Ts 90/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria B Warszawa, dnia 17 lutego 2021 r. Pozycja 33 POSTANOWIENIE z dnia 1 grudnia 20 20 r. Sygn. akt Ts 90/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Justyn Piskorski , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym s karg i konstytucyjn ej Państwowego Gospodarstwa Leśnego [ … ] o zbadanie zgodności : art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821, ze zm.) w związku z art. 2 ust. 2 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 4 i 7 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o p odatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.), w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2018 r., rozumianych w ten sposób, że „grunty stanowiące lasy, pozostające w zarządzie jednostek organizacyjnych Lasów Pań- stwowych, nad którymi przebiegają linie elektroenergetyczne przedsiębiorstwa energetycznego oraz na których posadowione są elementy infrastruktury przesy- łowej przedsiębiorstwa energetycznego, są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność leśna, a tym samym podlegają opodatkowa- niu podatkiem od nieruchomości, a nie podatkiem leśnym – przy czym takiej kwalifikacji nie zmienia możliwość prowadzenia na tych gruntach działalności leśnej”, z: a) art. 64 ust. 1 i 2 i art. 32 w związku z art. 2 związku z art. 84 Konstytucji Rze- czypospolitej Polskiej, b) art. 84 i art. 217 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 Konstytucji, c) art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 i art. 217 w związku z art. 32 Konstytucji , p o s t a n a w i a: nadać dalsz y bieg skardze konstyt ucyjnej . UZ A SADNIENI E 1. W skardze konstytucyjnej, wniesionej do Trybunału Konstytucyjnego 10 czerwca 2019 r. (data nadania), Państwowe Gospodarstwo Leśne [ … ] (dalej: skarżące Nadleśnictwo), reprezentowane przez radcę prawnego ustanowionego pełnomocnikiem z wyboru, wystąpiło z żądaniem przytoczonym na tle następującego stanu faktycznego. OTK ZU B/202 1 Ts 90/19 poz. 33 2 1.1. Decyzją z 21 kwietnia 2017 r. (znak: [ … ] ) Wójt Gminy G . określił wobec skarżą- cego Nadleśnictwa wysokość zobowiązania podatkowego od nieruchomości na rok 2015 w kwocie 129 777 zł. 1.2. Powyższe rozstrzygnięcie zostało podtrzymane przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w G . (dalej też: organ odwoławczy) decyzją z 26 września 2017 r. (sygn. akt [ … ] ). W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy wskazał, że Państwowe Gospodarstwo Le- śne Lasy Państwowe jest zarządcą nieruchomości będących własnością Skarbu Państwa poło- żonych na terenie G . Na części nieruchomości stanowiących użytki rolne i l eśne posadowiono słupy przesyłowe wraz z siecią energetyczną stanowiące własność Energa Operator S.A. i Polskich Sieci Energetycznych S.A., operatorów prowadzących działalność gospodarczą w zakresie m.in. dystrybucji energii elektrycznej. Na gruntach ustan owiono w części służeb- ności przesyłu. Służebności te zajmują obszar o powierzchni 13,3678 ha. Wielkość obszaru, a także treść służebności, ujawniona została w księgach wieczystych obciążonych nierucho- mości. Służebność ta każdorazowo polega na m.in.: ograni czeniu korzystania przez właścicie- la z części nieruchomości poprzez obowiązek znoszenia istnienia obiektów posadowionych na nieruchomościach obciążonych; umożliwieniu korzystania z nieruchomości przez uprawnio- nego w zakresie niezbędnym do konserwacji, remo ntów i modernizacji, usuwania awarii oraz przebudowy urządzeń elektroenergetycznych; umożliwieniu wycinki drzew lub krzewów w zakresie niezbędnym dla utrzymania i konserwacji urządzeń i instalacji elektroenergetycz- nych. Organ odwoławczy – opierając się na orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyj- nego – uznał, że grunty leśne znajdujące się w pasie pod liniami energetycznymi zostały zaję- te na prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne, mające prawo do korzystania z nich. W ty m stanie rzeczy przeznaczenie tych nieruchomości i ich „zajęcie” w rozumieniu art. 2 ust. 