U 2/19

O R Z E C Z N I C T W O TRYBUNAŁU KONSTYTUCYJNEGO ZBIÓR URZĘDOWY Seria A Warszawa, dnia 21 sierpnia 2020 r. Pozycja 37 POSTANOWIENIE z dnia 15 lipca 2020 r. Sygn. akt U 2/19 Trybunał Konstytucyjny w składzie: Wojciech Sych − przewodniczący Krystyna Pawłowicz Michał Warciński – sprawozdawca, po rozpoznaniu, na p osiedzeniu niejawnym w dniu 15 lipca 2020 r., wniosku Rady Miasta Gliwice o zbadanie zgodności: § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wy- nagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936) w zakresie kwot wynagrodzenia zasadniczego zawartych w tabeli I , lit. B , l p. 2, tiret dr ugie, ko- lumna 3 zatytułowana: „W ynagrodzenie zasadnicze (kwot a w złotych)”, za- mieszczonej w z ałączniku nr 1 do rozporządzenia z: − art. 7 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolit ej Polskiej w związku z art. 37 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ) , − art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Stras- burgu z dnia 15 paździer nika 1 985 r. (Dz. U. z 1994 r. N r 124, poz. 607) a także z preambułą i art. 2 Konstytucji w związku z art. 3 pkt 5 o raz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polsk iej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90 , poz. 759 ) , − art. 165 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 7 ust. 2 oraz w związku z art. 6 ust. 1 Europej skiej Karty Samorządu Lokalnego, p o s t a n a w i a: umorzyć postępowanie. Orzeczenie zapadło jednogłośnie. UZASADNIENIE I 1. W piśmie z 5 grudnia 2018 r. Rada Miasta Gliwice (dalej: w nioskodawca) wnio sł a o zbadanie zgodności § 3 pkt 1 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. OTK ZU A/2020 U 2/19 poz. 37 2 w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936; dalej: rozporzą- dzenie płacowe) w zakresie kwot wynagrodzenia zasadniczego zawartych w tabeli I , lit. B , l p. 2, tiret dr ugie, kolumna 3 zatytułowana: „W ynagrodzenie zasadnicze (kwot a w złotych)”, zamieszczonej w z ałączniku nr 1 do rozporządzenia z: 1) art. 7 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikac h samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282 ; da- lej: u.p.s. ), 2) art. 4 ust. 6 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu z dnia 15 paździer nika 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. N r 124, poz. 607 ; dalej: EKSL ) a także z pre- ambułą i art. 2 Kon stytucji w związku z art. 3 pkt 5 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rze- czypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90 , poz. 759 ; dalej: ustawa o Komisji Wspólnej ), 3) art. 165 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 7 ust. 2 oraz w związku z art. 6 ust. 1 EKSL . 1.1 . Rozporządzenie płacowe zo stało wydane na podstawie art. 37 ust. 1 u.p.s. Przed- miotem zaskarżenia w nioskodawca uczynił § 3 pkt 1 rozporządzenia płacowego . Zgodnie z tym przepisem Rada Ministrów ustala: „wykaz stanowisk, kwoty wynagrodzenia zasadni- czego oraz kwoty maksymalnego poziomu dodatku funkcyjnego na poszczególnych stanowi- skach dla pr acowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru, które są okre- ślone w załączniku nr 1 do rozporządzenia”. Wniosek ma charakter zakresowy. Dotyczy je- dynie kwot wynagrod zenia zasadniczego zawartych w z ałączniku nr 1 do rozporządzenia w tabeli I , li t. B , l p. 2, tiret dr ugie, kolumna 3 zatytułowana: „W ynagrodzenie zasadnicze (kwota w złotych)”. Kwoty te zostały ustalone zakresowo , dla