Ts 22/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 2 sierpnia 2019 r. Pozycja 153 POSTANOWIENIE z dnia 29 maja 201 9 r. Sygn. akt Ts 22/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Tuleja , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej A .R. i T .R. o zbadanie zgodności: 1) art. 216 ust. 1 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nierucho - mościami ( Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm. ) w zakresie, w jakim wyklucza on odpowiednie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III wskazanej ustawy o zwrocie wywłaszczonych nieruchomości do nieruchomości naby - tych przez Skarb Państwa na podstawie ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowywania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.) , z art. 2, art. 64 ust. 1 - 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej , 2) art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych ( Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm. ) w zakresie , w jakim ogranicza on odesłanie do przepisów ustawy o gospodarce nieruchomościami tylko co do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 ustawy z 10 kwietnia 2003 r., z art. 2 i art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji, p o s t a n a w i a: nadać dalszy bieg skardze konstytucyjnej . U ZA S ADNI ENI E 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 8 lutego 201 9 r. (data nadania ), A .R. i T .R. (dalej: skarżąc y ) wyst ąpili z żądaniem przytoczonym w kompa rycji niniejszego postanowienia. 2. Skarga konstytucyjna została wniesiona w związku z następując ym stanem faktycznym : Decyzją Prezydenta (…) z 10 czerwca 2009 r. (nr […] ) o ustaleniu lokalizacji drogi powiatowej dla inwestycji polegającej na budowie ul. (…) na odcinku od (…) do (…) , która została utrzymana w mocy decyzją Wojewody (…) z 9 czerwca 2009 r. (nr […] ), wywła - OTK ZU B/2019 Ts 22/19 poz. 153 2 szczona została nieruchomość skarżących położona przy ul. (…) w W. Nieruchomość powyższa oznaczona został a jako działka ewidencyjna nr (…) z obrębu (…) , dla której Sąd Rejonowy w W . VI Wydział Ksiąg Wieczystych prowa dzi Księgę Wieczystą nr (…) . Pismem z 24 listopada 2014 r. skarżący złożyli wniosek o „ zwrot części (450 m²) wywłaszczonej nieruchomości , argumentując, że znaczna [ jej część ] jest zbędna na cel, dla którego nastąpiło wywłaszczenie , i organ zamierza wykorzy stać przedmiotową nieruchomość na inny cel ” . Postanowieniem z 31 grudnia 2014 r. (nr […] ) Prezydent (…) wyłączył się z post ę - powania w sprawie zwrotu wyżej wymienionej nieruchomości, a wniosek skarżących przekazał Wojewodzie (…) jako organowi wyższego stopn ia. Postanowieniem z 19 stycznia 2015 r. (nr […] ) Wojewoda (…) wyznaczył Starostę (…) jako organ właściwy do załatwienia sprawy o zwrot przedmiotowej nieruchomości. Decyzją z 6 lipca 2015 r. (nr […] ) Starosta (…) umorzył w całości postępowanie w sprawie zw rotu spornej nieruchomości stwierdzając, że nie zostały spełnione ustawowe przesłanki zbędności nieruchomości na cel określony w decyzji o wywłaszcz e niu. Następnie, po rozpoznaniu odwołania złożonego przez skarżących, Wojewoda (…) decyzją z 25 września 201 5 r. (nr […] ), uchylił decyzję organu I instancji w całości i orzekł o odmowie zwrotu wywłaszczonej nieruchomości oznaczonej jako działka ewidencyjna nr (…) z obrębu (…) . Wyrokiem z 16 marca 2019 r. (sygn. akt […] ) Wojewódzki Sąd Administracyjny w W . uchyl ił decyzję Wojewody (…) i poprzedzającą ją decyzję S tarosty (…) . Natomiast, w odpo - wiedzi na złożoną przez Dzielnicę (…) skargę kasacyjną , Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 12 września 2018 r. (sygn. akt […] ), uchylił zaskarżony wy rok i oddalił skargę . W wyroku tym Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że art. 23 ustawy z dnia 10 kwie - tnia 2003 r. o szczególnych zasadach przygoto wania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. z 2013 r. poz. 687, ze zm. ; dalej: specustawa drogowa ) st anowi, iż w sprawach nieuregulowanych w niej stosuje się przepisy ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospodarce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm.; dalej: u. g.n. ). P rzepisy u.g.n. mają zatem zastosowanie tylko