SK 83/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 28 czerwca 2023 r. Pozycja 54 WYROK z dnia 13 czerwca 202 3 r. Sygn. akt SK 8 3/ 19 * W imieniu Rzeczypospolitej Polskiej Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Pszczółkowski – przewodniczący Jarosław Wyrembak – sprawozdawca Andrzej Zielonacki , po rozpoznaniu w trybie art. 9 2 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), na posiedzeniu niejawnym w dniu 13 czerwca 202 3 r., skargi konstytucyjnej J . S . o zbad anie z g odności: § 16 ust. 1 pkt 2 r ozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomo- cy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz. 1714 ) z art. 7, art. 64 u st. 1 w zw iązku z art. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji , o r z e k a: § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy praw- nej udzielonej przez ad w okata z urzędu (Dz. U. z 201 9 r. poz. 18 , ze zm. ) jest niezgodny z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej . Ponadto p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie w pozostałym zakresie. Orzec zenie zapadło jednogłośnie . * Sentencja została ogłoszona dnia 20 czerwca 202 3 r. w Dz. U. poz. 1151 . OTK ZU A/2023 SK 83/19 poz. 54 2 UZASADNIENIE I 1. Wskazana w komparycji skarga konstytucyjna została wniesiona na tle następujące- go stanu faktycznego i prawnego: Skarżący , będąc adwoka tem, występowa ł jako pełnomocnik z urzędu w postępowaniu rentowym toczą cym się p rzed Sąde m Okręgowym w P . Sąd Okręgowy w P . , z tytułu nieopła- conej pomocy prawnej udzielonej z urzędu w pierwszej instancji , przyznał s karżącemu 360 zł, na podstawie o bowiązującego w dniu wszczęcia p ostępowania § 15 ust. 2 rozporząd z enia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kos ztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez ad wokata z urzędu (Dz. U. poz. 1801 ; dalej: rozporządzenie z 2015 r. ) . W drugiej instancji, po zmian i e prz episów, S ąd Apelacyjny w Ł . przyznał s karżącemu 146,50 zł tytułem zwrotu kosztów oraz 150 zł tytu łem zwrotu wydatków, powołując jako podstawę § 16 us t. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministr a Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponosze n ia pr zez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. poz . 1714 ; dalej: rozporządzenie z 2016 r. ). Skarżący z łożył zaża lenie na postanowienie Sądu Apelacyjnego w Ł . w zakresie orze- czonych kosztów nieopłac o nej p omocy pra wnej udzielonej z urzędu. Zażalenie s karżącego zostało oddalone postanowieniem Sądu Apelacyjnego w Ł . W ocenie s ądu, § 16 ust. 1 pkt 2 rozp orządzenia z 2016 r. został zasto sowany prawidłowo. Ponadto, s ąd nie podzielił argumen- tów zażaleni a doty czących z arzutu niekonstytucyjności zastosowan ego przepisu. W tym stanie rzeczy, skarżący złożył skargę konstytucyjną do Trybunału Konstytu- cyjnego , zar zucając niezgodność § 16 ust. 1 p kt 2 rozporządzenia z 2016 r. z art. 7, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust . 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji . Skarż ący argumentował , że § 15 ust. 2 rozporządzeni a z 2015 r. przewidywał stawkę 360 zł za prowadzenie sprawy z zakresu ubezpieczeń społecznych , natomiast § 15 ust. 2 rozporządzenia z 2016 r. ustalił tę stawk ę na p oziomie 9 0 zł. Stawka m inimalna w postępowaniu apelacyjnym została, stosownie do § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2016 r. ustalona na kwotę 120 zł i t aką, powiększoną o podatek od tow arów i usług, przyznał mu Sąd Apelacyjny w Ł . Skarżący wskaza ł , że § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2016 r. był podstawą orzeczenia o kosztach udzielonej przez niego z urzędu pomocy prawnej, co wynika także z uzasadni enia orzeczeń Sądu Apelacy jnego w Ł . , wyda- nych w jego sprawie. Skarżący podniósł, że zaskarżon y prze z niego p rzepis został wydany na pods tawie upo ważnienia ustawowego zawartego w art. 29 ust. 2 u stawy z dnia 26 maja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U . z 2018 r. poz. 1184 ; dalej: p ra wo o adwokaturze ) . Według skarżącego, przepis ten nie spełnia kry t eriów określon ych w art . 