Ts 142/18

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 9 grudnia 2019 r. Pozycja 235 POSTANOWIENIE z dnia 26 sierpnia 201 9 r. Sygn. akt Ts 142/18 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Jarosław Wyrembak , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Z . S . i B . S . o zbadanie zgodności: art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 3 i art. 112 ust. 2 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U . z 20 18 r. poz. 2204 , ze zm. ) w związku z art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm.) w zakresie, w jakim „ wyłączają prawo do żądania przez poprzedniego właściciela zwrotu gruntów wydzielonych pod budowę ulic nabytych z mocy prawa przez gminę na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. w sytuacji , gdy stały się one zbędne na cel wywłaszczenia oraz w zakresie, w którym ograniczają stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. wyłączn ie do nieruchomości nabytych na rzecz gminy na podstawie ustawy o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości w rozumieniu art. 4 ust. 3b ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. ” , z art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art . 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej . UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 21 września 201 8 r. (data nadania ), Z . S . i B . S . (dalej: skarżąc y ) wystąpili z żądaniem przytoczonym w komparycji niniejszego postanowienia. 2. Skarga konstytuc yjna została wniesiona w związku z następując ym stanem faktycznym : Decyzją z 31 lipca 1996 r. (nr […] ) Kierownik Urzędu Rejonowego w K . – uwzglę - dni ając obowiązując y wówczas plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M . , przyjęt y uchwałą Rady Gminy M . nr […] z 9 marca 1993 r. (Dz. Urz. Woj. […] ) – zatwierdził projekt podziału stanowiącej własność skarżących nieruchomości położonej w obrębie e widencyjnym OTK ZU B/2019 Ts 142/18 poz. 235 2 G . Gmina M . oznaczonej jako działka ewidencyjna . W wyniku podziału powstała m.in. działka nr […] o powierzchni 0,4885 ha przeznaczona pod drogę gminną, która – na podstawie art. 10 ust. 5 ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywła - szczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm. ; dalej: u.g.g.w.n. ) – z dniem uprawomocnienia się tej decyzji przeszła na własność Gminy M . J ednostka samorządu terytorialnego wypłaciła w zamian skarżącym odszkodowanie w wysokości 17 000 zł (tj. po 3,48 zł za 1 m² gruntu). W lipcu 2009 r. s karżący – na podstawie art. 136 ust. 3 w związku z art. 216 ust. 2 usta wy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (ówcześnie: Dz. U. z 2004 r. Nr 261, poz. 2603, ze zm.; obecnie: Dz . U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.; dalej: u.g.n. ) – wystąpili do Starosty K . z wnioskiem o zwrot przejętej nieruchomości , wskaz ując , że Gmina M . nie wykorzystała nieruchomości w sposób odpowiadający celowi przejęcia, gdyż nie wybudowała na przejętym gruncie ulicy, ani nie podjęła żadnych prac zmierzających do urzeczywistnienia celu, dla którego przejęła tę nieruchomość. Decyzją z 20 października 2009 r. (nr […] ) , Starosta K . odmówił zwrotu nieruchomości wskazując, że w trybie art. 136 ust. 3 u.g.n. może nast ąpić zwrot nieru - cho mości ( lub jej części ) wywłaszczonej wyłącznie na rzecz Skarbu Państwa w wyniku przeprowadzenia postępowania wywłaszczeniowego i wydania decyzji o wywłaszczeniu. Tymczasem Gmina M . nabyła własność działki z mocy prawa na podstawie decyzji zatwierdzającej podział. Decyzją z 8 grudnia 2009 r. (nr […] ) , Wojewoda uchylił powyższe rozstrzygnięcie i umorzył postępowanie jako bezprzedmiotowe. Wojewódzki Sąd Administracyjny w S . (dalej: WSA), wyrokiem z 17 marca 201 0 r. (sygn. akt […] ) , oddalił skargę uznawszy , że choć w realiach niniejszej sprawy przejęcie nieruchomości było szczególną formą