do stanów faktycznych związa nych z nabywaniem nieruchomości pod drogi i tylko w tym zakresie, w którym dana okoliczność faktyczna nie może być poddana regulacji specustawy drogowej. W tym rozdziale ustawodawca nie unormował zasad i trybu zwrotu nieruchomości wywłaszczonych na podstaw ie przepisów omawianej specustawy drogowej. N ie można tym samym na podstawie art. 23 specustawy drogowej , zastosować art. 136 u.g.n. regulującego kwestię zwrotu wywłaszczonej nieruchomości do nieruchomości nabytych na jej podstawie . Naczelny Sąd Administra cyjny wskazał także, że wprawdzie przejęcie nieruchomości w trybie art. 12 specustawy drogowej nosi znamiona wywłaszczenia – dokonywane jest na wniosek podmiotu publicznoprawnego, na realizację celu publicznego, polega na pozbawieniu praw do nieruchomości i odbywa się za odszkodowaniem , to jednak n ie przesądza to o możliwości zastosowania do takiej nieruchomości przepisów u.g.n. dotyczących zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Instytucja zwrotu nieruchomości zarezerwowana jest dla gruntów wywłaszczonych w t rybie przepisów u.g.n., a także przejętych lub nabytych na podstawie aktów prawnych wymie - nionych w art. 216 u.g.n. Wyliczenie zawarte w tym przepisie u.g.n. ma charakter zamknięty. Niedopuszczalne jest zatem stosowanie przepisów o zwrocie do nieruchomości przejętych przez Skarb Państwa na podstawie przepisów innych , niż wymienione w art. 216 u.g.n. W wyliczeniu tym brak specustawy drogowej, a zatem nie jest możliwe orzeczenie na podstawie przepisów działu III rozdziału 6 u.g.n. o zwrocie nieruchomości przej ętej decyzją o lokalizacji drogi. 3. Zdaniem skarżąc ych art. 216 ust. 1 u.g.n. w zakresie, w jakim wyklucza odpowie - dnie stosowanie przepisów rozdziału 6 działu III wskazanej ustawy o zwrocie wywła - OTK ZU B/2019 Ts 22/19 poz. 153 3 szczonych nieruchomości do nieruchomości nabytych przez Ska rb Państ wa na podstawie specustawy drogowej , jest niezgodny z art. 2, art. 64 ust. 1 - 3, art. 32 ust. 1 i 2, art. 21 ust. 1 i 2, art. 31 ust. 3 Konstytucji . Natomiast art. 23 specustawy drogowej w zakresie, w jakim ogranicza odesłanie do przepisów u.g.n. ty lko do spraw nieuregulowanych w rozdziale 3 specustawy drogowej , jest niezgodny z art. 2 i art. 31 ust. 1 i 2 Konstytucji. 4. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 9 kwietnia 2019 r. skarżący zostali wezwani do usunięcia braków formalnych skargi konstytucyjnej przez nadesłanie odpisu i 4 poświadczonych za zgodność z oryginałem kopii decyzji : Wojewody (…) z 9 wrze - śnia 2009 r. (nr […] ) , Prezydenta (…) z 10 czerwca 2009 r. (nr […] ) oraz Starosty (…) z 6 lipca 2015 r. (nr […] ) , a także przez dokładne uzasadnienie zarzutów niezgodności zakwestionowanych przepisów z wymienionymi w skardze przepisami Konstytucji. Skarżący wykonali powyższe zarządzenie w prz e pisanym terminie. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 , ze zm.; dalej: u . o . t . p . TK) skarga konstytucyjna podlega w stępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom. 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono następujące przepisy : – art. 216 ustawy z dnia 21 sierpnia 1997 r. o gospod arce nieruchomościami (Dz. U. z 2015 r. poz. 782, ze zm. ; dalej: u.g.n. ) w brzmieniu: „ 1. Przepisy rozdziału 6 działu III niniejszej ustawy stosuje się odpowiednio do nieru - chomości przejętych lub nabytych na rzecz Skarbu Państwa na podstawie art. 6 l ub art. 47 ustawy z dnia 12 marca 1958 r. o zasadach i trybie wywłaszczania nieruchomości (Dz. U. z 1974 r. Nr 10, poz. 64 oraz z 1982 r. Nr 11, poz. 79), ustawy z dnia 22 maja 1958 r. o terenach dla budownictwa domów jednorodzinnych w miastach i osiedlach (Dz. U. Nr 31, poz. 138, z późniejszymi zmianami ), ustawy z dnia 31 stycznia 1961 r. o terenach budowlanych na obszarach wsi (Dz. U. z 1969 r. Nr 27, poz. 216, z 1972 r. Nr 49, poz. 312 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99), art. 22 ustawy z dnia 14 lipca 1961 r . o gospodarce terenami w miastach i osiedlach (Dz. U. z 1969 r. Nr 22, poz. 159, z 1972 r. Nr 27, poz. 193 oraz z 1974 r. Nr 14, poz. 84), ustawy z dnia 6 lipca 1972 r. o terenach budownictwa jedno - rodzinnego i zagrodowego oraz o podziale nieruchomości w m iastach i osiedlach (Dz. U. Nr 27, poz. 192, z 1973 r. Nr 48, poz. 282 oraz z 1985 r. Nr 22, poz. 99) oraz do nieru - chomości wywłaszczonych na rzecz państwowych i spółdzielczych przedsiębiorstw gospodarki rolnej, jak również do gruntów wywłaszczonych na pod stawie odrębnych przepisów w związku z potrzebami Tatrzańskiego Parku Narodowego. 