92 Konstytucji. Skarżący uważa też , ustawodawca nie poświęcił ani w tym, ani w żadnym innym przepisie p raw a o adwokaturze miejsca na zawarcie wytycznych, którymi org an wykonawczy ma się kierować przy wydawa- niu rozporządzenia. Tym s amym ustawodaw ca pozostawił Ministrowi Sprawiedliwości zu- pe łną swobodę w ukształtowaniu stawek adwokackich, nie wyznaczając mu jakichkolwiek kryteriów lub mi ernika, który należy uwzględnić p rzy ustalaniu sta wek. Skarżący zarzucił w związku z tym rozporząd z eniu z 2016 r. dowolność, jako że nie zostało wydane na podsta- wie szczegółowego upoważnienia i w celu wykonania ustawy. Skarżący podniósł również zarzut nar uszenia zasady legalizmu, wyrażon ej w art. 7 Konst ytucji. Jego zdaniem, Minister Sprawiedliwości n i e był władny w ydać rozp orządzeni e , skoro nie posiadał ku temu wyraźnej, a nie domniemanej, podstawy prawnej. W ocenie skar- żącego, szczegółowe zasady ponoszen ia kosztów, wynikające z art. 29 ust. 2 prawa o ad woka- turze, nie są tożsame z określeniem kryterió w , jak ie należy wziąć po d uwagę przy ustalaniu OTK ZU A/2023 SK 83/19 poz. 54 3 maksymalnej w ysokości opłat. Według skarżącego, art. 92 ust. 1 Konstytucji wymaga, aby Minister Sprawiedliwości miał podstawę do ustalenia wysok ości opłat. Tak r ozumianych wy- tycznych, zdaniem skarżącego, deleg a cja u stawowa n ie zawierała. Organ wykonawczy nie mógł więc działać „w granicach prawa”, ponieważ granica przez ustawodawcę nie została w żaden sposób określo na. Odnosząc się do kwestii naru szenia konstytucy jnego prawa podmiotowego, skarżący wskazał, że p r awomo cne posta nowienie Sądu Apelacyjnego w Ł . narusza za sadę ochrony praw majątkowych, o której mowa w art. 64 ust. 1 Konstytucji. Podkreślił, że gwarancj ą kon- stytucyjną są objęt e takie p rawa, które mają realizować określony interes majątkowy. Odwo- łują c się do orzecz nictwa Trybunał u Konstytucyjnego , podniósł , że publicznoprawny charak- ter przysługującego pełnomocnikowi prawa do wynagr odzenia nie zmienia fakt u, iż należy ono do kategorii pra w majątkowych, o których mowa w art. 64 Konstytucji. Skarżący wsk a- zał, że art. 6 4 ust. 1 K onstytucji obejmuje ochroną wszystkie prawa majątkowe i zobowiązuje ustawodawcę zarówno do ustanowienia regul acji zapewniających ochr onę prawną prawom majątk owym, jak i do powstrzymywania się od wprowadzania regulacji, które mogłyb y po- zb awić lub ograniczy ć ochronę tych praw. Skarżący zauważył, że z Konstytucji nie da się wyprowadzić normy, która jednoznacznie wsk azywałaby, i ż stawka okr eślona w § 1 6 ust. 1 pkt 2 rozpor ządzenia z 2016 r. jest adekwatna lub nie. Pr oblem jednak skarżąc y widz i szerzej , w powiązaniu z obniżeniem stawek adwokackich za prowadzenie spraw z tytułu ubezpiecze- nia społecznego. Ska rżący wyjaśn ił, że w ramach przyznan ego mu wynagrodzenia w w ysoko- ści 120 zł sporządził apelację, zapoznał się z dokumentami, odbył dwa spotk ania z kl ientem, występował przed Sądem Ape lacyjnym w innej miejscowości, skierował wniosek o uzasad- nienie wyroku drugiej instan cji. Skarżący stwierdził , że obniżenie wysokości wynagrod zenia jest w istocie pozbawieniem prawa do części wynagrodzenia w c ześni ej ustalo nego na wyż- szym poziomie, a więc pozbawieniem części innego prawa majątkowego. Zarzucił również, że Minister Sprawiedli wości, dokonując zmiany stawki adwokackiej w zak resie spr aw ubez- pieczenia społecznego, działał w sposób arbitralny . Zdanie m skar żącego, o chrona in nych praw majątkowych winna uwzględniać takie czynniki , jak inflacja, minimalne lub przeciętne wynagrodzenie , tymczasem stawki adwokac kie zawarte w rozporządzeniu z 20 16 r. zostały oderwane od jakichkolwiek czynników ekonomicznych. W zrost cen, prz y jednoczesnym ob- niżaniu wynagrodzenia pełnomocnika z ur zędu, które i tak nie jest stosowne do nakładu pra- cy, powoduje, że koszt obsługi klient a zostaje przeniesiony n a pełnomo cnika z urzędu. Zda- niem skarżącego, pozbawia się go w ten sposób z naczn ej części prawa ma jątkowego do wy- nagrodzenia za wykonaną pracę. W ocenie skarżącego, mechanizm ochrony innych praw ma- jątkowych w ymaga, by na gruncie ust awowym uwzględniane były wszystki e te elementy, które wpływają na wysokość kosztów pracy adwokata. Skarż ący wskaz ał na pot rzebę wypro- w adzenia z art. 64 ust. 1 Konstytucji takiej istoty i granic innego prawa majątkowego w po- staci wyn agrodzenia adwokata z ur zędu, które będzie uprawniało twi erdzenie, i ż jest ono nie tylko adekwatne, lecz także , że nie jes t ono iluzorycz ne. Skarżący zaznaczył, że prawo do innych praw majątkowych podlega ograniczeniom przewidzianym w art. 31 ust. 3 Konsty tucji. J eśli więc zamysł em org anów władzy publicznej było , aby koszty nieopłaconej pomocy prawne j były pokrywane przez Ska r b Pań stwa, a i ch wysokość sztywno ustalona, to tylko w ustawie można ustalić wysokość takich stawek, z za- strzeżeniem pozytywnego wyniku testu proporcjonalnoś ci. W ocenie skarżącego, zaskarżo ny przepis jest niezgodny z art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 us t . 