wynagrodzenia zasadniczego prezy- denta miasta (na prawach powiatu) do 300 tysięcy mieszkańców , i wynoszą 3800 - 5000 zł. 1.2 . Wnioskodawca zarzuca zaskarżonej regulacji brak delegacji ustawowej. W ocenie w nioskodawcy , stanowi to naruszenie zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji, a także naruszenie art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.p.s. Zdaniem w nioskodawcy , Rada Ministrów , ustanawiając kwestionowane przepisy przekroczy- ła zakres ustawowego upoważnienia. N ie obejmowało ono bowiem ustalania maksymalnej i minimalnej wysokości wynagrodzenia zasadniczego pracowników samorządowych zatrud- nionych na podstawie wyboru. W ocenie w nioskodawcy, art. 7 Konstytucji, wskazany jako wzorzec w pkt 1 petitum wniosku, znajduje zastosowanie do prawotwórstwa, w tym do stanowienia aktów wykonaw- czych. Jego naruszenie może polegać m.in. na naruszeniu proce dury stanowienia rozporzą- dzeń przez niedopełnienie wymogu zasięgnięcia stosownych opinii. 1.3 . Wzorce wskazan e przez w nioskodawcę w pkt 2 petitum wniosku odnoszą się do zarzutu naruszenia procedury przyjęcia rozporządzenia płacoweg o. Wnioskodawca pr zedsta- wił przebieg trybu legislacyjnego przy opracowywaniu i wejściu w życie zaskarżonego prze- pisu . Z przytoczonych fak tów wynika, zdaniem w nioskodawcy, że ostateczna wersja projektu rozporządzenia płacowego została przyjęta przez Radę Ministrów pomimo braku opinii Ko- misji Wspólnej Rządu i Sam orządu Terytorialnego. Zdaniem w nioskodawcy , stanowiło to naruszenie konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji, wynikającej z art. 2 Konstytucji. Zasada ta obejmuje nie tylko normy dotyczące prawotwórstwa wyrażone wprost w Konstytu- cji, ale także wynikające z ustawoda wstwa zwykłego. W szczególności takim aktem praw- nym, który powinien stanowić również punkt odniesienia w ocenie zgodności ze standardami konstytucyjnymi, jest ustawa o Komisji Wspólnej. Wynika z niej bowiem obowiązek konsul- OTK ZU A/2020 U 2/19 poz. 37 3 towania ze stroną samorządową wprowadzanych rozwiązań (art. 3 pkt 5 oraz art. 7 ust. 3). Tryb przyjęcia zaskarżonego przepisu stanowił, w ocenie w nioskodawcy, rażące naruszenie przepisów ustawy o Komisji Wspólnej. Ponadto dział anie Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego stanowi reali- zację, wyrażonej w preambule Konstytucji, zasady współdziałania władz, dialogu społeczne- go oraz zasady pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot. Z tego względu pomin ięcie w procesie prawotwórczym zasięgnięcia opinii Kom isji Wspólnej stano- wi, według w nioskodawcy, naruszenie tychże zasad. Analogiczny wniosek został sformułowany w odniesieniu do wzorca wyrażonego w art. 4 ust. 6 EKSL. Zdaniem w nioskodawcy , Komisja Wspóln a jest jedną z form współdzia- łania, o którym mowa w tym przepisie. Zgodnie z nim, rezygnacja z konieczności konsulto- wania przepisów bezpośrednio dotyczących społeczn ości lokalnych jest uprawniona jedynie , jeżeli nie jest to możliwe we właściwym czasie i w odpowiednim trybie. W ocenie w niosko- dawcy , taka sytuacja nie miała miejsca przy przyjmowaniu rozporządzenia płacowego. B rak rzeczywistych konsultacji z Komisją Wspólną stanowi również naruszenie art. 4 ust. 6 EKSL. 1.4 . Zarzut przedstawiony w odniesieniu do wzorców wskazanych w pkt 3 petitum wniosku dotyczy zagwarantowanej w wymienionych przepisach zasady samodzielności sa- morządu terytorialnego. Zdaniem w nioskodawcy , elementem samodzielności