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2016 r. poz. 716, ze zm.; dalej: u.p.o.l.), wyznaczają przepisy prawa energetycznego or az ustanowiona służebność. Z tego powodu gruntów tych nie można uznać za grunty zajęte na prowadzenie działalności leśnej. 1.3. Skarga na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w G . została odda- lona przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w G . w wyroku z 10 stycznia 2018 r. (sygn. akt [ … ] ). Sąd ten zauważył, że zgodnie z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o po datku leśnym (Dz. U. z 2016 r. poz. 374, ze zm.; dalej u.p.l.), opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają okr eślone w ustawie lasy, z wyjątkiem lasów zajętych na wykonywanie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna. Stosownie zaś do art. 2 ust. 2 u.p.o.l., opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają użytki rolne, grunty zadrzewione i zakrz ewione na użytkach rolnych lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalno- ści gospodarczej. Za działalność leśną w rozumieniu u.p.l. uważa się działalność właścicieli, posiadaczy lub zarządców lasów w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozy- skiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nieprzero bionym (art. 1 ust. 3 u.p.l.). Tożsamej treści definicję „działalności leśnej” zawiera również art. 1a ust. 1 pkt 7 u.p.o.l. Las zaś został zdefiniowany w art. 1 ust. 2 u.p.l. jako grunt sklasyfikowany w ewidencji gruntów i budynków jako lasy (oznaczone sy mbolem „Ls”). Ponadto w art. 1a ust. 3 pkt 2 u.p.o.l. wskazano, że pod pojęciem lasu należy rozumieć grunty tak sklasyfikowa- ne w ewidencji gruntów i budynków. OTK ZU B/202 1 Ts 90/19 poz. 33 3 W ocenie Sądu podstawowym, choć nie jedynym kryterium decydującym o zaliczeniu gruntu do przedmio tu opodatkowania podatkiem od nieruchomości, rolnym czy też leśnym jest jego klasyfikacja w ewidencji gruntów i budynków. Sklasyfikowanie gruntu w tym reje- strze ma bowiem podstawowe znaczenie w kontekście prawidłowego wymiaru podatku, co wynika z art. 21 u st. 1 ustawy z dnia 17 maja 1989 r. – Prawo geodezyjne i kartograficzne (Dz. U. z 2010 r. Nr 193, poz. 1287). Zgodnie z tym przepisem podstawę m.in. wymiaru po- datków i świadczeń, oznaczania nieruchomości w księgach wieczystych, statystyki publicz- nej, gospo darki nieruchomościami oraz ewidencji gospodarstw rolnych stanowią dane zawar- te w ewidencji gruntów i budynków. Kolejnym kryterium jest okoliczność, czy grunt został zajęty na prowadzenie działalności gospodarczej. Grunty sklasyfikowane w ewidencji grun- tów i budynków jako lasy – co do zasady – powinny zostać opodatkowane podatkiem leśnym. Jeśli jednak grunty te zostały zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej to wówczas podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. Sąd – odwołując się do orzecz nictwa Naczelnego Sądu Administracyjnego – uznał, że sporne grunty zarządzane przez Nadleśnictwo Wejherowo, oznaczone w ewidencji gruntów i budynków jako „grunty leśne” oraz usytuowane pod napowietrznymi liniami energetyczny- mi, są gruntami zajętymi na prow adzenie zarobkowej działalności usługowej, wykonywanej w sposób zorganizowany i ciągły, budowie i utrzymaniu słupów oraz linii elektroenergetycz- nych oraz przesyłaniu energii elektrycznej, tj. działalności gospodarczej prowadzonej przez przedsiębiorstwa ene rgetyczne. Wymienione czynności i obowiązki operatorów linii przesy- łowych związane są z regulacjami zawartymi w ustawie z