3 K onstytucj i. 2. W piśmie z 19 grudnia 2019 r. Rzecznik Pr aw Obywatelskich poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu . OTK ZU A/2023 SK 83/19 poz. 54 4 3. Minister Sprawiedliw ośc i jako organ, który wydał kwes tionowany przepis, w pi- śmie z 3 stycznia 2020 r. przedstawił stan o wisko , że § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2016 r. jest zgod ny z art. 7, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust . 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Odnosząc s ię do zarz utów zawartych w skardz e konstytucyjnej, Minister Sprawiedli- wości wskazał, że zgodnie z § 16 u st. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2016 r. , opłaty w sprawach cywilnych, ze stosunku pracy i ubezpieczeń społecznych wynoszą za prowadzenie sprawy w postępowa niu apelacyjnym – 75% opłaty, a j eżeli w pierwszej instancji sprawy nie prowa- dził ten sam adwoka t – 100% opłaty, w obu w ypadkach nie mniej n iż 120 zł. Minister Spra- wiedliwości podniósł, że przepis ten nie stanowi samodzielnej podstawy do ustalenia wysoko- śc i kosztów nieopłaconej pomocy pra wnej, ponoszonych przez Skarb Państwa. Zaskarżony przepis wyznacz a mech anizm, kt óry ma zastosowanie we wszy stkich rodzajach spraw, pole- gający na zmniejszeniu opłaty za postępowanie apelacyjne o 25% w sytuacji, gdy przed są- d em apelacyjnym występuje ten sam adwokat, który prowadził sprawę w pierwszej instancji, co jest uz a sadni one tym, że z reguły nakład pracy ad wokata w postępowaniu przed sądem dru- giej instancji, w sytuacji gdy prowadził sprawę w pierwszej instancji, jest mni ejszy z uwagi na wcześniejsze zap oznani e się ze sprawą. Przy tym, minimalna wysokość opłaty za pro w adzen ie sprawy w postępowaniu apelacyjnym przed sądem apelacyjnym wynosi 120 zł, bez względu na wysokość stawki obowiązującej za postępowanie przed sądem pie rwszej instancji. Odnosząc się d o zarzutu naru szenia art. 92 ust. 1 Konstytucji, Minister Sprawie d liwo- ś ci wskaza ł, że konstrukcję rozporządzenia jako aktu wykonawczego do ustawy determinuj ą trzy warunki. Po pierwsze, rozporządzenie musi być wydane na pods tawie wyraźnego (ni eo- partego tylk o na domniemaniu czy wykładni celowościowej), szczegółowego upowa ż nieni a ustawow ego. Po drugie, musi być wydane w granicach udzielonego przez ustawodawcę up o- ważnienia, w celu wykonania ustawy. Po trzecie, rozporządzenie nie może być sprzeczne z normami Kon stytucji, aktem ustawodawczym, na podstawie którego zostało wydan e , a t ak- że ze w szystkimi obowiązującymi ustawami, które w sposób bezpośredni regulują mater ie będące przedmiotem rozporządzenia. Minister Sprawiedliwości podn iósł jednocześnie, że ustawodawca ma obowiązek odpowiedniego konstruowania upoważnień ustawowych, t ak, a by miały one szcze gółowy charakter pod względem podmiotowym (określały organ właści- wy do wydania rozporządzenia), przedmiotowym (określały zakres spraw przekazanych do ure gulowania) ora z treściowym (określały wytyczne dotyczące treści aktu, czyli spo s ób, w jaki dan a materia powinna być uregulowana). Minister Sprawiedliwości podkreślił, że art. 92 Konstytucji nie zdefiniował pojęcia „wytycznych”. Rolą wyty cznych jest wyznacz enie pewnego k ierunku regulacji wykonawczej, a nie przesądzenie od początku do k ońca o jej tre- ści. Upoważnienie ustawowe ma więc w założeniu pozostawić prawodawcy pewien margines swobody regulacyjnej. Sposób ujęcia wytycznych, zakres ich szczegółowości i z awarte w nich treści są w zasadzie sprawą uznania ustawodawcy. W kontekście po w yższy ch uwag M inister Sprawiedliwości wskazał, że upoważnienie zawarte w art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze zawiera wytyczne dla ustawodawcy, ponieważ przewi duje, i ż przy okreś laniu szczegół owych zasad po noszenia kosztów nieopłaconej pomo- cy prawnej udziel o nej z urzędu m a uwzględ nić sposób ustalania tych kosztów, wydatki sta- nowiące podstawę ich ustalania oraz maksymalną wysokość opłat za udzieloną pomoc. Minist er Sprawiedliwości zaakcentował t akże, że nie m a konstytucyjnego wymogu, aby wszystkie wytyczne do t ycząc e treści rozporząd zenia były zamieszczone bezpośrednio w art. 29 ust. 2 prawa o adwokaturze. Można je wyinterpretować również z innych przepisów tej ust awy, w szczególnośc i jej art. 16 ust. 1 i 2, przy uwzględnieniu szczególnego charakteru pomocy pra w nej u dzielanej z urzędu. Minister Sprawiedliwości podkreślił, że w jego ocenie rozporządzenie z 2016 r. uwzględnia wytyczne, a prawodawca nie przekroczył tre ści