finansowej gmin jest możliwość kształtowania wynagrodzeń pracowników samorządowych mających udział w sprawowaniu władzy wykonawczej. W szczególności z art. 165 Konstytucji wynika, że jakakolwiek ingerencja w tę sferę powinna być d okonywana wyłącznie w drodze ustawo- wej i znajdować uzasadnienie w ochronie lub realizacji innych dóbr lub wartości konstytucyj- nych, którym można przypisać pierwszeństwo nad konstytucyjnym obowiązkiem ochrony samodzielności samorządu terytorialnego. Określe nie w rozporządzeniu płacowym wysoko ści wynagrodzeń pracowników nie pozostających pod zwierzchnictwem s łużbowym administracji rządowej wzbudza wątpliwości co do ich zgodności ze standardem konstytucyjnym. Wysokość wynagrodzenia pracowników samorządowych po chodzących z wyboru, ustanowiona w zaskarżo nym przepisie , jest w ocenie w nioskodawcy, rażąco nieadekwatna i nieproporcjonalnie niska w stosunku do odpowiedzialności związanej z pełnionymi funk- cjami oraz do ograniczeń ich aktywności zawodow ej. Na poparcie t ego argumentu w niosko- dawca powołał się na zasadę godziwego wy nagrodzenia wyrażoną w art. 13 k odeksu pracy. 2. W piśmie z 24 września 20 19 r. Rada Ministrów zajęł a stanowisko w sprawie, wno- sząc o umorzenie postępowania w całości na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 ustawy z dnia 30 listopada 2016 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. poz. 2072 , ze zm.; dalej otpTK ) ze względu na niedopuszczalność wydania wyroku. Rada Ministrów przedstawiła jednak także stanowisko merytoryczne . W ocenie Rady Mini- strów , § 3 pkt 1 rozporządzenia płacowego w zakresie kwot wynagrodzenia zasadniczego zawartych w załączniku nr 1 do rozporządzenia, w tabeli I w lit. B w lp. 2 tiret drugie , w ko- lumnie 3 zatytułowanej: „W ynagrodzenie zasadni cze (kwota w złotych)”: 1) jest zgodny z art. 7 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 u.p.s. , art. 2 Konstytucji oraz art. 4 ust. 6 EKSL , 2) nie jest niezgodny z art. 165 ust. 2 Konstytucji. 2.1 . Argumenty Rady Ministró w zostały przedstawione w odr ębnych punktach odpo- wiednio do trzech punktów sformułowanych przez w nioskodawcę w petitum wniosku. W każ - dym z punktów powtórzona została argumentacja za umorzeniem postępowania. W ocenie Rady Ministrów, w nioskodawca nie dochow ał wymogów formalnych wniosku. W piśmie inicjującym postępowanie brakuje uzasadnienia każdego z zarzutów . Wnioskodawca nie OTK ZU A/2020 U 2/19 poz. 37 4 przywołał żadnych dowodów na poparcie swoich twierdzeń, a uzasadnienie nie ma charakteru analitycznego i argumentacyjnego. Wnioskodawca formułuje natomiast swoje twierdzenia , opierając się na aksjomatycznie przyjętych tezach. 2.2 . Odnosząc się merytorycznie do zarzutu przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w rozporządzeniu płacowym , Rada Mi ni strów zwr óciła uwagę, że ustawodawca w art. 37 ust. 1 u.p.s. posłużył się różnymi pojęciami do określenia zakresu upoważ nienia . Z akres znaczeniowy tych pojęć jest więc różny, co nie znaczy jednak, że pojęcia te odnoszą się do zupełnie odrębn ych, wykluczających się kwestii . Przeciwnie, zdaniem Rady Ministrów, p ojęcie „warunki i sposób wynagradzania ” ma znaczenie szersze niż pojęcie „minimalny po- ziom wynagrodzenia zasadniczego ”. Językowa wykładnia przepisu upoważniającego prowa- dzi do wniosku, że w przypadku pracownikó w zatrudnionych na podstawie wyboru, Rada Ministrów może określić nie tylko minimalny, ale także maksymalny poziom wynagrodzenia. W