Ts 84/21

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 31 stycznia 2022 r. Pozycja 33 POSTANOWIENIE z dnia 4 listopada 2021 r. Sygn. akt Ts 84/21 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Bartłomiej Sochański , po wstępnym rozpoznaniu na posiedzeniu niejawn ym skargi konstytucyjnej S. W. w sprawie zgodności: art. 53 § 2b w związku z ar t . 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks po- stępowania administrac yjnego (Dz. U. z 2020 r. po z . 256, ze zm.), rozumianych „ w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, kt órego prowadzenie w sposób p rz ewlekły kwestionuje się w skardze”, z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Kon- stytucji Rzeczypospolitej Polskiej , p o s t a n a w i a: 1) odmówić nadania skardze konstytucyjnej dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postę- powania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.) z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji; 2) nadać skardze konstytucyjnej dalszy bieg w pozostałym zakresie. UZASADNIENI E 1. W s ka rdze k onstytucyjnej wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 10 marca 20 2 1 r. (data nadania) S . W . (dalej: skarżący), reprezentowany przez pełnomocnika z wyboru, wystąpił z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. Wnioskiem z 29 li sto pa da 2012 r. skarżący w ystąpił o ustalenie warunków za budowy. Wójt Gminy T. (dalej: Wójt albo organ pierwszej instancji) decyzją z 4 października 2013 r. (znak: […] ) odmówił ustalenia warunków zabudowy. Skarżący 29 października 2018 r., a więc kilka lat po z ako ńczeniu postępowania administracyjnego, wystąpił z ponagleniem, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania admi- nistracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.) , które Samorządow e Kolegium O dwoław cz e w P. (dalej: SKO) p ostanowieniem z 2 1 listopada 2018 r. (znak: […] ) uznało za OTK ZU B/2022 Ts 84/21 poz. 33 2 nieuzasadnione z uwagi na załatwienie sprawy przez organ pierwszej instancji decyzją z 4 października 2013 r. Pismem z 6 grudnia 2018 r. skarżący wystąpił do Wojewódzki ego S ą d u Ad ministra- cyjnego w P. (dalej: WSA) ze skargą na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta w sprawie zakończonej powołaną wyżej decyzją. Wyrokiem z 2 8 lutego 201 9 r. (sygn. akt […] ) WSA stwierdził, że Wójt dopuścił się przewlekłego prowadzen ia pos tę powania oraz że prowadz enie postępowania nie miało miejsca z rażącym naruszeniem prawa. W pozostałym zakresie WSA oddalił skargę, jak też orzekł o kosztach postępowania. Od powyższego rozstrzygnięcia Wójt wniósł skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Admini st racyjnego (dalej: NSA), który postanowieniem z 1 8 list opada 2020 r. (sygn. akt […] ) ją odrzucił i uchylił zaskarżony wyrok oraz orzekł o kosztach postępowania. W uzasad- nieniu odwołał się do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z 22 czerwca 2020 r. (s ygn . a kt II OSP 5/19 ), w której orzeczo no, że wniesienie skargi na bezczynność po zakończeniu przez organ prowadzonego postępowania oraz wydaniu decyzji ostatecznej stanowi przeszkodę w merytorycznym rozpoznaniu skargi przez sąd administracyjny. W odniesieniu do p onagle- ni a (o którym mowa w art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a.) wskazał zaś na postanowienie składu siedmiu sędziów NSA z 2 września 2 020 r. (sygn. akt II OSK 3732/18 ). Przyjęto w nim, że wniesienie tego środka prawnego, jako warunku formalnego do zainicjowania pos tępowania sąd owego w przedmiocie przewlekłeg o prowadzenia postępowania , dopuszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Dokonanie tej czynności po zakończeniu postępowania byłoby nie tylko niecelowe, lecz również sprzeczne z istotą tej regulacji, ponieważ ni e mogłoby dop rowadz ić do zobo wią- zania organu do załatwienia sprawy, a tym samym uzdrowienia zaistniałego stanu braku dzia- łania administracji publicznej. Postanowienie NSA z 1 8 listopada 2020 r., doręczone pełnomocnikowi skarżącego 30 grudnia 2020 r., wskaz ane zostało j ako os ta teczne w rozumieniu art. 79 ust. 1 Konstytucji. 