upoważnienia us tawowego przy OTK ZU A/2023 SK 83/19 poz. 54 5 jego wydawaniu. Uznał zatem za nieuzasadnione zarzuty braku wytyc z nych dotyczący ch tre- ści rozporządzenia i naruszenia zasady legalizmu. Odnosząc się do kwestii wysokości opłaty określonej w § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządze- nia z 2016 r. , Minister Sprawiedliwoś ci podniósł, ż e wybór metody ustalania stawki minimal- nej wynagrod z enia dla pełno mocnika p rawnego należy do normodawcy, który korzysta w tym zakresie ze znac znej swobody regulacyjnej. Minister Sprawiedliwości wskazał, że w s taw- kach minimalnych odzwierciedlo na została swoista wycena koniecznego nakładu pracy peł- nomocnika, związ ana ze sp ecyfiką określonego rodzaju postępowań. Określone w rozporzą- dzeniu reguły po noszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej ud zie- lonej przez adwo kata z urzędu, sposób określ ania tych kosztów oraz maksymalna wysokość opłat za udzie loną pomo c starają się uwzględniać zarówno interes osób wykonujących zawód adwokata, jak i interes obywateli. Rozwiązania te nie tylko muszą uwzględniać adekwatność wynagr odzenia pełnom ocnika do jako ści i ilości jego pracy, lecz także powinny brać po d uwag ę możliwo ści mająt kowe społeczeństwa oraz interes społeczny. Uwzględnienie przy konstruowaniu zasad ustalania opłat za czynności adwokatów tylko jednego z tych aspektów mo głoby skutkowa ć ograniczenie m możliwości korzystania z profesjonalnego pełnomoc n ika p rocesoweg o, a tym samym redukować zakres ochrony prawnej społeczeństwa. Minister Sprawiedliwości uznał w konkluzji, że zaskarżonego rozwiązania prawnego nie może uznać w o mawianym zakre sie za wadliwe i niezgodne z art. 7, art. 64 ust. 1 w zwią - zku z a r t. 31 ust. 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. 4. W piśmie z 29 stycznia 2020 r. skarżący wniósł o wezwanie Naczelnej Rady Ad- wokackiej do udziału w postępowaniu i do przedstawienia stanowiska w sprawie. Skarżący podniósł, że zaskarżone przepisy zostały wydan e przez Ministr a Sp rawie dliwości po zasię- g nięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, zatem zajęcie stanowiska w sprawie przez organ wskazany w delegacji ustawo wej, przy którego udz iale zostało wydane zaskarżone rozporzą- dzenie , jest uzasadnione i przyczyni s ię do wszechstr onne go wy jaśnienia sprawy. 10 lutego 2020 r. przewodniczący składu orzekającego wydał zarządzenie o wezwaniu Naczeln ej Rad y Adwokac k iej do udz iału w postępowaniu . Stanowisko Naczelnej Rady Adwokackiej, wyrażone w piśmie z 6 czerwca 2023 r. , wpłynęło do T rybunału Konstytucyjnego w dniu 12 c z erwca 2023 r. Naczel n a Rada Adwo- kac ka wniosła o stwierdzenie, że § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2016 r . jest nie zgod ny z art. 7, art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust . 3 i art. 92 ust. 1 Konstytucji. Naczelna Rada Adwokac ka podzi eliła wszystkie arg umenty i twierdzeni a skarżącego. 5. Prokurato r G ene ralny, w piśmie z 21 lipca 2020 r., zajął stanowisko , że postępowa- nie w niniejszej sprawie podlega umorzeniu wobec niedopuszczalności wydania wyroku. W ra mach formalnej oceny dopuszczal ności skargi konstytucyjnej Prokurator Gene- ralny doszedł do wnios k u , że ska rżący niep rawidłowo określił przedmiot zaskarżeni a. Proku- rator Generalny wskazał, że podstawą prawną określenia wysokości opłaty adwokata ustano- wioneg o z urzędu, w postępowaniu apel acyjnym przed sądem apelacyjnym, nie jest wyłącz- nie § 16 ust. 1 p k t 2 r ozporządz enia z 20 16 r. , lecz również przepis rozporz ądz eni a określają- cy opłatę w danym rodzaju spraw. W pierwszej kolejności należy bowiem określić, jaki ego rodzaju sprawy dotyczy post ępowanie, w którym występuje adwokat z urzędu, następnie stwierdz i ć, j a ka jest o płata (bazowa) w tego rodzaju sprawie, po cz ym zastosować odpowied- ni przelicznik (75% lub 100%). Dopiero jeśli określona w ten sposób kwota wynos i mniej niż 120 zł, opłatę za prowadzenie sprawy w postępowaniu apelacyjnym przed sądem apelacyj- n ym określa się w wysokości 120 zł. Prokurator Generalny po dkreślił, że skarżący powinien był wykazać, i ż to właśnie za- skarżony przez niego przepis stanowi źród ło naruszenia jego konstytucyjnych wolności OTK ZU A/2023 SK 83/19 poz. 54 6 i praw. To z treści kwestionowanych, a nie innych prz episów, na podstawie których sąd lub organ administracji p ublicznej ostatecznie ukształtował sytuację prawną skarżącego, musi wynikać naruszenie jego konstytuc yjnych praw lub wolności. Przy tym, sam o niepowołani e konkretnego przepisu