomy, że materia dotycząca obo wią zkowych szczepień ochr o nnych mo ż e ulegać pot rzebie częstych zmian, co zależy od wielu czynników, w tym aktualnej wie- dzy medycznej. Z tego wz gl ę du Tr yb unał zasugerował dostosowan ie stanu prawnego w pierwsz ej kol e jności przez zmianę r ozporządzenia. Minister właściwy do spraw zdrowia może b owiem rozważ yć określ eni e , w drodze rozporządzenia wydawanego na podstawie art. 17 ust. 10 ustawy o zwalczan iu choró b zakaź- nych, termin u wymagaln ości obowiązkowych s zczepie ń ochr o nnych, jak i liczb y d awek po- szczególnych obow iązkowyc h szczepień ochronnych , w s zczególno ści czy takie rozwiązanie mieści się w zakresie spraw przekazanych do uregulowania w art . 17 ust . 1 0 pkt 2 ustawy OTK ZU A/2023 SK 81/19 poz. 50 23 o zwalczaniu chorób zakaźnych , tj. okre ślenia wiek u i inn ych okoliczności stanowiąc ych przesłankę do nałoż enia obowiązku szczepie ń ochronnych na osoby lub grupy osób obowią- zane do poddaw ania się obowiązkowym szczepieniom ochronnym przeciw c h orobo m zakaź- nym . Powinno to umożli wi ć osiągnięcie efek t u dwut orowej spójności normatywnej . Po pierwsze, w sposób konstytu cyjnie dopuszczalny , w d rodze rozpor ządzenia , w pełni sprecy- zowany zostałby ustawowy obowiązek szczepień ochronnych ciążący na jedno st c e, kt ór a mo- głab y ponosić odpowiedz ialność w w ypadku braku jeg o real i zacji. Po drugie, PSO na dany rok, wydawany p rzez GIS w formie komunikatu, m i ał by wtedy c zysto techniczny charakter . M inister właściwy do spraw zdrowia może rozważyć ponadto sug esti ę skar ż ącej, a by określić termin wymagaln ości obowiązkowy ch szczep ień oc h ronnych, jak i liczb ę d awek poszczegól- nych obow iązkowyc h szczepień ochronnych, w formie zał ącznika do rozporządzenia. Jeżeli jednak zapewnieni e stanu prawnego zgodnego z Konst ytuc ją j edynie w drodz e nowelizacji rozporządzeni a nie będzie moż liwe bez uszcze g ółowienia upoważnienia wynika- jącego z art. 17 u st. 10 l ub zmiany innych przepi s ów ustawy o zwalczaniu chorób zakaźnych , koniec zn e będzie również odpowiednie działanie ustawoda wcy w ty m zakr e sie. Wy rok Tr ybunału nie pozbawia GIS kompetencji do ogłasz ania w formie komunikatu, w dz ienniku urzędowym minist ra właśc iwego do spraw zdrowia, PSO na dany rok , ani nie ogranicz a zakresu treści, które mogą być zawarte w owym komunikacie . In nymi sło wy, te r- min wym agalności obowiązkowych szc zepień ochronnych, jak i licz ba dawek poszczegól- nych ob owiązkowych szczepień oc hronnych powinny być – w ślad z a źródłem pow szechnie obowiązującego prawa – wskazane w PSO na dany rok, jednakże komunikat GIS n ie m oże stanow i ć podst awy do rekonstrukcji zakres u nakazów wynikających z obo wi ą zku szczepień ochronnych nałożonego na jednostkę na mocy ustawy. W sprawie skar ż ącej niniejs zy wyrok stanowi podstawę, o której mowa w art . 190 ust. 4 Konstytucji. 5. Utrat a mocy o bowiązują c ej . Zgo dnie z art. 190 ust. 3 Kons tytucji , orzeczenie Tr ybun ał u wchodzi w życie z dniem ogłoszenia, jednak Trybun ał moż e określić inny termin ut r aty mocy obo wiązującej aktu nor- matywnego. Jako że wyrok w niniejszej sprawie nie odnosi się do zagad nienia zgo d ności z Konsty- tucją obowiązku podd ania się obowiązkowym szczepie niom oc hronny m jako t akiego, ko- ni ecz n e jest zapewnienie stosownych ram r ealizac j i tego obowią zku. Trybun ał dostrzegł potrzebę dost osowania stanu prawnego , a o kreślenie w wyroku in- ne go terminu utraty mocy ob owiązującej jest nie zbędn e dla zapewnienia ciągłości realizacji obowi ązku szczepień ochronnych . T e rmin 6 miesi ęcy , w oceni e Trybu n ał u, po winien b yć wystar czający d o dokonania stosow nych zmian. Z powyższych wzg lędów Trybunał Konsty tucyjny or z ekł jak w se ntencji.