dnia 10 kwietnia 1997 r. – Prawo energetyczne (Dz. U. z 2006 r. Nr 89, poz. 625 ze zm.; dalej: p.e.). Wskazano w nich, że przedsiębior stwo energetyczne zajmujące się przesyłaniem energii ma obowiązek utrzymy- wania zdolności urządzeń, instalacji i sieci do realizacji zaopatrzenia w energię w sposób cią- gły i niezawodny, przy zachowaniu obowiązujących wymagań jakościowych (art. 4 ust. 1 p.e. ). Obowiązki te mają charakter publicznoprawny, a ich prawidłowe wypełnianie umożli- wia sprawne funkcjonowanie całej gospodarki. Karze pieniężnej podlega natomiast ten, kto nie utrzymuje urządzeń, obiektów, instalacji i sieci w należytym stanie technicznym (art. 56 ust. 1 pkt 10 p.e.) W tym kontekście Sąd uznał, że sporne grunty pod liniami napowietrznymi zajęte są na prowadzenie działalności gospodarczej przez przedsiębiorstwo energetyczne, które prowa- dzi działalność w zakresie przesyłu energii elektrycznej . Celem wykonywania wskazanej działalności podmiot ten wykorzystuje w sposób trwały, dla potrzeb tej działalności, pasy techniczne pod napowietrznymi liniami energetycznymi. Zostały one wytyczone w związku z przebiegającą przez las linią energetyczną i są niezbędne do prowadzenia przesyłu energii. Przedsiębiorstwo energetyczne jest ponadto zobowiązane do utrzymywania wskazanych grun- tów w sposób umożliwiający bezpieczne i bezawaryjne funkcjonowanie linii napowietrznej pod rygorem nałożenia kary pieniężnej pr zy uwzględnieniu szeregu przepisów prawa regulu- jących m.in. kwestie bezpieczeństwa, funkcjonowania i posadowienia linii energetycznych. Grunty te podlegały – tym samym – opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości. 1.4. Skarga kasacyjna od powyższego orzecze nia została oddalona wyrokiem Naczel- nego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. (sygn. akt [ … ] ). 2. Zdaniem skarżącego nadleśnictwa interpretacja art. 1 ust. 1, 2 i 3 u.p.l. w związku z art. 2 ust. 2 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 4 i 7 oraz ust. 3 pkt 2 u.p.o.l., zgodnie z którą „grunty stanowiące lasy, pozostające w zarządzie jednostek organizacyjnych Lasów Pań- stwowych, nad którymi przebiegają linie elektroenergetyczne przedsiębiorstwa energetyczne- go oraz na których posadowion e są elementy infrastruktury przesyłowej przedsiębiorstwa energetycznego, są zajęte na prowadzenie działalności gospodarczej innej niż działalność le- OTK ZU B/202 1 Ts 90/19 poz. 33 4 śna, a tym samym podlegają opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości, a nie podatkiem leśnym – przy czym tak iej kwalifikacji nie zmienia możliwość prowadzenia na tych gruntach działalności leśnej”, jest sprzeczna z: – art. 64 ust. 1 i 2 i art. 32 w związku z art. 2 związku z art. 84 Konstytucji „z uwagi na to, że skutkują nieproporcjonalnym obciążeniem podatkowy m jednostek organizacyjnych Państwowego Gospodarstwa Leśnego Lasy Państwowe poprzez nałożenie na nie obowiązku zapłaty podatku od nieruchomości obliczonego według stawki właściwej dla gruntów wyko- rzystywanych przez przedsiębiorców w prowadzonej przez nich działalności gospodarczej, mimo że jednostki te nie korzystają z tych gruntów w taki sposób – co prowadzi do nieu- prawnionej ingerencji w prawo własności tych jednostek poprzez nałożenie na nie obowiązku zapłaty podatku od nieruchomości od gruntów, których nie wykorzystują one w celach dzia- łalności gospodarczej, według tych samych zasad i stawki jak w przypadku przedsiębiorców, zajmujących grunty na prowadzenie działalności gospodarczej”; – art. 84 i art. 217 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2 Konstytucji „z uwagi na to, że zaskarżone przepisy nie precyzują kryteriów przesądzających o zajęciu gruntu leśnego na prowadzenie działalności gospodarczej, a tym samym nie spełniają wymo- gów szczególnej