w sentencji czy nawet w uzasadnieniu wydanego w sprawie skarżącego rozstrzygnięc ia nie przesądza jeszcze o tym, że nie stanowił on podstawy wydanego orzecze- nia w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. Prokurator Generalny zauważył również, że istotnym elementem zarzutów skarżą cego jest teza o obniżeniu wynagrodzenia adwokackiego z ty tułu pomocy prawnej sprawowanej z urzędu. Tezę tę Prokurator Generalny poddał weryfikacji i wskazał, że § 16 ust. 1 pkt 2 ma w rozporządzeniach z 2015 r. i z 2016 r. niemal identyczną konstrukcję, w tym przewiduj e taki sam współczynnik procentowy określani a wysokości opłaty w postępowaniu apelacyj- nym przed sądem apelacyjnym (75% lub 100%). Istotne są jednak dwie różnice: po pierwsze, w nieobowiązującym już rozporządzeniu z 2015 r. jest mowa o „opłaci e maksymalnej”, a w roz porządzeniu z 2016 r. – o „opłacie” ; po drugie, w rozporządzeniu z 2015 r. minimalna kwota rozpatrywanego wynagrodzenia została określona na 240 zł, a w rozporządzeniu z 2016 r. – na 120 zł. Ocena wskazanych różnic musi, zdaniem Prok uratora Generalnego, uwzględniać odmienne metody określeni a wysokości opłat za czynności adwokackie. W roz- porządzeniu z 2015 r. posłużono się konstrukcją „opłaty maksymalnej” w poszczególnych rodzajach spraw, zastrzegając w § 4 ust. 1 tego rozporządzenia, że opłatę ustala się w wyso- kości co najmniej 1/2 opłaty ma ksymalnej określonej w rozdziałach 2 - 4 oraz, w § 4 ust. 2 tego rozporządzenia, że ustalenie opłaty w wysokości wyższej niż określona w § 4 ust. 1, a nieprzekraczającej opłaty maksymalnej, następuje z uwzględnieniem stopnia zawiłości sprawy, nakładu pracy a dwokata oraz szeregu innych okoliczności, które – zdaniem prawo- dawcy – uzasadniają ustalenie opłaty w wysokości wyższej niż 1/2 opłaty maksymalnej. Pro- kurator Generalny wskazał, że w rozporządzeniu z 2016 r. odstąpiono od konstrukcji „opłaty maksymalnej” n a rzecz „opłaty”, a w § 4 ust. 1 i 2 tego rozporządzenia przewidziano, że opła- tę ustala się w wysokości określonej w rozdziałach 2 - 4, a ustalenie opłaty w wysokości wyż- szej, ale nieprzekraczającej 1 50% tych opłat następuje z uwzględnieniem zawiłości sprawy , nakładu pracy adwokata oraz szeregu innych okoliczności, które – zdaniem prawodawcy – uzasadniają ustalenie opłaty w wysokości wyższej niż określona w rozdziałach 2 - 4 rozporzą- dzenia z 2016 r. Z po wyższych uwag wynika, zdaniem Prokuratora Generalnego, że zaskar- żony przepis nie obniżył minimalnej wysokości opłaty z tytułu zastępstwa prawnego przed sądem apelacyjnym. W obu rozporządzeniach – z 2015 r . i z 2016 r. – najniższa („minimal- na”) opłata – prz y założeniu, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczn ości uzasadniają- ce jej ustalenie w wyższej kwocie (a tak było w sprawie skarżącego) – wynosi 120 zł. Prokurator Generalny wskazał, że istotna zmiana stanu prawnego wynika z niezaskar- żonego § 15 ust. 2 rozporządzenia z 2016 r., który ustalił opłatę w sprawa ch o świadczenia pieniężne z tytułu ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia emerytalnego oraz w sprawach podlegania ubezpieczeniom społecznym na 90 zł. W rozporządzeniu z 2015 r. opłaty maksy- malne w tego rodzaju sprawach ustalono w wysokości 360 zł, co – uwzględniając opisaną powyżej zasadę z § 4 ust. 1 tego rozporządzenia – oznacza, że opłata ta nie mogła być niższa niż 180 zł. Zgodnie z rozporządzeniem z 2016 r., opłata w sprawach o świadczenia pi eniężne z tytułu ubezpieczenia społecznego i zaopatrzenia emerytalnego oraz w sprawach podlegania ubezpieczeniom społecznym jest więc dwukrotnie niższa niż ta, która wynikała z rozporzą- dzenia z 2015 r. W świetle powyższego, zdaniem Prokuratora Generalnego , nie ulega wątpliwości, że to nie zaskarżony § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia z 2016 r. determinuje w sensie normatyw- nym treść orzeczenia przyjętego za podstawę skargi w tym jego aspekcie, w którym skarżący upatruje naruszenia przysługujących mu praw lub wolności o charakterze konstytucyjnym, lecz nieobjęty zask arżeniem § 15 ust. 2 tego rozporządzenia. OTK ZU A/2023 SK 83/19 poz. 54 7 Następnie Prokurator Generalny rozważył ewentualne zastosowanie w sprawie zasady falsa demonstratio non nocet i doszedł do przekonania, że nie jest ono moż liwe. Niezależnie od powyższych zastrzeżeń dotyczących po prawności określenia przedmiotu zaskarżenia, Prokurator Generalny wskazał, że argumentacja zawarta w skardze konstytucyjnej nie uzasadnia przedstawionych w niej zarzutów. Zdaniem Prokuratora General nego, nie są w tym zakresie wystarczające twierdzenia