ocenie Rady Ministrów , błędna jest taka interpretacja przepisu upoważniającego, zgodnie z którą ustawodawca zastrzegł sobie kwestię regulacji maksymalnego wyn agrodzenia pracowników z wyboru. Art. 37 ust. 3 u.p.s. , zgodnie z którym maksymalne wynagrodzenie osób zatrudnionych na podstawie wyboru nie może przekroczyć w okresie miesiąca siedmio- krotności kwoty bazowej określonej w ustawie budżetowej dla osób zajmujących k ierownicze stanowiska państwowe , należy interpretować jako wytyczną dla Rady Ministrów w określaniu sposobu i warunków wynagradzania wskazanej w tym przepisie kategorii pracowników. Wy- sokości wynagrodzenia przewidzi ane w rozporządzeniu płacowym nie przekraczają tego limi- tu. Konkludując, Rada Ministrów doszła do wniosku, że rozporządzenie płacowe nie wkracza w materię, którą ustawodawca uregulował samod zielnie, w sposób wyczerpujący. Zdaniem Rady Ministrów, skoro w nioskodawca nie ws kazał przekon ujących argumentów za przekroczeniem w rozporządzeniu płacowym we wskazanym zakresie upoważnienia ustawo- wego, to zasadny jest wniosek o umorzenie postępowania w zakresie zgodności przedmiotu ko ntroli z art. 7 or a z art. 92 ust. 1 Ko nstytucji . 2.3 . Zdaniem Rady Ministrów , zarzut naruszenia trybu procedowania nad rozporzą- dzeniem płacowym nie został przez w nioskodawcę poprawnie uzasadniony. Wskaz any jako wzorzec kontroli art. 3 pkt 5 ustawy o Komis ji Wspólnej jest przepisem kompetencyjnym, z którego nie wynika obowiązek konsultacyjny. Natomiast art. 7 ust. 3 tejże ustawy , ustana- wiający 30 - dniowy termin wyrażenia opinii przez Komisję Wspólną , nie znajdował zastoso- wania przy wydawaniu rozporządzenia p łacowego, gdyż termin ten odnosi się jedynie do sytuacji, w której obowiązek konsultacyjny wynika z odrębnego przepisu. W ocenie Rady Ministrów , taki przepis nie zost ał wskazany przez w nioskodawcę. Niemniej Rada Ministrów stoi na stanowisku, że w toku prac nad rozporządzeniem płacowym doszło do rzeczywistych konsultacji ze społecznościami lokalnymi. Skrócenie ter- minu przedstawienia opinii przez stronę samorządową Komisji Wspólnej było uzasadnione utratą mocy obowiązującej poprzedniego rozporządzenia płacowego. Nie doszło jednak do całkowitego uniemożliwienia wyrażenia stanowiska przez środowiska samorządowe. Przedstawione przez w nioskodawcę twierdzenia odnośnie do naruszenia wzorców kontroli rangi ponadustawo wej są, w ocenie Rady Ministrów, implikacją tez odnoszących się do naruszenia przepisów ustawy o Komisji Wspólnej. R ekonstrukcja konstytucyjnego obo- wiązku konsul tacji projektów aktów prawnych została dokonana w sposób uproszczony, nie- uwzględniający dotychc zasowego orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Wynika z niego, że naruszenie ustawowych przepisów proceduralnych nie stanowi automatycznie i za każdym razem naruszenia zasad wynikających z art. 2 Konstytucji. Tryb opiniowania projektów aktów prawnych prz ez Komisję Wspólną nie ma bezpośredniego umocowania w przepisach Konsty- OTK ZU A/2020 U 2/19 poz. 37 5 tucji. Z tego względu b ra k przedstawienia opinii Komisji czy ni euwzględnienie zgłaszanych uwag nie stanowi naruszenia procedury konsultacyjnej, które mogłoby skutkować niezgodno- ścią z K onstytucją zaskarżonego aktu. W zakresie zarzutu naruszenia art. 4 ust. 6 EKSL Rad a Ministrów zwróciła uwagę, że w nioskodawca nie d okonał wykładni tego przepisu, w szczególności użytego w nim sformu- łowania wyjątku od obowiązku przeprowadzenia