określoności prawa podatkowego, co skutkuje możliwo ścią ich zbyt szero- kiej interpretacji, a w konsekwencji zbyt szerokim zakresem zastosowania”; – art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 i art. 217 w związku z art. 32 Konstytucji „z uwagi na to, że wskutek zbyt szerokiej interpretacji zaskarżonych przepisów, sk utkującej zbyt szero- kim zakresem zastosowania, wynikającego z ich niedostatecznej precyzji, zrównują one sytu- ację posiadacza gruntu czerpiącego korzyści z prowadzenia na nim działalności gospodarczej, z sytuacją posiadacza gruntu, który sam takiej działaln ości nie prowadzi, a jedynie znosi (nie- jednokrotnie przymusowo) ograniczone korzystanie z gruntu przez inny podmiot – a przez to naruszają zasadę równej ochrony praw majątkowych”. 3. Zarządzeniem sędziego Trybunału Konstytucyjnego z 5 grudnia 2019 r. (dor ęczo- nym 11 grudnia 2019 r.) pełnomocnik skarżącego nadleśnictwa został wezwany do usunięcia braku formalnego skargi przez udokumentowanie daty doręczenia skarżącemu wyroku Na- czelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. (sygn. akt [ … ] ). 4 . Powyższe zarządzenie zostało wykonane przez pełnomocnika skarżącego w piśmie procesowym, wniesionym do Trybunału 16 grudnia 2019 r. (data nadania). Trybunał Konstytucyjny zważył, co następuje: 1. Zgodnie z art. 61 ust. 1 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie po- stępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: u.o.t.p.TK) skarga konstytucyjna podlega wstępnemu rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym, podczas którego Trybunał bada, czy odpowiada ona określonym przez prawo wymogom. 2. Przedmiotem zaskarżenia w niniejszej sprawie uczyniono art. 1 ust. 1, 2 i 3 ustawy z dnia 30 października 2002 r. o podatku leśnym (Dz. U. z 2017 r. poz. 1821, ze zm.; dalej: u.p.l.) w związku z art. 2 ust. 2 w związku z art. 1a u st. 1 pkt 4 i 7 oraz ust. 3 pkt 2 ustawy z dnia 12 stycznia 1991 r. o podatkach i opłatach lokalnych (Dz. U. z 2018 r. poz. 1445, ze zm.; dalej: u.p.o.l.), w stanie prawnym obowiązującym do 31 grudnia 2018 r. 2.1. Zaskarżone przepisy mają następujące brzm ienie: – art. 1 ust. 1, 2 i 3 u.p.l.: OTK ZU B/202 1 Ts 90/19 poz. 33 5 „1. Opodatkowaniu podatkiem leśnym podlegają określone w ustawie lasy, z wyjąt- kiem lasów zajętych na wykonywanie innej działalności gospodarczej niż działalność leśna. 2. Lasem w rozumieniu ustawy są grunty leśne sklas yfikowane w ewidencji gruntów i budynków jako lasy. 3. Za działalność leśną, w rozumieniu ustawy, uważa się działalność właścicieli, po- siadaczy lub zarządców lasów w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymywania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozy- skiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów w stanie nieprzerobionym”; – art. 2 ust. 2 u.p.o.l.: „ Opodat kowaniu podatkiem od nieruchomości nie podlegają użytki rolne lub lasy, z wyjątkiem zajętych na prowadzenie działalności gospodarczej ”; – art. 1a ust. 1 pkt 4 i 7 oraz ust. 3 pkt 2 u.o.p.l.: „1. Użyte w ustawie określenia oznaczają: (…) 4) działalność gos podarcza – działalność, o której mowa w ustawie z dnia 6 marca 2018 r. – Prawo przedsiębiorców (Dz.U. poz. 646); (…) 7) działalność leśna – działalność właścicieli, posiadaczy lub zarządców lasów w za- kresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utr zymywania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprze- daż tych produktów w stanie nieprzerobionym. (… ) 3. Przez użyte w ustawie określenia: (…) 2) lasy, (…) – rozumie się grunty sklasyfikowane w ten sposób w ewidencji gruntów i budynków ”. 2.2. Jako wzorce kontroli skarżące Nadleśnictwo powołało trzy grupy przepisów Kon- stytucji: art. 64 ust. 1 i 2 i art. 32 w związku z art. 2 związku z art. 84; art. 84 i art. 217 w związku z art. 64 ust. 1 i 3 w związku z art. 2; art. 64 ust. 2 w związku z art. 84 i art. 217 w związku z art. 32. 