Ts 230/16

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 28 kwietnia 2017 r. Pozycja 77 POSTANOWIENIE z dnia 21 marca 2017 r. Sygn. akt Ts 230/16 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Piotr Pszczółkowski , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym skargi konstytucyjnej Z.K. w sprawie zgodności: art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4, w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.) i w zw. z § 12 r ozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie wa- runków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422) z: 1) art. 2 i art. 42 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 2) art. 32 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, 3) art. 2 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, p o s t a n a w i a: odmówić nadania dalszego biegu skardze konstytucyjne j. UZASADNIENIE W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 4 listopada 2016 r. (data nadania) Z.K. (dalej: skar żący ) zakwestionowa ł zgodność art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4, w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo b udowlane (Dz. U. z 2016 r. poz. 290, ze zm.; dalej: p.b. ) i w zw. z § 12 rozporządzenia Ministra Infra- struktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim po winny od- powiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. z 2015 r. poz. 1422 ; dalej: rozporządzenie z 2002 r.) po pierwsze, z art. 2 i art. 42, a także z art. 32 w zw. z art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji w zakresie, w jakim nakazują stosowanie wymogów zawartych w § 12 rozporządzenia z 2002 r. w toku postępowania legalizacyjnego dotyczącego budynków, których budowa była prowadzona na podstawie przepisów ustawy z dnia 24 października 1974 r. ‒ Prawo budow- lane (Dz. U. Nr 38, poz. 229) oraz przepisów rozporządzenia Mini stra Administracji, Gospo- darki Terenowej i Ochrony Środowiska z dnia 3 lipca 1980 r. w sprawie warunków technicz- nych, jakim powinny odpowiadać budynki (Dz. U. Nr 17, poz. 62; dalej: rozporządzeni e z 1980 r.) i została zakończona przed wejściem w życie ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. ‒ Prawo budowlane; po drugie, z art. 2 Konstytucji w zakresie, w jakim na ich podstawie jest prowa- OTK ZU B/2017 Ts 230/16 poz. 77 2 dzone postępowanie legalizacyjne w odniesieniu do budynków, których budowa została za- kończona w 1985 r. Sk arga konstytucyjna została złożona w związku z następującą sprawą. Powiatowy In- spektor Nadzoru Budowlanego w O. (dalej: PINB w O.), w związku z pismem R . i T.B., 13 stycznia 2009 r. przeprowadził na należącej do skarżącego i jego żony działce w W. kon- trol ę, w wyniku której stwierdz ił, że budynek mieszkalny został wybudowany w sposób istot- nie odbiegający od warunków określonyc h w pozwoleniu na budowę wydanym przez Na- czelnika Miasta i Gminy O. z maja 1981 r. i zmieniającym go pozwoleniu na dokończenie robót z lipca 1985 r . Ustalono, ż e kubatura budynku została zwiększona (b udynek został podwyższony, tj. wykonano pełną drugą kondygnację i strych, a nie drugą kondygnację w poddaszu, na co zezwalało pozwolenie na budowę ); zmieniono konstrukcję dachu z dwu- spadowego na kopertowy; w kondygnacji piwnic w latach 1995- 1996 wykonano garaż bez po zwolenia na budowę, natomiast w 2008 r. zamontowano w kondygnacji strychu 5 okien dachowych. Decyzją z sierpnia 2009 r. PINB w O. nałożył na inwestorów K . i Z.K. obowiązek sporządzenia i przedstawienia pr ojektu budowlanego zamiennego dla budynku mieszkalnego zlokalizowanego na działce nr w W. , uwzględniającego zmiany wynikające z dotychczas wy- konanych robót i z odniesieniem do obecnie obowiązujących przepisów prawa. Decyzją z września 2009 r. Starosta O . u chylił decyzję Naczelnika Miasta i Gminy O. z maja 1981 r. zezwalającą na budowę budynku mieszkalnego jednorodzinnego na wskazanej wyżej działce . Decyzją z