konsultacji „o ile jest to możliwe, we wła- ściwym czasie i w odpowiednim trybie”. W tej sytuacji, ze względu na zbliżający się termin utraty mocy obowiązującej poprzedniego rozporządzenia płacowego, nie było możliwości przeprowadzenia konsultacji. Nie doszło zatem do naruszenia art. 4 ust. 6 EKSL. 2.4 . Rada Minis trów nie podzieliła stanowiska w nioskodawcy także co do trzeciego zarzutu, zgodnie z którym określenie wysokości wynagrodzenia w rozporządz eniu płacowym nie spełnia wymagania ustawowej formy ingerencji w konst ytucyjnie chronioną samodziel- ność jednostki samorządu terytorialnego. Wykładnia art. 165 ust. 2 Konstytucji, dokonana przez w nioskodawcę jest, w ocenie Rady Ministrów, uproszczona i błędna. Tymczasem Try- bunał Konstytucyjny jednoznacznie wypowiadał się prze ciwko możliwości stosowania zasady samodzielności jednostek samorządu terytorialnego do kształtowania dochodu pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru. Pon adto, w ocenie Rady Ministrów, w nioskodawca , powołując się na zasadę samo- dzielnoś ci finansowej gmin, wskazał błędnie art. 165 ust. 2 zamiast art. 167 Konstytucji . Wnioskodawca nie wykazał także, że określanie wysokości wynagrodzenia pracowników samorządowych zatrudnionych na podstawie wyboru stanowi zadanie publiczne jedn ostki samo rząd u terytorialnego. Tymczasem ustalanie zasad wynagrodzeń pracowników samorzą- dowych zatrudnionych na podstawie wyboru jest wprawdzie ustawowym uprawnieniem gmi- ny, ale realizowanym w granicach przewidzianych przez prawo powszechnie obowiązujące. Odnosząc się do wzorców kontroli wskazanych związkowo w punkcie trzecim petitum wniosku, Rada Ministrów zauważyła, że w uzasadnieniu została jedynie przywołana ich treść. Wnioskodawca nie przedstawił jednak ich wykładni ani argumentacji za stawianymi zarzuta- mi. 3. W piśmie z 12 grudnia 2019 r. Prokurator Generalny zają ł stanowisko w sprawie. W o cenie Prokuratora , postępowanie podlega umorzeniu na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK , wobec niedopuszczalności wydania orzeczenia. Prokurator Generalny zauważył, że chociaż w ramach wstępnej kontroli wniosku legi- tymacja wnioskodawcy do wszczęcia postępowania przed Trybunałem nie została zakwestio- nowana, to jednak Trybunał na każdym etapie postępowania powinien sprawdzać, czy nie zachodzi negatywna przesłanka procesowa skutkująca obligatoryjnym umorzeniem postępo- wania. 3.1. Zdaniem Prokuratora , porównanie treści uchwały Rady Miasta Gliwice z 8 listo- pada 2018 r. oraz wniosku inicju jącego niniejsze postępowanie prowadzi do konstatacji, że skonkretyzowanie przedmiotu kont roli, poprzez wskazanie § 3 pkt 1 rozporządzenia płacowe- go, a także skorygowanie wzorców kontroli, nastąpiło dopiero w samym wniosku. W treści uchwały Rady Miasta Gliwice znajduje się jedynie sformułowanie o zbadaniu „zgodności przepisów rozporządzenia” pł acowego, be z ich wyszczególnienia. Ponadto w uchwale wśród wzorców kontroli został wymieniony art. 24 Konstytucji, co nie zostało już powtórzone we wniosku z 5 grudnia 2018 r. W ocenie Prokuratora , brak jest minimalnej zbieżności, która zgodnie z orzeczni c- twem Trybunału, powinna cechować uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu tery- torialnego oraz wniosek inicjujący postępowanie przed Trybunałem. Uchwała Rady Miasta OTK ZU A/2020 U 2/19 poz. 37 6 Gliwice, w której nie skonkretyzowano przedmiotu kontroli poprzez określenie, do któ rych przepisów kwestionowanego rozporządzenia płacowego odnoszą się zarzuty niezgodności z powołanymi wzorcami kontroli, nie stanowi właściwej podstawy wniosku złożonego do Trybunału Konstytucyjnego. W związku z powyższym, wniosek samoistnie konkretyzujący przedmiot zaskarżenia należy uznać za pochodzący od podmiotu, który nie ma legitymacji do inicjowania postępowania w sprawie hierarchicznej zgodności norm, w rozumieniu art. 191 ust. 1 pkt 3 Konstytucji. Jest to samodzielna przesłanka niedopuszczalności m erytorycznego rozpoznania wniosku. 