Ts 56/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 23 listopada 2021 r. Pozycja 169 POSTANOWIENIE z dnia 30 sierpnia 2021 r. Sygn. akt Ts 56/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bartłomiej Sochański, po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawn ym skargi konstytucyjnej S.W. w sprawie zgodności: art. 53 § 2b w związku z ar t. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- stępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. po z. 256, ze zm.), rozumianych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie pon aglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej; p o s t a n a w i a: 1) odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego bieg u w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę- powania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji; 2) nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. UZASADNIENIE 1. W skardze konstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 2 mar ca 2021 r. (data nadania) S.W. (dalej: skarżący), reprezentowany przez radcę prawnego ustano- wionego pełnomocnikiem z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. Pismem z 3 grudnia 2012 r. skarżący wniósł o ustalenie warunków zabudowy dla in- westycji polegającej n a budowie dwóch hal magazynowo- usługowo -biurowych na terenie działek oznaczonych numerami ewidencyjnymi: […]. Decyzją z 21 maja 2013 r. ( znak: [ …]) Wójt Gminy T. (dalej: Wójt albo organ pierwszej instancji) odmówił ustalenia warunków zabudowy. 20 listopada 2018 r., czyli k ilka lat po zakończeniu postępowania administracyj- nego, skarżący wystąpił z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czer- OTK ZU B/2021 Ts 56/21 poz. 169 2 wca 19 60 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), które Samorządow e Kolegium Odwoławcze w P. (dalej: SKO) postanowieniem z 13 grudnia 2018 r. (znak: […] ) uznało za nieuzasadnione z uwagi na z ałatwienie sprawy co do istoty przez organ pierwszej instancji decyzją z 21 maja 2013 r. S karżący wystąpił 7 marca 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w P. (dalej: WSA) ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie za- ko ńczonej powyższą decyzją. Domagał się w niej stwierdzenia przewlekłości postępowania, wymierzenia organowi grzywny oraz zasądzenia na jego rzecz kosztów postępowania. Wyro- kiem z 18 czerwca 20 19 r. (sygn. akt […]) WSA stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłe- go prowadzenia postępowania oraz że prowadzenie postępowania nie miało miejsca z rażą- cym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę i orzekł także o kosz- tach postępowania. Od powyższego rozstrzygnięcia Wójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 2 grudnia 2 020 r. (sygn. akt […]) ją odrzucił i uchylił zaskarżony wyrok oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasadnieniu odwołał się do uchwały siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (sygn. akt II OSP 5/19), w której orzeczono, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowa- dzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycz- nym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. W odniesieniu do ponaglenia (o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskazał zaś na postanowienie siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt […]). Przyjęto w nim, że wniesienie tego środka prawnego, jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądowego w przedmiocie przewle- kłego prowadzenia postępowania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowania byłob y nie tylko niecelowe, lecz sprzeczne z isto- tą tej regulacji, ponieważ nie mogłoby doprowadzić do zobowiązania organu do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia zaistniałego stanu braku działania administracji publicz- nej. W konsekwencji NSA uznał, że „[p]ismo skarżącego z dnia 20 listopada 2018 r., bę- dące zażaleniem na przewlekłe postępowanie, potraktowane jako ponaglenie, złożone już po zakończeniu postępowania, nie mogło być zatem uznane za środek zaskarżenia (…) którego wyczerpanie warunkowało dopuszczalność skargi” (s. 6 -7 postanowienia NSA). Orzeczenie to, doręczone skarżącemu 7 grudnia 2020 r., wskazane zostało jako ostateczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 2. Prezes Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 14 kwietnia 2021 r. (dorę - czonym pełnomocnikowi 5 kwietnia 2021 r.), na podstawie art. 57 ust. 1 ustawy z dnia 30 listop ada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. p oz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK), wezwał skarżącego do usunięc ia braków formalnych skargi przez doręczenie orzeczeń potwierdzających wyczerpanie drogi prawnej, t j. odpisów lub poświadczonych za zgodność z oryginałem (wraz z czterema kopiami): a) wyroku WSA z 18 czerwca 20 19 r. (sygn. akt[…] ), b) postanowienia SKO z 13 grudnia 2018 r. (znak: […] ). Skarżący doręczył wymagane orzeczenia 11 maja 2021 r. (data nadania). Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 29 czerwca 2021 r. (doręczonym pełnomocnikowi skarżącego 5 lipca 2021 r.), na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, wezwał skarżącego do: 1) doręczeni a odpisu lub poświadczonego za zgodność z oryginałem komp letnego (zawierającego wszystkie strony) wyroku WSA z 18 czerwca 2019 r. (sygn. akt […] ); 2) wskazania , które konstytucyjne wolności lub prawa skarżącego, wyrażone w art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, zostały naruszone przez zakwestionowany w skardze konstytucyjnej art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) OTK ZU B/2021 Ts 56/21 poz. 169 3 w związku z art. 37 § 1 i 3 k.p.a .; 3) dokładne go wyjaśnieni a , w jaki sposób zaskarżone przepisy, w zakresie określonym w skardze konstytucyjnej, naruszają wolności lub prawa, o których mowa w punkcie 2 zarządzenia; 4) uzasadnienie zarzutu niekonstytucyjności zakwestionowanych w skardze przepisów, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. 3. W piśmie procesowym z 12 lipca 2021 r. (data nadania) skarżący ustosunkował się do zarządzenia sędziego Trybunału . Ska rżący twierdzi w nim , że zakwestionowane w skardze konstytucyjnej przepisy, rozumiane w sposób przedstawiony w postanowieniu składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2020 r. (sygn. akt […]), a co za tym idzie także w orzeczeniu, w związku z którym wniósł skargę do Trybunału , naruszają prawo do sądu. Ograniczają one bowiem możliwość uzyskania „prejudykatu niezbędnego do wniesienia do sądu powszechne- go pozwu z roszczeniem o zapłatę odszkodowania przeciwko jednostce samorządu terytorial- nego w oparciu o art. 417 1 § 3 [ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, ze zm.)]” (s. 2 pisma procesowego z 12 lipca 2021 r.). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje : 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – s praw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o odmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez prawo wymagań lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt normatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł ostatecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określ onych w Konstytucji. W związku z tym art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK zobowiązuje skarżącego do określe- nia przedmiotu skargi, tj. do wskazania przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano w jego sprawie orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Kon- stytucji i w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą. Naruszenie prawa do sądu skarżący łączy z postanowieniem Naczelnego Sądu Admi- nistracyjnego (dalej: NSA) z 2 grudnia 2020 r. (sygn. akt […] ). Orzeczeniem tym NSA m.in. odrzucił skargę skarżącego na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta, stwierdziwszy, że zgodnie z ukształtowanym jednolitym stanowiskiem orzeczniczym niedo- puszczalne jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której post ępowanie admi- nistracyjne zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji kilka lat wcześniej. W uzasad- nieniu tego stanowiska podkreślił m.in., że wniesienie ponaglenia, jako warunku formalnego do zainicjowania postępowania sądoweg o w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postę- powania dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Podstawą tego orzeczenia nie był więc art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), k tóry stanowi o tym, że prawo wniesienia ponaglenia przysługuje stronie, jeżeli spra- wy w ogóle nie załatwiono w terminach w nim określonych (ponaglenie na bezczynność). Orzeczenie to nie zostało wydane także na podstawie art. 37 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje organ właściwy do wniesienia przez stronę ponaglenia. W sprawie, w związku z którą skarżący wystąpił do Trybunału, ponaglenie zostało złożone po zakończeniu postępowania administracyjnego (ostateczną decyzją z 21 maja 2013 r.) , którego terminowość – za pośrednictwem organu pierwszej instancji – kwestionował OTK ZU B/2021 Ts 56/21 poz. 169 4 skarżący. NSA nie orzekał więc o tym, że w przypadku niezałatwienia sprawy w terminach określonych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia ponaglenia oraz o tym do jakiego org anu należy je wnieść (art. 37 § 3 k.p.a.). Powyższe przepisy nie determi- nowały zatem rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego. Skoro art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. nie były podstawą orzeczenia, kt óre skarżący wskazał jako ostateczne, to w tym zakresie analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Konstytucji, a dookreślonego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK. Powyższa okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą od- mowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. W zakre sie, w jakim skarżący kwesti onuje konstytucyjność art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admini- stracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumia- nych w ten sposób, że „warun kiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwesti onuje się w skardze”, Trybunał stwi erdza, że skarga spełnia przesłanki nadania jej dalszego biegu (art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK). POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżące mu przysługuje prawo wniesienia zażalenia na punkt 1 postanowienia w terminie 7 dni od daty jego doręcz enia.