wywłaszczenia, to z uwagi na fakt, iż nastąpiło ono z mocy prawa, nie m aj ą zastosowani a art. 136 oraz art. 216 ust. 2 pkt 3 u. g.n. Z godnie bowiem z brz mieniem ówczesnej regulacji, obowiązek zwrotu nieruchomości istniał wyłącznie w przypadku jej przejęcia na rzecz Skarbu Państwa, nie zaś gminy. Na mocy ustaw y z dnia 9 listopada 2012 r. o zmianie ustawy o gospodarce nieruchomościam i (Dz. U. poz. 1429) zmianie uległ art. 216 ust. 1 i 2 u.g.n . , w wyniku czego możliwy stał się także z wrot nieruchomości wywłaszczonych na rzecz gmin lub nabytych przez gminy , jeżeli stały się one zbędne ze względu na cel wywłaszczenia . Po zmianie stanu prawnego plan zagospodarowania przestrzennego Gminy M . został uchylony, a stadium uwarunkowań i kierunków jej zagospodarowania przestrzennego zmienione , w wyniku czego działka przejęta wskutek podziału zmieniła przeznaczenie z drogi gminne j na teren zabudowy mieszkaniowej. Skarżący zwrócili się więc do organów gminy M . z propozycją zamiany części przejętej działki nr […] (0,0900 ha) na grunt o powierzchni 0,2645 ha, będący częścią działki ewidencyjnej nr […] . Gmina nie wyraził a zgody na zam ianę gruntów i – w konsekwencji – z przejętej działki nr […] wydzieliła działkę nr […] o powierzchni 0,0968 ha, zmieniając jednocześnie jej przeznaczenie na działkę budowlaną , a następnie zaproponowała skarżącym sprzedaż tej nieruchomości za cenę 72,48 zł za 1 m². Wobec powyższego, skarżący – 4 grudnia 2013 r. – złożyli do Starosty K . wniosek o zwrot działki nr […] . Organ ten postanowieniem z 10 stycznia 2014 r. (nr […] ) odmówił wszczęcia postępowania w sprawie zwrotu nieruchomości. Rozstrzygnięcie to zosta ło podtrzymane przez Wojewodę postanowieni em z 18 lutego 2014 r. (nr […] ). WSA , wyrokiem z 31 października 2014 r. (sygn. akt […] ) , uchylił oba powyższe postanowienia . W wyniku ponownie pr zepr owadzonego postępowania administracyjnego , Starosta K . , decyzją z 23 czerwca 2015 r. (nr […] ) , odmówił uwzględnienia wniosku skarżących o zwrot nieruchomości gruntowej uzna wszy , że jej przejęcie przez Gminę M . nie mieści ło się w dys - OTK ZU B/2019 Ts 142/18 poz. 235 3 pozycji art. 136 ust. 3 u.g.n., a żądanie skarżących zawarte we wniosku z 4 gru dnia 2013 r. dotyczy ło sprawy, która została już ostatecznie rozstrzygnięta decyzją Wojewody z 8 grudnia 2009 r. (nr […] ), któr ą WSA wyrokiem z 17 marca 2010 r. uznał za zgodną z prawem. D ecyzj a Starosty K . została uchylona decyzją Wojewody z 4 sierpnia 20 15 r. (nr […] ), zaś postępowanie umorzono ze względu na brak podstawy prawnej orzekania w przedmiocie zwrotu nieruchomości. W yrokiem z 3 marca 2016 r. (sygn. akt […] ) WSA oddalił skargę na powyższą decyzję Wojewody , a Naczelny Sąd Administracyjny – wyrokiem z 8 maja 2018 r. (sygn. akt […] ) – oddalił skargę kasacyjną . 3. Zdaniem skarżąc ych , art. 136 ust. 3, art. 216 ust. 2 pkt 3 i art. 112 ust. 2 u.g.n. w związku z art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. – w zakresie przedstawionym w komparycji niniejszego postano wienia – naruszają konstytucyjną „ zasadę równości, sprawiedliwości społecznej, a także ochronę prawa własności i proporcjonalności w korzystaniu z prawa własności w zakresie zasady zwrotu wywłaszczonej nieruchomości” (art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z a rt. 2, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji) . Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 , ze zm.; dalej: u . o . t . p . TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom. 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono następujące pr zepisy : – a rt. 136 ust. 3 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2018 r. poz. 2204, ze zm.; dalej: u.g.n.) , zgodnie z którym poprzedni właściciel lub jego spadkobierca mogą żądać zwrotu wywłaszczonej nieruchomości lub jej części, jeżeli – sto sownie do art. 137 u.g.n. – stała się ona zbędna na cel określony w decyzji o wywła - szczeniu ; – a rt. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. (w brzmi eniu obowiązującym od 3 stycznia 2013 r.) , stanowiący, że przepisy rozdziału 6 działu III (tj. dotyczące zwrotu wywłaszczonych nieruchomości) stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie usta wy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, ze zm. ; dalej: u.g.g.w.n. ); – a rt. 112 ust. 2 u.g.n., w myśl którego wywłaszczenie nieruchomości polega na pozbawieniu albo ograniczeniu, w drodze decyzji, prawa własności, prawa użytkowania wieczystego lub innego prawa rzeczowego na nieruchomości; – a rt. 10 ust. 5 u.g.g.w.n., który stanowił , że grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej na wniosek właściciela podziałem, przechodziły na własność gminy z dniem, w którym decyzja lub orzeczenie o podziale stały się prawomocne, za odszkodo - waniem ustalonym według zasad obowiązujących przy wywłaszczeniu. Podział nieru - chomości następował na podstawie decyzji administracyjnej, tyl ko wówczas jeżeli był zgodny z miejscowym planem zagospodarowania przestrzennego. Jako wzorce kontroli skarżący powołali art. 32 i art. 64 ust. 2 w związku z art. 2, art. 21, art. 31 ust. 3 i art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji . 3. Trybunał stwierdza, że s karga spełnia przesłanki warunkujące przekazanie jej do rozpoznania merytorycznego , gdyż: OTK ZU B/2019 Ts 142/18 poz. 235 4 1) została sporządz ona w imieniu skarżąc ych przez adwokata (art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK); 2) s karżąc y : a) wyczerpa li przysługującą im drogę prawną (art. 77 ust. 1 u.o.t .p.TK) , albowiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 maja 2018 r. (sygn. akt […] ) jest prawo - mocn y i nie przysługują od niego żadne zwy kłe środki zaskarżenia , b) dochowa li terminu wniesienia skargi konstytucyjnej (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK); c) prawidłowo określi li przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u . o . t . p . TK), wskaza li , które konstytucyjne prawa i wolności i w jaki sposób – ich zdaniem – zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u . o . t . p . T K) oraz przedstawi li w tym zakresie stosowne uzasadnienie (art. 53 ust. 1 pkt 3 u . o . t . p . TK). 4. W ocenie Trybunału analizowana skarga konstytucyjna nie jest obarczona nieusuwalnymi brakami formalnymi, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK, zaś sformułowan e w niej zarzut y nie są oczywiście bezzasadn e w rozumieniu art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. I stot ą poruszonego problemu jest ustalenie , czy grunty wydzielone pod budowę ulic z nieruchomości objętej podziałem na wniosek właściciela, które przeszły na własność gminy na podstawie art. 10 ust. 5 u.g.g.w.n. , podlegają zwrotowi w trybie art. 136 u.g.n. , to jest czy są one objęte dyspozycją art. 216 ust. 2 pkt 3 u.g.n. W ocenie skarżących, ograniczenie stosowania art. 136 ust. 3 u.g.n. wyłącznie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa lub jednostkę samorządu terytorialnego na podstawie decyzji o wywłaszczeniu jest niezgodne z pojęciem wywłaszczenia w rozumieniu art. 21 ust. 2 Konstytucji, a tym samym narusza przysługujące skarżącym prawo własności statuowane w art. 64 ust. 1 Konstytucji. Ty m samym wydzielenie i – w konsekwencji – przejęcie gruntu pod budowę drogi publicznej stanowi ć ma, zdaniem skarżących, szczególną formę wywłaszczenia, mimo że nastąpiło na wniosek właściciela i nie było poprzedzone postępowaniem właściwym dla postępowania wywłaszczeniowego. Biorąc powyższe pod uwagę, dyskwalifikacja formalna analizowanej skargi konstytucyjnej na etapie wstępnej kontroli wykraczałaby poza ramy art. 61 ust. 1 i 4 u.o.t.p.TK. W związku z powyższym , na podst awie art. 61 ust. 2 u . o . t . p . TK , postanowiono jak w sentencji.