2. Zarządzeniem Prezesa Trybunału Konstytucyjnego z 1 4 ma j a 2021 r. ( data doręcz e- nia 8 czerwca 2021 r.) skarżący został wezwany do usunięcia braków formalnych skargi przez do ręczenie – w raz z czterema k opi am i – odpisów lub poświadczonych za zgodność z orygina- łem orzeczeń (wyroków, postanowień, decyzji) potwierdzających wyczerpanie drogi prawnej, w tym wyroku WSA z 28 lutego 201 9 r. (sygn. akt […] ) . W odpowiedzi na powyższe we- zwanie skarżą cy – p ismem z 15 cz er wca 2021 r. (data nadania) – przedłożył wskazane doku- ment y. Sędzia Trybunału Konstytucyjnego zarządzeniem z 4 sierpnia 2021 r. ( data doręczenia 25 sierpnia 2021 r.), na podstawie art. 61 ust. 3 u.o.t.p.TK, wezwał skarżącego do: 1) wskaza- nia, które konstytu cyjne wolności lub prawa skarżącego, wyrażone w art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji, zostały naruszone przez zakwestionowany w ska rdze konstytucyj- nej art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o post ępo- waniu p rzed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. poz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 i 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks post ępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.); 2) dokładnego wyjaśnienia , w jaki sposób zaska rżone przepisy, w zakresie określonym w skardze konstytucyjnej, naruszają wolności lub prawa, o któ rych mowa w punkcie 1 zarządzenia; 3) uzasadni enia zarzutu niekonstytucyjności za- kwestionowanych w skardze przepisów, z powołaniem argumentów lub dowodów na jego poparcie. Pismem z 1 września 2021 r. skarżący ustosunkował się do powyższego wezwania. 3. Skarżący twierdzi, że zakwestionowan e w skardze konstytucyjnej przepisy „ rozu- mian e w zaskarżonym orzeczeniu w ten sposób, że warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewl ekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepi- sów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku pos tępowania, którego prowadzenie w sposób OTK ZU B/2022 Ts 84/21 poz. 33 3 prze wlekły kwestionuje się w skardze naruszają (…) przysługujące mu prawo do sądu (wyni- kające z art. 2, art. 31 ust. 3, art. 45 ust. 1 Konstytucji RP), poprzez ograniczenie możliwości uzyskania prejudykatu niezbędnego do wniesienia do s ą du powszechnego pozwu z roszcze- niem o zapłatę odszkodowania przeciwko jednostce samorządu terytorialnego w oparciu o art. 417 1 § 3 [ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 2020 r. poz. 1740, z e zm.)] , gdyż zgodnie z treścią postanowienia Naczelnego Sądu Adm i nistracyj- nego z 2 września 2020 r . (…) sygn. akt: II OSK 3732/1 , warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie prze- pisów k.p.a. jest wniesienie ponaglenia w toku postępowania, którego prowadzenie w sp osób przewlekły kwestionuje się w skardze a nie po jego zakończeniu, które to stanowisko zostało podzielone przez Naczelny Sąd Administracyjny w zaskarżonym orzeczeniu” (s. 1 - 2 pisma p rocesowego z 1 września 2021 r.) . Trybunał Konstytucyjny zważył, co n as tępuje : 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu ni ejawnym. Służy ono wyeliminowaniu – już w początkowej fazie postępowania – spraw, które nie mogą być przedmiotem merytorycznego rozstrzygania. Trybunał wydaje postanowienie o o dmowie nadania skardze dalszego biegu, gdy nie spełnia ona określonych przez pra w o wymagań lub gdy braki formalne nie zostały usunięte w ustawowym terminie. W myśl art. 79 ust. 1 Konstytucji przedmiotem skargi konstytucyjnej może być ustawa lub inny akt no rmatywny, na podstawie którego sąd lub organ administracji