3.2. Prokurator Generalny zwrócił także uwagę, że zgodnie z § 3 uchwały Rady Mia- sta Gliwice z 8 listopada 2018 r. , jej wykonanie powierzono Przewodniczącemu Rady Miasta Gliwice i Prezydentowi Miasta Gliwice. Oznaczało to , że przysługujące organowi stanowią- cemu jednostki samorządu terytorialnego uprawnienie do sporządzenia, podpisania i złożenia wniosku w sprawie hierarchicznej kontroli zgodności norm przekazano wymienionym w uchwale podmiotom . Tymczasem wniosek inicjujący po stępowanie w niniejszej sprawie został podpisany i złożony przez radcę prawnego. Powołał się on na pełnomocnictwo, udzie- lone mu w § 2 uchwały Rady Miasta Gliwice z 8 listopada 2018 r. Zgodnie z treścią tego przepisu, radca prawny został umocowany do reprezentowania Rady Miasta Gliwice p rzed Trybunałem Konstytucyjnym. Zdaniem Prokuratora, radca prawny, który złożył wniosek ini- cjujący postępowanie w niniejszej sprawie, nie był umocowany do sporządzenia i złożenia wniosku. Wniosek ten należy zatem uznać za pochodzący od podmiotu nieuprawnionego. 4. Rz ecznik Praw Obywatelskich w piśmie z 9 września 2019 r. poinformował, że nie zgłasza udziału w postępowaniu. II Trybunał Konstytucyjny zważył , co następuje: 1. Wniosek inicjujący postępowani e w niniejszej sprawie został wniesiony do Trybu- nału 10 grudnia 2018 r. w imieniu Rady Miasta Gliwice (dalej: wnioskodawca) . Do wniosku została dołączona uchwała Rady Miasta Gliwice z 8 listopada 2018 r. (uchwała nr XLI/913/2018) „ w sprawie wystąpienia do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisów rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz.U. z 2018 r. poz. 936) z Konsty- tucją Rzeczypospolitej Polskiej, E uropejską Kartą Samorządu Lokalnego, przepisami ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (t.j. Dz.U. z 2018 r. poz. 1260) oraz ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego oraz o przedstawicielach Rzeczypospolitej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz.U. z 2005 r. nr 90 poz. 759 ze zm.) ” . Uchwała ta została podjęta przez organ stanowiący jednost- ki samorządu terytorialnego. Jako przedmiot kontroli wnioskodawca wskazał § 3 pkt 1 rozporządzenia Ra dy Mini- strów z dnia 15 maja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (Dz. U. poz. 936, ze zm.; dalej: rozporządzenie płacowe) w zakresie kwot wynagrodzenia zasadnicze- go zawartych w tabeli I , lit. B , l p. 2, tiret drugie, kolumna 3 zatytułow ana: „W ynagrodzenie zasadnicze (kwot a w złotych)”, zamieszczonej w z ałączniku nr 1 do rozporządzenia. Zgodnie z zaskarżoną regulacją, wynagrodzenie prezydenta miasta (miasta na prawach powiatu) do 300 tyś. mieszkańców, obowiązujące od 1 lipca 2018 r. , wyno si od 3800 do 5000 zł. Wnioskodawca sformułował trzy zarzuty ujęte w petitum wniosku w odrębnych punk- tach. Pierwszy zarzut dotyczy przekroczenia zakresu upoważnienia ustawowego w rozporzą- OTK ZU A/2020 U 2/19 poz. 37 7 dzeniu płacowym. Jako wzorce kontroli tego zarzutu