października 2010 r. organ pierwszej instancji zatwierdził przedłożony przez inwe- storów projekt budo wlany zamienny, zezwolił na wznowienie robót budowlanych oraz nało- żył obowiązek uzyskania decyzji o pozwoleniu na użytkowanie budynku mieszkalnego. Po- wyższa decyzja została uchylona decyzją Wojewódzkiego Inspektora Nadzoru Budowlanego w K. z kwietnia 2011 r. na skutek odwołania wniesionego przez R.B. W listopadzie 2012 r. PINB w O. wydał decyzję nr, którą ponownie zatwierdził projekt budowlany zamienny, ze- zwolił inwestorom na wznowienie robót budowlanych oraz nałożył obowiązek uz yskania de- cyzji o pozwoleniu na u żytkowanie tego budynku. Na skutek odwołania złożonego od tej de- cyzji przez R.B., Wojewódzki Inspektor Nadzoru Budowlanego decyzją nr ze stycznia 2014 r. uchylił ją i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia organowi pierwszej instancji. Inwestorzy ‒ K . i Z.K. ‒ wnieśli skargę od tej decyzji. W wyroku z maja 2014 r. Wo- jewódzki Sąd Administracyjny w K. oddalił ich skargę . Zdaniem s ądu organ drugiej instancji zasadnie przyjął, że: do oceny prawidłowości przedłożonego projektu budowlanego zamien- nego, u względniającego dokonane przez inwestora odstępstwa , po winny mieć zastosowanie pr zepisy rozporządzenia z 2002 r.; do rozstrzygnięcia sprawy niezb ędne jest jednoznaczne ustalenie przebiegu granicy między działkami , gdyż istnieją uzasadnione wątpliwości co d o tego, czy doszło do modyfikacji przebiegu granicy mi ędzy tymi działkami, czy też do zmiany usytuowania budynku w stosunku do pierwotnego projektu budowlanego; ponadto przedsta- wiony przez inwestorów projekt zamienny nie spełnia licznych wymogów określonyc h w przepisach prawa. Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z lipca 2016 r. oddalił skargę kasacyjną Z. i K.K. od wyroku sądu pierwszej instancji. Sąd podtrzymał wyrażane we wcześniejszych orzeczeniach wydanych w ich sprawie stanowisko, zgodnie z którym p rzedstawiony przez nich projekt budowlany zamienny po winien zostać oceniony pod kątem jego zgodności z p rzepisami rozporządzenia z 2002 r. , a nie rozporządzenia z 1980 r. W zarządzeniu sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2016 r. skarżący zo- stał wezwany do wskazania p raw podmiotowych wynikających z poszczególnych wzorców kon troli przywołanych w skardze, wskazania sposobu ich naruszenia, a ponadto do wskazania ostatecznego ‒ w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji ‒ orzeczenia o jego prawach podmio- towych i podania swojego pełnego adresu. OTK ZU B/2017 Ts 230/16 poz. 77 3 W odpowiedzi na to wezwanie skarżący nadesłał pismo z 19 grudnia 2016 r. Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: Na podstawie art. 9 ust. 1 ustawy z dnia 13 grudnia 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym oraz ustawę o statusie sędziów Trybunału Konstytucyjnego (Dz. U. poz. 2074) do postępowań przed Try- bunałem wszczętych i niezakończonych przed dniem wejścia w życie ustawy z dnia 30 listo- pada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072; dalej: ustawa o TK) stosuje się przepisy tej ustawy. Skoro postępowanie zainicjo- wane analizowaną skargą nie zostało zakończone do 3 stycznia 2017 r., tzn. dni a wejścia w życie ustawy o TK, to zarówno wstępne, jak i merytoryczne rozpoznanie tej skargi okreś la- ją przepisy ustawy o TK. Skarżący upatruje niekonstytucyjność art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4, w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. i w zw. z § 12 rozporząd zenia z 2002 r. w tym, że nakazują one do procesu legalizacji budynku wzniesionego ‒ według oświadczenia skarżącego ‒ w 1985 r. z istotnymi odstępstwami od warunków pozwolenia na budowę stosować przepisy obecnie obowiązują- cego rozporządzenia z 2002 r. regulującego warunki techniczne, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie, a nie przepisy rozporządzenia obowiązującego w czasie