o ni eadekwatności opłaty, nieuwzględnianiu czynni- ków ekonomicznych o charakterze ogólnym (inflacja, minimalne czy przeciętne wynagrodze- nie) czy związanych z nakładem pracy adwokata. Samo przekonanie ska rżącego, że stawki po- winny być wyższe, nie jest wystarczaj ące – nie są to argumenty, które miałyby walor konstytu- cyjny i dowodziły niezgodności obowiązującej regulacji z ustawą zasadniczą. Wysokość jednej, spośród wielu różnych stawek minimalnych za pomoc prawną, nie może też dowodzić narusze- nia prawa do godziweg o wynagrodzenia profesjonalnego pełnomocnika. Według Prokuratora Generalnego, nie można też pominąć szczególnej, publicznoprawnej funkcji, jaką adwokaci pełnią w systemie wymiaru sprawiedliwości, w tym w urzeczywistnianiu prawa do sądu. Prokurator Generaln y zauważył, że skarżący silnie wyeksponował zarzut naruszenia przez kwestionowaną regulację art. 92 ust. 1 Konstytucji, uznając zarzut ten za podstawowy, co sugeruje ujęcie wzorca wynikającego z art . 92 ust. 1 Konstytucji jako wzorca samodziel- nego. Prokura tor Generalny zwrócił tymczasem uwagę, że zarzut przekroczenia ustawowego upoważnienia do wydania rozporządzenia powinien zostać powiązany przez skarżącego z zarzutem naruszenia konstytucyjnych praw podmiotowych. Przyjął następnie, że w przed- miotowej spraw ie można byłoby – kierując się zasadą falsa demonstratio non nocet – potrak- tować art. 92 ust. 1 Konstytucji jako wzorzec związkowy do art. 64 ust. 1 Konstytucji. Proku- rator Generalny skonstatow ał, ż e nie zmienia to jego stanowiska, iż w skardze konstytucyj nej nie przedstawiono wystarczających argumentów, które uzasadniałyby podstawowy zarzut skarżącego, że kwestionowana regulacja ogranicza jego prawa majątkowe. Prokurator Generalny ocenił równie ż, że niezasadna jest teza skarżącego, iż rozporzą- dzenie z 2016 r. wydane zostało na podstawie upoważnienia ustawowego, które nie zawiera wytycznych i jest z tego powodu „dowolne”. Wytyczne takie znajdują się bowiem – jak wskazał Prokurator Generalny – w a rt. 2 9 ust. 2, a także w art. 16 ust. 2 i 3 prawa o adwoka- turze . Odnosząc się natomiast do zarzutu naruszenia zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji, Prokurator Generalny ocenił, że powołanie przez skarżącego tego przepisu służy przede wszystkim w zmocn ieniu tezy o braku wytycznych w upoważnieniu ustawowy m do wydania rozporządzenia. Wskazał ponadto, że art. 7 Konstytucji nie wyraża żadnego prawa lub wolności konstytucyjnej i jako taki nie może być samodzielnym wzorcem kontroli konsty- tucyjności w pos tępow aniu zainicjowany m skargą konstytucyjną. II Zgodnie z a r t. 92 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393), Trybunał mo- że rozpoznać skargę konstytucyjną n a posiedzeniu niejawnym, jeżeli pisemne stanow iska wszyst k ich uczestników postępowania oraz pozostałe dowody zgromadzone w sprawie sta- nowią wystarczającą podstawę do wydania orzeczenia. Trybunał uznał, że w niniejszej spra- wie przesłanka ta została spełnion a. OTK ZU A/2023 SK 83/19 poz. 54 8 II I Trybunał Konstytucyjny zważył , co następuje: 1. Zgodnie z art. 79 ust. 1 Konstytucji, przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o woln ościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach ok r eślo- nych w Konstytucji. 2. Na gruncie rozpoznawanej sprawy , p rzedmiotem skargi konstytucyjnej jest § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieo płaconej pomoc y prawnej udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18; dalej: rozporządzenie), który stanowi, że: „ 1. Opłaty wynoszą za prowadzenie sprawy w postępowaniu apelacyjnym: (…) 2) przed są dem apelacyjnym – 75% opłaty, a jeżeli w pi erwszej instan c ji sprawy nie prowadził ten sam adwokat – 100% opłaty, w obu przypadkach nie mniej niż 120 zł ” . Rozporządzenie to zostało wydan e na podstawie upoważnienia ustawowego zawartego w ustaw ie z dnia 26 ma ja 1982 r. – Prawo o adwokaturze (Dz. U. z 2022 r. poz. 1 1 84; dalej: prawo o adwokaturze) . A rt. 29 prawa o adwokaturze stanowi, że: „ 1. Koszty nieopłaconej pomocy prawnej udzielonej z urzędu ponosi Skarb Państwa albo jednostka samorządu teryto rialnego, jeż eli przepis szczególny tak stanowi. 2. Minister Sprawiedl i wości, po zasięgnięciu opinii Naczelnej Rady Adwokackiej, określi, w drodze rozporządzenia, szczegółowe zasady ponoszenia kosztów, o których mowa w ust. 1, z uwzględnieniem sposobu usta lania tych ko sztów, wydatków stanowiących podsta- wę ich ustalania oraz m aksymalnej wys okości opłat za udzieloną pomoc ” . 