wnioskodawca wskazał art. 7 oraz art. 92 ust. 1 Konstytucji w związku z art. 37 ust. 1 pkt 4 i ust. 3 ustawy z dnia 21 listopada 2008 r. o pracownikach samorządowych (Dz. U. z 2019 r. poz. 1282; dalej: u.p.s.). Drugi zarzut odnosi się do naruszenia trybu p rzyjęcia z askarżonych przepisów. Zda- niem w nioskodawcy , Rada Ministrów nie przeprowadziła wymaganych konsultacji z Komisją Wspólną Rządu i Samorządu Terytorialnego , co stanowiło naruszenie art. 4 ust. 6 Europej- skiej Karty Samorządu Lokalnego, sporządzonej w Strasburgu dnia 15 paździer nika 1985 r. (Dz. U. z 1994 r. N r 124, poz. 607, dalej: EKSL) , a także preambuły i art. 2 Konstytucji w związku z art. 3 pkt 5 oraz art. 7 ust. 3 ustawy z dnia 6 maja 2005 r. o Komisji Wspólnej Rządu i Samorządu Terytorialnego o raz o przedstawicielach Rzeczypospolitej Polskiej w Komitecie Regionów Unii Europejskiej (Dz. U. Nr 90 , poz. 759; dalej: ustawa o Komisji Wspólnej). W trzecim punkcie petitum wniosku zarzucono naruszenie art. 165 ust. 2 Konstytucji w związku z art. 3 ust. 1, art. 4 ust. 2, art. 7 ust. 2 oraz w związku z art. 6 ust. 1 EKSL. 2. Badanie dopuszczalności merytorycznej kontroli wniosku jednostki samorządu tery- torialnego nie kończy się w fazie rozpoznania wstępnego. Trybunał Konstytucyjny na każdym etapie postępowania bada, czy nie zaistniała negatywna przesłanka procesowa wyłączająca dopuszczalność merytorycznej kontroli zgłoszonych zarzutów, skutkująca obligatoryjnym umorzeniem pos tępowania (por. np. postanowienia TK z: 26 lutego 2014 r., sygn. K 52/12, OTK ZU nr 2/A/2014, poz. 25, 11 października 2017 r., sygn. K 14/16, OTK ZU A/2017, poz. 69; 9 kwietnia 2019 r., sygn. K 17/17, OTK ZU A/2019, poz. 13). 2.1. Z wnioskiem do Trybunał u Konstytucyjnego może wystąpić organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego , jeżeli zaskarżony akt normatywny dotyczy spraw o bję- tych jego zakresem działania (art. 191 ust. 1 pkt 3 i ust. 2 Konstytucji). Oznacza to koniecz- ność podjęcia przez organ k olegialny uchwały stanowiącej upoważnienie i podstawę do wy- stąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego. Uchwała uprawnionego organu deter- minuje skorzystanie przez ten podmiot z prawa określonego w art. 191 Konstytucji, a złożenie wniosku jest czynno ścią p odjętą w celu jego wykonania. Z łożenie wniosku musi być zatem poprzedzone podjęciem stosownej uchwały, udzielającej także stosownego umocowania do sporządzenia wniosku oraz reprezentowania wnioskodawcy przed Trybunałem. Wniosek w niniejszej sprawie z łożył radca prawny umocowany w § 2 uchwały Rady Miasta G liwice z 8 listopada 2018 r. (nr XLI/913/2018) „[d]o reprezentowania Rady Miasta Gliwice przed Trybunałem Konstytucyjnym”. Umocowanie nie obejmowało sporządzenia i złożenia wniosku do Trybunału. Tymczasem „[p]ełnomocnik wnioskodawcy, również pod- miot sporządzający lub podpisujący wniosek, jest zobowiązany do działania w granicach i zakresie udzielonego pełnomocnictwa. Nie posiada zatem kompetencji do samodzielnego ksz tałtowania ani przedmiotu, ani wzorców kontroli, gdyż wiąże go treść uchwały podmiotu legitymowanego do wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego” (postanowie- nie TK z 22 czerwca 2010 r., sygn. Tw 12/10, OTK ZU nr 5/B/2010, poz. 315). Mając to na uwadze, należało stwierdzić, że wniosek został złożony przez podmiot pozbawiony legityma- cji procesowej do tej czynności. Wady tej nie można było zarazem uznać za brak formalny, który podlega usunięciu w trybie