budowy. Konsekwencją takiej wykładni wskazanych przepisów jest ‒ zdaniem skarżącego ‒ brak moż- liwości zalegalizowania opi sanego na wstępie b udynku bądź nakazanie jego „zasadniczego przebudowania” , polegającego na zamurowaniu większości okien. W myśl art. 77 ust. 1 ustawy o TK jednym z warunków dopuszczalności skargi kon- stytucyjnej jest wyczerpanie drogi prawnej, w wyniku cz ego skarżący uzyskuje ostateczne orzeczenie o tych prawach podmiotowych, o których ochronę wnosi w skardze . Wymóg ten wiąże się z zasadą subsydiar ności w korzystaniu z prawa do skargi konstytucyjnej. Subsy- diarność skargi konstytucyjnej polega na tym, że jest ona nadzwyczajnym środkiem praw- nym, dopuszczalnym tylko wtedy, gdy skutki zarzucanego naruszenia praw podstawowych nie mogą być usunięte w inny sposób. Inaczej niż w przypadku skargi powszechnej ( actio popularis ) osoba inicjująca skargę konstytucyjną działa nie w obronie prawa w ogóle, ale w obronie własnego prawa o szczególnej wartości konstytucyjnej, w sytuacji, w której naru- szenie jest rzeczywiste, a nie tylko potencjalne. Celem takiego działania, motywowanym inte- resem prawnym skarżącego, jest usunięcie skutków naruszenia osobistego, bezpośredniego i aktualnego (zob. Z. Czeszejko-Sochacki, Skarga konstytucyjna w prawie polskim , „Przegląd Sejmowy” z 1998 r., nr 1, s. 35 i 41; podobnie W. Wróbel, Skarga konstytucyjna – problemy do rozwiązania , [w:] Księg a XX- lecia orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego, s. 67 i n.). Wskazany wymóg oparty jest na założeniu, zgodnie z którym d o rozstrzygania o sprawach indywidualnych powołane są przede wszystkim sądy i o rgany administracji publicznej; w konsekwencji Trybuna ł Konstytucyjny może podjąć działania dopiero po wyczerpaniu przez skarżącego wszys tkich procedur pozwalających na merytoryczne rozstrzygnięcie spra- wy (por. postanowieni e Trybunału Konstytucyjnego z 1 lipca 1999 r., Ts 64/99, OTK ZU nr 1/2000, poz. 10). W ocenie Trybunału w analizowanej sprawie warunek wyczerpania drogi prawnej, a tym samym uzyskania ostatecznego orzeczenia, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji, nie został spełniony. Skarżący wskazuje w tym kontekście na wyrok Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego z lipca 2016 r., który ‒ w jego ocenie ‒ wykazuje kwalifikację „ostatecznego orzeczenia”. Stanowiska tego nie można jednak podzielić. Choć wyrok ten jest wyrokiem prawomocnym, to nie jest on orzecze niem, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Konstytucji , po- nieważ nie rozstrzyga on o prawach podmiotowych, o których ochronę skarżący wnosi . Wy- nika to z tego, że s karżący wraz z żoną wnieśli skargę do sądu administracyjnego na decyzję OTK ZU B/2017 Ts 230/16 poz. 77 4 Wojewódzkiego Inspektora Na dzoru Budowlanego w K. ze s tycznia 2014 r., w której uchylo- no decyzję PINB w O. z listopada 2012 r. o zatwierdzeniu projektu budowlanego zamienne- go. Po wydaniu przez NSA wyroku z lipca 2016 r. sprawa skarżącego i jego żony jest nadal w toku, a w obrocie pr awnym nie ma żadnego merytorycznego orzeczenia o ich prawach podmiotowych: Naczelny Sąd Administracyjny w ślad za sądem pierwszej instancji zaapro- bował bowiem jedynie stanowisko organu odwoławczego, który nakazał organowi pierwszej instancji ponowne rozpatrzenie sprawy. Z tego powodu zawarte w uzasadnieniu skargi kon- stytu cyjnej twierdzenie skarżącego o ing erencji w jego prawo własności przez niemożność legalizacji budynku albo konieczność zamurowania większości okien nie jest oparte na osta- tecznym orzeczeniu o jego prawach podmiotowych, lecz na domniemaniach skarżącego. Na obecnym etapie sprawy z ostatecznego orzeczenia nie wynika to, czy ingerencja w prawo własności skarżącego w ogóle będzie miała miejsce. W konsekwencji wystąpienie przez skar- żącego ze skar gą konstytucyjną na tym etapie postępowania musi być uznane za przedwcze- sne, a przez to niedopuszczalne. Trybunał