2. Przepisy rozdziału 6 działu III stosuje się odpowiednio do nieruchomości nabytych na rzecz Skarbu Państwa albo gminy odpowiednio na podstawie: 1) art. 5 i art. 13 ustawy z dnia 25 czerwca 1948 r. o podziale nieruchomości na obszarach miast i niektórych osiedli (Dz. U. Nr 35, poz. 240 oraz z 1957 r. Nr 39, poz. 172); 2) art. 9 dekretu z dnia 26 kwietnia 1949 r. o nabywaniu i przekazywaniu nieru - chomości niezbędnych dla reali zacji narodowych plan ów gospodarczych (Dz. U. z 1952 r. Nr 4, poz. 31); 3) ustawy z dnia 29 kwietnia 1985 r. o gospodarce gruntami i wywłaszczaniu nieruchomości (Dz. U. z 1991 r. Nr 30, poz. 127, z późn. zm.) ” ; – art. 23 ustawy z dnia 10 kwietnia 2003 r. o szczeg ólnych zasadach przygotowania i realizacji inwestycji w zakresie dróg publicznych (Dz. U. Nr 80, poz. 721, ze zm.; dalej: OTK ZU B/2019 Ts 22/19 poz. 153 4 specustawa drogowa) w brzmieniu: „W sprawach nieuregulowanych w niniejszym roz dziale [tj. rozdziale 3 – Nabywanie nieruchomośc i pod drogi ] stosuje się przepisy ustawy o gospodarce nieruchomościami ” . 3. Trybunał stwierdza, że s karga konstytucyjna spełnia przesłanki warunkujące przekazanie jej do rozpoznania merytorycznego , gdyż: 1) została sporządz ona w imieniu skarżąc ych przez a dwokata (art. 44 ust. 1 u.o.t.p. TK); 2) s karżąc y : a) wyczerpa li przysługującą im drogę prawną (art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK) , albowiem wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 12 września 2018 r. (sygn. akt […] ) jest prawomocn y i nie przysługują od niego ż adne zwy kłe środki zaskarżenia , b) dochowa li terminu wniesienia skargi konstytucyjnej (art. 77 ust. 1 u.o.t.p. TK); c) prawidłowo określi li przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u . o . t . p . TK), wskaza li , które konstytucyjne prawa i wolności i w jaki sposó b – ich zd aniem – zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u . o . t . p . T K) oraz przedstawi li w tym zakre sie stosowne uzasadnienie (art. 53 ust. 1 pkt 3 u . o . t . p . TK). 4. W ocenie Trybunału analizowana skarga konstytucyjna nie jest obarczona nieusuwalnymi braka mi formalnymi, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK, zaś sformułowan e w niej zarzut y nie są oczywiście bezzasadn e w rozumieniu art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. I stot ą p rzedstawionego problemu jest ustalenie , czy nieruchomości ostatecznie niewyk orzystane na cele publiczne, w sytuacji pozba wienia właściciela własności na podsta - wie specustawy drogowej , podlegają zwrotowi w trybie przewidzianym w u.g.n. W ocenie skarżących, nieujęcie przez ustawodawcę w dyspozycji art. 216 u.g.n. zwrotu nieruchomośc i wywłaszczonych na podstawie specustawy drogowej, a także nieuregulowanie instytucji zwrotu nieruchomości w tej ustawie, „powoduje powstanie swoistej próżni, która w osta - tecznym rozrachunku powoduje pogwałcenie praw i wolności konstytucyjnych”. Zdaniem sk arżących, wywłaszczenie dokonane na podstawie specustawy drogowej należy uznać ze względów konstrukcyjnych za wywłaszczenie sensu stricto , a t ym samym wydzielenie i – w kon sekwencji – przejęcie gruntu pod budowę drogi publicznej stanowi ć ma szczególną form ę wywłaszczenia, mimo że „skutki wywłaszczeniowe – przy decyzji wywłaszczeniowej mają charakter bezpośredni, a przy decyzji o zezwoleniu – pośredni. Różnica ta nie ma jednak istotnego znaczenia, uzasadniającego tak dalekie różnicowanie sytuacji podmiotów, ze względu na fakt, iż skutki te powstają na podstawie decyzji administracyjnej i to decyduje o tym czy mamy do czynienia s t ricte z instytucją wywłaszczenia”. Biorąc powyższe pod uwagę, dyskwalifikacja formalna analizowanej skargi konsty - tucyjnej na etapie wstępnej kontroli wykraczałaby poza ramy art. 61 ust. 1 i 4 u.o.t.p.TK. W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 2 u . o . t . p . TK – postanowiono jak w sentencji.