3. Trybunał stwierdza, że analizowana skarga konstytucyjna spełnia przesłanki warun- kujące przekazanie jej do rozpoznania merytorycznego, gdyż: 1) została sporządzona w imieniu skarżącego nadleśnictwa przez radcę prawnego (art. 44 ust. 1 u.o.t.p.TK); 2) skarżące Nadleśnictwo wyczerpało przysługującą mu drogę prawną (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), ponieważ wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 19 lutego 2019 r. (sygn. akt [ … ] ) jest prawomocny i nie przysługują od niego żadne zwykłe środki zaskarżenia; 3) dochowany został przepisany – trzymiesięczny – termin do wniesienia skargi (art. 77 ust. 1 u.o.t.p.TK), ponieważ odpis wyroku Naczelnego Sąd Administracyjnego został doręczony pełnomocnikowi skarżącego Nadleśnictwa 12 marca 2019 r., zaś skarga została wniesiona do Trybunału Konstytucyjnego 10 czerwca 2019 r. ; 4) prawidłow o został określony przedmiot kontroli (art. 53 ust. 1 pkt 1 u.o.t.p.TK); 5) wskazano, które konstytucyjne prawa i wolności oraz w jaki sposób – zdaniem skarżącego Nadleśnictwa – zostały naruszone (art. 53 ust. 1 pkt 2 u.o.t.p.TK); OTK ZU B/202 1 Ts 90/19 poz. 33 6 6) przedstawiono stosown e uzasadnienie sformułowanych w skardze zarzutów (art. 53 ust. 1 pkt 3 u.o.t.p.TK). 4. W ocenie Trybunału skarga konstytucyjna nie jest obarczona nieusuwalnymi bra- kami formalnymi, o których mowa w art. 61 ust. 4 pkt 1 u.o.t.p.TK, zaś sformułowane w niej zarzuty nie są oczywiście bezzasadne w rozumieniu art. 61 ust. 4 pkt 3 u.o.t.p.TK. Przedstawiony przez skarżące Nadleśnictwo problem konstytucyjny dotyczy dopusz- czalności takiej interpretacji przepisów u.p.l. oraz u.p.o.l., która umożliwia opodatkowanie gr untu leśnego podatkiem od nieruchomości wyłącznie przez sam fakt, że przez grunt ten przebiega elektroenergetyczna linia przesyłowa. W kontekście: a) wyroku TK z 13 września 2011 r., sygn. P 33/09 (OTK ZU nr 7/A/2011, poz. 71), w którym orzeczono, iż art. 2 ust. 1 pkt 3 w związku z art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l., rozumiany w taki sposób, że nie odnosi się do podziemnych wyrobisk górniczych oraz może odnosić się do obiektów i urządzeń zlokalizowanych w tych wyrobiskach, jest zgodny z zasadą ustawo- wej określo ności regulacji podatkowych i zasadą poprawnej legislacji wywodzonymi z art. 217 w związku z art. 84 i art. 2 Konstytucji, b) wyroku TK z 12 grudnia 2017 r., sygn. SK 13/15 (OTK ZU A/2017, poz. 85), w którym orzeczono, iż a rt. 1a ust. 1 pkt 3 w związku z art. 5 ust. 1 pkt 1 lit. a u.p.o.l. rozu- miany w ten sposób, że wystarczającą przesłanką zakwalifikowania gruntu podlegającego opodatkowaniu podatkiem od nieruchomości do kategorii gruntów związanych z prowadze- niem działalności gospodarczej jest prowadzenie działalności gospodarczej przez osobę fi- zyczną będącą jego współposiadaczem, jest niezgodny z art. 2 w związku z art. 64 ust. 1 i 2 oraz art. 84 w związku z art. 32 ust. 1 Konstytucji, c) wyroku TK z 13 grudnia 2017 r., sygn. SK 48/15 (OTK ZU A/2018, poz . 2), w któ- rym orzeczono, iż art. 1a ust. 1 pkt 2 u.p.o.l. w zakresie, w jakim umożliwia uznanie za bu- dowlę obiektu budowlanego, który spełnia kryteria bycia budynkiem, przewidziane w art. 1a ust. 1 pkt 1 powołanej ustawy, jest niezgodny z zasadą szczególn ej określoności regulacji daninowych, wywodzoną z art. 84 w związku z art. 217, w związku z art. 64 ust. 3 Konstytu- cji – Trybunał w obecnym składzie stwierdza, że dyskwalifikacja formalna skargi w niniejszej sprawie na etapie wstępnej kontroli w istocie wy kraczałaby poza ramy art. 61 ust. 1 i 4 u.o.t.p.TK. W związku z powyższym – na podstawie art. 61 ust. 2 u.o.t.p.TK – należało postano- wić jak w sentencji.