Konstytucyjny stwierdza ponadto , że skarga dotknięta jest wieloma uchybie- niami dotyczącymi wzorców kontroli konstytucyjności. Trybunał przypomina, że z brzmienia art. 79 ust. 1 Konstytucji wynika, iż wzorcami kontroli w sprawie wszczętej na skutek złożenia skargi konstytucyjnej mogą być tylko przepi- sy wyrażające wolności lub prawa skarżącego (zob. postanowienia pełnego składu TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 16 lutego 2009 r., Ts 202/06, OTK ZU nr 1/B/2009, poz. 23). W ocenie Trybunału kwestionowane przepisy mogłyby zostać po ddane ocenie wy- łącznie pod kątem ich zgodności z zasadą równej ochrony prawa własnośc i (art. 64 ust. 1 i 2 Konstytucji), bowiem tylko ten przepis Konstytucji spośród wskazanych w skardze wyraża prawo podmiotowe podlegające ochronie w postępowaniu zainicjowanym wn iesieniem skargi konstytucyjnej. Jak jednak Trybunał wyjaśnił na wstępie, w sprawie skarżącego nie wydano ostatecznego orzeczenia ingerującego w sposób władczy w to prawo podmiotowe. Skarżący nieprawidłowo natomiast uczynił art. 2 Konstytucji samodzielnym wzorcem kontroli. Zasada niedziałania prawa wstecz i zasada bezpieczeństwa pra wnego nie ma ją cha- rakteru samoistnego prawa konstytucyjnego lub samoistnej wolności konstytucyjne j o charak- terze podmiotowym. Naruszenie tych zasad może uzasadniać zarzut niedopuszczalnego wkroczenia przez władzę w sferę konstytucyjnie chronionych praw lub wolności jednostki, jednak skarżący musi wskazać, w zakresie jakich przysługujących mu praw lub wolności konstytucyjnych sąd lub organ administracji publicznej wydał decyzję lub orzeczenie sprzeczne z tymi zasadami. Samo odwołanie się do zasady państwa pr awnego nie jest wystar- czające w kontekście warunków wynikających z art. 79 ust. 1 Konstytucji (zob. np. postano- wienia TK z 23 stycznia 2002 r., Ts 105/00, OTK ZU nr 1/B/2002, poz. 60 oraz 26 czerwca 2002 r., SK 1/02, OTK ZU nr 4/A/2002, poz. 53). W niniejs zej sprawie skarżący nie powiązał jednak zarzutu naruszenia art. 2 Konstytucji z innym jej przepisem, wyrażającym wolność lub prawo o charakterze podmiotowym. Trybunał podkreśla, że precyzyjne i prawidłowe sformułowanie zarzutów w skardze konstytucyjnej ma kluczowe znaczenie, ponieważ zarzuty te wyznaczają granice kontroli przepisów prawa przez Trybunał, który w tym postępowaniu nie może działać z urzędu . Do- konawszy analizy skargi w zakresie wskazanych przez skarżącego wzorców kontroli, Trybu- nał stwierdza, że skarżący nie dołożył należytej staranności przy formułowaniu zarzutów. W petitum skargi skarżący zawarł trzy zarzuty dotyczące niekonstytucyjności art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4, w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. i w zw. z § 12 rozporządzenia z 2002 r. , które odnoszą się do : po pierwsze, art. 2 i art. 42 Konstytucji; po drugie, art. 32 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji; po trzecie art. 2 Konstytucji. OTK ZU B/2017 Ts 230/16 poz. 77 5 W następnym zdaniu skarżący stwierdził jednak, że w wyniku zastosowania „zaskar- żonego przepisu” naruszone zostało konstytucyjne prawo skarżącego określone w: art. 2 Kon- stytucji (prawo do niedziałania prawa wstecz i do bezpieczeństwa prawnego); art. 32 (bez wskazania ustępu) w zw. z art. 64 ust. 2 Konstytucji (prawo do równego traktowania w zakresie och rony własności i praw majątkowych ). Z uwagi na tę rozbieżność, a także uzasadnienie skargi, w którym skarżący zarzucił również naruszenie zasady proporcjonalności niewynikając ej z żadnego z przywołanych wy- żej wzorców kontroli , lecz z art. 31 ust. 3 Konstytucji, w zar ządzeniu sędziego Trybunału z 5 grudnia 2016 r. został on wezwany do wskazania p raw podmiotowych wynikających z poszczególnych wzorców kontroli zawartych w skardze. W piśmie z 19 grudnia 2016 r. , wniesionym w odpowiedzi na zarządzenie, skarżąc y wy jaśnił, że powołał następujące wzorce kontroli : po