publicznej orzekł osta tecznie o wolnościach lub prawach skarżącego albo o jego obowiązkach określonych w Konstytucji. W związku z tym art. 53 ust. 1 u.o.t.p.TK zobowiązuje skarżącego do określe- nia przedmiotu skargi, tj. do wskazania przepisu ustawy lub innego aktu normatywnego, na podstawie którego wydano w jego sprawie orzeczenie, o którym mowa w art. 79 ust. 1 Kon- stytucji i w stosunku do którego domaga się stwierdzenia niezgodności z ustawą zasadniczą. Naruszenie prawa do sądu skarżący łączy z postanowieniem Naczelnego Sądu A dmi- nistracyjnego (dalej: NSA) z 18 listopada 2020 r. (sygn. akt […] ). Orzeczeniem tym NSA m.in. odrzucił jego skargę na przewlekłe prowadzenie postępowania przez Wójta, stwierdziw- szy, że zgodnie z ukształtowanym jednolitym stanowiskiem orzeczniczym niedopu szczalne jest inicjowanie postępowania sądowego w sytuacji, w której postępowanie administracyjne zostało zakończone wydaniem ostatecznej decyzji kilka lat wcześniej. W uzasadnieniu tego stanowiska podkreślił m.in., że wniesienie ponaglenia, jako warunku f ormalnego do zainicjo- wania postępowania sądowego w przedmiocie przewlekłego prowadzenia postępowania , do- puszczalne jest jedynie w sprawie zawisłej. Podstawą tego orzeczenia nie był więc art. 37 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowan i a administracyjnego (Dz. U. z 2020 r. poz. 256, ze zm.; dalej: k.p.a.), który stanowi o tym, że prawo wniesie nia ponaglenia przysługuje stronie, jeżeli spra- wy w ogóle nie załatwiono w terminach w nim określonych (ponaglenie na bezczynność). Orzeczenie to n ie zostało wydane także na podstawie art. 37 § 3 k.p.a. Przepis ten wskazuje organ właściwy do wniesienia prz ez stronę ponaglenia. W sprawie, w związku z którą skarżący wystąpił do Trybunału, ponaglenie zostało złożone po zakończeniu postępowania administ r acyjnego (ostateczną decyzją z 4 październi- ka 2013 r. ), którego terminowość – za pośrednictwem organu pierwszej instancji – kwestio- nował skarżący. NSA nie orzekał więc o tym, że w przypadku niezałatwienia sprawy w ter- minach określonych w art. 37 § 1 pkt 1 k.p.a. stronie przysługuje prawo wniesienia ponagle- nia a ni o tym , do jakiego organu należy je wnieść (art. 37 § 3 k.p.a.). Powyższe przepisy nie OTK ZU B/2022 Ts 84/21 poz. 33 4 determinowały zatem rozstrzygnięcia o odrzuceniu skargi na przewlekłe prowadzenie postę- powania administracyjne g o. Skoro zarówno art. 37 § 1 pkt 1 , jak i art. 37 § 3 k. p.a. nie były podstawą orzeczenia, które skarżący wskazał jako ostateczne, to w tym zakresie analizowana skarga konstytucyjna nie spełnia podstawowego warunku określonego w art. 79 ust. 1 Kon- stytucji , a dookreślonego w art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK. Pow yższa okoliczność jest – zgodnie z art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK – podstawą od- mowy nadania rozpatrywanej skardze dalszego biegu w zakresie badania zgodności art. 37 § 1 pkt 1 i art. 37 § 3 k.p.a. z art. 2, art. 31 ust. 3 i art. 45 ust. 1 Konstytucji. 2. W zakresie, w jakim skarżący kwestionuje konstytucyjność art. 53 § 2b w związku z art. 52 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami admini- stracyjnymi (Dz. U. z 2019 r. p oz. 2325, ze zm.) w związku z art. 37 § 1 pkt 2 k.p.a. rozumia- nych w ten sposób, że „warunkiem dopuszczalności skargi do sądu administracyjnego na przewlekłość postępowania prowadzonego na podstawie przepisów k.p.a., jest wniesienie ponaglenia w toku p ostę powania, którego prowadzenie w sposób przewlekły kwesti onuje się w skardze”, Trybunał stwierdza, że skarga spełnia przesłanki nadania jej dalszego biegu (art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK). POUCZENIE Na podstawie art. 61 ust. 5 u.o.t.p.TK skarżące mu przys ługuje prawo wniesienia zażalenia na punkt 1 powyższe go postanowieni a w terminie 7 dni od daty jego doręczenia.