3. Jak wskazano w sentencji wyroku , skargę rozstrzygnięto merytorycznie na podsta- wie wzorca kontroli wynikającego z art. 92 ust. 1 zdan ie pierwsze K onstytucji, który stanowi, że: „ Rozporządzenia są wydawan e przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania ” . Związkowo powołany został tam art. 64 ust. 1 Konstytucji, który stanowi, ż e: „Każ- dy ma prawo do własności, innych praw majątkowych o raz prawo dziedziczenia”. 4. Trybunał Konstytucyjny zważył, że przepisy prawa o adwokaturze, wyrażające de- legację ustawową do wydania badanego rozporządzenia , nie zos tały objęte zakresem zaskar- żen ia – skarżący odnosi się do nich jedynie w treści uzasadn i enia. Wskazana okoliczność nie wykluczyła jednak możliwości merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy wyrokiem. Trybunał stwierdził , że zaskarżony przepis rozporządzenia mo że być badany w kontekście wzo rca kon- troli wynikającego z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsz e Konstytucji – zastrzegającego , że rozpo- rządzenie może jedynie wykonywać ustawę – w sposób samodzielny i autonomiczny, to jest: bez uprzedniego rozstrzygania o konstytu cyjności przepisów ustawowych ustanawiających delegację do wydania rozporządzenia. Tryb u nał Konstytucyjny uznał tym samym, że problem kształtu delegacji ustawowej do wydania rozporządzenia może być traktowany jako problem odrębny, sytuujący się na innej pł aszczyźnie merytorycznej, któr ej badanie nie warunkuje możliwości oceny konstytucyjnośc i zaskarżonego przepisu rozporządzenia w oparciu o zarzut skarżącego wskazany w następnym punkcie niniejszego uzasadnienia . OTK ZU A/2023 SK 83/19 poz. 54 9 5 . Według stanowiska Trybunału Konstytucyjnego, centralny i kluczowy probl em konstytucyjny z punktu widzenia treści skargi został p o dniesiony przez skarżącego w ostat- niej części uzasadnienia skargi: „ Zdaniem skarżącego, jeśli zamysł em organów władzy publiczn ej był o, aby koszty nieopłaconej pomocy pra wnej z urzędu były pokrywane przez Skarb Państwa, a ich wysokość sztywno ustalona, t o tylko w ustawie można ustalić wysokość takich stawek. Tylko bowiem taki zabieg uzasadni ograniczenie prawa do innych praw mająt kowych w postaci wynagro- dzenia pełnomocnika, gdyż płaszczyzna ustawowa jest j edyną właściwą do ograniczeń. Inną kwestią jest czy takie ograniczenie będzie zdawało pełny test proporcjonalności. Brak regulacji ustawowej na chwilę obecną zamyka w tym z akresie dalszy wywód, jako zbęd ny ” . 6. Uzasadniając wydany w sprawie wyrok, T rybunał Konstytucyjny podkreśla naj- pierw , że prawo adwoka t a do otrzymania od Skarbu Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawnej , udzielonej przez adwokata w sprawach prowadzonych z urzędu , pozostaje w związ- ku z treścią art. 64 ust . 1 Konstytucji i jest obj ęte tam przewidzianą ochroną – jako prawo podmiotowe do p r aw majątkowych , klasyfikowane niekiedy jako tzw. publiczne prawo pod- miotowe (z uwagi na to , że chodzi tutaj o prawo aktualizujące się w relacji do Skarbu Pań- stwa). Trybunał Konstytucyjny dostrzeg a , że zaskarżony przepis nie pozbawia skarżącego analizowane g o prawa konstytucyjnego w aspekcie formalnym – wypełnia go jednak treścią w aspekcie mater ialnym. Nie może być wątpliwości co do tego, że rozporządzenie nie może kształtować podmiotowych praw majątk owych w aspekcie materialnym, jeżeli w tym zakre- sie nie w y konuje ustawy, jak domaga się tego art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze Konstytucji. S karżący tr afnie zaś wskaz ał , że nie jest możliwe, by przyjąć , i ż badane rozporządzenie wy- konuje ustawę , rozstrzygając o stawkach wynagrodzeń (to jest: o podmiotowych prawach m a jątkowych w aspekcie materialnym), w sytuacji, gdy ustawa tej materii nie reguluje, w szcz ególności: nie wyznacza naw et granic bazowych stawek ustalo nych rozporządzeniem. 7. Trybunał Konstytucyjny podkreśla potrzebę rozpatrywania w sposób łączny aspek- tó w formalnych oraz materialnych konstytucyjnych praw i wolności, w tym: prawa, którego ochrony poszukuje skarżący w związku z wniesioną skargą konstytucyjną. Integralny związek pomiędzy nimi ujawnia s ię zwłaszcza w ówczas, gdy prawa podmiotowe , w aspekcie ma t e- rialnym , kształtowane są w sposób , który czyni je iluzorycznymi także w aspekcie formal- nym. Na wskazany pro blem trafnie zwr ócił uwagę skarżący. Trybunał Konstytucyjny zastrze- ga przy tym, że niniejs zym wyrokiem nie rozstrzyga, czy zaskarżony przepis rozpo r ządzenia czyni iluzorycznym prawo podmiotowe chronione przez art. 64 ust. 1 Konstytucji – co musia- łoby oznaczać faktyczne wygaszenie tego prawa w analizowanym zakresie. Jak wy raźnie wy- nika z sentenc ji wyroku, Trybunał Konstytucyjny , wydając wyrok , przedmi o tem rozstrzy- gnięcia nie uczynił kwestii wysokości kosztów należnych adwokatowi z tytułu prowadzenia sprawy z urzędu (dla zmaterializowania się, dla zaspokojenia prawa chronion ego przepisem art. 64 u st. 1 Konstytucji) – wyrok rozstrzyga inny problem konsty t ucyjny: eksponuje konsty- tucyjny zakaz lokowania w rozporządzeniu rozstrzygnięć objętych zaskarżonym przepisem, w sytuacji, gdy nie jest możliwe, by uznać, że roz strzygnięcia t e wykonują ustawę, w za kresie materii zastrzeżonej przez Konstytucję dla ustawy. 