pierwsze, zasadę demokratycznego pań- stwa prawa i wynikający z niej zakaz działania prawa wstecz, z których wynika prawo pod- miotowe do ochrony własności i innych praw podmiotowych; po drugie, zasadę proporcjo- nalności , z której wynika prawo do sprawiedliwej legislacji ; po trzecie, zasadę demokratycz- nego państwa prawa, w szczególności wynikający z niej nakaz bezpieczeństwa prawnego i prawo do „stabilnej sytuacji prawnej jednostki”. Skarżący przywołał powyższe zasady , nie wskazując jednak, z których przepisów Konstytucji je wywodzi ; w istocie nie wypełnił więc wezwania sędziego , był bowiem zobo- wiązany do wskazania praw podmiotowych wynikających z wzorców kontroli zawartych w skardze. P rawidłowe wskazanie wz orca kont roli nie może ograniczać się do sformułowania zasady konstytucyjnej bez przy wołania przepisu Konstytucji, z którego skarżący wywodzi daną zasadę. Ponadto, choć w skardze skarżący sformułował zarzut niezgodności art. 51 ust. 1 pkt 3 w zw. z ust. 4, w zw. z art. 7 ust. 2 pkt 1 p.b. i w zw. z § 12 rozporządzenia z 2002 r. z art. 32 w zw. z art. 64 ust. 1 Konstytucji, to w piśmie z 19 grudnia 2016 r. wywiódł on prawo wła- sności z zasad y demokratycznego państwa prawa , czyli z art. 2 Konstytucji. Skarżący nie tyl- ko nie wyjaśnił więc wątpliwości związanych z art. 64 Konstytucji ( wniósł on o stwierdzenie niezgodności kwestionowanych przepisów z art. 64 ust. 1 Konstytucji, choć w następnym zdaniu stwierdził, że doszło do naruszenia jego prawa podmiotowego okr eślonego w art. 64 ust. 2 Konstytucji ), lecz wywiódł prawo podmiotowe uregulowane wprost w art. 64 Konsty- tucji z przepisu , który może być w postępowaniu skargowym jedyn ie pomocniczym wzorcem kontroli. Nieprawidłowości dotyczyły także art. 42 i art. 31 ust. 3 Konstytucji: choć w petitum skargi skarżący wskazał art. 42 Konstytucji jako wzorzec kontroli, to w uzasadnieniu skargi nie odni ósł się do niego wcale; ponadto nie wskazał jako wzorca art. 31 ust. 3 Konstytucji, mimo że w uzasadnieniu skargi zarzucił na ruszenie przez zaskarżone przepisy zasady propor- cjonalności. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego wielokrotnie podkreślano, że prawidło- we wykonanie przez skarżącego obowiązku wskazania, jakie konstytucyjne prawa lub wolno- ści i w jaki sposób zostały naruszone przez przepisy stanowiące przedmiot skargi konstytu- cyjnej, a ponadto obowiązku uzasadnienia zarzutów pos tawionych w skardze konstytucyjnej wraz z powołaniem dowodów na ich poparcie polegać musi nie tylko na numerycznym przy- wołaniu przepisów Konsty tucji, z którymi – zdaniem skarżącego – niezgodne są kwestiono- wane przepisy. Niezbędne jest również precyzyjne przedstawienie treści prawa konstytucyj- nego lub wolności konstytucyjnej wraz ze szczegółową argumentacją uprawdopodabniającą stawiane zarzuty. Z uwagi na zasadę skargowości obowiązującą w postępowaniu zainicjowa- nym wniesieniem skargi konstytucyjnej powyższego obowiązku nie może wykonać za skar- żącego, działający z własnej inicjatywy, Trybunał Konstytucyjny (por. postanowieni a TK z: 14 stycznia 2009 r., Ts 21/07, OTK ZU nr 2/B/2009, poz. 91; 26 czerwca 2014 r., Ts 251/13, OTK ZU B/2017 Ts 230/16 poz. 77 6 OTK ZU nr 3/B/2014, poz. 234 oraz wyrok TK z 24 czerwca 2008 r., SK 16/06, OTK ZU nr 5/A/2008, poz. 85). Sposób powołania przez skarżącego wzorców kontroli w tej sprawie powoduje, że Trybunał Konstytucyjny musiałby z urzędu sprecyzować, jakie prawa podmio- towe skarżącego wynikają z poszczególnych wzorców kontroli . Tymczasem Tryb unał nie posiada kompetencji do formułowania i precyzowania zarzutów w zastępstwie za skarżącego. Wziąwszy pod uwagę powyższe okoliczności, Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji. P O U C Z E N I E Na podstawie art. 61 ust. 5 ustawy o TK skarżącemu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na powyższe postanowienie w terminie 7 dni od daty doręczen ia tego postanowie- nia.