art. 61 ust. 3 ustawy z dnia 30 listopada 201 6 r. o organizacji i trybie postępowania przed Trybunałem Konstytucyjnym (Dz. U. z 2019 r. poz. 2393; dalej: otpTK ) (por. postanowienie z 24 listopada 2003 r., sygn. Tw 30/03, OTK ZU nr 4/B/2003, poz. 209). Już z tego powodu wydanie wyroku w sprawie było n iedopuszczalne i postępowa- nie należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK. OTK ZU A/2020 U 2/19 poz. 37 8 2.2. W niosek nie spełnia także wymagania, zgodnie z którym treść uchwały i wniosku musi być zbieżna. Nie oznacza to wprawdzie konieczności całkowitego pokrywania się ich treści. Trybunał wielokrotnie wskazywał w swoim orzecznictwie, że minimalna zbieżność, która powinna cechować wniosek i uchwałę obejmuje wskazanie przedmiotu postępow ania (kwestionowanego przepisu), sformułowanie zarzutu stawianego zaskarżonym przepis om oraz wskazanie wzorca kontroli, czyli przepisu aktu normatywnego wyższego rzędu (zob. np. postanowienia TK z: 10 marca 2004 r., sygn. Tw 30/03, OTK ZU nr 1/B/2004, poz. 9; 15 stycznia 2009 r., sygn. Tw 24/08, OTK ZU nr 1/B/2009 , poz. 10; 2 lipca 2007 r. , sygn. Tw 26/06, OTK ZU nr 2/B/2008 , poz. 43; 16 lutego 2005 r., sygn. Tw 21/04, OTK ZU nr 3/B/2005 , poz. 95 , a także wyrok TK z 24 listopada 2016 r., sygn. K 11/15, OTK ZU A/2016, poz. 93) . W jednym z orzeczeń Trybunał stwierdził , że „[w]ola rady (sejmiku) jako organu kolegialnego znajduje wyraz w podejmowanych przez nią uchwałach. (...) Treść uchwały i wniosku powinny być zbieżne. Minimalna zbieżność cechująca wniosek i uchwałę obejmuje dokładne wskazanie kwestionowanego przepisu (przepisów) danego aktu norma- tywnego, wyrażenie woli wyeliminowania tego przepisu z porządku prawnego oraz sformu- łowanie zarzutu niezgodności z przepisem aktu normatywnego o wyższej mocy prawnej, któ- rym w przypadku ustawy może być Konstytucja lub ratyfikowana umowa m iędzynarodowa” (postanowienie TK, sygn. Tw 12/1 0). Zgodnie z § 1 uchwały Rady Miasta Gliwice z 8 listopada 2018 r. „[p]ostanawia się wystąpić do Trybunału Konstytucyjnego z wnioskiem o zbadanie zgodności przepisów rozpo- rządzenia Rady Ministrów z dnia 15 ma ja 2018 r. w sprawie wynagradzania pracowników samorządowych (…)”. W kolejnych przepisach uchwały, a także w uzasadnieniu, nie zostały s konkretyzowane przepisy rozporządzenia płacowego, do których odnoszą się zarzuty sf or- mułowane w uchwale. Tymczasem we wn iosku złożonym do Trybunału 10 grudnia 2018 r. jako przedmiot kontroli został precyzyjnie wskazany § 3 pkt 1 rozporządzenia płacowego w zakresie kwot wynagrodzenia zasadniczego zawartych w tabeli I , lit. B , l p. 2, tiret dr ugie, kolumna 3 zatytułowana: „W yn agrodzenie zasadnicze (kwot a w złotych)”, zamieszczonej w z ałączniku nr 1 do rozporządzenia. Podjęcie przez radę gminy uchwały, w której nie przedstawiono zarzutu niezgodności konkretnych przepisów rozporządzenia z wyraźnie wskazanymi przepisami jako wzorc ami kontroli, w sprawie wystąpienia z wnioskiem do Trybunału Konstytucyjnego musi być uzna- ne w takich okolicznościach za nieskuteczn e. Jeżeli uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie wyznacza dokładnie zakresu zaskarżenia, to okoliczność ta uniemożliwia Trybunałowi przeprowadzenie abstrakcyjnej kontroli norm. Z tego powodu wydanie wyroku w sprawie także było niedopuszczalne i postępowanie w sprawie należało umorzyć na podstawie art. 59 ust. 1 pkt 2 otpTK. Z po wyższych względó w Trybunał Konstytucyjny postanowił jak w sentencji.