8. Trybunał Konstytucyjny podkreśla, że z przyczyn formalnych bezpośrednie skutki niniejszego wyroku mogą dotyczyć tylko zaskarżonego przepisu. Ze względu na szeroki za- kres stosowania zakwestionow anej przez Trybunał metody regulacji – także w odniesieni u do innych grup zawodowych niż adwokaci – Trybunał K onstytucyjny podkreśla bardzo pilną potrzebę rewizji obowiązujących w tym zakresie rozwiązań prawnych z uwzględnieniem roz- strzygnięcia wyrażonego przez Trybunał w niniejszym wyroku. Przynajmniej pośredni o może OTK ZU A/2023 SK 83/19 poz. 54 10 ono bowiem stanowić podstawę kwestionowania ko nstytucyjności bardzo wielu innych aktu- a lnie obowiązujących przepisów, dotyczących podmiotowych praw majątkowych o charakte- rze publicznym. Trybun ał Konstytucyjny podkreśla przy tym, że osoby, którym z m o cy Konstytucji i ustaw przysługują tzw. publiczne pr awa majątkowe, także z mocy Konstytucji mogą doma- gać się uregulowania ich aspektów materialnych przez władzę ustawodawczą na poziomie ustaw, a nie przez władzę wykonawczą na poziomie rozporządzeń. Tym ba r dziej, że sposób ich uregulowania może mieć znaczeni e także z punktu widzenia innych wartości, niż tylko ochrona praw majątkowych – na przykład z punktu widzenia wolności wykonywania zawodu. 9. Wy rażone w wyroku rozstrzygnięcie merytoryczne – uzasadnion e w punktach po- przedzających – uczyniło zbędnym badani e skargi w zakresie pozostałych zarzutów w niej zawartych. Wobec nich aktualizowała się podstawa umorzenia postępowania, przewidziana w art. 59 u st. 1 pkt 3 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organiza c j i i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) . Biorąc pod u wagę wszystkie przedstawione racje, Trybunał Konstytucyjny orzekł jak w sentencji. Zdanie odrębne sędziego TK Andrzeja Zielonackiego do uzasadnieni a wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 202 3 r., sygn. akt SK 83 / 19 Na podstawie art. 106 ust. 3 zdanie drugie ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organi- zacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393) zgł aszam zdanie odrębne do uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 13 czerwca 202 3 r. ( sygn. SK 83 / 19 ) . O ile w pełni zgadzam się z sentencją przedmiotowego wyroku, o tyle nie podzielam motywów Trybunału Konstytucyjnego, które zostały przedstawione w uzasadnieniu do tego orzeczenia. W mojej ocenie nie można wyprowadzić z Konstytucji nakazu dla prawodawcy pozytywnego uregulowania materii konkretn ych stawek wynagrodzenia pełnomocników z urzędu wyłącznie w ustawie. Niemniej jednak regulowanie stawek na p oziomie rozporzą- dzenia wykonawczego nie może odbywać się arbitralnie , tj. bez uwzględnienia warunków ekonomicznych – w tym zmiany siły nabywczej zło tego – (por. wyrok TK z 27 lutego 2018 r., sygn. SK 25/15, OTK ZU A/2018, poz. 11) ani z naruszeniem przepis ów delegacyj- nych zawartych w ustawie oraz w sposób dyskryminujący pełnomocników z urzędu wzglę- dem pełnomocników z wyboru w analogicznych sprawach ( z ob . wyroki TK z : 23 kwietnia 2020 r., sygn. SK 66/19, OTK ZU A/2020, poz. 13; 20 grudnia 2022 r., sygn. SK 7 8/21, OTK ZU A/2023, poz. 20 oraz 19 kwietnia 2023 r., sygn. SK 85/22, OTK ZU A/2023, poz. 41; zob . także postanowienia sygnalizacyjne TK z: 29 kwietnia 2020 r., sygn. S 1/20, OTK ZU A/2020, poz. 14 oraz 20 grudnia 2022 r., sygn. S 2/22, OTK ZU A/2023, poz . 21). W niniejszej sprawie Trybunał powinien był – po prostu – przeprowadzić test zgodno- ści § 16 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Sprawiedl iwości z dnia 3 października 2016 r. w sprawie ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów nieopłaconej pomocy prawne j udzielonej przez adwokata z urzędu (Dz. U. z 2019 r. poz. 18, ze zm.) z no rmą wywiedzioną z art. 92 ust. 1 zdanie pierwsze w związku z art. 64 ust. 1 Konstytucji, opierając się przede wszystkim na acquis juridique ze spraw SK 66/19, SK 78/21 i SK 85/22.